2 Folketrygdfondets virksomhet

2.1 Bakgrunn

Folketrygdfondet ble opprettet som et offentlig fond i 1967 med hjemmel i lov om folketrygd 17. juni 1966 nr. 12. I tråd med loven skulle den delen av inntektene som ikke medgår til dekning av utgifter til trygdens ytelser og administrasjon mv., overføres fondet. Virksomheten ble regulert av et eget reglement fastsatt av Stortinget. Reglementet ga bl.a. bestemmelser om Folketrygdfondets organisasjon, administrative oppgaver og plasseringer av kapitalen.

Ved etableringen av folketrygden ble det lagt til grunn en jevn avgiftsbelastning i trygdesystemet, slik at det i oppbyggingsfasen skulle akkumuleres kapital i Folketrygdfondet som på et senere tidspunkt kunne nyttes i finansieringen av folketrygdens utgifter. Folketrygden ble imidlertid utbygd og ytelsene økte utover 1970-tallet, uten at inntektsgrunnlaget til trygden ble styrket. Gradvis stoppet tilskuddene til Folketrygdfondet opp, og statskassen fikk fra 1976 hele ansvaret med å finansiere folketrygden. I 1979 ble så Folketrygdfondet fristilt fra folketrygden, og det har siden ikke blitt overført midler til eller fra fondet. Den innskutte kapitalen fra perioden 1967-1979 på 11,8 mrd. kroner har med avkastning vokst til 106,9 mrd. kroner ved utgangen av 2006. 1

Ved etableringen av Folketrygdfondet skilte en ikke mellom navnet på en avgrenset del av statens midler og organisasjonen som forvaltet disse midlene. Gjennom lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond er Folketrygdfondet en statlig kapitalforvalter som har fått i oppgave å forvalte motverdien av Statens pensjonsfond – Norge. Av loven følger det at Statens pensjonsfond – Norge er anbrakt som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet.

I Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond ble det varslet at Finansdepartementet ville erstatte reglementet for Folketrygdfondet med retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge fastsatt i egen forskrift. Dette ville gi et mer ensartet system for fastsetting av retningslinjene for utenlands- og innenlandsdelen av pensjonsfondet. Etter at forskriften for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge ble presentert for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2006, ble den fastsatt 15. desember 2006 med ikrafttredelse 1. januar 2007. Fra årsskiftet opphevet en samtidig «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.», fastsatt av Stortinget 20. juni 1997 i medhold av folketrygdloven § 23-11.

2.2 Nærmere om fondsforvaltningen

Det følger av § 2 i lov om Statens pensjonsfond at Statens pensjonsfond – Norge er anbrakt som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Folketrygdfondet videreplasserer dette innskuddet i eget navn i finansielle instrumenter. Avkastningen av de finansielle instrumentene bestemmer avkastningen av kapitalinnskuddet, jf. § 3 i forskrift om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Finansdepartementet er ansvarlig for å fastsette retningslinjer for og følge opp forvaltningen av pensjonsfondet. Styret i Folketrygdfondet skal påse at fondet forvaltes på en forsvarlig og god måte innenfor retningslinjene som departementet har fastsatt. Under styret arbeider en egen forvaltningsorganisasjon under ledelse av en administrerende direktør, beskikket av Kongen i statsråd.

Folketrygdfondet skal oppnå høyest mulig avkastning av de investerte midler over tid innenfor moderat risiko. Folketrygdfondet har en langsiktig investeringshorisont i forvaltningen av midlene som svarer til Statens pensjonsfond – Norge. Investeringene gjøres med bakgrunn i forvalters vurderinger av forventet avkastning og risiko på lang sikt. I oppfølgingen av forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge vurderer departementet, i tråd med dette, resultatene med vekt på utviklingen over tid. I Revidert nasjonalbudsjett 2006 side 53 og 54 heter det videre:

«Da Folketrygdfondet i 1991 ble gitt adgang til å plassere i aksjer og egenkapitalinstrumenter, ble det lagt vekt på at Folketrygdfondet skal opptre som en porteføljeinvestor i norske aksjer, og at fondets plasseringer i det enkelte selskap bare bør utgjøre minoritetsinteresser, jf. St.prp. nr. 69 (1990-91). I proposisjonen heter det videre:

’Fondet vil ut fra sitt formål opptre langsiktig. Fondet vil være en stabil investor i den forstand at det kontinuerlig vil opprettholde en stor portefølje av norske aksjer, men må samtidig løpende vurdere sammensetning av sin aksjeportefølje.’

I brev av 3. desember 2004 skriver Folketrygdfondet bl.a. at organisasjonen ’over tid har fått erfaring i å balansere forholdet mellom å være en ren finansiell investor med det eieransvar det er naturlig å ta som stor enkeltaksjonær’. Videre heter det at ’den eierfunksjon Folketrygdfondet har i en rekke norske selskaper medvirker til å sikre selskapene langsiktige engasjerte eiere’.

Departementet legger vekt på at Folketrygdfondets rolle som en langsiktig investor videreføres. I utkast til ny forskrift er denne rollen tydeliggjort, jf. forskriftens § 2 der det bl.a. heter at ’styret har ansvaret for at midlene anbringes med sikte på best mulig avkastning over tid under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet’. En slik referanse til langsiktige hensyn er også i tråd med finanskomiteens innstilling.

Eierandelsbegrensningen i norske enkeltselskaper på 15 pst. av total aksjekapital er videreført i utkastet til forskrift. Folketrygdfondet skal fortsatt være en finansiell investor som ivaretar Pensjonsfondet – Norges økonomiske interesser gjennom kjøp og salg i markedet og gjennom deltagelse i generalforsamlinger, representantskap og bedriftsforsamlinger.»

Ansvaret for utøvelsen av eierrettighetene som følger av investeringer i aksjer, ligger hos Folketrygdfondet. Dette er også naturlig siden det er Folketrygdfondet som er eier av de finansielle instrumentene som svarer til Statens pensjonsfond – Norge. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre pensjonsfondets finansielle interesser, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2006. Formaliseringen av rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge i tråd med denne proposisjonen vil ikke endre den etablerte rolledelingen mellom Folketrygdfondet og Finansdepartementet på dette punkt. Som før innebærer det at verken Kongen eller departementet vil instruere Folketrygdfondet i spørsmål om eierskapsutøvelse i enkeltselskaper, jf. omtalen i St.prp. nr. 69 (1990–91) og Ot.prp. nr. 2 (2005–2006), som Stortinget har sluttet seg til. 2

Forskrift 15. desember 2006 nr. 1419 om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge regulerer både administrative forhold og retningslinjene for plassering av pensjonsfondets midler. I arbeidet med denne proposisjonen har departementet lagt vekt på å skille mellom organisatoriske forhold hos forvalteren og retningslinjene for plassering av Statens pensjonsfond – Norge. Forskriften for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge vil derfor måtte endres for å rendyrke investeringsretningslinjene etter at administrative bestemmelser knyttet til forvalteren Folketrygdfondet blir regulert i særlov i tråd med denne proposisjonen.

Motverdien av kapitalinnskuddet Statens pensjonsfond – Norge skal i dag i hovedsak plasseres i aksjer og grunnfondsbevis notert på norsk børs eller obligasjoner og sertifikater utstedt av norske foretak. Folketrygdfondets ramme for plasseringer i egenkapitalinstrumenter svarer til 50 prosent av forvaltningskapitalen (målt til anskaffelseskost). Innenfor en samlet ramme av 20 prosent av forvaltningskapitalen kan inntil 10 prosentpoeng plasseres i henholdsvis aksjer notert på børs i Danmark, Finland og Sverige og obligasjoner og sertifikater utstedt av foretak hjemmehørende i de samme landene. Det legges ikke opp til endringer i investeringsretningslinjene i forbindelse med etableringen av ny struktur i rammeverket for Folketrygdfondet, men departementet vil vurdere enkelte tekniske tilpasninger, for eksempel om plasseringsrammene bør utformes i prosent av markedsverdi i stedet for anskaffelseskost. Departementet vurderer også å presisere plasseringsrammene til Statens pensjonsfond – Norge nærmere i en referanseportefølje med ramme for tillatte avvik fastsatt av departementet, slik en gjør for Statens pensjonsfond – Utland. Departementet fastsetter i dag investeringsstrategien til Statens pensjonsfond – Norge i form av overordnede plasseringsrammer, mens den mer detaljerte referanseporteføljen for måling av avkastning og risiko fastsettes av Folketrygdfondets styre. En endring vil medføre at man oppnår et tydeligere skille mellom resultatene av de beslutninger departementet har ansvar for og de resultatene Folketrygdfondet skaper i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. En slik endring kan også være naturlig i lys av at en legger opp til å inngå en forvaltningsavtale med Folketrygdfondet, som bl.a. vil regulere prinsippene for godtgjøring for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge, jf. omtalen i 3.2 og 3.5. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2008.

Styret i Folketrygdfondet etablerte i 2004 etiske retningslinjer for forvaltningen, og det har de siste årene blitt arbeidet videre med å implementere disse som en del av Folketrygdfondets investeringsmetodikk og løpende forvaltningsarbeid. Departementet legger til grunn at et nordisk selskap som eies av både Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge behandles likt med tanke på mulig uttrekk. Departementet vil i en slik sak fatte endelig beslutning og deretter eventuelt utelukke selskapet fra investeringsuniverset til begge delene av pensjonsfondet, jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 24 (2006–2007) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2006.