3 Forslag til endring i straffeloven 1902 § 224 (menneskehandel) – straff for å utnytte eller forlede noen til å tigge
3.1 Gjeldende rett
3.1.1 Ulike grunnlag for straffansvar
Flere bestemmelser i straffeloven 1902 og i andre lover kan anvendes på handlinger som utføres som ledd i å utnytte eller forlede noen til tigging. For eksempel kan straffelovens bestemmelser om legemskrenkelser (§§ 228, 229 og 231), tvang (§ 222), frihetsberøvelse (§ 223) og trusler (§ 227) ramme slik atferd. Videre gjør straffeloven 1902 § 225 det straffbart å bringe en annen i «Trældom», drive med slavehandel eller transport av slaver. Utlendingsloven § 47, som blant annet rammer menneskesmugling, oppstiller blant annet straff for den som forsettlig ved falske forespeilinger eller lignende utilbørlig atferd forleder en utlending til å reise inn i riket med sikte på å bosette seg her, og den som i vinnings hensikt driver organisert virksomhet for å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat. Når det handles med barn, kan i tillegg til de bestemmelser som allerede er nevnt, enkelte særskilte regler være anvendelige. Straffeloven kapittel 20 omhandler forbrytelser med hensyn til familieforhold, og har flere bestemmelser som kan dekke de handlinger som er nevnt i protokollen. Paragraf 216 rammer kidnapping (unndragelse fra omsorg), og § 218 har som formål å beskytte personer under 16 år (18 år dersom vedkommende er underordnet «misbrukeren») mot å bli brukt på en måte som kan være skadelig for deres psykiske eller fysiske helse.
3.1.2 Særlig om straffeloven § 224
Straffeloven § 224 første ledd tar utgangspunkt i definisjonen av menneskehandel i artikkel 3 i Palermoprotokollen, og lyder som følger:
«Den som ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter en person til
prostitusjon eller andre seksuelle formål,
tvangsarbeid,
krigstjeneste i fremmed land eller
fjerning av vedkommendes organer,
eller som forleder en person til å la seg bruke til slike formål, straffes for menneskehandel med fengsel inntil 5 år.»
Kjernen i straffebudet er det å utnytte noen til nærmere bestemte formål som er listet opp i første ledd bokstav a til d, eller å forlede noen til å la seg bruke til slike formål. Annet ledd i § 224 rammer de typiske bakmannshandlingene i menneskehandelen, som å legge forholdene til rette for utnyttingen eller forledelsen. Det er særlig første ledd bokstav b – tvangsarbeid – som kan være et aktuelt hjemmelsgrunnlag for å straffe de aktørene som utnytter eller forleder noen til å tigge.
I begrepet «tvangsarbeid» ligger at den som blir utnyttet, ikke har kommet frivillig inn i arbeidsforholdet og/eller ikke kan komme frivillig ut av det. Bokstav b vil for eksempel etter omstendighetene kunne anvendes i situasjoner der personer som blir lokket med arbeid i et annet land, blir utnyttet som arbeidskraft fordi de ikke har lovlig opphold i landet og dermed havner i en sårbar stilling. Den praksis som er kjent fra andre steder i verden og som gjerne kalles «debt bondage», vil også kunne falle inn under alternativet «tvangsarbeid». Dette er typisk den situasjonen at et offer opparbeider seg en gjeld til arbeidsgiver ved at reise og opphold til arbeidsstedet betales av arbeidsgiveren. Vedkommende må så begynne med å arbeide for å betale denne gjelden, og kanskje også for kost og losji direkte til arbeidsgiver, jf. Ot.prp. nr. 62 (2002–2003) side 98.
En naturlig språklig forståelse av begrepet «arbeid» er at det ikke omfatter det å tigge. Tigging skiller seg klart fra annen økonomisk virksomhet, og den som tigger, yter ikke noe tilskudd til den som gir penger. Tigging er heller ikke særskilt nevnt i Palermoprotokollen, men artikkel 3 bokstav a (i norsk oversettelse) omhandler «tvangsarbeid eller tvangstjeneste». Det er etter dette uklart om det å utnytte eller forlede noen til å tigge omfattes av straffebudet slik det er utformet i dag.
3.2 Nordisk rett
De øvrige nordiske landene har også tatt utgangspunkt i artikkel 3 i Palermoprotokollen i utformingen av straffebudet som setter straff for menneskehandel.
I Danmark og på Island er det straffbart å utnytte eller forlede noen til «tvangsarbejde», jf. den danske straffeloven § 262 a, mens svensk rett gjør det straffbart å utnytte noen til «tvångsarbete eller annat sådant tvångstillstånd», jf. brottsbalken 4 kap. 1a §. I Finland omfatter bestemmelsen «tvangsarbete eller andre förhållanden som kränker människovärdet», jf. den finske straffeloven (strafflagen) 25 kap. 3 §.
De nordiske landene har ikke uttrykkelig gjort utnytting til tigging straffbart i sin menneskehandelbestemmelse. I Finland antas imidlertid tiggervirksomhet å være omfattet av «andre förhållanden som kränker människovärdet», mens det i Sverige er antatt at utnytting til tigging under særlige omstendigheter kan være omfattet, jf. «annat sådant tvångstillstånd».
3.3 Er det behov for å sette straff for det å utnytte eller forlede noen til tigging?
3.3.1 Høringsnotatet
Justisdepartementet foreslo i høringsnotatet å endre straffeloven § 224 første ledd om menneskehandel, slik at det å utnytte eller forlede noen til tigging uttrykkelig rammes av bestemmelsen. Bakgrunnen for forslaget var et ønske om å komme denne formen for utnytting til livs, samtidig som hjemmelsgrunnlaget ikke er klart:
«Departementet legg stor vekt på å komme all handel med menneske til livs. Departementet ser som viktig at dei som står bak slik ulovleg utnytting, vert straffa. Det er naudsynt for å nå dette målet at ein har straffereglar som er klåre nok.
Gjennomgangen av gjeldande rett [...] syner at gjeldande straffebod ikkje er tilstrekkelege eller klåre nok til å sikre heimel for straff mot å utnytte eller påverke nokon til tigging. Departementet viser i samband med dette til dei vurderingane av lovskravet som vart gjorde i Ot. prp. nr. 62 (2002-2003) punkt 6.5.1.3 (side 63) i samband med framlegget om eit eige straffebod mot menneskehandel:
«Lovskravet i strafferetten stiller riktignok ikke strenge krav til klarhet og presisjon, men straffebud bør ikke være for vagt formulert. Et svært løst straffebud står også i fare for ikke å bli anvendt fordi rettsanvenderne er usikre på hvilke handlinger det dekker. Videre vil en vag formulering kunne lede til frifinnelser fordi domstolene i en konkret sak kan komme til at lovgrunnlaget ikke er tilstrekkelig klart utformet til å kunne straffedømme den tiltalte for den handlingen saken gjelder. Dette bør det tas hensyn til ved utformingen av et nytt straffebud mot menneskehandel.»
Departementet går etter dette inn for å ta inn «tigging» som eit eige alternativ (bokstav e) i straffelova § 224.»
3.3.2 Høringsinstansenes syn
Det store flertallet av høringsinstansene er positive til at straffeloven § 224 utvides. Følgende instanser støtter uttrykkelig å gjøre det straffbart å utnytte eller forlede noen til tigging:
Barne- og likestillingsdepartementet, Solør tingrett, riksadvokaten, Trøndelag statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Kripos, Hordaland politidistrikt, Oslo politidistrikt, Søndre Buskerud politidistrikt, Sør-Trøndelag politidistrikt, Troms politidistrikt, Barneombudet, Sosial- og helsedirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Den Norske Advokatforening, Politiembetsmennenes Landsforening, Politiets Fellesforbund, Den Norske Helsingforskomité, Redd Barna, Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Kirkens Bymisjon og Landsorganisasjonen i Norge (LO).
Den uklare rettstilstanden på området er av flere høringsinstanser fremhevet som en grunn til å utvide straffebudet.
Barne- og likestillingsdepartementet uttaler således:
«Vi mener det er viktig at de som står bak utnytting av «utsatte» grupper, kan bli straffet for denne utnyttelsen. Departementet er enig i at en straffeforfølgelse ofte vil avhenge av at en har strafferegler som er klare nok til å hjemle straffeforfølgelsen, blant annet på grunn av legalitetsprinsippets viktighet i strafferetten.»
Også riksadvokaten slutter seg til lovendringsforslaget, og understreker at dagens uklare rettstilstand forsterker behovet for at dette formålet uttrykkelig inntas i straffebudet:
«Riksadvokaten slutter seg til lovendringsforslaget. Som departementet påpeker, synes deler av tiggingen å ha fått et mer profesjonelt og organisert preg i senere tid, og det er grunn til å tro at denne virksomheten styres av bakmenn [...]. Utnyttelse/forledelse til tigging er straffverdig, men som departementet påpeker er det uklart om straffeloven § 224 omfatter dette. Forholdet vil heller ikke alltid rammes av andre straffebestemmelser. Det er følgelig behov for et uttrykkelig lovbud om man vil ramme slik virksomhet.»
Politidirektoratet har forelagt høringsnotatet for utvalgte politidistrikter og Kripos, og alle instansene slutter seg til forslaget:
«I likhet med samtlige av de av direktoratets underliggende instanser som har uttalt seg, støtter Politidirektoratet departementets forslag. Det er såpass uklart om tigging omfattes av begrepet «tvangsarbeid» i § 224 første ledd bokstav b) at tigging bør tilføyes eksplisitt.»
Barneombudet er enig i at tigging bør inntas i straffeloven § 224, og fremhever Norges forpliktelser etter barnekonvensjonen:
«Barneombudet er enig i at organisert tigging kan innebære en form for utnyttelse som bør omfattes av staffeloven § 224. Utnyttelsesaspektet blir særlig tydelig når det er snakk om barn som tigger. I lys av de ovennevnte bestemmelsene i Barnekonvensjonen, har barn rett til å bli beskyttet mot denne typen utnyttelse, og det er derfor viktig at Norge har klare lovbestemmelser som gjør det mulig å stille personer som utnytter barn gjennom tigging til ansvar.»
I likhet med Barneombudet peker Redd Barna på betydningen av barnekonvensjonen:
«Barn har gjennom Barnekonvensjonen rett til å bli beskyttet mot denne formen for utnytting, og det er viktig at Norge har klare lovbestemmelser som gjør det mulig å stille personer som utnytter barn gjennom tigging til ansvar.»
Politiets Fellesforbund anfører at det er behov for en lovendring som følge av at tiggermønsteret er endret:
«PF ser klart behovet for en lovhjemmel som rammer bakmennene for organisert tigging. Vi har fått inn flere rapporter som viser en endring i «tiggemønsteret». For eksempel opptrer grupper av fremmedspråklige i organiserte former innenfor geografiske områder. De har ingen synlige rusproblemer, og absolutt alle aldersgrupper er representert, også mindreårige barn.»
Det er kun to høringsinstanser som går i mot lovforslaget: Forsvarergruppen av 1977 og Norsk forening for kriminalreform (KROM).
Det er flere grunner til at Forsvarergruppen av 1977 ikke ønsker en slik lovendring:
«Den problemstilling som søkes rammet er marginal, og vil i de nødvendige straffverdige situasjoner kunne fanges opp av eksisterende lovgivning. Vedtagelse av lovendringen vil være en symbolpolitikk som de facto bidrar til negativ stigmatisering av tiggere og legitimitet til økt fokus fra politiets side mot de enkelte tiggere i forsøk på å håndheve lovverket ved å finne frem til eventuelle bakmenn [...]. Det savnes en redegjørelse for problemets omfang i høringsbrevet, hvilket burde vært drøftet før forslaget ble utsendt. Dette er ikke saken der kriminalitetens alvor tilsier at det er behov for nykriminalisering for å være føre var.»
I forlengelsen anfører Forsvarergruppen av 1977 at det ikke er «kommet internasjonale avtaler eller regelverk som tilsier at det er behov for å vedta noen særskilt lovendring».
KROM etterlyser også et klarere empirisk belegg for at slik tiggervirksomhet eksisterer:
«Høringsnotatet inneholder ingen dokumentasjon for at slike bakmenn finnes i noen betydelig grad i sammenheng med tigging, og for at tigging i noen nevneverdig grad er i ferd med å bli en del av organisert kriminalitet.»
Videre pekes det på at det er vanskelig å skille mellom bakmenn og tiggere:
«Det å skille mellom «bakmenn» og «tiggere» er en innfløkt sak. De rene begrepene som departementet ganske enkelt og uten videre bruker, fanger ikke realitetene. Selv om det tas forbehold mot det, er det derfor meget sannsynlig at den foreslåtte bestemmelsen kommer til å ramme tiggerne selv.»
3.3.3 Departementets vurdering
Som fremholdt i høringsnotatet, finner departementet det riktig å bruke straff mot dem som utnytter eller forleder noen til å tigge. Utnytting til tigging vil gjennomgående være krenkende for offeret:
«Departementet finn det også rett å bruke straff mot dei som utnyttar eller påverkar nokon til å tigge. Det gjeld framfor alt der tiggaren må gje frå seg til utnyttaren eller likesinna middel som tiggaren har tatt imot. Men det gjeld heilt ålment, for utnytting eller påverknad til tigging inneber å setje menneske i ei sårbar stilling som verkar fornedrande.»
Slik rettstilstanden er i dag, er det tvilsomt om denne formen for utnytting er straffbart, se under punkt 3.1 om gjeldende rett. Denne tvilen bør ryddes av veien med en uttrykkelig endring av bestemmelsen om menneskehandel.
Det har ikke kommet frem avgjørende motargumenter under høringen som endrer departementets prinsipielle syn. En hovedinnvending fra de to høringsinstansene som går i mot forslaget, er at forslaget er dårlig begrunnet, og at det savnes en redegjøring for problemets omfang.
Departementet baserer sine anførsler på opplysninger innhentet fra Politidirektoratet og de ulike politidistriktene, se blant annet brevet fra Politidirektoratet til departementet som nevnt i punkt 2.1.2. Også høringsuttalelsen fra riksadvokaten trekker i retning av at organisert tigging er i ferd med å bli et problem.
Det er riktig at departementet ikke har nøyaktig kunnskap om den organiserte tiggervirksomhetens omfang og utbredelse. Dette skyldes at dette er virksomhet som i sin natur er vanskelig å avdekke – dette gjelder særlig fordi denne virksomheten frem til nå ikke har vært straffbar. Ofrene er også lite villige til å bidra med informasjon til politi og påtalemyndighet for å avsløre bakmenn, blant annet av frykt for represalier. Departementet er derfor avhengig av å bruke andre kanaler, blant annet media, for å skaffe seg kunnskap.
Departementet er for øvrig av den oppfatning at omfanget ikke er avgjørende, så lenge virksomheten har vesentlige skadevirkninger for den som utnyttes/forledes. Departementet er derfor ikke enig med Forsvarergruppen av 1977 som hevder at «dette ikke er saken der kriminalitetens alvor tilsier at det er behov for nykriminalisering». At det ikke er kommet internasjonale avtaler eller regelverk som tilsier en lovendring, er heller ikke noe avgjørende argument mot å endre loven. For øvrig bruker Palermoprotokollen begrepet «tvangstjenester», og en utvidelse av bestemmelsen i straffeloven § 224 skaper bedre harmoni med våre internasjonale forpliktelser.
Departementet ser ikke bort fra, som KROM påpeker, at det i enkelte saker kan være vanskelig å skille bakmenn og tiggere. Erfaringene fra andre tilsvarende lovreguleringer, se f.eks. straffeloven § 202 første ledd om den som fremmer andres prostitusjon, tilsier imidlertid ikke at dette er noe avgjørende argument mot å endre § 224. Det vil heller ikke være tale om symbolpolitikk, slik Forsvarergruppen av 1977 anfører, ettersom det er tvilsomt om denne typen atferd fanges opp av den eksisterende lovgivning.
På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å utvide straffeloven § 224 slik at det å utnytte eller forlede noen til å tigge uttrykkelig rammes av straffebudet.
3.4 Hvordan bør bestemmelsen utformes?
3.4.1 Høringsnotatet
I høringsnotatet skisserte departementet to alternative forslag til utformingen av lovbestemmelsen, og ba om høringsinstansenes syn på disse:
«Departementet ser det førebels som den enklaste og greiaste løysinga å ta tigging med i § 224 første ledd som eit eige alternativ (bokstav e). Den typiske tigginga skil seg frå dei andre situasjonane som er nemnde i føresegna. Men som dømet med gatemusikantar syner, kan det vere ein glidande overgang mot tvangsarbeid (bokstav b). Ei alternativ utforming av endringsforslaget ville vere å endre bokstav b i staden, slik at den kjem til å lyde «tvangsarbeid og tvangstjenester», eventuelt «tvangsarbeid og tvangstjenester, herunder tigging». Departementet viser her til at «tvangstjenester» som nemnt framanfor er eit omgrep som inngår i Palermoprotokollen sin definisjon av menneskehandel. – Departementet ber om høyringsinstansane sitt syn på kva for utforming som har mest for seg.»
3.4.2 Høringsinstansenes syn
De høringsinstansene som har uttalt seg, er delt i synet på hvilket lovalternativ som bør foretrekkes; nærmere bestemt om «tigging» bør inntas som et eget alternativ i straffeloven § 224 første ledd bokstav e (alternativ 1), eller om «tvangstjenester, herunder tigging» føres inn i bokstav b som omhandler «tvangsarbeid», slik at denne bestemmelsen skal lyde: «Tvangsarbeid eller tvangstjenester, herunder tigging» (alternativ 2).
Søndre Buskerud politidistrikt, Troms politidistrikt og Politiembetsmennenes landsforening foretrekker alternativ 1. Høringsinstansene har ikke gitt noen utførlig begrunnelse for valget, men Søndre Buskerud politidistrikt mener dette er «den enkleste og mest oversiktlige løsningen».
Barne- og likestillingsdepartementet, Solør Tingrett, Trøndelag statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Oslo politidistrikt, Utlendingsdirektoratet, Den Norske Advokatforening, Den Norske Helsingforskomité, Kirkens bymisjon og LO finner derimot alternativ 2 («tvangsarbeid og tvangstjenester, herunder tigging») mest formålstjenlig. De fleste begrunner valget med at formuleringen gir bestemmelsen et noe videre anvendelsesområde.
Barne- og likestillingsdepartementet begrunner valget av alternativ 2 slik:
«Ved å innlemme «tvangstjenester» mener departementet straffehjemmelen vil kunne omfatte flere former for utnyttelsessituasjoner, som vi kanskje ikke kan forutse på nåværende tidspunkt, men som endog enklere kan defineres til å falle inn under straffehjemmelen. På denne måten vil en slippe unødvendige fremtidige endringer av paragrafen og kunne oppnå et videre anvendelsesområde for straffehjemmelen. På nevnte måte vil også straffebudet, etter departementets oppfatning, være mer samsvarende med Palermoprotokollen art. 3 a, som omfavner «tvangsarbeid eller tvangstjenester». Departementet mener videre det er positivt at også «tigging» omfattes i straffebudet. At tigging nevnes særskilt i straffehjemmelen gir uttrykk for at det ikke er krav om noen slags motytelse fra den «utsatte» for at utnyttelsestilfellet skal kunne straffes og dette gir, etter departementets syn, et friere spillerom for fortolkningen av straffehjemmelen.»
Utlendingsdirektoratet argumenterer i samme retning:
«Endring av alternativ b gir en bestemmelse som favner noe videre enn kun å tilføye tigging som et eget alternativ i oppregningen av former for menneskehandel. Direktoratet mener denne ordlyden fanger opp de tilfellene som beveger seg i grenselandet mellom tvangsarbeid og tigging. Begrepene arbeid og tigging er som nevnt ikke entydige rettslige begreper.»
Solør tingrett mener at sammenhengen mellom «tigging» og «tvangsarbeider» tilsier at alternativ 2 bør foretrekkes:
«Tvungen tigging må imidlertid ses som en variant av tvangsarbeid. Derfor bør tigging trekkes inn i b) i opplistingen. Videre tror jeg ordet tvangstjenester også bør tas inn her, all den tid dette inngår i Palermoprotokollens definisjon av menneskehandel. Jeg rår derfor til at lovendringen består i at punkt b) til å lyde «tvangsarbeid og tvangstjenester, herunder tigging. »»
Trøndelag statsadvokatembeter tar til orde for at begrepet tvangstjenester får plass i loven, og støtter dermed også alternativ 2:
«Mennesker som har ulovlig opphold i Norge eller søkt asyl på falske premisser, kan bli tvunget av bakmenn til å utføre kriminelle handlinger for seg, for eksempel narkotikaforbrytelser og vinningskriminalitet. Bakmenn med kunnskap om den reelle bakgrunnen til vedkommende, kan bruke informasjonen som et tvangsmiddel for å få vedkommende til å utføre kriminelle handlinger for seg. Det kan også være bakmenn vedkommende står i gjeld til, såkalt «debt bondage». Barn (def. under 18 år) vil være spesielt utsatt for denne type bakmannshandlinger.»
Politidirektoratet antar også at «det kan være hensiktsmessig å tilføye begrepet «tvangstjenester» i § 224 (og da i bokstav b)», i tillegg til tigging, og mener det er naturlig at alt inntas i bokstav b. Oslo politidistrikt støtter også dette alternativet og peker på at det vil «være prosessøkonomisk i den forstand at man slipper usikkerhet og tidsbruk på fortolkninger av ulike former for aktivitet som vil kunne erstatte den rene tiggevirksomhet».
3.4.3 Departementets vurderinger
Etter en gjennomgåelse av høringsinstansenes syn er departementet enig med flertallet av høringsinstansene i at det mest egnede alternativet er å utvide bokstav b i § 224, slik at bestemmelsen blir lydende «tvangsarbeid eller tvangstjenester, herunder tigging» (alternativ 2). En slik formulering vil kunne omfatte flere former for utnytting som har klare likhetstrekk med tigging, slik som for eksempel utnytting av gatemusikanter, som utnyttes eller forledes til å stå på gaten og spille musikk. Med en slik fremgangsmåte vil man også slippe fremtidige endringer av paragrafen for at liknende tilfeller skal omfattes. Formuleringen er også i samsvar med Palermoprotokollen artikkel 3 a, som rammer «tvangsarbeid eller tvangstjenester» (i norsk oversettelse).