Del 2
Sosialtjenesteloven - rett til individuell plan

10 Rett til individuell plan

10.1 Bakgrunn

Regjeringen legger med dette fram forslag om å lovfeste rett til individuell plan i sosialtjenesteloven.

Hensikten med forslaget er at personer med langvarige og sammensatte behov for tjenester kan få et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Det er et mål for regjeringen å styrke brukernes selvbestemmelse og innflytelse i sitt møte med tjenesteapparatet, samt å sikre at tjenestene er utformet med utgangspunkt i brukernes behov. Innføring av hjemmel for individuell plan i lov om sosiale tjenester vil kunne bidra til aktiv brukermedvirkning, større trygghet og forutsigbarhet for brukerne, avklaring av ansvarsforhold og sikring av samordning, koordinering og samarbeid mellom ulike deler av tjenesteapparatet. Arbeidet med individuell plan vil også kunne styrke samhandlingen mellom tjenesteyter og brukeren og hennes eller hans eventuelle pårørende.

I St. meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom sier regjeringen at man vil vurdere en lovhjemmel i lov om sosiale tjenester som gir rett til individuell plan for å løse sosiale problemer og komme i arbeid eller aktivitet. Samordning av tjenestene er avgjørende for å nå resultater i arbeidet med å bekjempe fattigdom blant personer med sammensatte behov.

I tillegg er det uttalt i Regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer 2003-2005 at et aktuelt tiltak for å sikre effektiv rådgivning, hjelp og behandling for rusmiddelmisbrukere er å vurdere krav om individuelle planer også etter sosialtjenesteloven.

De brukergrupper som det er aktuelt å utarbeide en individuell plan for, vil ofte ha behov for tjenester både fra sosialtjenesten, kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Med hjemmelen i pasientrettighetsloven § 2-5 er disse behovene ivaretatt innenfor helsetjenesten, mens brukerne ikke har den samme rettigheten i forhold til kommunens sosialtjeneste.

På noen områder er imidlertid kommunene pliktig til å utarbeide særlige planer. Etter sosialtjenesteloven § 6-1 skal det for eksempel utarbeides tiltaksplan for rusmiddelmisbrukere som er i institusjon med hjemmel i lovens §§ 6-2 eller 6-2a (tvang).

I helselovgivningen er individuell plan regulert slik at det er innført en rettighetsbestemmelse i pasientrettighetsloven, mens den øvrige helselovgivningen har hjemler som pålegger helsetjenesten en plikt til å utarbeide individuelle planer.

Sosialdepartementet finner det imidlertid tilstrekkelig å utforme bestemmelsen i sosialtjenesteloven slik at det er rettigheten til individuell plan som er det sentrale.

Helsetjenestelovene har hjemmel for å gi forskrift om individuelle planer. Det kan gis regler om hvilke pasientgrupper plikten omfatter og om planens innhold. Forskrift om individuelle planer etter helselovgivningen er fastsatt 8. juni 2001.

Sosialdepartementet foreslår at en tilsvarende forskriftshjemmel tas inn i sosialtjenesteloven.

10.2 Høringen

Sosialdepartementet sendte 26. november 2002 forslaget om lovfesting av rett til individuelle planer på høring.

I høringsnotatet er det bl.a. vist til at det i helselovgivningen er lovfestet en rett til individuelle planer. De brukergrupper som det er aktuelt å utarbeide individuelle planer for, vil ofte ha behov for tjenester både fra sosialtjenesten, kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Disse behovene er ivaretatt innenfor helsetjenesten, mens brukerne ikke har den samme rettigheten i forhold til kommunens sosialtjeneste.

Hensikten med individuell plan er i tillegg til å gi tjenestemottaker en individuell rettighet, å utforme et verktøy for samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer og mellom ulike etater og sektorer. Sosialdepartementet erfarer at sosialtjenesten i kommunene har etterlyst et samarbeidsverktøy på linje med det individuell plan innenfor helsetjenesten representerer.

Høringsfristen var satt til 14. januar 2003.

Høringsinstansene var:

Departementene

Statsministerens kontor

Barneombudet

Datatilsynet

De regionale helseforetakene

Forbrukerombudet

Helsetilsynet

Likestillingsombudet

Folkehelseinstituttet

Regjeringsadvokaten

Rikstrygdeverket

Senter mot etnisk diskriminering

Sosial- og helsedirektoratet

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Fylkeskommunene

Fylkeslegene

Fylkesmennene

Fylkesnemndene for sosiale saker

Kommunenes Sentralforbund

Landets kommuner

Oslo kommune

Universitetet i Oslo

Universitetet i Bergen

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

Universitetet i Tromsø

Universitetet i Oslo, psykologisk institutt

Høgskolen i Agder

Høgskolen i Bergen

Høgskolen i Bodø

Høgskolen i Finnmark

Høgskolen i Lillehammer

Høgskolen i Oslo

Høgskolen i Sogn og Fjordane

Høgskolen i Stavanger

Høgskolen i Sør-Trøndelag

Høgskolen i Telemark

Høgskolen i Volda

Høgskolen i Østfold

Forskningsstiftelsen FAFO

Institutt for sosialvitenskap ISV Consult

Instituttgruppa for samfunnsforskning

Norges forskningsråd

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

Rogalandsforskning

Rådet for høgskoleutdanning i helse- og sosialfag

Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)

Akademikerne

Den norske lægeforening

Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

Landsorganisasjonen (LO)

Lærerforbundet

Norges Ingeniørorganisasjon

Norges juristforbund

Norges kristelige juristforbund

Norges helse- og sosialforbund

Norsk kommuneforbund

Norsk Sykepleierforbund

Norsk Psykologforening

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

NAVO

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

De regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål

Nasjonalt kompetansesenter for medikamentassistert rehabilitering

Kriminalomsorgen, regionkontorene

Fagrådet innen Rusfeltet i Norge

Blå Kors i Norge

Kirkens Bymisjon

Koordineringsutvalget for de psykiatriske ungdomsteam (KUP)

Landsforeningen for utekontakter

Norsk forum for terapeutiske samfunn

Samarbeidsforumet for norske kollektiver

Frelsesarmeens sosialtjeneste

Pinsevennenes evangeliesentre

Arbeidernes Edruskapsforbund

Landsforbundet Mot Stoffmisbruk

Avholdsfolkets landsråd

Brukerforeningen

Anonyme narkomane

Anonyme alkoholikere

Helse- og sosialombudet i Oslo

Pasientombudene v/pasientombudet i Vestfold

Mental helse

Landsforeningen for pårørende innen psykiatrien

Diakonhjemmets høgskolesenter

Kontoret for fri rettshjelp i Oslo

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Jusshjelpa

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)

Aleneforeldreforeningen

Foreningen 2 foreldre

Gjeldsofferaksjonen

Klientaksjonen

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Landsforeningen for tapere

Den norske jordmorforening

Helseansattes Yrkesforbund

Helsetjenestens lederforbund

Heltef

Kommunalansattes fellesorganisasjon

Landets kontrollkommisjoner

Landets private sykehus

Norsk Helse- og Sosiallederlag

Norsk institutt for sykehusforskning

Norsk Pasientforening

Norsk pasientskadeerstatning

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Rådet for psykisk helse

Senter for Samfunnsforskning (SEFOS)

SINTEF-UNIMED

Riksadvokaten

Forbundet Mot Rusgift

Kirkens sosialtjeneste

Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)

Stiftelsen Kraft

Høringsnotatet ble videre ettersendt til de instanser som ba om det.

Foran i Del I er kommentert hvilke høringsinstanser som har svart.

Vel 60 høringsinstanser har kommentert forslaget om individuelle planer. Disse fordeler seg slik: 10 fylkesmenn, l fylkeslege, 10 fylkeskommuner, 29 kommuner og 15 andre. Disse er: Barneombudet, Bergensklinikkene, Den norske lægeforening, Fagrådet innen Rusfeltet i Norge, Frelsesarmeens sosialtjeneste, Helse Blefjell HF, Helse Nord-Trøndelag, Helse Vest, Helse Øst, Høgskolen i Østfold, Kriminalomsorgen region sør, Næringslivets hovedorganisasjon, Norsk Sykepleierforbund, Stiftelsen Solliakollektivet og Universitetssykehuset i Nord-Norge.

10.3 Høringsinstansenes syn

Av de instanser som har kommentert forslaget er det noe nær enstemmig tilslutning til forslaget om lovfesting av individuelle planer i sosialtjenesteloven.

Samtlige 10 fylkesmenn støtter forslaget. Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler:

«Fylkesmannen støtter forslaget om rett til individuell plan, med begrunnelse som anført av departementet. Gjennom lovforslaget får en mulighet til en mer langsiktig og helhetlig tenking i forhold til brukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester.

Det er videre helt sentralt at helse- og sosiallovgivningen harmoniseres omkring dette tema. Dette bidrar lovforslaget til.»

Fylkesmannen i Buskerud uttaler:

«Fylkesmannen i Buskerud støtter det fremsatte forslaget om at det lovfestes en rett til individuell plan også i sosialtjenesteloven. På bakgrunn av de erfaringer Fylkesmannens Helseavdeling har på helsetjenestens områder når det gjelder ansvaret for utarbeiding av individuelle planer, ser det ut til at kommunene har tatt et slikt ansvar og at dette er naturlig selv om ansvaret etter forskriften formelt sett er likt fordelt mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten. Fylkesmannen ser det som positivt at ansvaret plasseres der det naturlig hører hjemme...».

Samtlige 10 fylkeskommuner støtter forslaget. Vest-Agder fylkeskommune uttaler:

«Fylkesrådmannen støtter forslaget om å lovfeste at sosialtjenesten får egen hjemmel for individuell plan, slik helselovgivningen for øvrig har.

Hjemmelen gir helsetjenesten og sosialtjenesten et ensartet lovverk, og det vil kunne bidra til at tjenestene samordnes til beste for brukeren.»

Også på kommunenivå får forslaget gjennomgående støtte. Surnadal kommune uttaler:

«Rett til individuell plan vil være et godt arbeidsreiskap og en god måte å få formalisert samarbeid mellom etatane på. Det er imidlertid viktig at individuell plan vert ein rett klientane har og ikkje ein plikt, da det er klientar som ikkje ynskjer ein slik plan...».

Tinn kommune uttaler at dette er

«noe som har vært praktisert av sosialtjenesten i Tinn kommune i flere år, og innebærer således ikke noe nytt.»

Enkelte kommuner uttaler at forslaget vil kreve noe ressurser. Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune støtter forslaget om innføring av rett til individuell plan etter Lov om sosiale tjenester, men vil påpeke behovet for tilføring av økte ressurser i sosialtjenesten i kommunene til dette arbeidet...».

Tilsvarende uttalelse gir også Stavanger kommune.

Også fra de øvrige høringsinstanser får forslaget bred støtte. Kriminalomsorgen region sør uttaler:

«Kriminalomsorgen region sør ser positivt på forslaget om rett til individuell plan etter lov om sosiale tjenester. Det vil bidra til tydeligere ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Det vil også gjøre behandlingsforløpet forutsigbart og bli et pedagogisk instrument overfor klienten.

Rett til individuelle planer er innført i flere sektorer som driver behandling og rehabilitering. I kriminalomsorgen skal domfelte gis tilbud om en såkalt fremtidsplan. Utformingen av slike planer bør avstemmes mot hverandre slik at de i større grad kan brukes som verktøy i forvaltningsarbeidet.»

Flere høringsinstanser knytter sine kommentarer om individuelle planer til rusmiddelmisbrukere. Stiftelsen Bergensklinikkene uttaler:

«Individuelle planer, gjennom etablering av forpliktende ansvarsgrupper, er et riktig virkemiddel for personer med sammensatte problemer, herunder alvorlig rus- og avhengighetsproblematikk. I tillegg til at individuelle planer er et nyttig virkemiddel i samarbeidet mellom primærhelsetjenestene og spesialisthelsetjenestene, er det også viktig at det brukes mer aktivt mellom de ulike primærtjenestene (sosialtjeneste, fastlege, utekontakt, støttekontakt, omsorg/pleie, etc.).»

Fagrådet innen Rusfeltet i Norge har tilsvarende uttalelse.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler om forslaget:

«... Vi tror dette kan være med å effektivisere et samarbeid mellom etater i å oppnå et definert mål for den enkelte bruker. Dette vil være nødvendig for å dekke det sammensatte behovet rusmiddelmisbrukerne har for behandling, oppfølging og omsorg, spesielt i en modell med delt ansvar mellom kommunene og helseforetakene. NHO er derfor enig i en slik lovendring.»

10.4 Departementets merknader

Mange brukere av kommunale sosialtjenester vil ha behov for å få samordnet tjenestetilbudet fra ulike etater, sektorer og forvaltningsnivåer. Blant disse vil personer med fysisk funksjonshemming, utviklingshemming, psykiske lidelser og rusproblemer være grupper som har behov for bedre samordning av tjenestene gjennom en individuell plan. Men også brukere som over tid har behov for økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kan ha behov for samordning av hjelpetilbud fra andre etater, for eksempel arbeidsmarkedsetaten.

Personer som trenger tjenester over lengre tid, som har behov for koordinerte tjenester fra flere etater og som ikke selv er i stand til å ivareta sitt behov for tjenester, krever særskilt oppmerksomhet og særskilte tiltak fra tjenesteapparatet. Formålet med å innføre en hjemmel for individuell plan i sosialtjenesteloven er å få til en mer langsiktig og helhetlig tenking i forhold til brukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester.

Brukermedvirkning er sentralt i arbeidet med individuelle planer. Den foreslåtte bestemmelsen i sosialtjenesteloven henviser derfor til den generelle regelen i samme lovs § 8-4 om sosialtjenestens plikt til å rådføre seg med klienten. Hjelpeapparatet skal legge til rette for optimal brukermedvirkning i hele planprosessen. Det må legges spesiell vekt på å få fram brukerens egne mål for fremtiden. I mange tilfelle har pårørende en sentral rolle. Ved utarbeidelse av planen bør det derfor også tas hensyn til pårørendes situasjon og behov, og det vil ofte være naturlig at disse trekkes inn i arbeidet.

Den foreslåtte lovbestemmelsen vil gi kommunens sosialtjeneste plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere om planen. I dette ligger ikke bare en samarbeidsplikt, men også en forutsetning om at det skal utarbeides en felles individuell plan som dekker tjenester etter kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, psykisk helsevernloven og sosialtjenesteloven.

Lovforslaget er utformet som en rettighet for brukeren, mens det ikke er foreslått noen egen hjemmel for å pålegge tjenesteyteren en plikt til å utforme slik plan.

Frelsesarmeens sosialtjeneste har kommentert denne problemstillingen slik:

«Frelsesarmeens sosialtjeneste støtter reformforslaget fra departementet om å innføre rettighet for mottakere av sosiale tjenester om individuelle planer for å »løse sosiale problemer og komme i arbeid eller aktivitet». Vi støtter også intensjonen om å innføre rettighetsbestemmelsen som et verktøy for samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer og mellom ulike etater og sektorer slik at tjenestemottaker vil få et mer koordinert tjenestetilbud enn det som er realiteten i dag.

Vår bekymring er at en rettighetsbestemmelse ikke vil være tilstrekkelig for at de som faktisk har behov for en slik individuell plan vil få det. En rettighetsbestemmelse vil kunne føre til at bare de »ressurssterke» som påberoper seg denne retten vil motta dette tilbudet, mens situasjonen for de mest »ressurssvake» vil være uforandret. På bakgrunn av dette vurderer vi det dit hen at man bør innføre en pliktbestemmelse i sosialtjenesteloven, slik at også de mest ressurssvake vil oppnå formålet med lovhjemmelen: » å få til en mer langsiktig og helhetlig tenkning i forhold til brukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester».»

Til dette vil departementet bemerke:

Når tjenestemottaker har en rett til å få individuell plan, vil dette utløse en plikt for tjenesteyter til å utarbeide en slik plan. I arbeidet med individuell plan er det et viktig hensyn at det er frivillig for tjenestemottaker om han eller hun vil ha individuell plan. Etter departementets syn er det derfor tilstrekkelig å lovfeste tjenestemottakers rett til slik plan. Offentlig forvaltning har en generell informasjonsplikt om tjenestemottakers rettigheter. Dette sammen med den råd- og veiledningsplikt som følger av sosialtjenestelovens § 4-1 bør etter departementets syn være tilstrekkelig til å sikre at sosialtjenesten gjennom kontakt med brukerne vil fange opp alle som ønsker en slik plan.

I likhet med bestemmelsene i helselovgivningen vil den nye bestemmelsen i lov om sosiale tjenester gi rett til å få utarbeidet en plan, men ingen rett til selve innholdet i planen. Rettighetsbestemmelsen gir altså ikke brukeren større rett til tjenester enn det som følger av det øvrige regelverk.

Kongsvinger kommune har kommentert denne problemstillingen slik:

«Departementet mener at individuelle planer er et aktuelt tiltak for å sikre effektiv hjelp. Dette er ikke tilfelle så lenge de ikke gir rusmiddelmisbrukeren rettigheter til å få gjennomført tiltakene i planen. ...».

Departementet forstår Kongsvinger kommune slik at kommunen i prinsippet støtter forslaget om rett til individuell plan, men mener at rettigheten bør gå lenger og også omfatte sterkere rett til den enkelte tjeneste.

Til dette skal departementet bemerke: Retten til tjenestene er regulert i gjeldende lovgivning. Det har ikke vært siktemålet med forslaget å gjøre endringer i de bestemmelser som regulerer de tjenester den enkelte har krav på. Det sentrale ved den foreslåtte lovendring er å legge til rette for et mer planmessig og koordinert opplegg for personer med langvarige og sammensatte hjelpebehov. På den måten vil tjenestemottaker få et tilbud basert på helhetstenkning og tilpasset den enkeltes behov. En individuell plan gir i tillegg også større forutsigbarhet for tjenestemottaker.

Etter forslaget er det bare de med særskilte behov som har rett til individuell plan. Planen skal være et verktøy for å sikre at de ulike tjenestene samordnes og blir vurdert i en sammenheng. Andre individuelle planer (som for eksempel behandlingsplan eller omsorgsplan) samordnes og tilpasses den overordnede individuelle planen. Andre planer som er utarbeidet for brukeren kan tilfredsstille kravet til individuell plan, selv om den ikke er utarbeidet med det for øye.

10.5 Forskrift

I helsetjenestelovene (kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og psykisk helsevernloven) er det gitt hjemmel til å gi forskrift om individuelle planer. Det kan gis regler om hvilke pasientgrupper plikten omfatter, og om planens innhold.

Forskrift om individuelle planer etter helselovgivningen er fastsatt 8. juni 2001 av Sosial- og helsedepartementet.

For å unngå at brukeren sendes fra kontor til kontor med sitt krav om å få utarbeidet individuell plan, bør ansvaret for initiering av arbeidet være klarlagt, noe som også understrekes av enkelte høringsinstanser.

Etter departementets vurdering bør den del av kommunens tjenesteapparat brukeren henvender seg til, ha plikt til å sørge for at arbeidet settes i gang. Dette prinsippet er nedfelt i nåværende forskrift om individuell plan i helselovgivningen.

Etter Sosialdepartementets vurdering vil gjeldende forskrift med enkelte tilpasninger være anvendelig for de sosiale tjenestene.

Sosialdepartementet foreslår at en forskriftshjemmel også inntas i § 4-3a i lov om sosiale tjenester.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Individuelle planer, tiltaksplaner og omsorgsplaner mv. er diskutert og anbefalt tatt i bruk i flere offentlige dokumenter. Etter det departementet har grunn til å tro arbeider et stort antall kommuner i dag med planer av denne eller tilsvarende karakter. Ved innføringen av individuell plan i helselovgivningen er denne arbeidsform blitt ytterligere aktualisert også for sosialtjenesten.

Målet med å innføre rett til individuell plan er å formalisere utformingen av tjenestetilbudet til den enkelte hjelpetrengende. En formalisering vil nok i enkelte tilfelle bety merarbeid. Likevel kan en legge til grunn at mye av det arbeid som skal utføres allerede utføres i dag.

Arbeidet med individuelle planer vil på kort sikt kreve noe økte ressurser, bl.a. i forbindelse med opplæring, utarbeiding av veiledningsmateriell mv. Den forventede virkning av tiltaket er at ressursbruken vris bort fra kortsiktige akuttløsninger til mer langsiktig planlegging av et helhetlig og bedre hjelpetilbud. På sikt vil dette kunne bety at den samlede ressursbruken ikke øker, men at flere instansers innsats blir mer samordnt og rasjonelt utnyttet.