2 Bakgrunn for forslagene

2.1 Mål

Effektiv og miljøvennlig transport er viktig for å nå nasjonale mål knyttet til verdiskapning og velferd, næringsutvikling og regional utvikling. En helhetlig transportpolitikk der de enkelte transportformer blir sett i sammenheng må ta utgangspunkt i at transportformene har ulike egenskaper og fortrinn. Dette er det gjort nærmere rede for i St.meld. nr. 24/Innst. S. nr. 240 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015. Det legges opp til økt bruk av kollektivtrafikk der det er lønnsomt for samfunnet. Politikken på jernbaneområdet, herunder prioritering av kjøp av persontransporttjenester, er tilpasset en slik tilnærming.

Ett av hovedmålene for transportpolitikken er å oppnå et mer effektivt transportsystem, hvor blant annet økt bruk av konkurranse vil være et viktig virkemiddel for å oppnå dette.

Dagens transporttilbud til reisende med jernbanen er i vesentlig grad basert på at staten kjøper persontransporttjenester fra NSB. Omlegging av den statlige kjøpspolitikken fra direkte kjøp fra NSB til kjøp gjennom konkurranse er en omfattende transportpolitisk endring. Viktige beslutninger vil derfor være avhengig av hvordan persontransport med jernbane kan gjøres til gjenstand for konkurranse, herunder hvem som skal få konkurrere, hvilken togtrafikk og hvilke strekninger som skal konkurranseutsettes og tempoet for konkurranseutsettingen.

Ved å legge til rette for konkurranse ønsker regjeringen å bidra til å øke jernbanens transportmessige betydning og styrke dens konkurransekraft der den har sine naturlige fortrinn. Konkurranse vil erfaringsmessig stimulere til fornyelse og nytenkning og slik kunne bidra til å skape et mer kostnadseffektivt og attraktivt togtilbud til de reisende.

Ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2002-2011, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), ba de nåværende regjeringspartiene (Regjeringen Bondevik II) om at det ble lagt frem en bredere redegjørelse om tiltak for å styrke kollektivtransporten. I St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport (Kollektivmeldingen), ble det lagt vekt på at det foreligger et potensial for økt tjenestekvalitet og en mer effektiv bruk av ressursene som tilføres kollektivtransporten. Følgende tiltak ble i denne forbindelse prioritert:

• Liberalisering av ekspressbusspolitikken

• Konkurranse om offentlig kjøp av persontransporttjenester

• Økt bruk av resultatavhengige kontrakter

Fra regjeringens side ble det lagt til grunn at innføring av konkurranse skulle gjelde retten til å drive et nærmere definert togtilbud på avgrensede deler av jernbanenettet. Stortinget sluttet seg til målsettingen om å styrke kollektivtransporten og de skisserte tiltakene ved behandlingen av Innst. S. nr. 228 (2001-2002).

Hovedmålene for jernbanepolitikken er senest behandlet i St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015. Også her pekes det på at et vesentlig mål med å ta i bruk konkurranse på persontransportmarkedet er å få et best mulig transporttilbud innenfor rammen av de samlede ressursene som stilles til disposisjon til samferdselsformål. Det legges vekt på at passasjerene etter gjennomføring av konkurranse skal sikres et kvalitativt minst like godt eller bedre tilbud enn tidligere.

Blant annet som en følge av endrede konkurranseforhold, bør togtrafikk som skal være gjenstand for konkurranse også omfatte trafikk som i dag utføres uten statlig støtte. Dette er begrunnet med at konkurranse om trafikkpakker bestående av både togtrafikk som tidligere har vært statlig kjøpt og trafikk som ikke har vært det, vil kunne føre til et redusert behov for statlig støtte i fremtiden.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015/Innst. S. nr. 240 (2003-2004) sluttet stortingsflertallet seg til å ta i bruk konkurranse om persontransport med jernbane som et viktig virkemiddel til å nå målene om blant annet økt bruk av jernbanen som kollektivt transportmiddel. Flertallet uttalte at det er nødvendig å få mer igjen for de ressursene som stilles til disposisjon til samferdselsformål, og at konkurranse ved offentlige kjøp av varer eller tjenester innen samferdselssektoren er et viktig virkemiddel for å sikre en effektiv ressursutnyttelse, enten det gjelder infrastruktur eller transporttjenester.

2.2 Historisk utvikling

I løpet av 1990-årene ble det lagt mer vekt på konkurranse mellom de ulike transportformene. For å gi NSB bedre muligheter til å delta i denne konkurransen ble det fra 1.12.1996, med utgangspunkt i St.prp. nr. 2/Innst. S. nr. 31 (1996-97) og Ot.prp. nr. 2/Innst. O. nr. 10 (1996-97), gjennomført en omorganisering av NSB ved at trafikkdelen ble skilt ut i særlovselskapet NSB BA, mens ansvaret for jernbaneinfrastrukturen (kjørevegen) ble lagt til Jernbaneverket, som ble organisert som et statlig forvaltningsorgan. Det organisatoriske skillet mellom NSB BA og Jernbaneverket ble i hovedsak basert på det regnskapsmessige skillet mellom NSBs trafikkdel og NSBs kjøreveg som ble gjennomført for NSB i 1990. På denne måten ble NSB BA en egen juridisk enhet uavhengig av statsbudsjettet.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 1/Budsjett-innst. S. nr. 13 (1995-96) ble det besluttet å opprette Statens jernbanetilsyn. Enheten ble etablert 1.10.1996 som et statlig forvaltningsorgan direkte underlagt departementet. Forvaltningsenheten ble etablert for å føre tilsyn med både jernbaneinfrastrukturen og trafikkutøvere med tillatelse til å trafikkere det norske jernbanenettet.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 62/Innst. S. nr. 224 (2001-2002) ble det besluttet at særlovselskapet NSB BA skulle omgjøres til aksjeselskap, 100 prosent eid av staten, med virkning fra 1.7.2002. Formålet var så langt som mulig, å gi NSB de samme rammevilkår som konkurrentene og andre tilsvarende selskaper.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) «Om Gardermobanen AS og oppfølgingen av NOU: 1999:28 Gardermoprosjektet. Evaluering av planlegging og gjennomføring», besluttet Stortinget å etablere trafikkutøveren Flytoget AS som et aksjeselskap 100 prosent eid av NSB, men med stor grad av frihet og selvstendighet i forhold til NSB-konsernets styre. Formålet med selskapet var å drive togtrafikk mellom Asker og Oslo lufthavn Gardermoen. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2/Budsjett-innst. S. nr. 13 Tillegg nr. 3 (2002-2003) ble det besluttet å overføre eierskapet til Flytoget fra NSB til staten ved Samferdselsdepartementet fra 1.1.2003. Det primære målet med overføring av eierskapet var å sikre Flytogets sterke posisjon som transportør til og fra Oslo lufthavn Gardermoen. For å sikre merkevaren «Flytoget» ble det vurdert som viktig å sikre selskapets uavhengighet i forhold til NSB. Et annet argument som ble lagt til grunn var å bygge Flytoget opp til etter hvert å kunne være med å konkurrere med NSB om transportoppdrag der det skulle innføres konkurranse og på den måte bidra til økt konkurranse på operatørsiden i jernbanemarkedet. Forvaltningen av eierskapet til Flytoget er senere blitt overført til Nærings- og handelsdepartementet.

Utover de strukturelle endringene i jernbanesektoren har hele transportsektoren i Norge gjennomgått betydelige endringer de siste tiårene. Befolkningens tilgang til personbil blir stadig bedre, og antall reiser med personbil har økt betydelig. Antallet reiser med tog, trikk og buss har i samme periode holdt seg relativt stabilt. Dette innebærer at de kollektive transportmidlenes andel av transportmarkedet er betydelig redusert.

Ekspressbussrutene mottar som hovedregel ikke subsidier. For ekspressbussrutene som er fylkeskryssende, er staten ved Samferdselsdepartementet løyvemyndighet. Ved behandlingen av Kollektivmeldingen ble det lagt opp til en oppmyking av løyvepolitikken for ekspressbussruter som kjører parallelt med jernbanen og med andre ekspressbussoperatører for å øke kollektivtrafikktilbudet på lengre reiser.

Sterk konkurranse fra ekspressbussene sammen med lavpristilbud på flybilletter har gitt en skjerpet konkurransesituasjon for togtrafikken på regiontogstrekningene. En konsekvens av dette er at nattogtilbudet er basert på at staten yter støtte til NSB.

2.3 Omlegging av kjøpsform

Inntil for få år siden var de fleste jernbaneselskapene i Europa nasjonale selskaper. Jernbaneselskapenes oppgave var å bidra til å sikre samfunnets behov for transport, og produksjonen av tjenester ble bestemt ut fra hva som var samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Siden 1990 har den norske stat kjøpt persontransporttjenester med jernbane direkte fra NSB i form av en avtale mellom de to parter. NSB har hatt monopol på å drive persontransport med statlige tilskudd i Norge. Når nå avtalene med staten om å utføre offentlig tjenesteproduksjon skal inngås gjennom konkurranse, innebærer det en omfattende omlegging i måten å kjøpe tjenester på. Det legges opp til at omleggingen vil bli gjennomført gradvis, og dette betyr at det i en periode vil bli operert med to ordninger for kjøp av persontransporttjenester med jernbane.

Kjøp gjennom konkurranse vil være forskjellig fra kjøp fra et selskap med enerett ved at alle selskaper som oppfyller visse fastsatte minstekrav, gis anledning til å konkurrere om avtaler med det offentlige om å utføre transport. Hvilke trafikkutøvere som gis oppdraget, velges ut etter nærmere angitte kriterier. Formålet er å finne frem til den tjenesteyteren som kan utføre det aktuelle oppdraget på den beste og mest kostnadseffektive måte.

I et konkurransemarked vil det bli en utfordring for jernbaneselskapene å levere mer rasjonelt produserte og attraktive jernbanetjenester. Departementet mener derfor at den beste arbeidsdelingen mellom offentlige myndigheter og trafikkutøvere skjer ved at myndigheten fastsetter standard og krav til tjenestene, mens trafikkutøverne står for den praktiske produksjonen.

Endringen i kjøpsform medfører behov for en ytterligere profesjonalisering av kjøperrollen. Staten som kjøper vil stå overfor flere operatører som kan tilby ulike måter å levere de etterspurte tjenestene på. Dette gir muligheter for å fastsette krav til fremtidige tjenesteytelser på nye måter og kan åpne for et mer variert tjenestetilbud. For å utarbeide hensiktsmessige krav til tjenesteytelsene må det offentlige som tjenestekjøper utvikle sin kompetanse og sine arbeidsprosesser.

Departementet vil ha en tett oppfølgning av de trafikkavtaler som er inngått. I den sammenheng vil departementet gjøre bruk av erfaringer med oppfølging av avtaler om kjøp av offentlige tjenester som foretas i andre konkurransemarkeder.

2.4 Konkurranse i andre land

2.4.1 Sverige

Sverige gjennomførte et organisatorisk skille mellom infrastruktur og trafikkdrift i 1988 og var dermed det første landet i Europa som innførte et slikt skille. Det ble samtidig opprettet et tilsynsorgan under Banverket, Järnvägsinspektionen, som ble gitt i oppgave å følge opp trafikksikkerheten i jernbanesektoren. I 1993 ble det innført konkurranse om kjøpt interregional persontrafikk.

Det statlig eide svenske jernbaneforetaket SJ AB avgjør hvilken togtrafikk selskapet kan drive uten statlige tilskudd og har enerett på slik togtrafikk. Både lokale og sentrale myndigheter kjøper jernbanetjenester gjennom konkurranse. Länene kjøper trafikk innenfor sine geografiske områder, mens kjøp av transporttjenester som krysser länsgrensene, foretas av det statlige organet Rikstrafiken. Det er i dag en rekke jernbaneforetak, både svenske og utenlandske, som driver persontrafikk på det svenske jernbanenettet, herunder flytogstrekningen mellom Stockholm og Arlanda. Svenske myndigheter er nå i ferd med å utrede en ny modell for trafikkutøvernes markedstilgang. En aktuell modell er basert på en mer åpen markedstilgang for alle trafikkutøvere.

Det har vært vanskelig å få gode data for de økonomiske effektene av innføringen av konkurranse i Sverige, da det i løpet av perioden også har vært en økning i kjøp av transporttjenester. Resultatene så langt tyder imidlertid på at etableringen av konkurranseregimet har medført større nyskaping i tjenestetilbudet og økt trafikk. Samtidig har de jernbaneansatte opplevd økte tjenestemuligheter, men noe større usikkerhet i arbeidssituasjonen. Det siste skyldes blant annet at skifte av trafikkutøver på en gitt strekning kan medføre at arbeidstakere må skifte arbeidsgiver. Passasjerene har generelt sett opplevd større mangfold og lavere priser.

2.4.2 Danmark

I Danmark ble infrastruktur og trafikkdrift skilt i 1997. I 1998 ble det vedtatt ny jernbanelov som åpnet for konkurranse om jernbanetjenester knyttet til offentlig service. Godstrafikk og persontrafikk ble liberalisert i henholdsvis 1999 og 2000. Det nasjonale jernbaneselskapet DSB ble en selvstendig offentlig virksomhet i 1999. Innføring av konkurranse om avtaler om offentlig kjøp av transport med jernbane ble besluttet innført i 1999, og det ble gjennomført konkurranse om togtrafikken på de første strekninger i 2003. Den første konkurransen i Danmark omfattet 15 prosent av den offentlig kjøpte trafikken, til sammen 6,7 millioner togkilometer.

Gjennom et trafikkforlik i november 2003 mellom den danske regjeringen, Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Kristendemokratene ble det besluttet at minst en tredjedel av DSBs togkilometerproduksjon eksklusive fjerntogtrafikken mellom landsdelene og den såkalte S-togstrafikken i København, skal legges ut for konkurranse i perioden 2005-2014. Etter en lengre utredningsprosess fastsatte danske myndigheter i november 2004 at det skal innføres konkurranse om togtrafikken på «Kystbanen».

Den første konkurransen i Danmark medførte en effektivisering av togproduksjonen, som resulterte i at det årlige statlige tilskuddet ble redusert. Erfaringer fra de første årene med drift viser at kundetilfredsheten på de strekninger som har vært gjenstand for konkurranse, har steget. Dette skyldes blant annet innføringen av nytt materiell og bedret punktlighet. Det statlige tilskuddet til DSB for produksjon av togtjenester utenom konkurranse (såkalt «forhandlet trafikk») har blitt redusert etter at beslutningen om innføringen av konkurranse ble offentliggjort.

Kort tid etter at den nye trafikkutøveren overtok ansvaret for det aktuelle togtilbudet, oppstod det enkelte oppstartsproblemer. De negative erfaringene var til en viss grad ventet da det var klart at den nye trafikkutøveren i oppstartsperioden ville ha problemer med å rekruttere et tilstrekkelig antall nøkkelressurser, herunder lokomotivførere. Dette ble midlertidig løst gjennom blant annet endring av togtilbudet og ekstraordinær innleie av arbeidskraft fra DSB. Danske myndigheter viser til tilsvarende observasjoner og erfaringer i andre land og har overfor Samferdselsdepartementet påpekt betydningen av å planlegge tiltak for å håndtere denne type risiko i forbindelse med innføring av konkurranse i Norge.

2.4.3 Storbritannia

Railway Act av 1993 la grunnlaget for omstruktureringen av jernbanen i Storbritannia. British Rail ble besluttet splittet i 1996. Infrastrukturen ble privatisert i Railtrack som i 2001 på nytt ble nasjonalisert gjennom Network Rail. Det ble skilt ut 25 trafikkutøvere fra British Rail som drev persontransport, fire trafikkutøvere som drev godstransport og tre materielleiende selskaper. Office of the Rail Regulator ble opprettet for å regulere Railtrack, som eneste monopolselskap. Videre ble det organet som i dag er Strategic Rail Authority (SRA) opprettet. SRA er et støtteorgan for det britiske Department for Transport (DfT). SRA ivaretar sentrale oppgaver knyttet til strategisk planlegging innenfor jernbanesektoren og kombinerer dette med gjennomføringen av kjøp av tjenester og investeringer i infrastrukturen. For å få større grep om grunnleggende beslutninger har den britiske regjering i 2004 vedtatt at oppgavene i SRA skal føres tilbake til DfT.

En generell observasjon er at innføringen av konkurranse har medført en betydelig vekst i antall togpassasjerer, fornying av tjenestetilbudet og en relativt kraftig vekst i investeringer i nytt rullende materiell. På noen områder har togtjenestene fått en noe dårligere standard etter en betydelig standardøkning kort etter innføringen av konkurransen. Dette gjelder spesielt punktligheten i togtrafikken. Årsakene til dette kan i vesentlig grad tilskrives utilstrekkelig kapasitet på infrastrukturen i forhold til trafikkøkningen. Videre er det blitt kritisert at oppsplittingen av British Rails tidligere virksomhet i mange selskaper har medført mangel på kvalifisert personell, særlig på ledelsesnivå. Blant annet på denne bakgrunn gjennomfører SRA nå konkurranser om større trafikkpakker (målt i togkilometer) enn tidligere.

2.4.4 Tyskland

Grunnlaget for innføring av konkurranse om persontransport i Tyskland er føderal og regional lov. Offentlige myndigheter kan kjøpe trafikk, men det foreligger ikke noen alminnelig plikt til å gjennomføre konkurranser. Det er opp til de lokale myndighetene å bestemme dette.

Innføringen av konkurranse har resultert i årlige reduksjoner i offentlige tilskudd på mellom 10 og 20 prosent. Dette har gitt regionale myndigheter muligheten til å kjøpe tjenester i større omfang. Offentlige organer med ansvar for gjennomføringen av konkurransene har i større grad fastsatt detaljerte kravspesifikasjoner. Sammen med en generell tendens til å sette inn nyere rullende materiell har dette gitt en økning i kvaliteten på tjenestene. Konkurransen i det tyske transportmarkedet er intensivert. Dette har blant annet medført at trafikkutøverne har blitt presset på pris og at lønnsnivået i sektoren har gått noe ned.

2.4.5 EU

EUs regelverk innen jernbanesektoren har relevans for Norge gjennom EØS-avtalen. EU har liberalisert deler av det internasjonale jernbanemarkedet, særlig godsmarkedet. I den sammenheng er det gjort flere strukturelle grep som har betydning for en liberalisering av persontransporten. EU-kommisjonen er opptatt av at en liberalisering av persontransport med jernbane skal følge etter liberaliseringen av godstransport.

Norge følger opp EØS-forpliktelsene og har gjennomført de rettsakter som er blitt innlemmet i EØS-avtalen. Norge har på enkelte områder gått lenger enn EØS-forpliktelsene blant annet ved å åpne for konkurranse på det norske jernbanenettet for innenlandsk godstransport.

Det foreligger i dag ikke noen forpliktelse etter EØS-avtalen til å gjennomføre konkurranse om persontransport med jernbane, og det er derfor få regler som direkte berører en slik konkurranse. Forslaget til jernbanepakke III som EU-kommisjonen la frem 3.3.2004 kan, hvis det blir vedtatt i sin nåværende form, få betydning for innføring og organisering av konkurranser om persontransport med jernbane.

Jernbanepakke III inneholder forslag til direktiv om endring av direktiv 91/440 om utviklingen av Fellesskapets jernbaner. Bakgrunnen for forslaget er et ønske om å få økt andelen av transporter med jernbane i Europa. Av forslaget fremgår det at medlemsstatene senest 1.1.2010 skal åpne opp jernbanenettet for internasjonal passasjertransport, inkludert kabotasje. Imidlertid kan medlemsstatene begrense tilgangen til nettet på en strekning som inngår i offentlig kjøp av persontransporttjenester under forutsetning av at slike kjøp er i overensstemmelse med gjeldende EF-regelverk om offentlig kjøp av persontransporttjenester. En slik begrensning kan kun gjøres når det er strengt nødvendig for å opprettholde den økonomiske balansen i en kjøpsavtale.

I jernbanepakke III la kommisjonen også frem et forslag til direktiv om sertifisering av lokomotivførere og ombordpersonalet på Fellesskapets jernbanenett. Bakgrunnen for forslaget er et ønske om å fjerne de tekniske hindringene for grenseoverskridende trafikk i et felles europeisk jernbanemarked, innføring av krav til interoperabilitet samt ytterligere å øke sikkerheten på jernbaneområdet.

Det siste forslaget til ny rettsakt i jernbanepakke III er et forslag til forordning om passasjerers rettigheter og plikter ved internasjonal jernbanetransport. Forslaget setter minimumskrav til informasjon som skal gis til de reisende før, under og etter reisen, avtalevilkår, jernbaneforetakets erstatningsansvar ved ulykker, forsinkelser og innstilte tog, krav om assistanse for funksjonshemmede, krav om samarbeid mellom jernbaneforetak samt krav om etablering av et klageorgan.

2.5 Særskilte hensyn ved innføring av konkurranse

2.5.1 Hensynet til sikkerhet

Sikkerhetsnivået i togtrafikken er et myndighetsansvar. Nivået må etableres uavhengig av om det er en eller flere trafikkutøvere på nettet, og uavhengig av om retten til å drive virksomheten er vunnet ved konkurranse eller ikke. Sikkerhetsnivået er regulert gjennom jernbaneloven med forskrifter. Regelverket setter minstekrav til sikkerhet. Tilfredsstillende ivaretagelse av sikkerhet er således en rammebetingelse og et grunnkrav for å drive jernbanevirksomhet. Nye trafikkutøvere skal ha de samme godkjennelsene fra Statens jernbanetilsyn som eksisterende trafikkutøvere.

Jernbanen er et av våre sikreste transportmidler, og Samferdselsdepartementet legger opp til å opprettholde det høye sikkerhetsnivået på jernbanen. Endringer innenfor jernbanesektoren, herunder innføring av konkurranse om avtaler om persontransport, skal føre til et uendret eller bedret sikkerhetsnivå. Departementet har gitt Statens jernbanetilsyn i oppdrag spesielt å overvåke sektoren med tanke på mulige negative konsekvenser av de endringene som foretas når det innføres konkurranse på flere plan.

Uavhengig av om det innføres konkurranse ved å åpne tilgangen til nettet for godstransport, eller ved å la virksomheter konkurrere om rett til å drive en bestemt type persontransport, medfører det enkelte sikkerhetmessige utfordringer som er knyttet til særnorske forhold. Enkelte sikkerhetssystemer som i dag benyttes på den norske jernbaneinfrastrukturen innebærer at etableringsterskelen for nye trafikkutøvere blir høy.

Når det etableres nye jernbaneforetak i Norge, er det viktig at den nødvendige kunnskap og erfaring som skal til for å drive en trygg jernbanevirksomhet er til stede i den nye organisasjonen. Den norske jernbanesektoren er liten og på kort sikt vil derfor muligheten for tilgang på ny kompetanse og erfaring være begrenset. Dersom selskapene er utenlandske eller utenlandsk dominerte, er det grunn til å anta at en stor del av det erfaringsgrunnlaget som driften bygger på, også er utenlandsk. Da vil det være nødvendig å tilpasse utenlandske erfaringer til særnorske forhold. Dette dreier seg blant annet om de særlige krav den norske infrastrukturen og det norske klimaet setter til den operative virksomheten og det rullende materiellet.

Togradio benyttes for å få kontakt med ombordpersonell i rullende materiell som befinner seg ute på strekningene. Scanet brukes som togradiosystem i Norge, men er ikke utbygd på alle strekninger. Systemet er under utfasing, og blir erstattet av GSM-R. Utbygging av GSM-R innebærer en europeisk standardisering av et nødvendig kommunikasjonsmiddel. Det er enkelt å skaffe nødvendig utstyr som også kan brukes i utlandet. Et utbygd GSM-R-nett vil bidra til færre etableringshindringer for nye trafikkutøvere.

Automatisk togstopp (Automatic Train Control - ATC) skal forhindre blant annet at tog kjører på rødt lys. ATC-systemene på det norske og svenske nettet er kompatible, men systemene er ikke kompatible med andre ATC-systemer i Europa. ERTMS er den nye, felles europeiske standarden for togkontrollsystemer. Det er under utvikling et grensesnitt som gjør at materiell utstyrt med ERTMS kan kommunisere med det norske og svenske ATC-systemet. Når grensesnittet er ferdig utviklet, vil det bidra til færre etableringshindringer for nye trafikkutøvere. Grensesnittet er kun forutsatt å virke mot ERTMS. Dersom trafikkutøvere velger å benytte rullende materiell som ikke har ERTMS, må ERTMS eller norsk/svensk ATC installeres.

Alle trafikkutøvere må dokumentere at de oppfyller kravene Statens jernbanetilsyn stiller til sikkerhet. Departementet vil følge opp og ha spesiell oppmerksomhet rettet mot de utfordringer som er knyttet til sikkerheten. Det er derfor avgjørende at både Jernbaneverket og Statens jernbanetilsyn er involvert i departementets arbeid med innføring av konkurranse.

2.5.2 Forholdet til infrastrukturen

Regjeringen har varslet konkurranse om drift av persontrafikk på alle deler av det norske jernbanenettet. Dette vil sikre et politisk vedtatt minimumstilbud på alle relevante strekninger.

Rekkefølgen på gjennomføringen av konkurransene om togtilbudet på de forskjellige strekningene vurderes på grunnlag av flere forhold hvor standarden på den aktuelle infrastrukturen inngår som et viktig element. Investeringer i infrastrukturen vil fortsatt bli prioritert ved en samlet vurdering av togstrekningenes betydning og ut fra samfunnsmessige analyser, uavhengig av om togtrafikken på en strekning blir gjort til gjenstand for konkurranse. Når det gjelder standardisering av sikkerhetssystemer, er dette et område hvor prioriteringer bør ses i sammenheng med innføringen av konkurranse da det er lite hensiktsmessig at nye trafikkutøvere må investere i sikkerhetsutstyr som foreldes i løpet av kort tid.

Åpning av jernbanenettet for flere trafikkutøvere vil medføre behov for endringer av reglene for tilgang til nettet, jf. pkt. 2.7.2 nedenfor. Fordeling av kapasiteten på infrastrukturen gjøres i dag av Jernbaneverket etter fastlagte regler og det er ikke behov for større endringer i disse.

Endringen i kjøpsform skaper et større behov for forutsigbarhet for trafikkutøverne da privatrettslige aktører binder seg opp til å levere en tjeneste over lang tid. Departementet legger derfor vekt på at infrastrukturen som stilles til disposisjon skal være driftsstabil.

Jernbaneinfrastrukturen vil fortsatt bli forvaltet av staten ved Jernbaneverket.

2.5.3 Hensynet til de reisende

Samferdselsdepartementet er opptatt av at tilretteleggingen for flere aktører på det norske jernbanenettet gjennomføres slik at hensynet til gode og forutsigbare transporttilbud for de reisende ivaretas på en tilfredsstillende måte.

Det legges opp til konkurranse om sporet, ikke konkurranse på sporet. Enkelte fellesstrekninger vil likevel trafikkeres av flere, og det kan bli aktuelt å tillate trafikk i konkurranse med den trafikken det offentlige inngår avtaler om. For eksempel legger forslaget til EUs jernbanepakke III opp til at alle jernbanetrafikkselskaper skal ha adgang til å drive internasjonal persontransport, herunder kabotasje. Normalt vil de reisende likevel ha få alternativer med tanke på valg av trafikkutøver for å reise med toget på en gitt strekning.

Offentlige myndigheter påtar seg et bestilleransvar overfor trafikkleverandørene på vegne av de reisende. En god utøvelse av dette ansvaret forutsetter at kjøperen har god markedskompetanse. Samferdselsdepartementet vil derfor, som en del av forberedelsene til gjennomføringene av de enkelte konkurransene, være i kontakt med brukerne av transportilbudet som skal leveres. Avhengig av hvilken type trafikk det skal konkurreres om, vil dette kunne være representanter for blant annet forbrukerorganisasjoner, lokale myndigheter, pendlerforeninger og spesielle brukergrupper, som for eksempel organisasjoner for funksjonshemmede. Slik kontakt er nødvendig for å fastsette kravspesifikasjoner til blant annet rutetabeller og standard på jernbanemateriellet.

Ett av målene ved innføringen av konkurranse er å stimulere til økt bruk av jernbane som kollektivt transportmiddel. Det er da viktig å ha fokus på kundetilfredshet. Det vil derfor bli lagt opp til at trafikkutøveren skal rapportere om utviklingen i kundetilfredshet. Det kan også bli aktuelt å etablere resultatavhengige avtaler som kan stimulere til økt kundetilfredshet. Departementet vil, ved gjennomføring av konkurranser og spesielt ved oppfølging av trafikkavtaler, ha oppmerksomheten rettet mot forhold ved transporttilbudet som er spesielt viktig for å kunne øke trafikken.

Reisende med jernbanen er opptatt av punktlighet. Tilfredsstillende punktlighet betinger et nært samarbeid mellom trafikkutøvere og infrastrukturforvalter. Jernbaneverket utreder nå et system som skal gi Jernbaneverket selv, og alle trafikkutøvere (også selskaper som utfører godstransport), hensiktsmessige incitamenter for å oppnå god punktlighet på det norske jernbanenettet. Dersom et slikt system blir innført, trenger departementet ikke nødvendigvis ta inn ordninger for å sanksjonere manglende punktlighet i sine trafikkavtaler med trafikkutøverne.

Togtilbudets regularitet i forhold til annonserte rutetider, er en annen avgjørende faktor for å yte gode tilbud til de reisende. Trafikkutøverne vil i de fleste tilfeller ha selvstendige økonomiske incitamenter til å oppnå god regularitet. I de tilfeller det likevel er fare for at trafikkutøverne ikke fokuserer tilstrekkelig på regularitet vil det være aktuelt å knytte særskilte sanksjoner til manglende innfrielse av avtalte regularitetsnivåer.

Det er viktig å unngå at en inndeling av markedet i trafikkpakker medfører en oppdeling av trafikktilbudet for de reisende. Det er et mål at jernbanen forblir et sammenhengende transportsystem også etter innføringen av konkurranse. For å oppnå dette er det avgjørende at trafikkutøverne samarbeider om reisevilkår, rutekoordinering i forhold til korrespondanser og utlevering av reiseinformasjon.

For å sikre at jernbanen forblir et sammenhengende transportsystem, også etter innføring av konkurranse, vil departementet benytte seg av erfaringer fra Nederland, Storbritannia, Danmark og Sverige. Erfaringene er reflektert i forslagene til lovbestemmelser om tilgang til salgs- og distribusjonssystemer samt gjensidig salg av reiser.

I Nederland tok myndighetene allerede i 1992 initiativ til at alle nederlandske kollektivtrafikkutøvere skulle etablere selskapet Openbaar Vervoer Reiseinformatie - OVR (utad opererer selskapet med navnet REISinformationsgroup). Selskapets formål er å sikre at publikum vil kunne få tilgang til dør-til-dør informasjon om kollektivtrafikktilbudet i hele Nederland. Alle kollektivtransportvirksomheter er gjennom lov pålagt å utlevere reiseinformasjon til REISinformationsgroup som sikrer at den reisende kan foreta en reiseplanlegging som inkluderer overgang mellom tog, buss, t-bane, trikk og ferge. Opplysninger som kan innhentes er ruteplaninformasjon, billettpriser, tjenester for funksjonshemmede og tjenester og fasiliteter på stasjoner. Opplysningene kan innhentes gjennom ulike medier, hvor REISinformationsgroup er en pådriver for bruk av moderne teknologi. Ruteopplysningen over telefon er en av Nederlands mest brukte callcenter-tjenester.

I Storbritannia har man først og fremst lagt vekt på at innføringen av konkurranse skulle skje med tanke på at jernbanen forble et sammenhengende transportsystem for de reisende. Departement for Transport (DfT) tok derfor allerede før oppsplittingen av British Rail et initiativ til etablering av en bransjeorganisasjon for trafikkutøverne innen jernbanesektoren, Association of Train Operating Companies (ATOC). Enhver trafikkutøver som skal levere persontransporttjenester med jernbane i Storbritannia må gå inn på eiersiden i ATOC samt delta i noen av de programmer som sikrer at jernbanesystemet oppleves som et sammenhengende transportsystem for publikum. Dette gjelder blant annet deltakelse i programmer som berører reiseinformasjon, billettreservering og -kjøp og avregning. Trafikkutøvere er dessuten pålagt å tilby reisevilkår som er like eller bedre enn standardvilkår fastsatt i ATOC. Felles ruteopplysning for alle trafikkutøvere innen jernbanesektoren skjer i regi av National Rail Enquiry Service, som også er en viktig del av ATOC.

I Danmark tok Trafikministeriet i 1996 initiativ til etableringen av det såkalte «Bus & Tog-samarbejdet». Dette samarbeidet sikrer at de reisende på en enkel måte kan forholde seg til ulike takstsystemer i de ulike amt og hos ulike trafikkutøvere. I oktober 1998 ble «Rejseplanen» etablert av DSB og alle busstrafikkselskaper i Danmark. Med hjelp av «Rejseplanen» kan den reisende finne alternative reisemuligheter fra og til adresser, stasjoner/bussholdeplasser og severdigheter. Realtidsinformasjon skal inkluderes i «Rejseplanen». Om kort tid skal det være mulig å søke reiseplaner fra adresser til adresser i hele landet. I Danmark har blant annet amtenes trafikkselskaper og DSB dessuten tatt initiativ til opprettelsen av selskapet Rejsekort A/S. Hensikten er å utvikle en nasjonal og enhetlig standard for elektronisk billettering. Allerede fra 2005 skal smartkortløsninger basert på denne standarden innføres i blant annet København-området.

Trafikministeriet i Danmark la, ved gjennomføring av den første konkurransen om avtale om persontransport, betydelig vekt på at jernbanen skulle forbli et sammenhengende transportsystem. Som en del av avklaringen av rammevilkår i forkant av konkurransen, kom Trafikministeriet til enighet med DSB om at en eventuell ny trafikkutøver skulle få fri tilgang til relevante deler av DSBs salgs- og distribusjonssystem ROSA. Vinnende trafikkutøver ble pålagt å ta i bruk enkelte moduler i ROSA slik at både DSB og trafikkutøveren skulle kunne tilby den reisende salg av gjennomgående billett med plassreservering.

I Sverige er myndighetene svært opptatt av å sikre etablering av transportvergripende løsninger. Rikstrafiken er i den sammenheng gitt et ansvar for å sikre et transportovergripende informasjonssystem og innføre forskrifter som pålegger trafikkutøvere å tilby service som inneholder reservering og kjøp av togbilletter for gjennomgående reiser. Det er forutsatt at de tiltak som iverksettes, skal bygge på eksisterende løsninger. Samtrafiken vil i denne sammenheng spille en viktig rolle.

Samtrafiken ble opprettet tidlig på 90-tallet og fyller flere viktige roller. En sentral rolle er å forestå rutesamordning mellom de forskjellige trafikkslag og på den måten sikre gode korrespondanseløsninger mellom ulike trafikkutøvere på stasjoner og holdeplasser. Myndigheter med ansvar for tildeling av ruteleier og kjøp av transporttjenester, foretar sin planlegging ut fra premisser som legges gjennom Samtrafikens rutesamordningsrolle. Samtrafiken har også utviklet et sett av standard minimumsreisevilkår, som alle trafikkutøvere som har avtaler med blant annet Rikstrafiken, er pålagt å følge. Samtrafiken arbeider nå blant annet med å sikre at alle trafikkutøvere bruker enhetlige definisjoner for ulike kundegrupper (for eksempel aldersgrenser).

Erfaringer fra andre land er at myndigheter som på et tidlig tidspunkt tar standpunkt til hvordan et sammenhengende transportsystem skal sikres, lettere kan etablere et helhetlig system. Danmark og Storbritannia påla allerede ved første konkurranseutsetting alle trafikkutøvere å bruke moduler i det tidligere monopolselskapets salgs- og distribusjonsløsninger, slik at de reisende også etter innføring av konkurranse kan bestille billetter med plassreservering på gjennomgående reiser. I Sverige, som kom tidligst i gang med konkurranse, har man først i ettertid forsøkt å etablere løsninger som gir tilsvarende muligheter for de reisende som i Danmark og Storbritannia. Dette har resultert i et mindre kundevennlig transportsystem, og et betydelig merarbeid for å lage standardgrensesnitt mellom den tidligere monopolisten (nå SJ AB) sin salgs- og distribusjonsløsning, PETRA, og andre tilsvarende løsninger i markedet.

For Norge legger Samferdselsdepartementet vekt på å tilrettelegge for gode intermodale løsninger som omfatter elektronisk billettering og reiseinformasjon. Dette er også bakgrunnen for at departementet tok initiativet til etableringen av Nasjonale retningslinjer for elektronisk billettering, publisert i Vegdirektoratets Håndbok 206 «Elektronisk billettering», og har støttet ARKTRANS-samarbeidet hvor blant annet en felles referansearkitektur for multimodal reiseinformasjon har blitt utviklet.

Det foregår en betydelig teknisk utvikling på en rekke av de områdene som berører et sammenhengende transportsystem. I særlig grad gjelder dette bruk av smartkortteknologi ved salg og verifisering av billetter. Departementet vil utrede og avklare i hvilken grad og hvordan en kan sikre et sammenhengende transportsystem. For jernbanesektoren vil avklaringer måtte tas før departementet går i gang med å utforme konkurransedokumentene for de neste trafikkpakkene på grunn av at togtrafikken som det skal konkurreres om i de neste pakkene, har større grenseflater mot andre transporttilbud enn det togtrafikken på Gjøvikbanen har.

2.5.4 Hensynet til de ansatte

Tilgangen til kvalifisert personell for å utføre de forskjellige oppgavene innenfor jernbanedrift er avgjørende for å levere togtjenester. Erfaringer fra utlandet tilsier at særlig tilgangen på kvalifiserte førere av rullende jernbanemateriell har vært en viktig faktor når en ny trafikkutøver skal overta trafikken på en strekning. For å legge til rette for virksom konkurranse har departementet derfor vært opptatt av at alle trafikkutøvere skal ha muligheter til å knytte til seg nødvendig nøkkelpersonell.

Frem til nå har opplæring og utdanning av lokomotivførere blitt ivaretatt av aktørene selv, det vil si i praksis NSB. Kontrollen med tilgangen til en viktig ressurs for tjenesteproduksjonen kan ikke være forbeholdt en av aktørene i et konkurranseregime, jf. nærmere omtale i St.prp. nr. 62 (2003-2004). I januar 2005 startet Norsk jernbaneskole, i regi av Jernbaneverket utdanning, av nye lokomotivførere. Skolen arbeider også med å etablere opplæringstilbud for annen jernbanefaglig kompetanse.

Innføring av konkurranse kan skape usikkerhet for mange av de ansatte i jernbanesektoren. Departementet er derfor opptatt av at endringene gjennomføres på en måte som ivaretar behovet for forutsigbarhet for dem som berøres, og har lagt vekt på en god dialog med fagorganisasjonene i sektoren som har blitt løpende orientert om status for innføringen av konkurranse. Dette har gitt departementet god innsikt i de forhold som jernbanepersonellet er opptatt av og premisser som må ligge til grunn for at arbeidstakere skal foreta et skifte av arbeidsgiver. Et viktig forhold er lengden på kontraktene det skal konkurreres om.

De ansatte er også opptatt av at reglene i arbeidsmiljølovens kapittel XII A om virksomhetsoverdragelse kommer til anvendelse. Dersom virksomheten overdras vil berørte arbeidstakere ha krav på å få overført sine arbeidsforhold til den trafikkutøveren som overtar ansvaret for driften av togtilbudet. Videre vil de ansatte ha krav på å opprettholde sine individuelle lønns- og arbeidsvilkår etter arbeidsavtale og tariffavtale slik disse er regulert på tidspunktet for virksomhetsoverdragelsen. Tariffavtalte individuelle lønns- og arbeidsvilkår opprettholdes ut tariffperioden.

Etter arbeidsmiljøloven § 73 A kommer reglene om virksomhetsoverdragelse til anvendelse ved overføring av virksomhet eller deler av virksomhet til en annen innehaver som følge av overdragelse. I praksis innebærer dette at det først kan tas stilling til om virksomhetsoverdragelsesreglene kommer til anvendelse når en trafikkutøver har vunnet konkurransen om en trafikkpakke.

I det innledende arbeidet med å etablere konkurranseregimet, hvor behovet for å skape forutsigbare rammebetingelser er spesielt viktig, vil det derfor kunne være aktuelt for departementet som kjøper å avklare på forhånd at reglene om virksomhetsoverdragelse skal gjelde i en særskilt konkurranse - uavhengig av hva de faktiske forhold tilsier etter valg av trafikkutøver. Det er lagt opp til at reglene om virksomhetsoverdragelse skal legges inn som en premiss i konkurransen om Gjøvikbanen, blant annet fordi konsekvensene av å opprette Norsk jernbaneskole ennå ikke er kjente.

Departementet ønsker likevel ikke å legge for sterke bindinger på arbeidstakeres og arbeidsgiveres frihet til sammen å finne gode løsninger som reguleres i arbeidsavtaler. Ved valg av trafikkutøver i en konkurranse vil departementet legge vekt på trafikkutøvernes beskrivelser av de løsninger som gjelder rekruttering av ansatte og ikke minst de tiltak som kan gjennomføres for å opprettholde varige arbeidsforhold, som for eksempel trafikkutøvernes opplegg for kompetanseutvikling.

Den nytenkning og driftseffektivisering som kan oppnås ved innføring av konkurranse om persontransportavtaler, vil etter departementets mening bidra til å sikre arbeidsplasser i jernbanesektoren i årene fremover.

2.5.5 Hensynet til markedsaktørene

Samferdselsdepartementet har invitert potensielle trafikkutøvere og andre virksomheter i jernbanesektoren til å formidle erfaringer med og synspunkter på den type omlegging det legges opp til gjennom konkurranseutsettingen. Kontakten er viktig for å kunne lykkes med innføringen av konkurranse.

Som i næringslivet for øvrig er markedsaktørene innen jernbanesektoren opptatt av at myndighetene skal skape stabile og forutsigbare rammebetingelser. Særlig viktig er avklaring av hvilken togtrafikk som skal være gjenstand for konkurranse gjennom trafikkpakker, og i hvilken rekkefølge disse skal lyses ut for konkurranse. Videre er trafikkutøverne opptatt av at trafikken det skal konkurreres om, er av et visst omfang. Spesielt gjelder dette for trafikkutøvere som ennå ikke er etablert i Norge, og som derfor foreløpig ikke kan fordele sine etablerings- og administrasjonskostnader på flere driftsaktiviteter. Potensielle trafikkutøvere i det norske jernbanemarkedet forventer at rammevilkårene etableres på en slik måte at konkurranse kan skje på mest mulig like vilkår. Lovforslagene som skal regulere konkurransen er basert på slike premisser.

Departementet er på den annen side opptatt av at overgang til et konkurransemarked også må sikre NSB rimelige overgangsordninger. NSB må få anledning til å omstille seg for å kunne delta i kommende konkurranser som en fullverdig aktør og på de samme vilkår som sine konkurrenter.

Hvis det ikke fastsettes riktige og rimelige rammebetingelser for alle potensielle deltakere, er det en fare for at det relativt beskjedne norske jernbanemarkedet ikke fremstår som attraktivt nok til å vekke interesse hos potensielle trafikkutøvere. Nedenfor er det redegjort for utformingen av trafikkpakker og tempo i det videre konkurransearbeidet.

2.6 Fremgangsmåte ved innføring av konkurranse

2.6.1 Konkurranse om trafikkpakker

Prinsippet som er lagt til grunn for innføringen av konkurranse om rett til å drive persontrafikk på det norske jernbanenettet, er at konkurransen skal omfatte retten til å drive et nærmere definert togtilbud på avgrensede deler av jernbanenettet. Togtilbudet som lyses ut i en konkurranse, omtales som en trafikkpakke. Ved utforming av den enkelte trafikkpakke må departementet ta nærmere stilling til om det definerte togtilbudet skal omfatte all persontransport på de aktuelle strekningene eller bare deler av persontransporten (eksempelvis retten til å drive rutegående persontransport).

Det norske markedet for persontransport med jernbane er relativt lite. Potensielle trafikkutøvere har gitt uttrykk for at de ønsker konkurranse om større trafikkpakker for å kunne ta ut noen av de stordriftsfordeler som ligger i jernbanedriften. For å sikre interesse for det norske jernbanemarkedet hos internasjonale aktører legges det opp til konkurranse om større trafikkpakker (målt i produserte togkilometer) etter at konkurransen om Gjøvikbanen er gjennomført. Det legges også opp til at dag- og nattogene på regiontogstrekningene inngår i trafikkpakkene som legges ut for konkurranse.

Det ble i St.meld. nr. 24 (2004-2204) Nasjonal Transportplan 2006-2015 varslet at følgende trafikkpakker vil etterfølge Gjøvikbanen:

• Bergensbanepakken (togtrafikken på Bergensbanen og vintertrafikk på Flåmsbanen)

• Sørlandsbanepakken (togtrafikken på Sørlandsbanen, Jærbanen og Arendalslinja)

I NTP 2006-2015 er det gitt en nærmere redegjørelse for valget av disse trafikkpakkene. Det er samtidig gjort oppmerksom på at før det lyses ut konkurranse om ulike trafikkpakker, er det behov for å vurdere nærmere jernbanetilbudet i trafikkpakkene i forhold til andre konkurrerende og supplerende kollektivtilbud. Dette vil skje i forbindelse med utformingen av konkurransedokumentene knyttet til den enkelte pakken.

Etablering av jernbanevirksomhet i et nytt marked krever betydelige investeringer. Potensielle trafikkutøvere legger langsiktige strategier til grunn for en inntreden i det norske jernbanemarkedet. Som følge av at det norske jernbanemarkedet er relativt lite, er det viktig med stabile rammer for tilretteleggingsarbeidet. Departementet tar derfor sikte på å avklare oppstart og tempo for gjennomføring av konkurransene om Bergensbanepakken og Sørlandsbanepakken i løpet av 2005. NSB har et særskilt behov for å få en slik avklaring samt få avklart opplegg for og innfasing av konkurransene for de etterfølgende trafikkpakkene. Avklaringene må foretas parallelt med den forestående reforhandling av inngått rammeavtale 2003-2006 mellom Samferdselsdepartementet og NSB.

2.6.2 Gradvis innføring av konkurranse

Det er departementets vurdering at arbeidet med å innføre konkurranse om retten til å drive persontransport med jernbane bør skje gradvis ved at trafikkpakkene lyses ut for konkurranse over noe tid. Det vil gi nåværende og nye aktører i sektoren rimelig tid til omstilling. Dette gjelder også de ansatte i sektoren.

Omlegging til konkurranse i en så kompleks sektor som jernbanesektoren tilsier at også myndighetene har behov for å lære av erfaringer underveis. Departementet mener det er viktig med en fremdrift i arbeidet som muliggjør korrigering av strategiene i lys av de erfaringer som høstes gjennom arbeidet med de første konkurransene og i lys av nye erfaringer fra andre land.

For nye markedsaktører som har som strategi å vinne flere konkurranser for å utnytte de eventuelle stordriftsfordeler som er knyttet til jernbanedrift, er det et poeng at tempoet i tilretteleggingsarbeidet holdes oppe. Departementet legger derfor opp til en suksessiv konkurranseutsetting av togtrafikken. Denne tenkningen ligger også til grunn for at det i Nasjonal Transportplan 2006-2015 ble varslet at konkurransene om Sørlandsbanepakken og Bergensbanepakken skal etterfølge konkurransen om Gjøvikbanen raskest mulig.

2.6.3 Konkurranseprosedyrer

Gjennomføringen av konkurransene om trafikkpakkene må skje i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser og statsstøtte.

Valg av konkurranseprosedyre må foretas forut for hver konkurranse. Som grunnlag inngår blant annet nærmere vurderinger av hva som er målene med konkurransen, hvor sammensatt og kompleks trafikkpakken er og hvilken konkurransesituasjon som foreligger i det aktuelle tilfellet. Konkurransene kan gjennomføres som anbudskonkurranse eller kjøp etter forhandling.

En ren anbudsprosedyre innebærer at kjøper ikke kan forhandle med tilbydere etter mottak av anbud. Det er likevel rom for å kunne avklare enkeltforhold i et anbud. Anbudsprosedyren foretrekkes ofte ved kjøp av standardiserte tjenester eller tjenester som oppdragsgiveren klart kan definere i kravspesifikasjoner.

En konkurranseprosedyre som gjelder kjøp etter forhandling er mest naturlig i de tilfeller oppdragsgiver enten ikke kan eller vil detaljfastsette kravene til tjenestene og i tilfeller hvor oppdragsgiver kan regne med at forhandlingene kan resultere i et bedre sluttresultat, eller dersom få aktører antas å være interessert.

Innenfor disse konkurranseprosedyrene vil det kunne være enkelte varianter. Hver av prosedyrene har sine fordeler og ulemper, og det er opp til kjøper selv å avgjøre hvilken konkurranseprosedyre som er mest hensiktsmessig i det enkelte tilfellet. Departementet mener kjøp etter forhandling i mange tilfeller vil være den konkurranseprosedyren som passer best for de innledende trafikkpakkene.

2.6.4 Kontraktsmodeller

Når det offentlige kjøper persontransporttjenester, skilles det mellom kontraktsmodeller basert på bruttokontrakt og modeller basert på nettokontrakt. En bruttokontrakt innebærer at oppdragsgiver betaler trafikkutøver et bestemt beløp for å trafikkere en strekning. Trafikkinntektene som trafikkutøveren mottar fra de reisende, tilfaller oppdragsgiver. Trafikkutøveren har dermed ingen risiko knyttet til inntektssiden i avtaleforholdet. Ved en nettokontrakt er det trafikkutøveren som får inntektene fra trafikken, mens kjøpende myndighet yter et tilskudd til trafikkutøveren (ofte et fast årlig tilskudd) i tillegg til trafikkinntektene.

Den vesentligste forskjellen mellom kontraktsmodellene er at myndighetene har inntektsansvaret ved en bruttokontrakt, mens trafikkutøveren har inntektsansvaret ved en nettokontrakt. Den som har inntektsansvaret vil etter departementets vurdering ha det største incitamentet til å ta initiativ i markedet for å generere mest mulig trafikkvolum, som gjør underskuddet så lite som mulig. Ved bruk av en nettokontrakt vil trafikkutøveren opptre som aktiv markedsaktør. Ved innføring av konkurranse i jernbanesektoren i andre land har nettokontraktsmodellen vært den foretrukne løsningen.

Hvilken kontraktsmodell som er mest hensiktsmessig vil for øvrig avhenge av en rekke forhold, herunder inntektsgrunnlaget for det gitte togtilbudet, konkurransesituasjonen i forhold til andre transportmidler, mulighetene for forbedringer av togtilbudet, aktørenes forhold til risiko og de finansielle rammene kjøpende myndighet er underlagt. Det er derfor ikke på prinsipielt grunnlag gitt hvilken kontraktsmodell som bør velges ved den enkelte konkurranse. Det er likevel sterke av argumenter som taler for valg av en nettokontraktsmodell i de tilfeller det er en målsetting å få flere til å reise med toget. Dette er tilfellet ved konkurransen om Gjøvikbanen, og derfor er nettokontraktsmodellen valgt for denne konkurransen.

2.6.5 Tildelingskriterier og incitamenter

Departementet vil fastsette mål for hver enkelt konkurranse. Disse vil være basert på intensjonene med innføringen av konkurranse, jf. pkt. 2.1. Konkurransene vil baseres på en modell hvor kriteriene for tildeling av den enkelte kontrakt avledes av målene med konkurransen. De konkrete krav til tjenesteytelsene, som fastsettes i kravspesifikasjoner for den enkelte konkurranse, vil ta utgangspunkt i tildelingskriteriene. En slik fremgangsmåte sikrer at kravene understøtter målene med konkurransen.

Gjennomføringen av den enkelte konkurranse skal være forutsigbar for aktørene i markedet og målene med konkurransen og kriteriene for tildeling vil gjøres kjent for tilbyderne.

I de kommende konkurranser legges det opp til konkurranse om flest mulige forhold knyttet til både kostnads- og inntektssiden. Dette vil kunne stimulere til utvikling av bedre togtilbud og effektivisering av togdriften for på den måten å øke jernbanens konkurranseevne. Konkurranse forutsetter at rammevilkårene er fastsatt på en slik måte at trafikkutøverne kan konkurrere på mest mulig like vilkår.

Mange av trafikkavtalene vil inneholde incitamenter med sikte på at trafikkutøveren innretter seg på en ønsket måte. Dette er særlig aktuelt i de tilfeller hvor det ellers er grunn til å anta at trafikkutøverne ikke legger opp til å levere tjenester i henhold de samfunnsøkonomiske mål en vil oppnå med konkurransen. Erfaringer fra konkurranser i andre land, eksempelvis Danmark, viser at incentivmekanismer, hvis de er utformet på en riktig måte, kan gi svært positive effekter for oppdragsgiverens mål med inngåelse av trafikkavtalen.

Bruk av incentivmodeller krever at oppdragsgiveren har inngående kompetanse om de drifts- og markedsforhold som trafikkutøveren stilles overfor. Ikke bare selve modellen for incentiver, men også de tall og fakta som skal danne grunnlaget for fastsettelse av referansenivåer, må benyttes korrekt for at modellen skal ha den tilsiktede effekten. Departementet vil i de innledende etapper med innføringen av konkurranser vurdere ulike modeller og tilpasse disse på en hensiktsmessig måte etter hvert som det får økt kunnskap om driftsforholdene til trafikkutøverne.

2.6.6 Kontraktsperiodens lengde

Kontraktsperiodens lengde har stor betydning for de parter som berøres av en konkurranse. Dette gjelder oppdragsgiver, trafikkutøver, underleverandører, de reisende og lokale myndigheter. Det er derfor mange forhold det må tas hensyn til ved fastsettelse av kontraktsperiodens lengde.

Jernbanesektoren kjennetegnes av blant annet høye etableringskostnader. Som følge av dette har bransjen en forretningsmessig tilnærming som er preget av en lang tidshorisont. For eksempel har rullende materiell ofte en levetid på opp til 30 år. Dette taler for at kontraktsperiodene for trafikkavtaler med jernbane bør være relativt lange i forhold til transport som utføres med buss. Lange kontraktsperioder gir trafikkutøveren stabilitet og øker normalt viljen til å foreta nyinvesteringer. En lang kontraktsperiode medfører også vanligvis større forutsigbarhet for alle involverte parter. Ikke minst er dette viktig for de ansatte i sektoren.

Den høye andelen av enkeltspor på det norske jernbanenettet begrenser fleksibiliteten i togdriften. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig med mange konkurrerende persontrafikkutøvere på den samme strekningen (konkurranse på sporet), men legger opp til konkurranse om retten til å drive persontogtilbudet på gitte strekninger (konkurranse om sporet). Trafikkutøverne vil derfor i mindre grad konkurrere med hverandre på de samme strekningene. Dynamikken skapes på denne måten først og fremst gjennom konkurransen om å få trafikkere strekningen, og gjennom konkurranse med andre transportmidler. Dette taler for å begrense kontraktsperiodens lengde.

Erfaringer fra andre land viser en tendens mot lengre kontraktsperioder da de første kontraktsperiodene viste seg å være for korte (ofte bare 3 til 5 år). I mange tilfeller er kontraktsperiodene på 8 til 10 år. Dette gjelder spesielt i de tilfeller hvor trafikkutøveren har forpliktet seg til å benytte nyere rullende materiell.

Lengden på kontraktsperiodene må vurderes ved hver enkelt konkurranse og ses i sammenheng med en rekke forhold. Dette gjelder blant annet et ønske om å invitere konkurrerende trafikkutøvere til å foreta nyinvesteringer. Departementet vil legge til grunn kontraktsperioder som gir trafikkutøver en nødvendig tidshorisont til å gjennomføre investeringer og være en aktiv markedsaktør. Dette er reflektert i konkurransegrunnlaget for Gjøvikbanen, der kontraktsperioden er satt til 10 år.

2.7 Tilrettelegging for reell konkurranse

2.7.1 Jernbanesektorens særtrekk og utfordringer

Jernbanesektoren preges av en rekke særtrekk og forhold som i vesentlig grad påvirker muligheten til å legge til rette for konkurranse. Dette gjelder:

• nasjonale standarder for infrastruktur og rullende materiell

• lange ledetider for fremstilling av grunnleggende produksjonsfaktorer

• høye investeringskostnader for grunnleggende produksjonsfaktorer

• NSBs eierskap til de fleste grunnleggende produksjonsfaktorene

• den lave andelen av dobbeltspor på det norske jernbanenettet

• knappheten på enkelte ressurser, herunder sporkapasitet i Oslo-området

• infrastrukturens varierende standard

• en foreløpig lite utviklet tilgrensende næringsindustri

Ovennevnte forhold begrenser mulighetene for innføring av konkurranse på like vilkår uten offentlig inngrep. Dette er bakgrunnen for proposisjonens forslag til lovbestemmelser for å tilrettelegge for konkurranse. I de etterfølgende kapitler gjøres det kort rede for problemstillinger, tiltak og muligheter for å påvirke konkurranseforholdene.

2.7.2 Tilgang til infrastruktur

Jernbaneinfrastruktur

Sporkapasitet fordeles til trafikkutøvere etter objektive, ikke-diskriminerende kriterier. Regler om fordeling av sporkapasitet er fastsatt i forskrift og er en del av implementeringen av EØS-regelverket for jernbanesektoren. Hva slags type transport som skal utføres, er avgjørende for prioriteten. Dagens regler innebærer at offentlig kjøpt trafikk har første prioritet i de situasjoner infrastrukturen er overbelastet. Regelverket gir imidlertid ingen veiledning i prioriteringsrekkefølgen når det er to trafikkutøvere som begge driver offentlig kjøpt trafikk på samme jernbanestrekning eller deler av en strekning. På enkelte strekninger, spesielt i Oslo-området, kan en slik prioritering bli aktuell. Det tilligger i dag Jernbaneverket å foreta denne prioriteringen. Departementet vil vurdere behovet for ytterligere klargjøring av prioriteringskriteriene.

Tilgangsrettighetene til det norske jernbanenettet er begrenset når det gjelder persontransport. NSB har tilgang til alle strekninger og kan drive alle typer transport. Flytoget har tilgang i det omfang departementet bestemmer, og trafikkutøvere som tildeles avtale om offentlig kjøp, har tilgang til nettet for å utføre den trafikken avtalen omfatter. I andre tilfeller kan trafikkutøvere søke departementet om tilgang. En slik tilgang vil da blant annet være avhengig av konkurranseforholdene mot NSB og Flytoget.

Det er lagt til grunn at den trafikkutøver som vinner en konkurranse skal ha enerett til å drive den aktuelle type trafikk på hele eller deler av strekningen. Trafikkutøveren skal kunne basere seg på at ikke andre togoperatører får anledning til å ta ut deler av det markedspotensialet som omfattes av trafikkutøverens avtale med staten. Det må derfor foretas begrensninger i den omfattende tilgangsretten NSB har i dag.

NSBs tilnærmede enerett til annen type persontransport enn den som vil inngå i avtaler med staten, kan gi NSB fordeler i konkurransen om disse avtalene. Departementet må også vurdere dagens regler for tilgangsrett i lys av dette.

Verksteder

Verksteder for rullende materiell må være tilknyttet jernbaneinfrastrukturen og ha en hensiktsmessig beliggenhet i forhold til de aktuelle strekningene som skal trafikkeres. Muligheter for alternativ lokalisering av verksteder er derfor sterkt begrenset. Av hensyn til en effektiv ressursallokering er det nødvendigvis heller ikke ønskelig at det bygges ut flere verksteder enn det som eksisterer i dag.

Når det gjelder vedlikehold av enkeltkomponenter på rullende materiell er det ikke alltid nødvendig at verkstedet er knyttet til jernbaneinfrastrukturen. Det er imidlertid grunn til å anta at vedlikeholdsutøvere ønsker å kunne utføre komponentvedlikehold i nærheten av der vedlikehold av det rullende materiellet foregår. Nærhet til strekningene som skal trafikkeres er derfor en fordel, og det er særlig viktig hvis vedlikehold må gjennomføres i materiellets driftspauser.

Det norske jernbanenettet er oppbygd slik at Oslo fungerer som et nav for de fleste strekningene. Det er derfor grunn til å anta at vedlikeholdsutøvere ønsker å etablere seg i Oslo-området. Ved driftspausebasert vedlikehold er det naturlig å etablere seg i nærheten av lokaltogstrekningen der trafikken foregår.

NSB eier i dag de fleste verkstedene i Norge, mens Jernbaneverket stort sett forvalter sporene frem til verkstedporten. På kort sikt tar departementet sikte på å håndtere trafikkutøvernes tilgang til verkstedinfrastruktur på samme måte som tilgangen til rullende materiell. Det skal søkes frivillige, avtalebaserte løsninger for tilgang med eieren av verkstedinfrastrukturen. Hvis frivillige løsninger ikke lar seg gjennomføre, vil departementet vurdere om eieren skal pålegges å gi tilgang.

Ved konkurransen om Gjøvikbanen har NSB, etter avtale med departementet, tilbudt den trafikkutøver som vinner konkurransen å få benytte anlegget i Lodalen i samdrift med NSBs datterselskap Mantena. Departementet vil vurdere om fremtidige konkurranser skal baseres på slike samdriftsløsninger, om trafikkutøverne skal tilbys egne steder eller om det skal legges til rette for at selvstendige vedlikeholdsutøvere skal kunne etablere seg i det norske markedet.

Verkstedinfrastruktur har mange likheter med den alminnelige jernbaneinfrastrukturen. For jernbaneinfrastrukturen foreligger det et regleverk for fordeling av kapasitet på det nasjonale jernbanenettet. Tilgangen til de knappe verkstedfasilitetene kan fordeles etter noen av de samme prinsippene. Ved vurderingen av fremtidige løsninger for tilgang til områder for vedlikehold, må det tas tilbørlig hensyn til vedlikeholdsutøvernes interesse i å benytte egne driftsmidler og samtidig legge til rette for en samfunnsmessig best mulig utnyttelse av ressursene.

Stasjoner

Når det gjelder stasjoner, er grensesnittet mellom eieren NSB og staten ved Jernbaneverket som infrastrukturforvalter fastlagt gjennom behandlingen av St. prp. nr. 2 (1996-97). NSB eier stasjonene, men Jernbaneverket har mot betaling rett til å disponere nærmere angitte arealer. Jernbaneverket kan stille disse arealene til disposisjon for andre aktører i jernbanesektoren. Arealer som Jernbaneverket ikke disponerer, må trafikkutøverne leie fra NSB. En slik leieavtale må inngås på selvstendig grunnlag, og leie betales forretningsmessig. Som det fremgår av St.prp. nr. 1 (2003-2004) vurderer Samferdselsdepartementet, uavhengig av spørsmålet om konkurranseutsetting, eierskapet til og disponering av jernbanestasjonene.

2.7.3 Tilgang til rullende materiell

Lokomotiver, vogner og motorvogner, det vil si alle enheter som med en fellesbetegnelse kalles rullende materiell, er vesentlige produksjonsfaktorer som er nødvendige for å kunne utføre persontransport med jernbane.

Materiellet påvirker for det første en stor andel av kostnadene ved jernbanedrift og for det andre har det stor betydning for inntektspotensialet som er knyttet til strekningene som legges ut for konkurranse. Materiellets standard og utforming har dessuten betydning for den totale reiseopplevelsen som tilbys de reisende. Departementet legger derfor opp til at tilbudt materiell skal være ett av kriteriene for tildeling ved konkurranse om persontransport med jernbane.

Ved hver konkurranse vil det bli stilt konkrete minstekrav til rullende materiell som kan benyttes til å drive det ønskede togtilbudet. Kravene skal støtte opp under målsetningene for den enkelte konkurransen og særlig bidra til at flere vil benytte toget som transportmiddel. På bakgrunn av de fastsatte kravene vil tilbyderne ha mulighet til å tilby de løsningene som de mener er best.

For å få en fungerende konkurranse er det nødvendig at andre tilbydere enn NSB også har mulighet til å tilby egnet materiell. Annenhåndsmarkedet for slikt materiell er imidlertid svært begrenset. Dette skyldes at materiellet som benyttes i Norge i dag, er tilpasset klimaet og de særnorske forholdene ved infrastrukturen. Blant annet varierer strømsystemet, sporvidden og vognprofilen som kan benyttes mellom landene i Europa, og dette gjør at utenlandsk materiell i mange tilfeller ikke kan brukes i Norge uten større ombygging.

Forholdene kan legges til rette for at trafikkutøvere finner det hensiktsmessig å foreta investeringer i nyere materiell ved å fastsette en tilstrekkelig lang oppstartsperiode for den enkelte konkurranse eller gi særskilte garantier knyttet til materiellets restverdi. En annen måte som kan benyttes, er at departementet sikrer tilgang til egnet materiell for alle aktører som vil delta i en konkurranse.

Departementet er opptatt av å søke løsninger som kan stimulere til at materiell blir en viktig konkurransefaktor. Dersom konkurranse på rullende materiell ikke kan oppnås, vil departementet tilrettelegge for at det blir gitt tilgang til rullende materiell for alle tilbydere på like og ikke-diskriminerende vilkår. Departementet søker først og fremst frivillige løsninger, hvor det på forhånd forhandles frem avtaler som gir andre trafikkutøvere tilgang til egnet materiell av tilfredsstillende standard. Dersom dette ikke er mulig, anser departementet at det på visse vilkår er nødvendig å pålegge utleie fra NSB.

2.7.4 Tilgang til støttefunksjoner

For kundenes tilgang til billetter og annen reiseinformasjon er det viktig at trafikkutøverne er knyttet til hensiktsmessige salgs- og distribusjonssystemer. Avhengig av hvilke krav som stilles til leveransen fra myndighetenes side med hensyn til løsninger som skal sikre at jernbanen oppleves som et sammenhengende transportsystem (for eksempel innen området salg av billetter for gjennomgående reiser), vil også dette kunne være et hinder for etablering av en effektiv konkurranse. Det legges derfor opp til en regulering av tilgangen til eksisterende salgs- og distribusjonssystemer i Norge.

Når det gjelder andre støttefunksjoner, for eksempel renhold, kiosksalg og lignende om bord i toget, regner departementet med at det finnes et fungerende marked som kan tilby denne type tjenester til trafikkutøverne.

2.8 Særskilt om den første konkurransen - Gjøvikbanen

Den første konkurransen departementet gjennomfører gjelder persontransport på Gjøvikbanen. Det konkurreres om å få eneretten til å drive det rutegående togtilbudet for befordring av passasjerer på Gjøvikbanen i perioden juni 2006 til juni 2016. Konkurransen ble kunngjort 30. april 2004. Interessenter måtte søke om å bli prekvalifisert innen 2. august 2004. Sju søkere ble prekvalifisert på grunnlag av departementets vurdering av finansielle, organisatoriske og sikkerhetsmessige forhold.

Departementet sendte ut konkurransegrunnlaget med kravspesifikasjoner til de prekvalifiserte søkerne 21. september 2004. Tilbudsfristen var 7. februar 2005. Det tas sikte på å inngå trafikkavtalen i løpet av forsommeren 2005. Trafikkstart er planlagt ved ruteterminskiftet i juni 2006.

For å sikre at konkurranse om drift av persontransporttjenester på Gjøvikbanen kan gjennomføres på like og ikke-diskriminerende vilkår, har departementet og NSB kommet frem til avtaler om tilgang til viktige produksjonsfaktorer for konkurrerende trafikkutøvere. Den trafikkutøver som vinner konkurransen, kan velge å tre inn i avtalene (og leie produksjonsfaktorene av NSB) eller stille med andre produksjonsfaktorer så lenge disse er i samsvar med departementets krav.

Andre vesentlige forhold som berører konkurransen, er omtalt tidligere i dette kapittelet. Konkurransegrunnlaget for Gjøvikbanen er tilgjengelig for offentligheten.