3 Høringen

3.1 Hovedpunktene i høringsnotatet

Samferdselsdepartement sendte forslag til endringer i jernbaneloven ut på høring 7. mai 2004 med høringsfrist 21. juni 2004.

Departementet foreslo i høringsnotatet endringer i jernbaneloven som muliggjør etablering av et nøytralt konkurranseregime innen persontransport med jernbane. Stortinget har sluttet seg til at offentlig kjøp av persontransport med jernbane skal skje gjennom konkurranse. Høringsnotatet omhandlet den lovreguleringen som er foreslått ved innføringen av konkurranse.

Departementet foreslo at de grunnleggende prinsippene for gjennomføring av konkurranse på det norske jernbanenettet lovfestes. Dette gjelder prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering og åpenhet. Med særlig tanke på å hindre ulovlig kryssubsidiering ble det også foreslått regler for å sikre transparens i de underliggende økonomiske forholdene hos tilbydere.

Det ble foreslått å presisere i jernbaneloven at kravene om godkjenninger og tillatelser i jernbaneloven kapittel II også skulle gjelde for den som etter konkurransen tildeles avtale om persontransport med jernbane.

Dessuten ble det foreslått at departementet gis de nødvendige inngrepshjemler overfor sektorens aktører for å sikre at innføring av konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane kan gjennomføres på like og ikke-diskriminerende vilkår. Dette gjelder for det første en hjemmel for departementet til å pålegge eiere av rullende materiell å stille materiellet til disposisjon for annen trafikkutøver som tildeles avtale om persontransport med jernbane.

For det andre gjelder det en hjemmel for å kunne pålegge eier av verkstedsinfrastruktur, salgs- og distribusjonssystemer og andre støttesystemer som er relevante for drift av persontransport med jernbane, å stille disse til disposisjon for trafikkutøver som tildeles avtale om persontransport med jernbane.

For at departementet skal være sikret de beste forutsetninger for å tilrettelegge og gjennomføre fremtidige konkurranser med jernbanen, ble det foreslått i høringsnotatet at departementet gis hjemmel til å pålegge enhver utøver av persontransport med jernbane å utlevere informasjon som anses nødvendig for tilrettelegging for og gjennomføring av konkurranser.

Det ble videre foreslått at departementet skal få adgang til å gi pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter mellom to eller flere utøvere av persontransport med jernbane.

Siden regelverket om konkurranser om avtaler om persontransport med jernbane i Norge er såpass sektorspesifikt, er det departementets syn at kontroll- og styringsfunksjoner bør utøves av departementet selv. På denne bakgrunn ble det i høringsnotatet foreslått at departementet gis kompetanse til å overvåke persontransportmarkedet, føre kontroll med konkurranseforholdene og til aktivt å gripe inn mot markedsaktørene.

Departementet foreslo at det i tillegg til de nye hjemlene i jernbaneloven, gis en generell forskriftshjemmel som kan benyttes til å fastsette mer detaljerte regler som måtte anses nødvendig for å regulere etableringen av konkurranseregimet. Det er departementets syn at forskriftshjemmelen skal kunne benyttes til å utarbeide et helhetlig regelverk om tilretteleggelsen for og gjennomføringen av konkurranser. Den generelle forskriftshjemmelen skal danne grunnlaget for et effektivt og tilstrekkelig fleksibelt styringsverktøy for departementets konkurransearbeid. Departementet la i høringsnotatet til grunn at forskrifter vil bli gitt etter at lovhjemlene er vedtatt.

3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:

• Departementene

• AS Gråkallbanen

• AS Oslo Sporveier

• AS Trondheim trafikkselskap

• Akademikerne

• BaneTransport AS

• Brønnøysundregistrene

• CargoNet AS

• Connex Norge AS

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Flytoget AS

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Havarikommisjonen for Sivil Luftfart og Jernbane

• Jernbaneverket

• Kommunenes sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Luftfartstilsynet

• Malmtrafikk AS

• Mantena AS

• NAVO

• NHO

• NITO

• Norges Handikapforbund

• Norsk Jernbaneforbund

• Norsk Lokomotivmannsforbund

• Norsk Reiseinformasjon AS

• NSB AS

• Ofotbanen AS

• Oslo og Akershus Trafikkservice

• Riksrevisjonen

• Statens forurensningstilsyn

• Statens jernbanetilsyn

• Statens råd for funksjonshemmede

• Statens vegvesen

• Stor-Oslo Lokaltrafikk A/S

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• YS

• ØstlandsSamarbeidet

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Connex Norge AS

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Finansdepartementet

• Flytoget AS

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Jernbaneverket

• Konkurransetilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Luftfartstilsynet

• Norges Handikapforbund

• Norsk Jernbaneforbund

• Norsk Reiseinformasjon AS

• NSB AS

• Nærings- og handelsdepartementet

• Riksrevisjonen

• Statens råd for funksjonshemmede

• Statens vegvesen

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• Utenriksdepartementet

• ØstlandsSamarbeidet

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg er generelt positive til forslaget. Til sammen er det få merknader til den reguleringen som er foreslått.

Av de høringsinstansene som uttaler seg generelt om forslaget mener Transportbrukernes Fellesorganisasjon at regelverket som nå foreslås ikke går langt nok dersom man skal oppnå regjeringens mål om å få mest mulig igjen for de statlige midlene som bevilges til kjøp av persontransport, og dermed sikre en bedre utnyttelse av de økonomiske ressursene. Det hevdes at dersom dette målet skal nås bør regelverket åpne for at tilbydere kan innlevere tilbud hvor visse ruter eller strekninger skal betjenes med buss i stedet for tog. Transportbrukernes Fellesorganisasjon mener videre at selv om forslaget kun gjelder avtaler for statens kjøp av persontransporttjenester med jernbane, er det ikke grunn til å føre en annen politikk for strekninger der trafikken drives uten statlige tilskudd.

Luftfartstilsynet er positiv til forslaget, men savner en vurdering av sikkerhetsmessige konsekvenser. Tilsynet viser til at sikkerhetsinvesteringer utgjør en betydelig kostnad som i et konkurransemarked vil gjenspeiles i tilbudsprisen. Tilsynet stiller spørsmål ved om det eksisterende lovverket i tilstrekkelig grad ivaretar nødvendige sikkerhetskrav og sikrer mot at aktørene kutter hjørner for å spare utgifter.

NSBhar en rekke merknader til den rettslige reguleringen. Merknadene vil bli behandlet nærmere nedenfor i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget. Av mer generelle merknader mener NSB at departementets forslag vil innebære at Norge foretar en raskere og mer gjennomgripende deregulering av jernbanesektoren enn ved innføring av konkurranse i Europa for øvrig. Det hevdes at dette er spesielt ugunstig som følge av det begrensede jernbanemarkedet og manglende interoperabilitet for det norske rullende materiellet. NSB mener at tempoet i konkurransearbeidet i Norge skal tilpasses utviklingen i Europa og at man skal ta hensyn til erfaringene fra andre land. NSB anbefaler at Norge ikke etablerer et mer inngripende konkurranseregime enn det som ellers er gjort i Europa, og at det legges opp til å høste erfaringer fra andre land innenfor EØS. I forlengelse av dette mener NSB at innføringen av konkurranse om avtaler om persontransport i Norge, i dag bør baseres på at nye aktører må benytte eksisterende materiell, eksisterende verkstedsfasiliteter og vedlikeholdskompetanse og eksisterende billettsystemer. Dette gjelder inntil interoperabilitet og et fungerende marked for norsk materiell foreligger. NSB er således positiv til at nye aktører gis til tilgang til disse produksjonsfaktorene, men mener at aktørene foreløpig også må ha en plikt til å benytte dem. Dersom det ikke etableres en plikt til å benytte eksisterende materiell, mener NSB at tilgang til materiell ikke bør sikres gjennom påleggshjemler slik som foreslått, men at man bør falle tilbake på eksisterende konkurranselovgivning og jernbanelovgivning. NSB mener at det ikke vil være forsvarlig å innføre det foreslåtte regelverket uten at dette baseres på grundige, helhetlige, sikkerhetsmessige og økonomiske konsekvensanalyser. I denne sammenheng savner NSB en analyse av de økonomiske konsekvensene for samfunnet ved at nyere materiell settes ut av bruk, fordi nye trafikkutøvere eventuelt benytter annet rullende materiell enn det eksisterende. NSB savner også vurderinger eller henvisninger til analyser i forhold til trafikksikkerhet. NSB hevder videre at forslaget innebærer at NSB nærmest vil fremstå som et virkemiddelselskap for staten med svekkede muligheter for å hevde seg i de kommende konkurransene, hvilket innebærer at NSB ikke vil kunne konkurrere på samme vilkår som andre aktører.

LOsavner en særskilt vurdering av virkningene for de ansatte i jernbanesektoren. Både LO og Forbrukerombudetsavner en særskilt vurdering av virkningene for trafikantene/forbrukerne.

ØstlandsSamarbeidet mener at kjøpsfunksjonen for enkelte jernbanestrekninger og områder bør kunne overføres til regionalt eller fylkeskommunalt nivå, og ber om at det tas hensyn til dette ved utforming av regler og forskrifter.

Spørsmålet som ble sendt på høring var ikke hvorvidt offentlig kjøp av persontransport med jernbane skulle være gjenstand for konkurranse, men hvorvidt den lovreguleringen som er foreslått for innføring av konkurranse er hensiktsmessig. En del av høringsinstansene har imidlertid uttalt seg om hvorvidt det bør innføres konkurranse om persontransport med jernbanen eller ikke.

Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Transportbrukernes Fellesorganisasjon, Konkurransetilsynet, Jernbaneverket og NSButtaler at de er positive til innføring av konkurranse om persontransport med jernbane.

Finansdepartementet uttaler at virksom konkurranse innenfor jernbanesektoren vil gi en mer effektiv produksjon av transporttjenester.

Transportbrukernes Fellesorganisasjon mener at det er mulig å gå raskere frem med innføring av konkurranse enn det som er planlagt, uten at det går på bekostning av hensynene til sikkerhet og gode og forutsigbare transporttilbud for de reisende.

NSB understreker selskapets bidrag til å legge til rette for innføring av konkurranse. NSB viser til at selskapet, både i dialog med departementet og internt i virksomheten, har søkt å bidra til at myndighetene kan lykkes med innføringen av konkurranse. Som nevnt foran mener imidlertid NSB at man bør gå saktere frem i tilretteleggingsarbeidet og tilpasse tempoet til utviklingen i Europa før øvrig.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Handikapforbund og Statens råd for funksjonshemmede har ingen merknader til den foreslåtte lovreguleringen, men mener at det i fremtidige konkurransegrunnlag må stilles krav om universell utforming av det materiellet som skal benyttes ved trafikkering av strekningene. Disse høringsinstansene viser til de samfunnsøkonomiske gevinstene som det antas vil følge av at kollektivtransporten utformes slik at alle kan reise uten hindringer.

LOog Norsk Jernbaneforbund er kritiske til innføring av konkurranse om persontransport med jernbane og mener at det vil medføre et konstant press mot lønns- og arbeidsforhold, kvalitet, vedlikehold og avsetninger til investeringer i nytt materiell, som etter hvert kan føre til nedsatt regularitet og svekket sikkerhet.

LO mener videre at det ikke er belegg for å hevde at konkurranse på sporet vil føre til et billigere og bedre togtilbud. Det er ikke flere effektiviseringsgevinster å hente ut gjennom å innføre konkurranse om persontransport med jernbane. Kollektivtransporten er allerede kraftig effektivisert og har vært underfinansiert over lang tid. Den eneste muligheten for å oppnå nødvendige besparelser og kostnadsreduksjoner vil føre til svekkelse av de ansattes lønns- og arbeidsvilkår, noe som vil føre til flukt fra yrket og økte rekrutteringsproblemer.

3.3 Departementets alminnelige merknader

Departementet opprettholder det vesentligste av forslaget.

Sikkerhetsnivået innen jernbanesektoren i Norge fastlegges uavhengig av om strekningene drives med enerett for ett selskap, i delvis konkurranse eller konkurranse om all togtrafikk. Statens jernbanetilsyn fastsetter det generelle nivået. Sikkerhetsmessige forhold er behandlet ovenfor i pkt. 2.5.1.

Innføring av konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane i Norge er i tråd med den markedsåpningen som ellers skjer i EU. Arbeidet i Norge bygger i stor grad på erfaringer fra andre EØS-land, særlig Sverige, Danmark og Storbritannia.

Noen av reglene som foreslås er inngripende, men de er nødvendige for å tilrettelegge for konkurranse på like og ikke-diskriminerende vilkår. Gjennomføring av konkurranser om retten til å drive tidligere skjermet virksomhet medfører reduserte muligheter og spillerom for den trafikkutøveren som tidligere hadde enerett. Departementet mener forholdet til NSB, som inntil nå har hatt enerett til å utføre persontransport med jernbane på størstedelen av det norske jernbanenettet, i denne sammenhengen er rimelig og balansert ivaretatt.

De ansattes forhold ivaretas gjennom arbeidsmiljølovens regler, og krever ikke særregulering her.

Departementet mener at det er rom for ytterligere effektivisering av jernbanesektoren. Det kan for eksempel være betydelige effektiviseringsgevinster å hente ved at nye aktører bringer inn nye ideer og produksjonsmåter. Departementet er dessuten av den oppfatning at dynamikken som konkurranse om persontransport skaper, kan være egnet til å gjøre jernbanesektoren interessant som arbeidsplass.

Departementet konstaterer at de fleste høringsuttalelsene er positive til innføring av konkurranse om persontransport med jernbane. Departementet har merket seg at enkelte mener det er rom for å gå lenger, mens andre mener prosessen går for langt og for fort frem.