3 Høring

3.1 Innledning

Departementet utarbeidet et høringsnotat med forslag til endringer i lov 26. juni 1970 nr. 74 om forskningsavgift på visse landbruksprodukter. Høringsnotatet er lagt fram for næringenes organisasjoner, de største næringsmiddelbedriftene, arbeidstakerorganisasjoner i næringsmiddelindustrien, NFR, forskningsinstitusjoner innen landbruks- og næringsmiddelforskning og departementene med frist for uttalelse 21. august 2000. Proposisjonen er utarbeidet med bakgrunn i høringsnotatet og de høringsuttalelser departementet har mottatt.

3.2 Hovedinnhold i forslagene i høringsnotatet

Mål og bruksområde for midlene

I høringsnotatet understrekes det at den økte avgiftsinngangen skal styrke den næringsrettede forskningen, og skal omfatte forskning i primærproduksjonen. Det forutsettes at de ulike sektorer i matvarekjeden, som svarer forskningsavgift, skal komme rimelig ut med hensyn til fordeling av avgiftsmidlene. Samtidig må det være anledning til å gi tidsavgrenset prioritet til bestemte sektorer dersom særskilte forhold skulle tilsi dette.

Det forutsettes at omleggingen ikke skal få negative konsekvenser for det økonomiske grunnlag for den næringsmiddelforskningen som utføres av Matforsk. NFR må fortsatt inn med forskningsfaglige vurderinger knyttet til bruk av midler til næringsmiddelforskningen i samsvar med gjeldende praksis.

Avgiftsmidlene skal videre anvendes til å styrke både eksisterende forskningsprogrammer og forskning som ikke naturlig faller inn under disse. Nye satsinger skal utformes og organiseres i programmer, og enkeltprosjekter håndteres innenfor slike programmer. Fondsstyret skal samarbeide med NFR i slik programutvikling og prosjekthåndtering. I forvaltningen av fondsmidlene er det av betydning at det etableres en løpende dialog med andre deler av virkemiddelapparatet når det gjelder å definere nærmere innretting og bruksområde for midlene, slik at avgiftsmidlene på en god måte kan utfylle eksisterende forskning knyttet til primærproduksjon og foredling.

Organisering

Det slås i høringsnotatet fast at departementet i samsvar med gjeldende regelverk, fortsatt skal fastsette de formelle rammer for forvaltning av avgiftsmidlene, og at disse midlene skal gå inn i «Fondet for forskningsavgift på visse landbruksprodukter», jfr. § 4. Departementet skal oppnevne styret for fondet og fastsette vedtekter for styrets virksomhet. Det foreslås samtidig at denne myndighet tillegges departementet direkte i loven. Fondsstyret foreslås utvidet med 2 medlemmer for å skape bedre balanse mellom de ulike sektorer i matproduksjonskjeden. Representanter for næringene skal utgjøre et flertall i styringen av midlene. De sentrale næringsorganisasjoner og arbeidstakersiden gis plass. Representantskapet i Matforsk vil ikke lenger få noen særrett til å foreslå medlemmer til fondsstyret, slik det har i dag, jfr. § 4.

Det foreslås videre i høringsnotatet at dagens samarbeid mellom fondsstyret og NFR formaliseres, for å sikre løpende kontakt om strategiarbeid, arbeidsdeling og samordning av forskningsvirksomheten mellom de to systemene. Det skal avholdes jevnlige kontaktmøter mellom fondsstyret og NFR.

Avgiftsgrunnlag, avgiftssats og innkrevingsmodell

Avgiftsgrunnlaget foreslås i høringsnotatet utvidet til også å omfatte:

• Melk

• Matkorn

• Poteter til potetmel- og råsprit industrien

• Frukt og bær til fremstilling av alkoholholdige drikker

• Importerte varer:

  • Meieriprodukter

  • Kornprodukter, bl.a. bakverk

• De fleste administrative unntak oppheves. Disse omfatter importerte varer som nøtter, kaffe og te, oljeholdige og andre typer frø og frukter, animalske og vegetabilske oljer og fettstoffer, sukker og sukkervarer, kakao og varer derav, gjærerstatningsprodukter, drikkevarer av ulike slag, bananer, citrus med mer

I høringsnotatet foreslås avgiftsgrunnlaget som nevnt utvidet til å omfatte matkorn, men ikke fôrkorn. Det ble fremholdt at fôrkorn anvendes til produksjon av råvarer som er, eller foreslås avgiftsbelagt. Avgiftsgrunnlaget foreslås også utvidet til å omfatte poteter til potetmel- og råsprit industrien. Forslaget er begrunnet med at primærproduksjonsorientert forskning skal omfattes av formålet med loven. Endringsforslaget innebærer også at frukt og bær til fremstilling av alkoholholdige drikker inkluderes i avgiftsgrunnlaget. Konsekvensene av dette vil være små, da norsk produksjon av slike alkoholholdige drikker er svært liten.

Den tidligere begrunnelsen for å gi administrative unntak for en rekke importerte produkter, var at det ikke var norsk forskning på disse produktene, og at produktene ikke konkurrerte med norske varer. Imidlertid er situasjonen nå den at flere av de fritatte produktene bearbeides i Norge og inngår i sammensatte næringsmidler.

Departementet foreslo at bestemmelsen i §2 om at Kongen fastsetter avgiftssatsen for tre år om gangen endres, slik at departementet gis myndighet direkte i loven til å fastsette avgiftens størrelse uten tidsangivelse på tre år. Det foreslås at bestemmelsen om fastsettelse av avgiftssatsen plasseres i lovens § 5. Samtidig foreslås det at maksimalsatsen på 0,3 % tas ut av loven. Det ble imidlertid understreket at det ikke nå foreligger planer om endring av maksimalsatsen.

Da Statens landbruksforvaltning nå er etablert, foreslås det i høringsnotatet at dette organet skal kreve inn forskningsavgiften på kjøtt, egg, korn og melk. Videre foreslås det at Statens næringsmiddeltilsyn fortsatt skal kreve inn avgiften på vegetabiler og at Toll- og avgiftsdirektoratet fortsatt skal stå for innkrevingen på importerte varer.

3.3 Oppsummering av høringsuttalelsene

Innledning

Høringsinstansene stiller seg i all hovedsak positive til målsettingene med lovendringen samtidig som de har forståelse for at dette vil måtte innebære en utvidelse av avgiftsgrunnlaget. Det er imidlertid ulike syn på bruken og styringen av forskningsmidlene. Flere av høringsinstansene er kritiske til at avgift innkrevet på importerte produkter, skal kunne benyttes til forskning innenfor primærjordbruket. Mange av høringsinstansene har også merknader til endringsforslaget knyttet til fastsettelse av avgiftssatsen.

Justisdepartementet anbefaler at lovens tittel endres siden forslaget innebærer at avgiften vil omfatte alle de viktigste landbruksprodukter.

Høringsnotatet og høringsuttalelsene følger proposisjonen som utrykt vedlegg.

Mål og bruksområde for midlene

De fleste høringsinstansene stiller seg positive til en lovhjemlet avgift som skal sikre økt brukerfinansiering av forskningen. Dessuten synes det å være enighet om at tilskudd til Matforsks virksomhet må videreføres på tilsvarende vis som under eksisterende ordninger.

Det presiseres fra flere hold at de ekstra avgiftsmidlene først og fremst må benyttes til forskningsvirksomhet på primærleddet. Norsk Landbrukssamvirke ønsker å bruke felles ressurser til områder som ikke er direkte knyttet til næringskjeden, men som landbruket like fullt ser som sitt ansvar i tillegg til produksjon av mat. Eksempler på felles satsingsområder kan være forskning på miljøspørsmål, utnyttelse av avfall og biprodukter, økt kunnskap om utnyttelse av grovfôr, lokal verdiskaping og nisjeproduksjon.

Det er en klar forutsetning fra blant andre Norsk Landbrukssamvirke, at midlene skal kunne brukes som næringens egenandel i brukerstyrte prosjekter. Det er imidlertid flere høringsinstanser, blant andre Matforsk, som understreker at disse midlene som innkreves gjennom en lovpålagt avgift, formelt sett må defineres som offentlige midler.

Norske Felleskjøp understreker i sin uttalelse at det er stort behov for midler til forskning innen kornproduksjon, kornforedling og kraftfôrproduksjon, og at avgifter som innkreves på korn, i sin helhet skal øremerkes til slik forskning.

Flere av høringsinstansene, blant andre Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL) og Matforsk er opptatt av at den foreslåtte endringen gir større muligheter for å fokusere mer helhetlig på hele verdikjeden fra jord til bord. Matforsk mener det bør presiseres at man med forskning rettet mot primærproduksjonen i denne sammenheng, mener utvikling av gode dyrkings- og lagringssystemer samt produksjon av trygge råvarer av riktig kvalitet med utgangspunkt i forbrukerkrav og krav fra næringsmiddelindustrien. Matforsk understreker at avgiften bør brukes til å integrere forskningsmiljøene langs hele verdikjeden. Forutsetningen om en bransjefordeling av midlene er Matforsk derfor uenig i. De peker videre på at det er ved å definere felles problemstillinger innenfor matproduksjonskjeden at man får størst utbytte av forskningsmidler. Også NBL og de store næringsmiddelbedriftene presiserer at forskningen langs verdikjeden må innrettes mot områder knyttet til utvikling og produksjon av næringsmidler. Forbrukernes og dermed industriens behov må ivaretas, og kjeden bakover må innrettes etter dette.

Statens næringsmiddeltilsyn mener at en større del av avgiftsmidlene bør gå til forskning under NFR.

Organisering

De fleste høringsinstansene er enige i at fondsstyret bør utvides, når bruksområdet og avgiftsgrunnlaget for midlene foreslås utvidet. Styringsmodellen for midlene må utformes slik at formålet med avgiften ivaretas.

Norsk Landbrukssamvirke mener at det må utarbeides klare retningslinjer for hvordan et utvidet fondsstyre skal håndtere og forvalte avgiftsmidlene. De mener det kan være en løsning at de avgiftsmidler som følger av utvidelsen av avgiftsgrunnlaget, skal «øremerkes» og styres av landbrukets egne organer. Eventuelt at fondsstyrets ansvar begrenses til å foreta en overordnet fordeling av midlene. Landbrukets egne organer får deretter ansvar for disponering av midlene til forskning innen primærnæringen.

NFR legger vekt på at omleggingen ikke må medføre at det bygges opp et forskningsadministativt system parallelt til NFR, og foreslår at omtalen av bruksområdet for midlene og styrets hovedfunksjoner gjennomgås for å fjerne eventuell tvil om dette. Fondsstyret bør pålegges å samordne sin virksomhet med øvrig offentlig finansiert forskning, og benytte seg av eksisterende forskningsprogrammer og andre økonomiske virkemiddelordninger der dette er naturlig. Styret bør ikke ha som en av sine hovedfunksjoner å fordele midler til prosjekter.

NFR peker på at rådet gjennom sine vedtekter er tillagt et strategisk ansvar for instituttsektoren, og reiser spørsmålet om grunnbevilgningen til Matforsk bør kanaliseres gjennom NFR.

NFR er tilfreds med at departementet foreslår å formalisere samarbeidet mellom fondsstyret og NFR, og vil medvirke til dette. I tillegg til at det legges opp til jevnlige kontaktmøter mellom fondsstyret og Forskningsrådet, ønsker NFR å få observatørstatus i fondsstyret.

Avgiftsgrunnlag, avgiftssats og innkrevingsmodell

NBL og de større næringsmiddelbedriftene stiller seg positive til at avgiftsgrunnlaget utvides, slik at det blir en likebehandling av råvaretyper, både importerte og norskproduserte, som sikrer konkurransenøytralitet mellom de ulike produktgrupper. Disse høringsinstansene går mot å oppheve administrative unntak på importerte varer som ikke produseres i Norge.

De høringsinstanser som berøres av at frukt og bær, som nyttes til alkoholholdige drikker, inkluderes i avgiftsgrunnlaget, påpeker at dette kan få uheldige konsekvenser for næringen. Tilsvarende gjelder i forhold til poteter til produksjon av potetmel og råsprit. Det vises til at det vil føre til en konkurransevridning til fordel for importerte ferdigvarer. Den norske vinprodusenten Vingården mener på samme grunnlag at importert vin m.v. bør pålegges en tilsvarende avgift.

Norsk Landbrukssamvirke uttaler at det er naturlig at fôrkorn pålegges forskningsavgift. Norske Felleskjøp ønsker også at det innføres avgift på fôrkorn, men i tillegg også på importerte fôrmidler.

Nestlé fremhever at det av hensyn til konkurransen på EU-markedet er ønskelig at departementet vurderer refusjonsordninger for eksport av bearbeidede varer som benytter norske råvarer omfattet av loven, eventuelt at man får tilsvarende kompensasjon i de ordninger som gjelder eksportrestitusjon.

Utenriksdepartementet uttaler at det i henhold til EØS-avtalen og GATT-avtalen ikke er tillatt å pålegge varer fra andre land interne avgifter som er høyere enn for tilsvarende innenlandske varer. En er klar over at avgift på innenlandsk vare ut fra råvareverdi og på importert vare ut fra totalverdi, avbøtes ved at det settes en mindre avgiftssats på importert, bearbeidet vare (0,2 %). En slik sjablongregel for alle utenlandske, bearbeidede varer kan innebære en forskjellsbehandling til skade for importerte produkter, fordi avgiften i forhold til råvarekomponenten vil kunne bli større enn 0,3 % av råvarekomponentens verdi. Dette vil være tilfelle for alle bearbeidede produkter hvor råvareandelens verdi er mindre enn 67 % av totalkostnaden. Skal en slik sjablongregel anvendes overfor alle utenlandske varer, må den ikke bare gis en administrativ begrunnelse, men sjablongreglen må utformes slik at den blir minst mulig handelshindrende. Dette vil antakelig innebære både at avgiftssatsen må differensieres ytterligere og at det innføres en unntaksmulighet fra sjablongregelen. De endringer som er påkrevd, kan nedfelles i de forskrifter Landbruksdepartementet må utarbeide etter lovens § 5, og at de således ikke behøves inntatt i loven selv når avgiftssatsen nå tas ut av loven.

Næringsmiddelbedriftene og de fleste næringsorganisasjonene som har uttalt seg, er opptatt av å beholde gjeldende bestemmelser om at avgiftssatsen fastsettes for tre år om gangen og at maksimalsatsen skal være 0,3 % av verdigrunnlaget. Finansdepartementet understreker at både bestemmelsen om at avgiftssatsen fastsettes for tre år om gangen, og maksimalsatsen på 0,3 %, primært bør fremgå av lovteksten. Alternativt bør disse forhold omtales i lovens forarbeider.

Norsk Landbrukssamvirke ser imidlertid positivt på forslaget om at maksimalsatsen fjernes fra loven. Norsk Landbrukssamvirke mener det bør gis muligheter til på et senere tidspunkt å foreta en differensiering av avgiftsnivået på råvarer. Dette innebærer at de råvarer som allerede avgiftsbelegges, kan få en høyere avgiftssats enn i dag. Økte avgiftsmidler som således genereres, skal føres tilbake i form av felles forskningsinnsats rettet mot bonden og primærleddet.

Flere høringsinstanser understreker at utvidelsen av avgiftsgrunnlaget ikke må innebære reduserte offentlige bevilgninger til forskning, men komme i tillegg til eksisterende offentlige midler.

Det har vært svært få merknader til den foreslåtte innkrevingsmodellen.