2 Forslag til endringer i introduksjonsloven

2.1 Gjeldende rett

Nasjonalt introduksjonsregister er opprettet med hjemmel i introduksjonsloven § 23 tredje ledd, jf. forskrift om Nasjonalt introduksjonsregister. Formålet med registeret er å dokumentere enkeltpersoners deltakelse i introduksjonsprogram og i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i medhold av introduksjonsloven, jf. forskriften § 1. I tillegg er Nasjonalt introduksjonsregister nødvendig for kommunenes gjennomføring av de to ordningene i introduksjonsloven og for utlendingsmyndighetenes behandling av søknader om bosettingstillatelse og norsk statsborgerskap, jf. lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 12 og lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) § 8. Nasjonalt introduksjonsregister benyttes også til evalueringsformål. Bestemmelsen i introduksjonsloven § 23 tredje ledd slår fast at man kan samle inn, bruke og lagre opplysninger som er «nødvendige for gjennomføring, oppfølging og evaluering av ordningene i loven». Ordningene i loven er introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Norskopplæring man har deltatt i som asylsøker vil kunne få betydning for ulike vurderinger som skal gjøres når kommunen skal tilrettelegge opplæring i henhold til introduksjonsloven. Arbeids- og inkluderingsdepartementet mener derfor at kommunene vil ha behov for kjennskap til opplæring personer har mottatt som asylsøkere i sitt arbeid med ordningene i introduksjonsloven. Likevel er det en naturlig forståelse av ordlyden i introduksjonsloven § 23 tredje ledd at registeret kun skal omfatte personer som faller inn under introduksjonsprogrammet og ordningen med rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Forskriften om Nasjonalt introduksjonsregister bygger også på en slik forståelse av lovens ordlyd, jf. forskriften § 2 som fastslår at forskriften omfatter behandling av personopplysninger for personer som «omfattes av introduksjonsloven». Det er derfor departementets vurdering at introduksjonsloven § 23 må endres slik at det blir adgang til å registrere opplysninger om norskopplæring for asylsøkerer i Nasjonalt introduksjonsregister.

2.2 Om lovforslaget

2.2.1 Bakgrunn for lovforslaget

Et av tiltakene i Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen er at norskopplæring for asylsøkere gjeninnføres høsten 2007. Departementet legger opp til at gjeninnføringen skjer 1. september 2007 og har i den forbindelse sendt ut rundskriv A-20/2007 til kommunene. Formålet med å gjeninnføre norskopplæring for asylsøkere er at de som får oppholdstillatelse raskere enn i dag skal kunne delta i arbeids- og samfunnslivet ved at de allerede har fått en viss innføring i norsk når de får sin tillatelse. Norskopplæringen vil også bedre asylsøkernes mulighet til å kommunisere i hverdagen og det vil bedre de psykososiale forholdene i asylmottakene.

Asylsøkere over 16 år som oppholder seg i ordinære mottak, skal kunne få inntil 250 timer opplæring i norsk. Opplæringen skal følge forskrift 16. september 2005 nr. 1055 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Asylsøkere som har fått avslag av Utlendingsnemnda, er ikke i målgruppen for ordningen. De som får oppholdstillatelse, fortsetter opplæringen i kraft av sin rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. At læreplanen legges til grunn for opplæringen bidrar til at det blir kontinuitet i opplæringen for de som får oppholds- eller arbeidstillatelse og går over til norskopplæring etter introduksjonsloven. Norskopplæring for asylsøkere vil ikke bli en lovfestet ordning. Det er kun registreringen i Nasjonalt introduksjonsregister som krever en særskilt lovhjemmel.

Det er viktig at det blir sammenheng mellom den norskopplæringen en person får som asylsøker og den norskopplæringen vedkommende skal ha etter å ha fått oppholdstillatelse. Det legges opp til at vertskommunen for asylmottak skal ha ansvaret for gjennomføring av norskopplæring for asylsøkere. Kommunen der vedkommende bor har ansvaret for å gjennomføre norskopplæring etter introduksjonsloven, enten personen er bosatt i henhold til avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen, har bosatt seg på egenhånd eller fortsatt bor på asylmottak i påvente av bosetting.

Kommunene skal ta flere avgjørelser med hjemmel i introduksjonsloven som vil kunne påvirkes av opplæring som er gitt mens den enkelte var asylsøker. Introduksjonsloven § 19 første ledd pålegger kommunen å utarbeide en individuell plan for den som skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. Individuell plan er nærmere omtalt i læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Det skal gjennomføres en kartlegging av den enkeltes kompetanse, forutsetninger og behov for opplæring. Resultatet av denne kartleggingen skal nedfelles i en individuell plan som skal oppgi mål for opplæringen, tidsrammen for å nå målene, antall timer som tildeles samt angi hvor og når opplæringen skal finne sted. I henhold til læreplanen skal den enkelte plasseres på et bestemt opplæringsspor etter denne kartleggingen. I vurderingene som skal foretas i denne sammenheng vil opplysninger om norskopplæring man har deltatt i som asylsøker være relevant informasjon. Kommunene må derfor ha informasjon om antall timer norskopplæring en person har gjennomført som asylsøker og hva slags opplæringsspor i henhold til læreplanen deltakeren har fulgt, for å ha et godt beslutningsgrunnlag når den skal fatte vedtak etter introduksjonsloven. Videre skal det for den enkelte som har rett til gratis opplæring og som har gjennomført 300 timer, foretas en vurdering av kommunen om han/hun har behov for ytterligere opplæring, jf. introduksjonsloven § 18 annet ledd. Dette vedtaket skal baseres på en lærers tilrådning, jf. § 5 i forskrift av 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere. Læreren skal vurdere den enkeltes språklige ferdigheter og i hvilken grad personen har nådd målene i sin individuelle plan og målene i læreplanen. I denne vurderingen vil det være viktig å vite hvor mange timer opplæring personen deltok i som asylsøker før vedkommende fikk arbeids- eller oppholdstillatelse.

I tilfeller hvor en innvandrer flytter til en annen kommune før norskopplæringen etter introduksjonsloven er avsluttet er det også hensiktsmessig for tilflyttingskommunen å ha kunnskap om hvor mye opplæring som er gjennomført tidligere for å kunne planlegge det videre opplæringen.

Også for utforming av innholdet i introduksjonsprogrammet vil det ha betydning hva slags opplæring personen har fått som asylsøker, ettersom programmet skal være individuelt tilpasset jf. introduksjonsloven §§ 4 og 6. Introduksjonsprogram skal tilpasses den enkelte ut fra en kartlegging av den enkeltes kompetanse, opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. Antall timer gjennomført opplæring som asylsøker vil også i forbindelse med slike vurderinger være viktig informasjon.

Det er også viktig at opplysninger om deltakelse i norskopplæring for asylsøkere inngår i Nasjonalt introduksjonsregister slik at man får en mest mulig hensiktsmessig administrering av finansieringsordningen for norskopplæring for asylsøkere. Departementet har gjennom rundskriv A-20/2007 innført en per capita-basert tilskuddsordning for kommunens gjennomføring av norskopplæring for asylsøkere. Det er Fylkesmannen som forvalter dagens finansieringsordning, og i dette arbeidet er det nødvendig å innhente data fra Nasjonalt introduksjonsregister. I henhold til rundskriv A-20/2007 skal Fylkesmannen også forvalte tilskuddet for norskopplæring for asylsøkere, og det er da hensiktsmessig at norskopplæring for asylsøkere registreres i Nasjonalt introduksjonsregister.

Det følger av introduksjonsloven § 23 fjerde ledd at Nasjonalt introduksjonsregister også skal brukes til evaluering av ordningene i introduksjonsloven. I tiden fremover vil det også kunne være behov for å evaluere norskopplæring for asylsøkere. Ved å utvide Nasjonalt introduksjonsregister til også å omfatte denne opplæringen gis det mulighet til å bruke registeret til dette formålet.

Introduksjonsloven § 23 tredje ledd vil etter departementets forslag kun gi hjemmel til å registrere opplysninger i Nasjonalt introduksjonsregister. Hva slags opplysninger om norskopplæring for asylsøkere som skal hentes fra Utlendingsbasen (UDB, tidligere DUF) og som vil være tilgengelig i registeret, vil departementet regulere nærmere i forskrift om Nasjonalt introduksjonsregister. Det samme gjelder hva slags opplysninger om norskopplæring for asylsøkere kommunene skal registrere i registeret.

2.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av instansene som har avgitt høringsuttalelse hadde innvendinger mot at introduksjonsloven § 23 tredje ledd endres slik at opplysninger om norskopplæring for asylsøkere kan registreres i Nasjonalt introduksjonsregister. Flere av de som ga merknader understreket at de ser positivt på at registeret også brukes til å administrere ordningen med norskopplæring for asylsøkere.

Datatilsynet hadde ingen særskilte innvendinger mot at det gis hjemmel til at opplysninger om norskopplæring for asylsøkere inkluderes i Nasjonalt introduksjonsregister. Tilsynet ga imidlertid en prinsipiell bemerkning om at for at personvernet skal bli ivaretatt på best mulig måte så bør det være fokus på forhold som hvem som har tilgang på opplysninger fra registeret og sletting av registrerte opplysninger.

KS bemerket at det ikke bør legges opp til omfattende, arbeidskrevende registreringer. De understreket at en stor andel av asylsøkerne ikke får opphold og at registreringen derfor av hensyn til kommunenes arbeidsbelastning bare bør gjelde det aller mest nødvendige.

2.2.3 Departementets vurdering

Arbeids- og inkluderingsdepartementet opprettholder forslaget om endring av introduksjonsloven § 23 tredje ledd slik at det gis hjemmel til å registrere norskopplæring for asylsøkere i Nasjonalt introduksjonsregister. Departementet viser i den sammenheng til at det ikke har fremkommet innvendinger imot forslaget i høringen.