2 Nytt kapittel i adopsjonsloven om adopsjonsformidling og godkjenning av adoptivhjem

2.1 INNLEDNING

Forslag til nytt kapittel i adopsjonsloven om adopsjonsformidling og godkjenning av adoptivhjem inneholder bestemmelser som både regulerer innenlands- og utenlandsadopsjonene. I § 16 a foreslås det en bestemmelse som definerer hva som ligger i begrepet adopsjonsformidling. I § 16 b foreslås det et generelt forbud for privatpersoner og organisasjoner mot å formidle barn med sikte på adopsjon. § 16 c omhandler adopsjonsformidlingen av norske barn. §§ 16 d, 16 e og 16 f inneholder nærmere bestemmelser om adopsjon av utenlandske barn.

2.2 DEFINISJON AV ADOPSJONSFORMIDLING, § 16 a

2.2.1 Gjeldende rett

Adopsjonsformidling har aldri vært regulert i adopsjonslovgivningen. Den eneste bestemmelsen på området er bestemmelsen i barnevernloven § 4-23 som forbyr privatpersoner og organisasjoner som ikke har myndighetenes tillatelse, å drive formidlingsvirksomhet for plassering av barn med eller uten adopsjon for øye. Begrepet adopsjonsformidling er ikke definert i lov, forskrift eller retningslinjer.

Det nærmeste en kommer en definisjon, er beskrivelser av adopsjonsformidlingens innhold. I et rundskriv om adopsjonsformidling utgitt av Sosialdepartementet på 1960- tallet omtales adopsjonsformidling på følgende måte: «Formålet med en adopsjon er å skaffe foreldreløse barn og barn som ikke kan være hos sine foreldre, en god heim til erstatning for den heim de ikke kan få hos sine naturlige foreldre. Adopsjonsformidling går ut på å finne den rette heim for de forskjellige barn».

NOU 1976:55 Adopsjon og adopsjonsformidling definerer begrepet på denne måten:

«Adopsjonsformidling i vid forstand må kunne sies å være en flerleddet affære: fremskaffing av barn for adopsjon, godkjenning av adoptivsøkere, «matching», d.v.s. å finne fram til den familie som passer best for det konkrete barn, og eventuelt oppfølging i den tiden barnet er plassert i familien før adopsjonen er gjennomført».

2.2.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ikke er ønskelig å definere adopsjonsformidling så vidt som det er gjort i ovennevnte NOU. Behovet for å ta inn en definisjon av adopsjonsformidling i adopsjonsloven, henger sammen med forslaget om å ta inn en regel som forbyr organisasjoner som ikke har fått tillatelse og privatpersoner å drive adopsjonsformidling, jf §§ 16 b og 16 d. Det er derfor viktig at begrepet klargjøres slik at en vet hva som faller inn under forbudet. Samtidig er det et poeng å ikke forby og strafflegge funksjoner og deler av en adopsjonsprosess som i vid forstand kan kalles formidling, men som ikke har som formål å skape kontakt mellom foreldre som ønsker å adoptere og barn som kan adopteres.

Departementet foreslo derfor at følgende momenter bør gå inn i en definisjon av adopsjonsformidling:

• Registrering og utredning av adoptivsøker,

• registrering av barn som skal adopteres,

• utvelgelse av foreldre til det enkelte barn (matching) og

• formidling av kontakt mellom barn og adoptivforeldre.

En definisjon som inneholder de foreslåtte elementene innebærer at det ikke bare er selve utvelgelsen av foreldre til det enkelte barn og kontaktformidlingen mellom søkere og barn som faller inn under bestemmelsen. For eksempel vil enhver registrering av barn som kan adopteres eller personer som ønsker å adoptere, falle inn under definisjonen. Det samme vil en eventuell utredning av de som ønsker å adoptere - uansett om utredningen kun består av samtaleeller om det også innhentes opplysninger annet steds fra.

Utenfor en slik definisjon faller godkjenning av adoptivsøkere. I følge dagens adopsjonslov er dette en oppgave for myndighetene, jf adopsjonsloven § 22 som sier at en ikke kan adoptere i utlandet uten samtykke fra departementet. Når det gjelder adopsjon av norske barn er det i dag fylkesmannen som har ansvaret for formidlingen. Fylkesmannen skal finne fram til foreldre som kan gi det konkrete barn best mulige oppvekstkår slik at adopsjonen blir til gagn for barnet, jf adopsjonsloven § 2.

Sammenlignet med definisjonen i NOU 1976:55, faller oppfølgingen av barnet etter plassering i adoptivfamilien utenom den foreslåtte definisjonen. Andre oppgaver som kan knyttes til begrepet adopsjonsformidling, er råd og veiledning til biologiske foreldre eller adoptivsøkere. Det er heller ikke hensiktsmessig at disse oppgavene faller inn under definisjonen. At råd og veiledning ikke tas med i definisjonen, henger sammen med forbudsbestemmelsen og betyr ikke at departementet anser disse oppgavene som lite viktige. Tvert i mot har adopsjonsmyndighetene og de organisasjonene som er gitt formidlingstillatelse, en viktig oppgave med å gi råd og veiledning. Det forutsettes i høringsnotatet at dette er oppgaver som må prioriteres og videreutvikles av adopsjonsmyndighetene blant annet i samarbeid med de godkjente adopsjonsorganisasjonene.

2.2.3 Høringsinstansenes syn

Følgende instanser har uttalt seg om forslaget:

Fylkesmannen i Vest- Agder, Statens ungdoms- og adopsjonskontor, Barneombudet, Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk, Høgskolen i Stavanger, Verdens Barn, Adopsjonsforum, InorAdopt og Enestående adoptanters forening.

Forslaget om å ta inn en definisjon av adopsjonsformidling får bred støtte av høringsinstansene. Det uttales at en presisering av adopsjonsformidling virker hensiktsmessig og nødvendig og at det vil klargjøre hva som ligger i begrepet og hva som følgelig krever tillatelse fra det offentlige. De fleste instanser støtter også departementets forslag til definisjon.

De tre godkjente adopsjonsforeningene, Adopsjonsforum, InorAdopt og Verdens Barn fremhever i sine uttalelser at definisjonen er lite dekkende for den virksomhet foreningene driver. Verdens Barn viser for eksempel til at mange av de oppgaver foreningen opplever som det sentrale i det daglige arbeid, ikke går fram av definisjonen av adopsjonsformidling. Organisasjonen påpeker dessuten at det vil være uheldig å ta med «utredning av søkere» i definisjonen.

Statens ungdoms- og adopsjonskontor støtter høringsnotatets forslag til definisjon og uttaler:

«Kontoret slutter seg til forslagene i lovutkastets §§ 16 a og 16 b. Vi finner det hensiktsmessig at det i loven gis en «legaldefinisjon» av begrepet adopsjonsformidling, og slutter oss til rekkevidden av definisjonen slik den er foreslått av departementet.

SUAK vil reise spørsmålet om ikke adopsjonsloven også burde inneholde en bestemmelse med definisjon av begrepet «adopsjon» eller en noe mer utvidet beskrivelse av formålet med adopsjon i selve lovteksten.....»

2.2.4 Barne- og familiedepartementets merknad

Barne- og familiedepartementet opprettholder forslaget til definisjon slik det går fram av høringsutkastet. Vi har imidlertid kommet til at «og» byttes ut med «eller» slik at teksten blir: «herunder registrering eller utredning av adoptivsøkere, registrering av barn som kan adopteres eller utvelgelse av foreldre til det enkelte barn». Denne endringen henger sammen med definisjonens betydning for anvendelsen av forbudsbestemmelsen i § 16 b. Departementet ønsker med endringen å presisere at det er nok å foreta en av alternativene for å bli rammet av forbudet mot adopsjonsformidling.

Bestemmelsen tar ikke mål av seg til å beskrive alle oppgaver som de tre godkjente organisasjonene utfører i sin formidlingsvirksomhet. Den er således ikke ment som en uttømmende definisjon av hvilke oppgaver foreningene har når det gjelder å bistå søkerne i deres adopsjonsprosess. Som fremhevet i pkt 2.2.2 henger dette ikke sammen med at departementet definerer oppgavene som lite viktige, men med hva som faller inn under forbudsbestemmelsen.

Når det gjelder utredning av søkere kreves det at utredningen er foretatt før det gis forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandsk barn, jf § 16 e, og før en plassering vurderes i forhold til et norsk barn, jf § 16 c. Utredning av søkere forutsettes å være en offentlig oppgave. Departementet ønsker imidlertid å ramme de mellommenn som omtales i bestemmelsen og som utreder søkere som en del av det å koble personer som ønsker å adoptere med barn som kan adopteres.

Departementet ønsker ikke å ta inn i loven en definisjon av adopsjon eller en utvidet formålsbestemmelse. Etter departementets oppfatning fremgår det allerede av loven hva formålet med adopsjon er. Loven slår i § 2 fast det helt grunnleggende vilkåret om at adopsjon skal være til gagn for barnet samtidig som rettsvirkningene av en adopsjon omtales i flere av lovens bestemmelser. Departementet viser også til at spørsmålet om en utvidet formålsbestemmelse ble vurdert i forbindelse med gjennomgangen av adopsjonsloven i 1986, men en fant det heller ikke den gang nødvendig å ta inn en egen bestemmelse under henvisning til lovens § 2.

2.3 FORBUD MOT ADOPSJONSFORMIDLING, § 16 b

2.3.1 Gjeldende rett

Etter barnevernloven § 4-23 er det forbudt for privatpersoner å drive formidlingsvirksomhet med eller uten adopsjon for øye. Heller ikke organisasjoner kan drive slik formidlingsvirksomhet uten bevilling fra departementet. Der det er gitt bevilling, fører departementet tilsyn med virksomheten. Det er i følge gjeldende praksis fastsatt vilkår for organisasjonenes formidlingsarbeid.

Bestemmelsen i dagens barnevernlov er en videreføring av § 26 b i den tidligere barnevernlov og ordlyden er den samme som da bestemmelsen ble innført i 1953.

Spørsmålet om lovregulering av adopsjonsformidlingen ble reist allerede av Barnevernkomiteen av 1947. Komiteen gjorde Justisdepartementet oppmerksom på behovet for en mer betryggende adopsjonsformidling. Komiteen var også opptatt av adopsjonslovens manglende bestemmelser om kontroll med personer som forestår formidlingen. Bakgrunnen for bekymringen var alarmerende meldinger blant annet fra Stadsfysikus i Oslo, om privat formidlingsvirksomhet. Oslo helseråd hadde kommet over en rekke tilfeller der barn var blitt plassert i adoptivhjem før søknad om adopsjonsbevilling var behandlet av fylkesmannen, og også før hjemmet var undersøkt av noen offentlig instans. I flere saker var forholdene i «adoptivhjemmet» så dårlige at adopsjon ikke kunne komme på tale, og barnet måtte omplasseres til nytt hjem. Stadsfysikus uttalte til Barnevernkomiteen at den største mangelen ved adopsjonsloven var at hvem som helst kunne påta seg formidlingen av en adopsjon.

Den private formidlingsvirksomheten foregikk som oftest ved at jordmødre tok i mot gravide kvinner med tilbud om såkalt «diskret opphold» ved slutten av svangerskapet og i forbindelse med fødselen. I tilknytning til dette ble det satt fram tilbud om hjelp til adopsjon, oftest i samarbeid med advokat.

Barnevernkomiteen foreslo i sitt lovutkast at privatpersoner eller organisasjoner som ville formidle hjem for plassering av fosterbarn, måtte ha bevilling fra Sosialdepartementet, som også skulle føre tilsyn med virksomheten. Departementet gikk lenger enn komiteen ved å foreslå et absolutt forbud mot at privatpersoner kan drive formidlingsvirksomhet. Stortinget vedtok å ta inn en bestemmelse som forbyr formidlingsvirksomhet for plassering av barn med eller uten adopsjon for øye.

Bakgrunnen for bestemmelsen var således behovet for å få kontroll med adopsjonsformidlingen og å forhindre at det ble spekulert i å drive slik virksomhet i vinnings hensikt.

Straffebestemmelsen i barnevernloven har vært anvendt i svært få tilfeller. Mye tyder på at lovbestemmelsen satte en effektiv stopper for privat formidlingsvirksomhet. Den ovenfor omtalte formidlingsvirksomhet som lovgiverne ville til livs da forbudsbestemmelsen kom i 1953, er for lengst ute av bildet. Samfunnsutviklingen med fremvekst av et profesjonelt, sosialt hjelpeapparat og endringer i holdningene til det å være enslig forsørger, har bidratt til dette.

2.3.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at det tas inn en forbudsbestemmelse i adopsjonsloven der den har sin berettigelse og hører naturlig hjemme. Forslaget som forbyr privatpersoner og organisasjoner å drive formidlingsvirksomhet for plassering av barn for adopsjon, må sees i sammenheng med § 16 d som åpner for at organisasjoner på nærmere vilkår kan gis tillatelse til å formidle barn fra utlandet.

Utvelgelse av foreldre til barn som skal adopteres er en svært ansvarsfull og viktig oppgave. Konsekvensene av en adopsjon er stor både for barnet, de opprinnelige foreldrene og adoptivforeldrene; båndene til den opprinnelige familien brytes ved adopsjonen og det skapes en ny familie. Myndighetene må så langt det lar seg gjøre, sikre at barnet får et trygt og godt hjem i den nye familien.

Departementet foreslo i høringsnotatet at forbudsbestemmelsen ikke skulle ramme de tilfeller hvor barnets foreldre og de som ønsker å adoptere, selv setter seg i forbindelse med hverandre. Det ble lagt til grunn at det heller ikke er ønskelig med en bestemmelse som inkluderer de foreldre som plasserer sitt barn til oppfostring hos andre, selv om oppfostringen skulle resultere i adopsjon på et senere tidspunkt. Det som bestemmelsen tok sikte på å ramme, var bare de tilfeller der organisasjoner som ikke har tillatelse eller enkeltpersoner, opptrer som mellommenn i den hensikt å skape kontakt mellom barn og adoptivsøkere.

Siden 1953 har forbudsbestemmelsen i barnevernloven vært ledsaget av en straffebestemmelse. Departementet foreslo derfor å ta inn en tilsvarende bestemmelse i adopsjonsloven slik at forsettlig overtredelse av forbudet eller medvirkning til det, straffes med bøter eller fengselsstraff inntil 3 måneder. Bestemmelsen om at også forsøk er straffbart og straffes på lik linje med fullbyrdet overtredelse, ble foreslått videreført.

2.3.3 Høringsinstansenes syn

Følgende instanser har uttalt seg om forslaget:

Fylkesmannen i Vest-Agder, Statens ungdoms- og adopsjonskontor, Barneombudet, Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk, Høgskolen i Stavanger, Verdens Barn, Adopsjonsforum, InorAdopt, Adoptertes Landsforbund og Enestående Adoptanters forening.

Instansene er, bortsett fra Adoptertes Landsforbund, positive til at forbudet mot adopsjonsformidling tas inn i adopsjonsloven. Det pekes på at det er naturlig med en forbudsbestemmelse i loven og dens preventive effekt vektlegges.

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Fylkesmannen er enig i at det fortsatt skal være forbudt for private og organisasjoner til å drive adopsjonsformidling uten særskilt tillatelse. Dette er en viktig del av adopsjonsprosessen som må foregå i kontrollerte former. Fylkesmannen støtter forslaget om at forbudet også fremgår av adopsjonsloven og ikke bare av barnevernloven».

Enestående Adoptanters forening er opptatt av at det ikke forbys at biologiske foreldre og adoptivsøkere setter seg i kontakt med hverandre, mens de tre godkjente adopsjonsforeningene tvert i mot ønsker en utvidelse av forbudsbestemmelsen slik at den også rammer de søkere som på egen hånd reiser utenlands og henter med seg et barn hjem.

Verdens Barn uttaler blant annet:

«Verdens Barn er bekymret for at det i den foreslåtte lovteksten kan være et «smutthull» som kan gi privatpersoner mulighet for å opptre som formidlere av sin egen adopsjon og dermed komme unna ordlyden i § 16 b hvor formidlingsvirksomhet, altså det å være mellommann, forbys og gjøres straffbart.

Vi har hatt flere eksempler på at privatpersoner har vært i/reist til utlandet og kontaktet biologiske foreldre, barnehjem eller barselavdeling på sykehus med henblikk på å selv adoptere ett barn. Dette er i noen tilfeller personer som har stått i situasjoner hvor de har sett at barn lider, og hvor de ut fra en genuin interesse for barnets beste har handlet for å forsøke å gi et barn uten adekvat omsorg i sitt opprinnelsesland, et permanent omsorgstilbud. Når Verdens Barn likevel mener at dette ikke bør være tillatt, er dette med bakgrunn i at en adopsjon er en prosess som trenger nøye overveielser og modning i familien. Å adoptere et barn krever mer av en familie enn å føde et barn inn i en familie. En utredning av kommunen og en godkjenning av SUAK er med på å sikre at familien har gjennomgått de nødvendige vurderinger og har de nødvendige ressurser».

Verdens Barn peker i tillegg på at faren for at det blir gitt økonomisk eller andre kompensasjoner, er større når det er direkte kontakt mellom biologiske foreldre/de som har omsorgen for barnet og adoptivforeldrene. Foreningen minner dessuten om Haagkonvensjonens bestemmelse i artikkel 29 om at det ikke skal være slik kontakt.

2.3.4 Barne- og familiedepartementets merknad

Departementet opprettholder forslaget om forbud og strafflegging av formidlingsvirksomhet slik det går fram av høringsnotatets forslag. Det er fortsatt behov for en bestemmelse som forbyr adopsjonsformidlingsvirksomhet, selv om bestemmelsen har vært lite anvendt. Departementet legger til grunn at bestemmelsen ikke bare stoppet den uheldige formidlingen som tidligere foregikk, men - som påpekt av flere høringsinstanser - også har forhindret andre i å sette i gang med formidling av barn for adopsjon.

Departementet legger til grunn at forbudsbestemmelsen i dag har sin største berettigelse når det gjelder internasjonale adopsjoner. I kjølevannet av krig og andre katastrofer, kan det dukke opp privatpersoner og organisasjoner som ønsker å drive adopsjonsarbeid som hjelpetiltak. Det er derfor viktig å ha en lovhjemmel som kan bremse slik ukontrollert virksomhet. Like viktig er det å ha et regelverk som kan bidra til å lede eventuell slik virksomhet inn i akseptable og kontrollerte former. En skal heller ikke se bort fra at en igjen vil kunne oppleve forsøk på adopsjonsformidling i privat regi også ved adopsjon av norske barn.

All virksomhet som faller inn under definisjonen av adopsjonsformidling i § 16 a vil være forbudt for privatpersoner. Forbudet gjelder også organisasjoner, med mindre departementet jf § 16 d har gitt tillatelse til å formidle barn fra utlandet. Begrepet «organisasjoner» må forstås vidt og uavhengig av virksomhetens rettslige grunnlag. For eksempel vil foreninger, stiftelser, selskaper og andre sammenslutninger omfattes av forbudet. Dette innebærer således at all adopsjonsformidling som ikke har tillatelse fra departementet er forbudt. Når det gjelder hvilke vilkår en organisasjon må oppfylle for at myndighetene skal kunne gi formidlingstillatelse, viser vi til merknadene under pkt 2.5.5.

Departementet har på bakgrunn av uttalelsene fra de tre adopsjonsforeningene vurdert hvorvidt straffebestemmelsen bør utvides til også å gjelde personer som adopterer i fremmed stat eller bringer barn til Norge med sikte på adopsjon her i landet, uten å ha innhentet norske myndigheters samtykke på forhånd.

Forslaget om å straffe dem som adopterer i fremmed stat uten å ha innhentet norske myndigheters samtykke på forhånd, må imidlertid sees i sammenheng med straffeloven § 12 som i nr 3 har regler om norsk straffelovs anvendelse på handlinger foretatt i utlandet av norsk statsborger eller person bosatt i Norge. I bokstav a er det regnet opp en del konkrete strafferegler som gjelder også for disse tilfellene. I bokstav c heter det at straffeloven gjelder når handlingen er straffbar også etter loven i det landet der handlingen er foretatt. Dersom det ble innført en strafferegel som ovenfor nevnt, ville den ramme adopsjoner som er lovlige og godkjente i landet der de ble foretatt og som ville kunne bli anerkjent av norske myndigheter i ettertid. Slike tilfeller er ikke omfattet av straffeloven § 12 nr 3 bokstav c og departementet vil etter anbefaling fra Justisdepartementet heller ikke foreslå at det tas inn en slik særregel i bokstav a. Som det fremgår, vil en strafferegel mot adopsjoner som er lovlige der de ble foretatt, men der forhåndssamtykke fra norske myndigheter ikke er innhentet, skape atskillige rettstekniske problemer

Det som da gjenstår som en mulighet, er å ta inn en bestemmelse om straff for den som uten forhåndssamtykke bringer et barn til Norge med sikte på adopsjon her i landet. Departementet vil imidlertid ikke foreslå en slik bestemmelse. Den ville innebære en tilfeldig forskjellsbehandling av personer avhengig av om barnet kommer fra et opprinnelsesland der selve adopsjonen foregår i landet, eller om barnet kommer fra et opprinnelsesland som frigir barnet for adopsjon, men der den formelle adopsjonen foregår i Norge.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå noen bestemmelse som straffer den som adopterer uten samtykke. Selv om handlingen ikke streffelegges, vil departementet understreke at det følger av adopsjonsloven at den som er bosatt i Norge ikke må adoptere uten norske myndigheters forhåndssamtykke. Den fremgangsmåte som Verdens Barn omtaler i sin høringsuttalelse, er således i strid med adopsjonsloven og er dermed ulovlig. Det er grunn til å fremheve at en slik adopsjon heller ikke automatisk vil være gyldig i Norge. I slike tilfeller må det søkes særskilt om at adopsjonen skal gjelde i Norge.

For utenlandsadopsjonene gjelder også Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner. Artikkel 29 bestemmer at det ikke skal være noen kontakt mellom adoptivsøkere og barnets foreldre, eventuelt andre personer som har omsorgen for barnet, før kravene i artikkel 4 bokstavene a-c og artikkel 5 bokstav a er oppfylt, med mindre adopsjonen finner sted innenfor en familie (slekt) eller kontakten er i samsvar med vilkårene fastsatt av vedkommende myndighet i opprinnelsesstaten. Målet er å hindre direkte eller indirekte kontakt med personer og institusjoner som har myndighet til å treffe beslutninger på barnets vegne, før de nødvendige samtykkene og tillatelsene er gitt. Det legges til grunn at en på denne måten oppnår størst mulig sikkerhet for at det ikke øves press på dem som har anledning til å samtykke i adopsjonen og at det ikke finner sted kjøp og salg av barn.

Det er myndighetenes erfaring at de aller fleste som ønsker å adoptere barn fra utlandet er opptatt av at dette skal skje i ryddige og ordnede forhold - slik at adopsjonen på ingen måte skal kunne kobles til noen form for kjøp og salg av barn.

På bakgrunn av at det innføres et forbud mot adopsjonsformidling i adopsjonsloven, finner vi det hensiktsmessig å endre barnevernloven § 4-23 slik at den ikke lenger regulerer formidling for plassering av barn med adopsjon for øye. Det innføres videre et nytt ledd i § 4-23 som henviser til kapittel 3A i adopsjonsloven, jf pkt 3.4.

2.4 ADOPSJONSFORMIDLING AV BARN BOSATT I NORGE, § 16 c

2.4.1 Innledning

Som nevnt kan en adopsjonssak starte på flere måter. Det er imidlertid bare i de saker der den ene eller begge foreldrene henvender seg til myndighetene for å få bistand til å adoptere bort barnet sitt - de såkalte samtykkeadopsjonene - at myndighetene har formidlingsoppgaver. Verken ved stebarnsadopsjoner eller ved adopsjon som følge av at noen har overtatt foreldreansvaret etter barneloven, er det snakk om formidling av barn for adopsjon. De få barnevernsaker som ender med at barnet bli adoptert av fosterforeldrene, følger et helt annet spor enn de saker der de biologiske foreldrene henvender seg til myndighetene for å få hjelp til å adoptere bort barnet.

Som tidligere nevnt går det ikke fram av Statistisk sentralbyrås statistikk hvor mange saker det kan dreie seg om i året der en av foreldrene/begge foreldrene ber om bistand til å adoptere bort barnet. En opptelling foretatt på begynnelsen av 1990-tallet kan tyde på at det årlig gjelder 25 til 30 barn. Til tross for at det er et relativt lite antall barn som adopteres på denne måten, er hver sak av stor betydning for såvel barnet, biologiske foreldre som adoptivforeldre. Det er viktig at alle parter ivaretas under hele adopsjonsprosessen.

Det er ikke foretatt noen undersøkelse eller oversikt over hva som karakteriserer de sakene der biologisk mor/foreldre i våre dager ber om bistand til å adoptere bort barnet sitt. Departementet har vært i kontakt med noen fylkesmenn som opplyser at sakene gjelder såvel unge jenter som voksne kvinner, noen er i jobb eller under utdannelse. De fleste av mødrene er enslige. Fylkesmannen i Oslo og Akershus som tradisjonelt har formidlet flest adopsjoner, opplyser i høringsuttalelsen at i mange av sakene har en eller begge foreldre utenlandsk opprinnelse. En annen fylkesmann opplyser at problemstillinger som psykiatri og voldtekt, kan være inne i sakene. Det er videre ulike årsaker til at foreldrene ikke ser seg i stand til å ta vare på barnet.

2.4.2 Gjeldende rett

Det følger av gjeldende rundskriv at fylkesmennene inntil annet er bestemt, har ansvaret for formidlingen av norske barn der foreldrene samtykker. Etter adopsjonsloven § 1 er det departementet som skal gi adopsjons bevillingen. Bevillingskompetansen er imidlertid delegert til fylkesmannen, slik at fylkesmannen i dag har begge oppgaver. Dette innebærer at fylkesmannen både skal finne fram til egnede foreldre til det aktuelle barnet (formidlingen), og deretter foreta den handlingen som innebærer at foreldreansvaret overføres til adoptivforeldrene og at barnet får samme rettsstilling som om det hadde vært adoptivforeldrenes egnefødte barn (gi bevillingen). Den fremtidige organiseringen av arbeidet med adopsjonsbevillingene er omtalt ovenfor i punkt 1.5.

Fylkesmannen som adopsjonsformidler spiller ingen aktiv rolle når det gjelder å finne fram til barn som kan adopteres. Barn som er aktuelle for adopsjon presenteres for formidling av foreldrene selv. Fylkesmannen registrerer barnet. Oftest er det mor som tar kontakt med fylkesmannen, men det hender også at de instanser mor/foreldrene har vært i kontakt med - for eksempel lege, jordmor, familierådgivningskontor eller en frivillig organisasjon som arbeider mot abort - tar kontakt. Ofte får fylkesmannen beskjed om den mulige adopsjonen en tid før barnet er ventet. Da kan fylkesmannen forberede saken ved å ta kontakt med den aktuelle fødeklinikken, starte vurderingen av mulige adoptivforeldre osv. Men fylkesmannen opplever også å bli kontaktet av fødeklinikken etter at barnet er født. I disse sakene må fylkesmannen være i stand til å handle svært raskt. Det stilles således store krav til fylkesmannens arbeid i disse sakene.

Når det gjelder registrering av ektepar som ønsker å adoptere norske barn, er det variasjoner: Noen fylkesmenn har egne registre. Andre fylkesmenn kan også benytte seg av en annen fylkesmanns register eller fylkeskommunens register over fosterforeldre.

Det er ikke lagt opp til noen spesiell prosedyre for godkjenning av søkere ved norsk adopsjon. Det er således ingen forhåndsgodkjenning av adoptivsøkerne slik kravet er ved adopsjon av utenlandske barn. Ofte foreligger det likevel en godkjenning av søkerne som fosterforeldre etter barnevernloven, men dette kreves ikke. Vurderingen av søkerne finner i dag sted, først når det skal finnes fram til adoptivforeldre til det konkrete barnet.

Det er kriteriene i loven og rundskriv som legges til grunn når fylkesmannen skal foreta selve utvelgelsen av adoptivforeldre til barnet. Adoptivforeldrenes motivasjon og spørsmålet om hvorvidt adopsjonen vil kunne bli til gagn for barnet jf adopsjonsloven § 2, undergis en særlig prøving av fylkesmannen. I tillegg opplyser flere fylkesmenn særskilt at de også legger vekt på mors/fars ønske når det gjelder valg av adoptivforeldre. Det er for øvrig opp til fylkesmannen som bevillingsmyndighet å stille krav til undersøkelser og utredninger før det tas stilling til adopsjonssøknaden.

Foreldrenes endelige samtykke til adopsjon, kan først gis to måneder etter barnets fødsel, jf adopsjonsloven § 7 annet ledd. I denne perioden før endelig samtykke gis, må plasseringen av barnet anses å være av midlertidig karakter. Det er viktig at barnets mor (foreldre) også på dette tidspunktet opplever å ha handlingsalternativer.

Det er ulik praksis når det gjelder hvor barnet skal plasseres etter fødselen. Noen fylkesmenn plasserer alltid barnet utenfor eget fylke. Noen barn plasseres direkte hos adoptivforeldrene, andre i beredskapshjem/fosterhjem eller i spedbarnshjem. Det er også variasjoner fylkesmennene imellom med hensyn til dekning av utgiftene ved plassering før barnet blir adoptert.

2.4.3 Høringsnotatets vurderinger og forslag

For å formidle de norske adopsjonene foreslo departementet i høringsnotatet at det skulle opprettes et adopsjonsformidlingsutvalg med et sekretariat knyttet til Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Denne løsningen ble vurdert opp mot eksisterende lokale, regionale og sentrale løsninger.

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at dagens ordning med at samtlige fylkesmenn har ansvaret for formidling av norske barn, har en del uheldige konsekvenser. Fordi det er så få saker kan det gå år mellom hver gang enkelte av fylkesmennene har en formidlingssak til behandling. Dette fører til at fylkesmannsembetenes erfaring og kompetanse til å løse formidlingsoppgaven, er varierende. Sakene håndteres ulikt fra embete til embete. Det er blant annet forskjellige registreringsordninger, noe som kan føre til at myndighetene i den enkelte formidling ikke finner fram til de best egnede foreldrene til et konkret barn. En annen konsekvens kan være at det blir tilfeldig hvem som når fram som adoptivsøkere. Adopsjonsformidling er en oppgave som i våre dager skiller seg klart ut fra fylkesmannens øvrige oppgaver. Det kan derfor være vanskelig å overføre kunnskap, kompetanse og erfaring fra andre saksområder. For øvrig er det noe uheldig at fylkesmannen både har ansvar for å formidle hjem til barnet og senere foreta en uavhengig vurdering av om vilkårene for å gi bevilling er tilstede.

Kommunene som formidlingsorgan ble vurdert fordi de allerede har andre oppgaver knyttet til en adopsjonssak, for eksempel utredning av søkerne i utenlandsadopsjonssakene. Sentralt er også kommunenes erfaring med å plassere barn i fosterhjem etter barnevernloven og med å føre tilsyn med barn i fosterhjem.

Et viktig argument mot kommunal adopsjonsformidling er hensynet til anonymitet. Anonymitet er svært viktig i mange av samtykkesakene. Biologiske foreldre og adoptivforeldre kan ha et ønske om å være anonyme for hverandre og biologiske foreldre kan ha et sterkt behov for forsikring om at saken ikke blir kjent i deres nærmiljø. Det vil videre være praktisk umulig å sørge for å etablere og opprettholde den nødvendige kompetanse i alle landets kommuner, når det totalt bare er 25 til 30 adopsjoner årlig. For en del biologiske foreldre kan det også være viktig at formidlingen skjer gjennom en nøytral instans som ikke har en direkte tilknytning til den kommunale barneverntjenesten.

Departementet vurderte også hvorvidt fylkeskommunen bør overta adopsjonsformidlingen av de norske barna. Et argument for å legge formidlingsvirksomheten til fylkeskommunen, er i første rekke at da vil en og samme instans ha ansvaret for mange av tiltakene som kan iverksettes fra fødsel og fram til adopsjonen; Fylkeskommunen har ansvaret for fødeklinikkene og det er det fylkeskommunale barnevernet som har ansvaret for barnehjemmene og rekrutteringen av fosterhjemmene. Det kan imidlertid være uheldig at samme organ har to oppgaver som på mange måter er beslektet, men likevel så ulike. Både adopsjons- og fosterhjemsformidling består i å skaffe gode hjem til barn som trenger det. Forskjellen er likevel at adopsjon skaper en varig tilknytning til en ny familie og bryter alle bånd til den gamle, mens en fosterhjemsplassering i utgangspunktet er tidsavgrenset for den perioden biologiske foreldre ikke er i stand til å oppfylle sine omsorgsoppgaver. Sammenkoblingen av fosterhjemsformidlingen og formidling av adoptivhjem kan skape usikkerhet for de foreldre som har barn plassert i fosterhjem samtidig som det kan virke negativt for dem som ønsker å frigi sine barn for adopsjon uten kontakt med barnevernet. De øvrige argumentene mot å gi fylkeskommunen ansvaret, er mange av de samme som taler mot at fylkesmannen fortsatt skal ha denne oppgaven. Det er få saker og det vil kunne bli vanskelig å opparbeide og opprettholde kompetanse på området. Også ved en fylkeskommunal løsning vil det kunne gå år mellom hver gang enkelte fylkeskommuner behandler en adopsjonsformidlingssak. Det er derfor lite rasjonelt å bygge opp kompetanse på 19 nye enheter.

Det ble i høringsnotatet også vurdert å overlate sakene til færre enheter med større geografisk virkefelt enn dagens fylkeskommuner. En inndeling av landet i for eksempel 4-5 regioner enten knyttet til fylkesmannen eller fylkeskommunen, ville føre til at hver enhet får flere saker å arbeide med og dermed økt mulighet for oppbygging og vedlikehold av kompetanse. Det ble imidlertid lagt avgjørende vekt på at adopsjonsformidlingen fortsatt vil være en oppgave som skiller seg fra disse forvaltningsorganenes øvrige oppgaver, og denne løsningen ble heller ikke ansett som tilfredsstillende.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at en sentralisert behandling vil være best for disse relativt få sakene. En slik løsning har klare fordeler når det gjelder å samle erfaring og bygge opp kompetanse. Dette gir videre muligheten for utvikling og praktisering av gode rutiner for ivaretakelse av biologiske foreldre. For alle parter i adopsjonssaken innebærer en sentralisert løsning den fordel at sakene blir likt behandlet i hele landet. En sentral instans med et landsdekkende og oppdatert register over aktuelle hjem for plassering, gir enda bedre mulighet til å finne fram til og velge adoptivforeldre som passer spesielt godt til det enkelte barn. Jo flere hjem formidlingsinstansen har å velge mellom, jo lettere vil det dessuten være å følge de biologiske foreldres eventuelle ønsker om hjemmet som barnet skal bli en del av. En sentralisert løsning vil videre sikre hensynet til anonymitet. Et sentralt organ vil være bedre egnet til å ta seg av de sakene der organet først får beskjed om barnet etter at det er født. I slike tilfeller vil det kunne bygge opp og ha i beredskap ordninger som gjør det mulig å handle raskt, og samtidig gjøre et godt og grundig formidlingsarbeid.

Statens ungdoms- og adopsjonskontor ble ikke ansett som et aktuelt alternativ. Det ble vist til at departementets forslag om å legge bevillingsmyndigheten til Statens ungdoms- og adopsjonskontor, kunne reise enkelte habilitetsspørsmål. Dersom Statens ungdoms- og adopsjonskontor får ansvaret for både adopsjonsformidlingen og adopsjonsbevillingene i de norske adopsjonene, vil kontoret ikke bare ha ansvaret for selve utvelgelsen av hjemmet til barnet, men også for å vurdere om lovens vilkår for å gi bevilling er tilstede. Dette ville reise de samme innvendinger som har vært rettet mot fylkesmannen som etter dagens ordning har begge oppgaver.

Departementet foreslo å opprette et sentralt adopsjonsformidlingsutvalg til å forestå selve utvelgelsen av adoptivforeldre til barnet og at det knyttes et sekretariat til dette utvalget. Forslaget innebærer at sekretariatet får ansvaret for å opplyse og forberede saken for utvalget, foreta registrering av barn og biologiske foreldre, og opprette og vedlikeholde et sentralt register over adoptivsøkere. Ved å knytte sekretariatet og adopsjonsformidlingsutvalget til fylkesmannen i Oslo og Akershus som er den største formidler av norske barn, vil svært mange foreldre ha tilbudet innenfor samme fylke som tidligere, i nabofylket eller i hvert fall i samme landsdel. Det ble lagt til grunn at instansen skal kunne oppsøke foreldrene for samtale, informasjon om hva adopsjonen innebærer og for innhenting av nødvendige opplysninger, dersom foreldrene på grunn av avstanden til organet eller andre årsaker ønsker slike besøk.

Departementet foreslo at ektepar som ønsker å adoptere et norsk barn, bør utredes på samme måte som de som ønsker å adoptere fra utlandet. Det forutsettes derfor at det er kommunen som har denne oppgaven, jf pkt 2.6.4. Utredningen vil som ved utenlandsadopsjonene, inneholde en vurdering av søkerne og deres motivasjon for å adoptere samt en konklusjon om hvorvidt kommunen anbefaler adopsjon. Forslaget forutsetter at det ikke er nødvendig med et forhåndssamtykke tilsvarende det som kreves ved utenlandsadopsjon. Til det er sakene for ulike; ved utenlandsadopsjon gis det samtykke til adopsjon av et for norske myndigheter ukjent barn, mens ved de norske samtykkeadopsjonene foretas det en konkret vurdering av søkerne opp mot et barn myndighetene har opplysninger om. En ordning med forhåndsgodkjenning av søkere til norske barn ville uansett være lite hensiktsmessig. Det synes unødvendig med et slikt system på et område der det er så få barn som adopteres årlig og der ytterst få søkere vil få tildelt et barn for adopsjon.

2.4.4 Høringsinstansenes syn

Følgende instanser har avgitt uttalelse:

Asker kommune, Sarpsborg kommune, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Finmark, Fylkesmannen i Østfold, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Akershus fylkeskommune, Datatilsynet, Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), Barneombudet, Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk, Høgskolen i Stavanger, Den Norske Dommerforening, Norsk Fosterhjemsforening, Adopsjonsforum, InorAdopt, Adoptertes Landsforening, Enestående adoptanters forening,

Departementets forslag om en sentral løsning får sterk støtte. 23 av de 26 instansene som konkluderer på spørsmålet støtter at sakene skal behandles av en sentral instans. Høringsinstansene legger blant annet vekt på at det er få saker og at erfaringsgrunnlaget derfor blir lite. Det pekes også på at sakene skiller seg ut fra embetenes øvrige virksomhet.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler;

«Med bakgrunn i det lave antall saker, synes det å være en god og rasjonell organisering av saksbehandlingen at forvaltningen av adopsjonsloven samles sentralt. Fylkesmannen er av den oppfatning at forslaget blant annet vil bedre kompetansen og rettssikkerheten på området.

Det er i dag varierende praksis ved embetene når det gjelder adopsjonsformidlingen. Fylkesmannen ser det som svært viktig at praksisen blir lik for hele landet, herunder at ikke samme instans både formidler og gir bevilling, men at det skjer en uavhengig vurdering av søkerne om adopsjonen er til barnets beste. Det er også av stor betydning at vurderingen av innenlandsadopsjonssaker utredes og vurderes på samme grundige måte som for utenlandsadopsjoner.»

Enestående Adoptanters forening, Adoptertes Landsforening og Akershus fylkeskommune går i mot at et sentralt organ skal formidle samtykkeadopsjonene. Akershus fylkeskommune mener at det er flere fordeler forbundet med at fylkeskommunen formidler samtykkeadopsjonene og uttaler blant annet:

«Fylkeskommunen er derfor ikke enig med departementet i at adopsjonsformidlingen vil være en oppgave som skiller seg klart fra fylkeskommunens øvrige forvaltningsoppgaver. Selv om fosterhjemsformidling og adopsjonsformidling er to adskilte oppgaver, er hovedmålsettingen i begge tilfellene at et barn skal plasseres i en egnet familie. Forskjellen er først og fremst den juridiske tilknytning. Også i saker hvor barn blir plassert i fosterhjem kan planen være at det skal være på langvarig basis. Enkelte fosterforeldre blir også vurdert med tanke på senere adopsjon.»

Adoptertes Landsforening konkluderer sin uttalelse slik:

«ALF ser intet behov for at det offentlige skal inneha noe formidlingsansvar for andre barn enn de barn det offentlige selv (barnevernet) har foreldreansvaret for og det daglige omsorgsansvaret for nårbarnets opprinnelige foreldre har gitt sitt frivilligeadopsjonssamtykke eller er døde.

Uansett mener ALF at enhver formidling bare må skje i henhold til oppdrag og skriftlig fullmakt fra barnets foreldre eller dets lovlige verge...»

Når det gjelder forslaget om opprettelse av et eget formidlingsutvalg med sekretariat hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus er høringsinstansene mer varierte i sine syn. Flere instanser foreslår at Statens ungdoms- og adopsjonskontor skal ivareta oppgavene til formidlingsutvalgets sekretariat.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«Fylkesmannen mener at også arbeidet med samtykkeadopsjonene bør legges til Statens ungdoms- og adopsjonskontor(SUAK), og det faglige utvalg som der allerede eksisterer..........

Selv om SUAK får i oppgave å formidle adopsjoner, og senere klagebehandler bevillingsvedtak der kontoret tidligere har medvirket til eller foreslått formidlingen - vil dette etter fylkesmannens mening ikke reise habilitetsspørsmål.

SUAK må antas allerede å ha en ferdig organisering til å ivareta også formidlings- og bevillingsansvaret for norske samtykkeadopsjoner....»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus som også foreslår at utgivelse av opplysninger om biologiske foreldre for fremtiden skal løftes ut av fylkesmannsembetene, se proposisjonen pkt 3.2, uttaler blant annet:

«....Det vil imidlertid måtte fremholdes at et foreslått sekretariatsansvar er en arbeidsoppgave som ligger helt utenfor alle andre arbeidsoppgaver som er tillagt fylkesmannen. Fylkesmannens mange og ulike veilednings- og kontrolloppgaver krever et strengt og fastlagt arbeidsopplegg for å yte service, holde frister og utføre lovpålagte oppgaver. Det er derfor lite rom for upredikerbart fravær, slik ivaretakelsen av det foreslåtte sekretariatsansvar krever. I tillegg bør embetet sikre ansettelse av særlig kompetanse til dette arbeidet. Det synes derfor klart at en forsvarlig sentral løsning med sekretariatsansvar til fylkesmannen i Oslo og Akershus og et frittstående oppnevnt adopsjonsformidlingsutvalg vil måtte kreve tilføring av ressurser i en helt annen størrelsesorden enn det høringsutkastet antyder.....

Tatt i betraktning at antallet samtykkeadopsjoner er så lavt på landsbasis, og at det er ønskelig med en sentralisert løsning for denne sakstype, ser fylkesmannen ikke hensiktsmessigheten av å opprette et nytt sekretariat og adopsjonsformidlingsutvalg for å ivareta dette lille saksområde.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus foreslår derfor at arbeidet med samtykkeadopsjonene legges til SUAK og det Faglige utvalg som allerede eksisterer der.»

2.4.5 Barne- og familiedepartementets merknad

Etter departementets oppfatning er det vanskelig å finne en optimal løsning for håndteringen av disse få sakene. Det er imidlertid bred og solid støtte blant høringsinstansene for en sentralisert behandling av sakene. Departementet fastholder derfor at sakene bør underlegges en sentral løsning, jf begrunnelsen under 2.4.3. Departementet har etter høringen imidlertid kommet til at sakene bør organiseres på en annen måte enn lagt til grunn i høringsnotatet. Departementet foreslår at sakene i stedet legges til det eksisterende Faglig utvalg og at sekretariatsfunksjonen legges til Statens ungdoms- og adopsjonskontor.

Som påpekt av enkelte høringsinstanser, ser departementet problemer med en løsning der sekretariatsfunksjonen er knyttet til ett fylkesmannsembete. Etterhvert som oppgaver vedrørende adopsjon flyttes ut fra fylkesmannen, kan det med større tyngde argumenteres mot høringsnotatets forslag om å legge sekretariatet til denne instansen. Fylkesmannen kan heller ikke sies å ha andre direkte beslektede oppgaver. Vesentlig for departementet er også at Fylkesmannen i Oslo og Akershus i høringsuttalelsen har kommet til at embetet ikke ser hensiktsmessigheten i forslaget. Dertil kommer at embetet vanskelig ser seg i stand til å ivareta sekretariatsfunksjonen.

Sekretariatsfunksjonen kan etter departementets oppfatning i stedet legges til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Innlemmelsen av Statens adopsjonskontor i det nyopprettede Statens ungdoms- og adopsjonskontor har ført til at adopsjonssakene nå behandles av et forvaltningsorgan med en bredere saksportefølje. Det skulle således være mulig å organisere sekretariatsoppgavene på en slik måte at det ikke reises tvil om organets habilitet i samtykkeadopsjonene.

Forslaget innebærer at sekretariatets funksjon blir å opplyse og forberede saken for utvalget, samt å ha ansvaret for:

• å foreta registrering av barn og biologiske foreldre,

• opprette og vedlikeholde et sentralt register over adoptivsøkere, og

• ta kontakt med fylkeskommunen der barnet er født for å sørge for at barnet blir ivaretatt inntil adopsjon kan gjennomføres.

Departementets forslag innebærer videre at barnets biologiske mor/foreldre eller for eksempel jordmor, lege eller fødeklinikk, tar kontakt med sekretariatet slik at barnet kan bli registrert som et mulig adoptivbarn. Sekretariatet må sørge for å innhente de nødvendige opplysninger om barnet. Departementet legger til grunn at sekretariatet må være fleksibelt med hensyn til hvordan dette skal foregå. Sekretariatet får et viktig ansvar når det gjelder å ivareta biologiske foreldre, barnet og adoptivsøkerne. Det kan i denne sammenheng være aktuelt å samarbeide med andre instanser, for eksempel når det gjelder midlertidig plassering av barnet. Ansvaret innebærer også å gi nødvendig informasjon til biologiske foreldre og adoptivsøkere.

Høringsuttalelsene fra fylkesmennene kan tyde på at det dreier seg om noe færre saker i året enn de 25 til 30 adopsjonene som departementet har lagt til grunn. Registreringsoppgaven i forhold til barn og biologiske foreldre kan således bli noe mindre enn antatt. Samtykkeadopsjonene er imidlertid et uforutsigbart arbeidsområde. I tillegg til at antall saker varierer fra år til år, har adopsjonssakene svært ulike årsaksforhold - noe som bidrar til at den faglige bistanden og tidsbruken i den enkelte sak varierer. Som påpekt av enkelte høringsinstanser, er det viktig at søkerne er klar over at en del av barna kan ha særlige omsorgs- eller behandlingsbehov.

Departementet foreslår at Faglig utvalg som i dag er et rådgivende organ for Statens ungdoms- og adopsjonskontor skal foreta utvelgelsen av foreldre til det enkelte barn. Utvalget har etter dagens sammensetning medisinsk, psykologisk og sosialfaglig kompetanse og representerer etter departementets oppfatning en tverrfaglighet som gjør utvalget særlig egnet til oppgaven med å velge ut foreldre til barnet. Som det går fram av merknadene under punkt 2.6.4 skal Faglig utvalg i utenlandsadopsjonene velge ut foreldre til barn med særlige behov. Dette innebærer at Faglig utvalg vil få samme type oppgaver i innenlands- og utenlandsadopsjonene. Noen av vurderingene vil i tillegg være sammenfallende i og med at det norske barnet kan være av utenlandsk opprinnelse. Departementet vil vurdere hvorvidt utvalgets nye oppgaver tilsier en ytterligere styrking av den kompetansen et slikt utvalg bør ha.

Utvalget må være fleksibelt med hensyn til møtehyppighet og må kunne tre sammen på kort varsel. Medlemmene forutsettes oppnevnt av departementet for en begrenset tidsperiode.

Det er bare søkere som er utredet av kommunen som kan registreres i registeret og utvalget kan bare velge mellom registrerte søkere. Av hensynet til behovet for oppdatering av opplysninger om søkere, vil det være mest hensiktsmessig at søkerne kun får være registrert i et begrenset antall år.

I utvelgelsen av adoptivforeldre til det konkrete barn skal det tas hensyn til hva som antas å være til gagn for barnet, jf adopsjonsloven § 2. Det konkrete barnet kan ha spesielle behov som gjør at enkelte søkere kan sies å ha særlige forutsetninger for å ta seg av nettopp dette barnet, selv om de ikke har vært registrert lengst. Det må således være barnets individuelle behov og ikke søkernes ønske om barn som er avgjørende. Biologiske foreldres eventuelle meninger og ønsker om valg av hjem, må også tillegges stor betydning.

I høringsnotatet er det lagt til grunn at utvalgets beslutning om å tildele et barn til et bestemt søkerpar ikke er å anse som et enkeltvedtak, på samme måte som avgjørelse om godkjenning av fosterforeldre etter barnevernloven heller ikke er det. Dette innebærer at Faglig utvalgs avgjørelse om ikke å tildele søkere et norsk barn, ikke kan påklages. Det samme vil gjelde for utvalgets avgjørelse om ikke å tildele søkere et utenlandsk barn med særlige behov, jf pkt 2.6.4. Tildelingen av foreldre til et barn, må være basert på hva som antas å være det enkelte barnets beste og eventuelle ønsker fra biologiske foreldre. Utvalgets primæroppgave er derfor å sikre barnet et varig og godt hjem.

Med ovennevnte organisering vil det være to instanser som behandler samtykkesakene; Formidlingen av hjem til det konkrete barnet vil foretas av Faglig utvalg, mens den etterfølgende bevilling som innebærer blant annen en kontroll av om adopsjonen antas å ville bli til gagn for barnet, foretas av Statens ungdoms- og adopsjonskontor som gir bevillingen, se pkt 1.5. Etter departementets oppfatning er de habilitetsinnsigelser som er rettet mot dagens ordning der fylkesmannen både formidler og gir bevilling, løst ved departementets forslag.

En del av høringsinstansene er opptatt av betalingen i«mellomperioden» dvs perioden etter at barnet har forlatt sykehuset og fram til plassering hos adoptivsøkerne. I høringsnotatet pekte departementet på at det er variasjoner i bruken av slike plasseringer, eventuelt plasseringssted og dekning av utgiftene i tilfelle plassering. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at fylkeskommunen der barnet oppholder seg, skal ha ansvaret for å finne fram til et midlertidig tiltak for barnet. Det er ikke fremkommet motforestillinger til dette i høringsrunden.

Etter departementets oppfatning er en naturlig følge av fylkeskommunens ansvar at fylkeskommunen også dekker utgiftene. Forslaget til organisering av innenlandsadopsjonene forutsetter at barnevernet i kommunene ikke skal inn i sakene. Vi legger til grunn at dette ville svekke det viktige hensynet til anonymitet og diskresjon.

Departementet legger til grunn at ordningen ikke vil medføre særlige ekstraomkostninger i forhold til dagens ordning der fylkeskommunen som oftest har ansvaret for og/eller betaler for plasseringen.

Departementet mener at det fortsatt vil være mulig å plassere enkelte barn direkte hos adoptivsøkerne. Der barnet plasseres direkte hos søkerne, er det etter departementets oppfatning naturlig å se på dette som en del av adopsjonsprosessen slik at det ikke ytes økonomisk vederlag for at søkerne har omsorgen i perioden før bevilling gis. Med en slik ordning vil innenlandsadopsjonene behandles likt med utenlandsadopsjonene i de saker der bevillingen gis av norske myndigheter etter ankomst til Norge og i de tilfeller der myndighetene i barnets opprinnelsesland krever at barnet oppholder seg en periode hos adoptivsøkerne før adopsjonen kan gjennomføres. I de svært få sakene der adopsjonen likevel ikke finner sted, er det naturlig at fylkeskommunen refunderer utgiftene etter fosterhjemsordningen.

Forslaget om at departementet kan gi nærmere forskrifter om formidlingsvirksomheten, opprettholdes. Det blir således viktig å utforme et tydelig mandat for Faglig utvalgs oppgaver, samt utarbeide forskrifter som sikrer gode rutiner for behandlingen av disse sakene.

2.5 VILKÅR FOR Å FÅ TILLATELSE TIL Å FORMIDLE BARN FRA UTLANDET, § 16 d

2.5.1 Innledning

Som det går fram av kapittel 1 er behovet for lovregulering størst når det gjelder adopsjonsformidling av utenlandske barn. Dette henger blant annet sammen med det store antall barn som hvert år adopteres fra utlandet, de mange forskjellige land barna kommer fra og at det er private organisasjoner involvert i formidlingen.

Det er i dag tre aktive norske adopsjonsorganisasjoner, Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt, som med myndighetenes tillatelse formidler barn fra utlandet for adopsjon til søkere bosatt i Norge. Foreningene samarbeider med hverandre på ulike måter, blant annet har de ansatt en felles sosialkurator for å bistå adoptivbarn og adoptivforeldre. Foreningene har gått sammen om å utvikle informasjonsmateriell og kurs samt arrangere adopsjonsuker der det settes fokus på ulike sider ved utenlandsadopsjon. Foreningene legger også betydelig vekt på å gi informasjon om kulturelle og sosiale forhold i barnas opprinnelsesland samt å arrangere egne reiser til de aktuelle land for adoptivbarna og deres familier.

Adopsjonsforumhar sin opprinnelse i foreningen Adopsjonsopplysning som ble stiftet i 1970. Foreningen skiftet navn i 1975 til Adopsjonsforum. Foreningen fikk sine første formidlingstillatelser i 1978 og har særlig konsentrert sin virksomhet i Latin-Amerika med Colombia som det største opprinnelsesland. I 1996 kom 48 % av alle barn som ble formidlet til Norge, gjennom Adopsjonsforum som de 10 siste årene har vært den største foreningen. Foreningen presenterer seg som en humanitær forening som har internasjonale adopsjoner som sitt hovedarbeidsfelt. I tillegg hjelper foreningen forlatte og vanskeligstilte barn som ikke er aktuelle for adopsjon. Foreningen viser videre til at den er en interesseorganisasjon for adoptivsøkere, adoptivforeldre og vanskeligstilte barn i opprinnelseslandene.

Verdens Barn har sin opprinnelse i Norsk Koreaforening som i kjølevannet av Koreakrigen drev aktivt hjelpearbeid på flere måter. Etterhvert ble adopsjonsformidling hovedoppgaven og foreningen fikk i 1969 departementets tillatelse til dette arbeidet. Verdens Barn overtok i 1978 Norsk Koreaforenings formidlingstillatelse i Sør-Korea og fikk samtidig også andre formidlingstillatelser. I 1996 ble 43 % av alle utenlandske barn formidlet gjennom Verdens Barn. Foreningen presenterer seg selv som en upolitisk, sosial og kulturell forening, der hovedformålet er å bidra til arbeidet med å hjelpe vanskeligstilte barn i overensstemmelse med FNs deklarasjon om barnets rett til særlig beskyttelse, sosial og materiell trygghet, omsorg og positive oppvekstforhold.

InorAdopt er den tredje organisasjonen som i dag driver aktiv adopsjonsformidling. Foreningen ble startet i 1981 som en interesseorganisasjon for og av foreldre som enten selv hadde adoptert barn fra Indonesia eller som var interessert i å adoptere fra dette landet. Foreningen fikk departementets tillatelse til å formidle barn fra Brasil i 1989 og har siden fått formidlingstillatelser også i andre land. I 1996 kom 9% av de barna som ble formidlet til Norge, gjennom denne organisasjonen. Den viser til at den er en humanitær, nøytralpolitisk organisasjon som formidler hjelp til vanskeligstilte barn. Foreningen arbeider for adopsjon av barn i den utstrekning barnet ikke kan hjelpes i sitt hjemland. Foreningen har som formål også å hjelpe barn i sitt hjemland, for eksempel med oversendelse av innsamlede klær og utstyr til barnehjem og ved fjernadopsjon.

Adopsjonsorganisasjonene har viktige oppgaver i utenlandsadopsjonene og bistår søkerne gjennom hele adopsjonsprosessen i Norge og i barnets opprinnelsesland. Organisasjonene gir informasjon og veiledning til søkere om hva det vil si å adoptere et barn fra utlandet. Samtidig er de bindeleddet mellom de godkjente adoptivsøkerne og utenlandske myndigheter og bidrar således til at den enkelte adopsjon gjennomføres på forsvarlig måte. Norske myndigheter legger vekt på at internasjonale adopsjoner skal skje gjennom godkjente organisasjoner. Organisasjonenes bistand er blitt en obligatorisk del av formidlingen av utenlandske barn til Norge og myndighetene har gjennom årene gitt organisasjonene stadig flere oppgaver. Departementet har derfor i flere år gitt driftsstøtte til organisasjonene - fordelt etter antall adopsjoner de har formidlet.

Norske myndigheter ser det som en viktig oppgave å legge forholdene til rette for forsvarlige ordninger når det gjelder adopsjonsformidling over landegrensene. Formålet med tilretteleggingen er å hindre at det forekommer bortføring og handel med barn. Myndighetenes arbeid, herunder tilsynet og kontrollen med at den enkelte adopsjon er til barnets beste, gjøres i dag på flere måter og på flere stadier i adopsjonsprosessen. Vi viser her til merknadene nedenfor og merknadene til utkastets § 16 f som krever at adopsjonene som hovedregel skal skje gjennom en godkjent forening, se punkt 2.7. Når det gjelder dagens ordning med myndighetenes kontroll av den enkelte adopsjonssak gjennom vurderingen av om det skal gis forhåndssamtykke, viser vi til merknadene til § 16 e i punkt 2.6.

2.5.2 Gjeldende rett

Det er som tidligere omtalt ikke tillatt for privatpersoner å drive formidlingsvirksomhet for plassering av barn med eller uten adopsjon for øye. Organisasjoner har heller ikke anledning til å drive slik formidling med mindre de har fått tillatelse av departementet som i så fall skal føre tilsyn med virksomheten, jf barnevernloven § 4-23. Ansvaret for å gi formidlingstillatelse er i dag lagt til departementet. Departementet treffer sin avgjørelse om hvorvidt formidlingstillatelse skal gis eller ikke, etter råd fra Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Organisasjoner uten departementets tillatelse eller privatpersoner som driver, eller medvirker til å drive, adopsjonsformidling i strid med barnevernloven § 4-23, straffes med fengsel eller bøter. Utover dette er det ingen lovregulering av foreningenes adopsjonsformidling.

I foreningenes formidlingstillatelser er det fastsatt særlige vilkår for deres virksomhet både i inn- og utland, og det er angitt hvilke land foreningen kan drive sin virksomhet i. Formidlingstillatelse gis bare til en organisasjon som gjennom vedtekter, personell, størrelse, økonomi og virksomhet i utlandet, kan vise til at de vil være i stand til å drive på en forsvarlig og kompetent måte. Statens ungdoms- og adopsjonskontor godkjenner foreningenes kontakt/kontaktnett i utlandet. Formidlingstillatelsene er de siste årene gitt for en periode på to år av gangen. Tillatelsen(e) kan trekkes tilbake dersom forutsetninger og vilkår som er satt for virksomheten ikke lenger foreligger.

En organisasjon som ønsker å få formidlingstillatelse, må ha en eller flere bestemt(e) stat(er) den ønsker å drive formidlingsvirksomhet i. I Haagkonvensjonen artikkel 12 slås det fast at en organisasjon bare kan opptre i en annen deltakerstat dersom myndighetene i begge stater tillater det. Videre kreves at foreningens kontakt i utlandet har tillatelse til å drive adopsjonsformidling i landet og til å samarbeide med mottakerlandets adopsjonsforening. For at en nyetablert forening skal kunne komme i gang med formidlingsvirksomhet i et nærmere bestemt land, må derfor foreningen få en tillatelse fra norske myndigheter under forutsetning av at vedkommende lands myndigheter gir en slik tillatelse. Det er først når attestasjon fra det aktuelle landet foreligger, at formidlingstillatelsen er virksom.

Det følger av barnevernloven § 4-23 at departementet skal føre tilsyn med foreningenes virksomhet i Norge og i barnas opprinnelsesland. Det er Statens ungdoms- og adopsjonskontor som etter sitt mandat har ansvaret for å utøve kontroll- og tilsynsoppgavene overfor foreningene. Statens ungdoms- og adopsjonskontor har i forhold til mandatet stor frihet i å utvikle rutiner for å ivareta sitt kontroll - og tilsynsansvar. Som tidligere nevnt foretas en del av kontrollen ved behandlingen av formidlingstillatelser, godkjenning av utenlandskontakter og foreleggelse av utkast til avtaler foreningene ønsker å inngå med utenlandske myndigheter. Statens ungdoms- og adopsjonskontor har innsyn i foreningenes regnskap/ budsjett og vurderer hvorvidt foreningen bør gis tillatelse til å endre sine vedtekter når det fremmes krav om dette. Det foretas jevnlige kontroll- og informasjonsreiser til stater det er gitt formidlingstillatelse i, og det mottas her i Norge myndighetspersoner og utenlandskontakter fra opprinnelseslandene. Gjennom faste møter med foreningene og ved behandling av enkeltsøknader om forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandske barn, får Statens ungdoms- og adopsjonskontor god oversikt over organisasjonenes arbeid og utviklingen i opprinnelseslandene.

2.5.3 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse i § 16 d om at organisasjoner kan få tillatelse fra departementet til å formidle barn fra fremmed stat.

Det legges til grunn at organisasjonene har viktige funksjoner i arbeidet med formidling av barn fra utlandet og at deres deltakelse i prosessen er en forutsetning for at såpass mange barn adopteres til Norge og at det foregår på en ryddig måte. Også Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner anerkjenner at godkjente adopsjonsforeninger har oppgaver ved adopsjoner over landegrensene. Det er på denne bakgrunn behov for en uttrykkelig bestemmelse som slår fast at organisasjoner kan gis tillatelse til å drive adopsjonsformidling av barn fra fremmed stat. Det følger av merknadene til forslaget i § 16 c, at formidling av norske barn for adopsjon fortsatt bør være en offentlig oppgave, jf pkt 1.1.

Departementet foreslo å lovfeste at tillatelse til å formidle barn fra utlandet, bare kan gis til organisasjoner som har dette som hovedformål. Dette innebærer at foreninger som har andre formål som hovedoppgave, for eksempel det å være interesseorganisasjon for adopterte eller å yte bistand til utviklingsland, ikke vil kunne gis formidlingstillatelse. Kravet om at adopsjonsformidlingen skal være hovedformålet, vil likevel ikke utelukke at organisasjoner som får formidlingstillatelse også kan arbeide med for eksempel informasjonsvirksomhet, yte bistand til barnas opprinnelsesland, rådgi adoptivfamilier og adoptivbarn eller drive kulturutveksling. Enkelte stater stiller som vilkår at foreningene driver en form for humanitært hjelpearbeid i vedkommende land. I slike tilfeller er det viktig at foreningene skiller ut hjelpearbeidet fra adopsjonsformidlingen hva gjelder økonomi og personell.

Videre ble det foreslått at det skal gå fram av loven at adopsjonsformidlingen av barn fra fremmed stat bare skal kunne overlates til organisasjoner som drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet.En slik bestemmelse om barnets beste er i overensstemmelse med adopsjonsloven § 2. Prinsippet i Haagkonvensjonen artikkel 11 om at organisasjonene ikke skal ha økonomisk vinning for øye, er også nedfelt i bestemmelsen.

Det ble foreslått å tidsbegrense tillatelsen og at den skal angi hvilken fremmed stat eller hvilke fremmede stater foreningen har tillatelse til å formidle fra.

Det ble også foreslått å ta inn en forskriftshjemmel i loven der departementet kan fastsette nærmere krav til organisasjonene, deres virksomhet og avvikling. Aktuelle områder for forskriftsregulering vil være krav til foreningenes søknader om formidlingstillatelse, godkjenning av utenlandskontakten(e), foreningenes plikter og oppgaver i formidlingssakene. Det samme gjelder myndighetenes kontroll med organisasjonene herunder organisasjonenes plikter i forhold til tilsynsmyndigheten, samt krav til hvordan en organisasjon skal avvikle sin virksomhet.

Det følger av bestemmelsen at departementet skal føre tilsyn med organisasjonene og at tilsynsmyndigheten kan gi pålegg om å rette på forhold som er i strid med de forutsetninger og vilkår som er gitt for tillatelsen. Ved brudd på forutsetningene eller vilkårene er det adgang for tilsynsmyndighetene til å trekke tillatelsen tilbake.

Ansvaret for å gi formidlingstillatelse er i dag lagt til departementet. Departementet treffer sin avgjørelse på bakgrunn av Statens ungdoms- og adopsjonskontors forberedelse og vurdering av saken. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at kompetansen til å gi foreninger formidlingstillatelse, delegeres til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Som landets sentrale adopsjonsmyndighet har kontoret et særlig ansvar for å følge arbeidet med utenlandsadopsjonene. Kontoret har opparbeidet seg bred kompetanse og kunnskap om adopsjonsformidlingen i utlandet herunder de ulike lands lovgivning og forvaltningsapparat. Kontoret har derfor særlige forutsetninger for å bedømme hvordan formidlingen fungerer, eventuelt om det er hensiktsmessig å gi nye formidlingstillatelser.

2.5.4 Høringsinstansenes syn

Følgende instanser har avgitt uttalelse:

Asker kommune, Fylkesnemnda for sosiale saker - Østfold, Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), Barneombudet, Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk, Høgskolen i Stavanger, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), LO, Foreningen 2 Foreldre, Verdens Barn, Adopsjonsforum, InorAdopt, Adoptertes Landsforening, Enestående Adoptanters forening, AdoptivforeldreForeningen.

Høringsinstansene stiller i liten grad spørsmål ved adopsjonsforeningenes plass i utenlandsadopsjonene. Ingen av høringsinstansene er uenige i at vilkårene for utstedelse og tilbakekalling av formidlingstillatelse, lovfestes. Det er heller ikke kommet innsigelser mot vilkårene som oppstilles i bestemmelsen.

Adopsjonsforeningene, Enestående Adoptanters forening og Statens ungdoms- og adopsjonskontor har synspunkter på departementets forslag om å delegere avgjørelsesmyndigheten vedrørende godkjennelse av nye foreninger og tilbakekalling av formidlingstillatelser fra departementet til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Statens ungdoms- og adopsjonskontor er enig med departementet i at myndigheten til å gi formidlingstillatelse til foreningene mest hensiktsmessig kan delegeres til kontoret. De tre godkjente foreningene er enig i at ansvaret for å gi foreningene formidlingstillatelse for det enkelte land bør legges til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. De mener at godkjenning av nye foreninger og tilbakekallelse av foreningenes formidlingstillatelse, skal legges til departementet. Enestående Adoptanters forening er opptatt av at ingen nye oppgaver som ytterligere belaster kontoret og forlenger saksbehandlingstiden, legges til Statens ungdoms- og adopsjonskontor.

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere,(FO), og LO er opptatt av den barnefaglige kompetansen i foreningene. FO uttaler;

«FO støtter forslaget og kravene til hvilke type foreninger som kan gis tillatelse til å formidle barn fra utlandet. Forslaget legger vekt på at foreningen kan vise til at den vil være i stand til å drive på en forsvarlig og kompetent måte gjennom vedtekter, personell, størrelse, økonomi og virksomhet i utlandet. I forslaget er det lagt vekt på den spesielle kompetanse som kreves av saksbehandlere i kommunene i forbindelse med forhåndsgodkjenningen av adoptivforeldre for å kunne ivareta barnets beste. Ved adopsjon av utenlandske barn, hvor kjennskap til det enkelte barn i giverlandet, er det spesielt viktig at formidlere i mottakerlandet innehar barnefaglig kompetanse for å kunne ivareta lovens intensjon om barnets beste. Det bør derfor også stilles krav til at det blant foreningens personell finnes faglig kompetanse som kan ivareta barnets beste ved adopsjon. Dette kravet bør tydeliggjøres mer i lovendringen.»

2.5.5 Barne- og familiedepartementets merknad

Bestemmelsens innhold opprettholdes i forhold til forslaget i høringsnotatet. Som nevnt er bestemmelsen langt på vei en lovfesting av gjeldende rett. De vilkår som stilles i bestemmelsen for å få formidlingstillatelse, skiller seg ikke ut fra de krav som er stilt til de tre organisasjonene som i dag formidler barn fra utlandet. En lovfesting vil imidlertid bidra til å tydeliggjøre gjeldende rett og dermed skape ryddigere og mer ordnede forhold.

De tre organisasjonene som i dag formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon, er medlemsbaserte foreninger. Departementet ser ikke bort fra at også andre enn medlemsbaserte foreninger - for eksempel stiftelser - kan gis tillatelse til å formidle barn fra utlandet. Vilkårene for at tillatelse kan gis vil uansett være at formidlingen er hovedformålet, at virksomheten kan antas å være til gagn for barnet og at den ikke har økonomisk vinning for øye.

I likhet med de høringsinstanser som påpeker nødvendigheten av å føre et forsvarlig tilsyn, ser departementet det som viktig at formålet med og omfanget av Statens ungdoms- og adopsjonskontors kontrollvirksomhet tydeliggjøres og klargjøres. Vi ser det også som viktig at kontorets økonomiske og juridiske kompetanse styrkes for å sikre tilsynet.

Når det gjelder sikring av at organisasjonene har tilstrekkelig barnefaglig kompetanse slik at de kan ivareta intensjonen om barnets beste, er det departementets oppfatning at dette allerede er ivaretatt i lovforslaget og i internasjonale konvensjoner Norge er forpliktet av. En forutsetning for at en organisasjon skal gis tillatelse til å formidle barn fra utlandet, er - slik det går fram av lovforslaget - at organisasjonen skal drives ut fra det som er barnets beste. Det er dessuten tatt inn en forskriftshjemmel om at departementet kan fastsette nærmere krav som kan stilles til foreningene. I denne forskriften kan departementet eventuelt spesifisere kravene til foreningenes personell. Det går videre fram av Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner, at offentlig godkjent organisasjon skal være bemannet av personell som ved sin etiske standard og ved sin utdannelse eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonale adopsjoner.

Bestemmelsen inneholder en hjemmel for å gi organisasjonen pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan videre trekkes tilbake dersom virksomheten er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Det stilles ingen krav om at det skal gis pålegg om å rette på forhold før tillatelsen trekkes tilbake, eller at det kun er brudd på pålegg som kan føre til tap av formidlingstillatelse. Departementet vil presisere at formidling av barn fra fremmed stat er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonenes etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen, kan være av en så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken instans som skal ha ansvaret for å gi og tilbakekalle formidlingstillatelser, opprettholder departementet forslaget om å delegere ansvaret til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Kontorets generelle kompetanse og kunnskap om adopsjonsformidling i utlandet samt kjennskap til de enkelte lands lovgivning og forvaltningsapparat, gjør kontoret særlig egnet til oppgaven. Det legges også vekt på at Statens ungdoms- og adopsjonskontor har ansvaret for å føre tilsyn med foreningene. En slik delegering forutsetter at departementet til enhver tid holdes orientert om Statens ungdoms- og adopsjonskontors avgjørelser vedrørende formidlingstillatelser. Ordningen vil innebære at departementet blir klageinstans for kontorets avgjørelser.

2.6 FORHÅNDSSAMTYKKE TIL ADOPSJON AV BARN FRA UTLANDET, § 16 e

2.6.1 Gjeldende rett

Det følger av adopsjonsloven § 22 at alle adoptivsøkere bosatt her i landet som ønsker å adoptere barn fra utlandet, må innhente myndighetenes forhåndssamtykke til dette. Bestemmelsen er nedfelt for å sikre barnets interesser, herunder at det får et trygt, varig og godt hjem. Utstedelsen av forhåndssamtykkene er således et viktig element i den kontroll myndighetene fører med utenlandsadopsjonene. Videre forutsettes det at godkjenningsorganet ved behandlingen av søknad om forhåndssamtykke vurderer hvordan formidlingen i den enkelte sak skal foregå.

Vedtaket om forhåndssamtykke skal inneholde en anbefaling om tildeling av barn i en bestemt aldersgruppe og bestemme hvilket land barnet skal adopteres fra. Et forhåndssamtykke gjelder i to år fra utstedelsesdato med mulighet for forlengelse i ytterligere ett år. Dersom adopsjonsprosessen tar lengre tid, må ny søknad fremmes med alle underliggende dokumenter oppdatert.

Det er det sentrale adopsjonsorganet, Statens ungdoms- og adopsjonskontor, som etter delegasjon fra departementet foretar forhåndskontrollen og utsteder forhåndssamtykke i de saker der lovens og retningslinjenes krav er oppfylt. Kontoret har hatt denne oppgaven siden opprettelsen i 1987.

Statens ungdoms- og adopsjonskontors avgjørelse av om forhåndssamtykke skal gis, bygger blant annet på sosialrapportens utredning av søkerne og konklusjonen om de vurderes å være egnet eller ikke. Foruten at sosialrapporten er et særlig viktig grunnlag for Statens ungdoms- og adopsjonskontors avgjørelse, skal utredningsprosessen i seg selv gi søkerne bedre innsikt i hva det vil si å adoptere et utenlandsk barn. Dessuten skal sosialrapporten være egnet til bruk for opprinnelseslandenes myndigheter i deres vurdering av hvilket hjem som er best for barnet.

Det er kommunen der søkerne bor som har ansvaret for utredningen av søkerne. Kommunen har hatt denne oppgaven i svært mange år. Allerede i 1956 da Justisdepartementet vurderte hvorvidt utredningen av adoptivsøkere burde lovfestes, ble det vist til den etablerte praksisen ved at barnevernnemndene godkjente adoptivsøkernes hjem som «fosterhjem med henblikk på adopsjon».

Et faglig utvalg bestående av lege, psykolog og person med sosialfaglig kompetanse, er opprettet som Statens ungdoms- og adopsjonskontors rådgivende organ i enkeltsaker og i mer generelle spørsmål knyttet til adopsjon. Kontoret er sekretariat for Faglig utvalg og vurderer selv hvilke saker som bør forelegges utvalget.

Norske myndigheter deltar som hovedregel ikke i utvelgelsen av foreldre til det enkelte barn som skal adopteres fra fremmed stat. Det er opp til utenlandske myndigheter å foreta en slik tildeling. Likevel har Statens ungdoms- og adopsjonskontor fra 20 til 30 saker i året som gjelder tildeling av foreldre til barn med særlige behov. Det dreier seg om eldre barn, barn med spesielle medisinske, sosiale eller psykiske behov, eller flere barn enn godkjenningen gjelder for - for eksempel en søskengruppe. Dette er såkalte «spesielle tildelinger». Sakene kan oppstå der opprinnelseslandene tildeler barn som ikke dekkes av søkernes forhåndsgodkjenning. Det hender også at slike saker kommer opp ved at barnets opprinnelsesland ber foreningen om bistand til å finne fram til foreldre til et barn med spesielle behov, eller at søkerne selv finner fram til et slikt barn for eksempel gjennom omtale i en av foreningenes medlemsblader.

Statens ungdoms- og adopsjonskontor må i en sak som gjelder barn med særlige behov, vurdere om de aktuelle forhåndsgodkjente søkere er egnet. Dersom kontoret finner søkerne egnet, utstedes det nytt forhåndssamtykke som gjelder det konkrete barnet. Denne type saker forelegges ofte Faglig utvalg, som gir sin vurdering av barnets behov sett opp mot søkernes egnethet.

Avslag på søknad om forhåndssamtykke kan påklages til Barne- og familiedepartementet. Et forhåndssamtykke har den rettsvirkning at når det er gitt, gjelder den utenlandske adopsjonen direkte her i Norge, jf adopsjonsloven § 22 annen setning. Av samme bestemmelse går det fram at departementet kan bestemme at adopsjonen skal ha samme rettsvirkning som en norsk adopsjon.

2.6.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste hvilken instans som skal utrede søkere ved behandling av søknad om adopsjon fra fremmed stat. Det ble videre foreslått en ny organisering for de få saker der norske myndigheter er engasjert i å finne hjem til et barn med særlige behov.

Departementet foreslo at bestemmelsen i dagens adopsjonslov § 22 første setning, flyttes til § 16 e. Samtidig ble det foreslått en presisering av ordlyden i forhold til dagens § 22 første setning slik at «i fremmed stat» byttes ut med «barn fra fremmed stat». Med formuleringen «fra fremmed stat» vil det gå fram av lovteksten at alle som er bosatt i Norge og som adopterer barn fra fremmed stat, må undergis myndighetenes forhåndsgodkjenning uansett om adopsjonen gjennomføres i den fremmede staten eller i Norge. Dette vil innebære at en får en lovtekst som er i overensstemmelse med dagens praksis.

Departementet konkluderte i høringsnotatet med at Statens ungdoms- og adopsjonskontor peker seg naturlig ut som den instans som også i fremtiden bør foreta forhåndskontrollen og gi forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra fremmed stat. Departementet la til grunn at de hensyn som i sin tid begrunnet opprettelsen av en sentral adopsjonsmyndighet - nemlig behovet for en sentralisert styring og kontroll med utenlandsadopsjonene - fortsatt gjør seg gjeldende. For å sikre at det ikke skjer noen svekkelse av den statlige kontrollen bør myndigheten til å avgjøre søknad om forhåndssamtykke til adopsjon av et utenlandsk barn, ligge i det organ som har ansvaret for å følge opp adopsjonsforeningenes virksomhet. Behandlingen av forhåndssamtykkesakene gir kontoret et viktig innblikk i foreningenes virksomhet. Dette kommer godt til nytte ved utøvelsen av kontorets generelle tilsyns- og kontrolloppgaver.

Hensynet til at Statens ungdoms- og adopsjonskontor er sentralmyndighet for de oppgaver Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner pålegger slik myndighet, tilsier også at dette kontoret fortsatt skal behandle forhåndssamtykkesakene.

Fordi behandlingen av en søknad om forhåndssamtykke innebærer en vurdering av hvorledes formidlingen skal foregå i den enkelte sak, kreves det god og oppdatert kjennskap til lov- og regelverk i de etterhvert mange land det adopteres barn fra. Det vil være lite hensiktsmessig å flytte oppgaven med å gi forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandsk barn til kommunalt eller regionalt nivå eller for den saks skyld til et annet sentralt organ. Ved at Statens ungdoms- og adopsjonskontor fortsatt skal ha denne oppgaven beholdes kunnskapen og kompetansen om utenlandsadopsjonene i et sentralt organ.

Rettssikkerhetshensyn taler også for at en sentral instans foretar godkjenningen av søkerne. En sentral løsning er med på å sikre en likebehandling av søkere over hele landet. Fordi adopsjonssakene alltid vil bero på en skjønnsmessig vurdering og det er grenser for hvor detaljert og klart retningslinjene kan utformes, vil en sentral løsning bedre kunne sikre likebehandling og forhindre vilkårlige avgjørelser.

De vidtgående virkningene av at et forhåndssamtykke er gitt, taler også for en sentral løsning. Et forhåndssamtykke innebærer en tillatelse til å etablere et rettsforhold med særlige familierettslige virkninger innenfor de rammer forhåndsgodkjenningen setter. Dersom adopsjonen gjennomføres i utlandet, vil den gjelde direkte her i landet. I forhåndssamtykket ligger også at den utenlandske adopsjonen vil ha samme rettsvirkning som en norsk adopsjon. En adopsjon kan etter norsk rett ikke oppheves. Såvel hensynet til barnet, som hensynet til dets opprinnelige foreldre og myndighetene i barnets opprinnelsesland, taler for at beslutningen legges på et høyt forvaltningsmessig nivå. Adopsjonsforeningene har ved flere anledninger trukket fram at utenlandske myndigheter uttrykker tilfredshet med at forhåndssamtykket gis av èn instans på statlig nivå.

Det legges til grunn at det er viktig å opprettholde et klart skille mellom utredningsinstans og avgjørelsesinstans i disse sakene. Videre ligger det en særlig rettssikkerhetsgaranti for både barnet og søkere i at saken behandles i to instanser.

Når det gjelder utredning av søkere, foreslo departementet at oppgaven fortsatt skal ligge hos kommunen, selv om arbeidet har vært kritisert for å være av varierende kvalitet. Statens ungdoms- og adopsjonskontor opplyser at en del rapporter er mangelfulle og at noen bærer preg av at det er saksbehandlere uten særlig kompetanse om utenlandsadopsjon og med liten utredningserfaring som har skrevet sosialrapporten og foretatt vurderingen av søkerne.

Når det gjelder utenlandsadopsjonene la departementet vekt på at kommunen har hatt denne oppgaven helt fra de første utenlandske adoptivbarn kom til Norge. Det er hittil adoptert omlag 13 000 utenlandske barn til Norge. Kommunene har således lang erfaring med utredning av søkerne og de fleste kommuner har behandlet flere saker. I løpet av denne perioden har også det fremmedkulturelle innslaget i kommunene blitt større og kommunene har for eksempel fått i oppgave å bosette enslige mindreårige asylsøkere og flyktningebarn. I tillegg har kommunen etter barneverntjenesteloven ansvaret for å godkjenne fosterhjem og har generelt mye erfaring i å finne fram til egnede fosterhjem til barn fra fremmede land.

Det ble også lagt vekt på at kommunene har et generelt ansvar for å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Det er i kommunene adoptivsøkerne bor og det er hit det utenlandske barnet kommer og skal ha sitt hjem og oppvekst. Det er særdeles viktig at det forvaltningsnivå som skal ha ansvaret for å følge opp adoptivforeldrene og barnet, også har ansvaret for å utrede og vurdere hjemmet. Kommunen får på denne måten større mulighet til å samle og nyttiggjøre seg kunnskap om hvilke utfordringer adoptivforeldrene og barna kan møte. Gjennom Barne- og familiedepartementets foreldreveiledningsprosjekt har kommunene ved ulike etater fått et særlig ansvar for å dekke foreldrenes veiledningsbehov når det gjelder alle barns utvikling. I dette prosjektet er det utarbeidet et eget veilednings- og informasjonshefte om adopsjonsfamilien.

Departementet pekte i høringsnotatet også på fordelene og konsekvensene av å legge utredningsoppgaven til fylkeskommunen. Det ble vist til at den enkelte fylkeskommune vil få flere saker enn den enkelte kommune, noe som gjør at fylkeskommunen gis større mulighet for erfaringsakkumulering og opparbeiding av spesialkompetanse. Videre vil det være lettere for myndighetene å veilede et mindre antall instanser i arbeidet med utredningen og skrivingen av sosialrapporten. En fylkeskommunal løsning kan videre legge forholdene bedre til rette for likebehandling av søkerne.

Selv om fylkeskommunen i dag yter tjenester til kommunen på et høyt nivå og har god rutine i å skaffe fosterhjem, var departementet opptatt av at det likevel ikke er denne instansen som foretar den konkrete vurderingen av det enkelte hjem i forbindelse med plassering av barnet. Denne oppgaven er lagt til barneverntjenesten i kommunen og det er kommunen som i mange henseende har de oppgaver som er mest beslektet med utredningen av foreldre/hjem til adoptivbarn.

Departementet foreslo i notatet at kommunene også utenom utredningen av søkere, skal bistå i å opplyse en sak om søknad om adopsjon fra fremmed stat. Bestemmelsen er særlig myntet på de tilfeller der opprinnelsesland krever oppfølgingsrapporter om barnet og adoptivfamilien i Norge som vilkår for gjennomføringen av adopsjonen.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at Faglig utvalg med sekretariat i Statens ungdoms- og adopsjonskontor skal foreta de spesielle tildelingene som gjelder for eksempel barn med særlige medisinske, sosiale eller psykiske behov, eldre barn eller søskengrupper. Departementet pekte i denne sammenheng også på nødvendigheten av et godt samarbeid mellom foreningene og adopsjonsmyndighetene; Statens ungdoms- og adopsjonskontor må gi det konkrete forhåndssamtykket og foreningene må være aktive i å skaffe opplysninger om det aktuelle barn/barna slik at Faglig utvalg settes i stand til å velge gode foreldre. Forslaget innebærer at Statens ungdoms- og adopsjonskontor i fremtiden ikke får noen tildelingsoppgaver, men kan konsentrere seg om de generelle forhåndsgodkjenningssakene og de mer overordnede informasjons- og tilsyns/kontrolloppgaver.

2.6.3 Høringsinstansenes syn

Følgende instanser har uttalt seg om forslaget:

Kommunal- og regionaldepartementet, Asker kommune, Melhus kommune, Sarpsborg kommune, Steinkjer kommune, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Buskerud fylkeskommune, Akershus fylkeskommune, Fylkesnemnda for sosiale saker - Østfold, Kommunenes Sentralforbund, Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), Barneombudet, Utlendingsdirektoratet, Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk, Høgskolen i Stavanger, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Den Norske Dommerforening, LO, Offentlige Familievernkontorers Organisasjon (OFO), Kirkens Familievern, Norsk Fosterhjemsforening, Foreningen 2 Foreldre, Verdens Barn, Adopsjonsforum, InorAdopt, Adoptertes Landsforening, Enestående Adoptanters forening, AdoptivforeldreForeningen, Norges Døveforbund.

Ingen av høringsinstansene har motforestillinger mot at Statens ungdoms- og adopsjonskontor også i fremtiden skal gi det nødvendige forhåndssamtykket til adopsjon av barn fra utlandet.

Forslaget om å flytte dagens § 22 første setning med en liten justering av ordlyden til § 16 e, støttes også av høringsinstansene.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken instans som i fremtiden bør utrede søkerne, har 18 av de 24 instanser som konkluderte på spørsmålet, kommet til at kommunen er best egnet. De øvrige seks instanser ønsker fylkeskommunen som utredningsinstans.

Statens ungdoms- og adopsjonskontor, Adopsjonsforum og InorAdopt er blant de instanser som støtter fylkeskommunal utredning. SUAK uttaler:

«Ved å legge utredningsoppgavene til fylkeskommunen vil et nært og tett samarbeid mellom sentrale besluttende myndigheter og utredningsinstansene kunne sikres på en langt bedre måte enn tilfellet er i dagens system. Den overordnede styringen ville bli enklere og mer oversiktlig, og det ville være mulig å skape tradisjon for f. eks. årlige samlinger for kurs, temadrøftinger og informasjonsutveksling. Slik kunne en utvikle et adopsjonssamarbeid som bl.a. ville sikre større likebehandling. SUAK forholder seg i dag til ca 550 sosialkontor i kommuner og bydels-/kommunedelsforvaltninger uten mellomledd. Det sier seg selv at med så mange enheter med så «lang avstand» til beslutningsorganet er det vanskelig å drive noen organisert og systematisk kurs- og opplæringsvirksomhet....»

De to adopsjonsforeningene Adopsjonsforum og InorAdopt uttaler blant annet:

«Adopsjonsforeningene fastholder at det ville trygge saksbehandlingen dersom denne oppgaven kan flyttes opp på fylkesnivå. Vi ser de organisatoriske og økonomiske problemene rundt en slik endring, men mener den er nødvendig. Vi skjønner at det kan være vanskelig å trylle fram et snes stillingshjemler, men vil få bemerke at en fylkesbasert løsning ikke vil føre til at større ressurser settes inn på dette felt. Tvert imot er det grunn til å tro at fagfolk med «adopsjonsutredning» som hovedoppgave vil jobbe mer effektivt enn sosialkonsulenter i kommunene som må (bør) bruke mye tid på å «lese seg opp» på feltet før de kan gjøre en brukbar jobb. En overgang til en fylkesbasert ordning, vil innebære at kommunale sosialkontorer/barnevern kan få frigjort tid til andre viktige oppgaver.

Dersom departementet fastholder at man vil ha en kommunalt basert ordning, må betydelige ressurser settes inn på utarbeidelse av bedre skriftlig informasjonsmateriale og på kursvirksomhet rettet mot sosialkontorene. Vi merker oss at departementet er innforstått med dette. Adopsjonsforeningene bidrar gjerne med sin ekspertise ved utviklingen av og gjennomføringen av slike kurs.

Med kommunene som første instans vil det også være viktig at departementet oppfordrer til, og legger forholdene økonomisk til rette for, tverrkommunalt samarbeid om adopsjonsutredning. Spesielt for små kommuner vil dette kunne bidra til at sosialrapportene får den nødvendige standard. Dette er også viktig med tanke på å sikre uhildethet i vurderingen. I små kommuner kan avstanden mellom kurator og søkere bli farlig liten. Et slikt tverrkommunalt samarbeid vil ikke være til hinder for at tilrådingen fortsatt gjøres av bostedskommunens helse- og sosialstyre, noe som kan være viktig med hensyn til å skape den kontinuiteten i kontakten med adoptantene som man fremhever som viktig på s. 31, 2. avsn. (i høringsnotatet).»

KS, FO, Barneombudet, Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk samt Verdens Barn er blant de 18 instanser som støtter kommunen. Verdens Barn støtter kommunen med følgende begrunnelse:

«Dette med utgangspunkt i at det er viktig å styrke det miljøet adoptivbarnet skal møte. Det er viktig at sosialkontorene, helsesentrene, barnehagene, skolene og PP- tjenesten har en grunnleggende kompetanse om hva det vil si å være adoptert, og dermed på best mulig måte kunne følge opp barnet.

Foreningen mener derfor at det er viktig at kommunenes kompetanse heves, og at en legger utredningen av adoptivsøkere til en øremerket stilling i barneverntjenesten i kommunen.»

Barneombudet peker på betydningen av at utredningen av potensielle adoptivforeldre foregår i kommunene, som er ansvarlig for barnets fremtidige oppvekstmiljø, samt eventuelle hjelpetiltak for familien.

Akershus fylkeskommune støtter også en kommunal utredning av søkerne og viser særlig til at alle landets fylkeskommuner har vedtatt å innføre opplæring i et utenlandsk program der vurdering/godkjenning av fosterhjem/adoptivhjem inngår. Fylkeskommunen uttaler:

«Kommunen har lang erfaring i utredning av søkere, og fylkeskommunen er enig i departementets forslag om at dette fortsatt bør være en kommunal oppgave. Fylkeskommunen mener imidlertid at utredningen av adoptivforeldre er for lite ensartet og grundig.

............

Akershus fylkeskommune mener det vil være hensiktsmessig utnyttelse av kunnskap å bruke PRIDE ved vurderingen av adoptivforeldre. En annen fordel er at det i systemet også inngår opplæring av de personer som skal utføre vurderingen av adopsjonssøkere. Ved bruk av PRIDE blir vurderingene utført av samme personer med samme opplæringsbakgrunn. Dette mener vi vil gjøre det mulig å oppnå en grundigere vurdering av søkerne, samtidig som man oppnår en mer lik vurdering uavhengig av hvor i landet man befinner seg. Det vil videre være praktisk og økonomisk å benytte et system som det er vedtatt skal innføres i alle fylkeskommunene.»

Kommunenes Sentralforbund uttaler:

«Etter vårt syn er dette en oppgave som kommunene har langt bedre forutsetninger for å løse enn andre mulige forvaltningsalternativer. Avgjørende for dette er kommunenes erfaringer med utredningsarbeid fra ca 12 000 slike adopsjoner de siste 20 årene og kunnskap om adopsjonssøkerne og det lokale miljø disse fungerer innenfor.

Det kan imidlertid være behov for kompetansestyrking hos saksbehandlere om utfordringer og særlige forhold knyttet til utenlandsadopsjon.»

Statens ungdoms- og adopsjonskontor, Verdens Barn, Adopsjonsforum, InorAdopt, Enestående Adoptanters forening, Adoptivforeldreforeningen og Norges Døveforbund er opptatt av flere sider ved adopsjonsformidlingen av barn med særlige behov. Statens ungdoms- og adopsjonskontorgår ikke imot at Faglig Utvalg skal foreta selve utvelgelsen av foreldre til det enkelte barn, men peker på ulike spørsmål som må avklares.

Verdens Barn går inn for at Faglig Utvalg fortsatt bare skal gi tilråding i sakene, men at Statens ungdoms- og adopsjonskontor skal velge familie til barnet etter forslag fra foreningen. Foreningen uttaler:

«SUAK kjenner familiene gjennom å ha godkjent dem, og burde være de nærmeste til å vurdere om dette er en familie med de ressursene som trengs for å gi et barn den oppfølging det trenger.

SUAK sitter også inne med den fagkunnskap om adopsjon generelt som er nødvendig for å kunne vurdere på et bredere grunnlag hva som vil kreves av en familie for å kunne ta imot et barn med spesielle behov.»

Adopsjonsforum og InorAdopt uttaler blant annet:

«I og med at foreningene ikke har vært fornøyd med måten matchingen har vært håndtert på i SAK de siste årene, har vi forståelse for at departementet ønsker å endre systemet på dette punkt. .......

For foreningene vil det være av avgjørende betydning at man, hvis endringen blir gjennomført som foreslått, sørger for at Faglig Utvalg møtes minst et par ganger i måneden dersom det ligger saker til behandling, slik at ikke dette blir en ny flaskehals.»

2.6.4 Barne- og familiedepartementets merknad

Bestemmelsens innhold tilsvarer forslaget i høringsnotatet.

Departementet legger til grunn at myndigheten til å gi forhåndssamtykke fortsatt skal være delegert til Statens ungdoms- og adopsjonskontor og at departementet fortsatt skal være klageinstans for vedtakene.

Departementet fastholder at den beste løsningen sett under ett, er at kommunen fortsatt utreder søkerne. Departementet legger stor vekt på den lange erfaringen kommunene har med å utrede søkere for adopsjon.

Departementet legger også stor vekt på søkernes og adoptivfamiliens tilknytning til kommunen. Det er i kommunen familiene bor og det er kommunen som har ansvaret for de fleste tilbud som adoptivfamilier og andre barnefamilier benytter seg av. For at kommunen skal kunne gi alle barn og foreldre et godt tilbud, vil det være en fordel at kommunen kjenner adoptivfamiliene allerede fra sitt møte med adoptivsøkerne i utredningsfasen. Kommunene får generell kunnskap om adopsjon og konkret kunnskap om den enkelte familien gjennom utredning av søkerne. De ulike etater og instanser i kommunen så som helsestasjon, barnehage, skole, pedagogisk- psykologisk tjeneste og eventuelt barnevern, får også kunnskap om adopsjon i sitt senere møte med adoptivfamiliene. Dette kan på sikt bidra til at kommunens utredning og oppfølging av adoptivfamilien blir bedre. Departementet ser også at det er et klart behov for å ruste opp kommunene når det gjelder kunnskap om utfordringer og særlige forhold som kan knytte seg til det å være utenlandsadoptert. Kommunene kan likevel komme langt ved å samordne den kunnskap de ulike etater har.

Når det gjelder kvaliteten på sosialrapportene, vil departementet også fremheve at mange kommuner gjør et godt utredningsarbeid - noe som blant annet kan sees i sammenheng med at kommunenes utredning av barnevernsaker er blitt bedre. Der utredningen i utgangspunktet ikke er god nok, ber Statens ungdoms- og adopsjonskontor om utfyllende opplysninger. Dette innebærer at søkerne alt i alt blir underlagt en god nok vurdering til at det kan tas en beslutning om forhåndssamtykke bør gis. Dersom alle kommunene gjorde et godt nok arbeid i første omgang, ville de kunne spare tid og ressurser.

I de kommuner som jevnlig behandler søknader om utenlandsadopsjon, er det ofte samlet god kompetanse på området. Det finnes imidlertid kommuner som svært sjelden eller aldri behandler søknad om adopsjon og som heller ikke har erfaring fra mange barnevernsaker. Vi vil i denne sammenheng peke på det stadig større fokus på interkommunalt samarbeid. Det kan være en fordel at to eller flere kommuner samarbeider om å foreta utredninger av adoptivsøkerne. Kommunen kan også komme langt ved å nyttiggjøre seg det som ellers måtte finnes av medisinsk, psykologisk eller juridisk kompetanse i kommunen.

Departementet er videre av den oppfatning at bedre retningslinjer og oppdatering av veilederen til sosialrapporten vil kunne avhjelpe dette. Det samme gjelder den planen som departementet arbeider med for å styrke kompetansen om adopsjon. Vi nevner videre at Statens ungdoms- og adopsjonskontor har en viktig oppgave i å drive generell informasjonsvirksomhet rettet blant annet mot kommunene og at denne virksomheten forutsettes styrket.

Når det gjelder behovet for kompetansestyrkingen av kommunen som utreder av søkerne, vil departementet peke på at en kompetansestyrking av fylkeskommunen også ville vært nødvendig dersom utredningsoppgaven skulle legges dit. Med fylkeskommunen som utreder ville en likevel måtte styrke kommunene - nettopp fordi det er der familiene bor og fordi det er kommunene som har tjenestetilbudet til barnefamiliene.

Vi legger til grunn at det generelle arbeid fylkeskommunen gjør overfor kommunene for å styrke det faglige innholdet i utvelgelsen av fosterhjem, også kommer adopsjonssakene til gode. På samme måte vil innføringen av særlige opplæringsprogram for utvelgelse av fosterhjem og adoptivhjem kunne bidra til en mer rasjonell behandling av sakene samtidig som kvaliteten sikres.

Når det gjelder nærheten til søkerne vil departementet peke på at nettopp god lokalkunnskap og kjennskap til nærmiljøet også er fordeler kommunen kan dra nytte av i utredningsarbeidet og i eventuelle oppfølgingsrapporter. Der nærheten mellom søkere og utredere derimot oppleves som problematisk, kan samarbeid skje over bydels- eller kommunegrensen.

§ 16 e tredje ledd inneholder en bestemmelse om at kommunen også skal bistå i å opplyse en søknad om adopsjon etter barnets ankomst til Norge, slik at adopsjonen kan gjennomføres. Bestemmelsen er myntet på de tilfeller der opprinnelseslandet krever oppfølgingsrapporter om barnet og adoptivfamilien i Norge som vilkår for å gjennomføre adopsjonen. Thailand og Filippinene setter vilkår om at barnet skal ha hatt en prøveperiode på noen måneder som fosterbarn hos adoptivsøkerne før de endelige adopsjonspapirer kan utstedes. I disse sakene har det enkelte mottakerland, etter Haagkonvensjonen, plikt til å underrette opprinnelseslandet om hvordan anbringelsen forløper. Etter det departementet kjenner til har de fleste kommuner bistått med dette, men enkelte kommuner har etterlyst en hjemmel for å vurdere hjemmet også etter at barnet er ankommet. § 16 e tredje ledd løser nå dette. Departementet ønsker imidlertid ikke å pålegge kommunen en slik plikt etter at adopsjonen er gjennomført. Etter departementets syn er denne type oppfølgingsrapporter adoptivforeldrenes ansvar, eventuelt i samarbeid med foreningen som formidlet adopsjonen. Dette utelukker likevel ikke at kommunen etterkommer søkernes anmodning om å skrive en slik rapport.

Når det gjelder tildeling av foreldre til barn med spesielle behov, fastholder departementet at Faglig utvalg skal gjøre dette. Som det går fram av merknadene til § 16 c legges det også til grunn at Faglig utvalg skal velge foreldre til barn i innenlandssakene der foreldrene ber om myndighetenes hjelp til å finne adoptivhjem til barnet. Departementet forutsetter at utvalget fortsatt skal gi råd i enkeltsaker og dessuten være et forum der Statens ungdoms- og adopsjonskontor og departementet kan ta opp mer prinsipielle spørsmål om adopsjon. Departementet legger til grunn at når utvalget får oppgaver både med innenlands- og utenlandsadopsjonene, vil møtehyppigheten øke og dermed vil Faglig utvalgs behandling av saken skje raskere enn hva som er tilfellet ved dagens ordning. Etter departementets oppfatning har utvalget fagkompetanse til å avgjøre om de aktuelle søkerne har de nødvendige ressurser for å gi barnet den oppfølging det trenger.

Det vil bli utarbeidet et nytt mandat for Faglig utvalg, der deres oppgaver, kompetanse og sammensetning omtales nærmere. Utvalgsmedlemmene vil fortsatt bli oppnevnt av departementet for en tidsbegrenset periode. Statens ungdoms- og adopsjonskontor vil fortsatt være sekretariat for utvalget når det gjelder tildeling av barn med særlige behov.

På samme måte som ved tildeling av foreldre til barn i de norske samtykkeadopsjonene, legger departementet til grunn at tildeling av foreldre til barn med spesielle behov, ikke er et enkeltvedtek. Vi viser her til begrunnelsen under pkt 2.4.5. De foreldre som ikke når opp i vurderingen i forhold til et konkret barn, vil således ikke kunne påklage dette. De søkere som er gitt et generelt forhåndssamtykke, vil bli foreldre til et annet barn.

2.7 FORMIDLING GJENNOM GODKJENT ORGANISASJON, § 16 f

2.7.1 Gjeldende rett

I vurderingen av om det skal gis forhåndssamtykke forutsetter adopsjonsloven at myndighetene ser hen til og kontrollerer hvordan adopsjonsformidlingen skal foregå i den enkelte sak. I følge dagens retningslinjer skal det legges vekt på at adopsjonen skjer gjennom offentlig godkjent forening, selv om det rent unntaksvis godtas adopsjon utenom forening. I de aller fleste saker om behandling av søknad om forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandsk barn, reises det derfor ikke særlige spørsmål om hvordan formidlingen skal foregå i den enkelte adopsjonssak. Hovedvurderingen kan her sies å være foretatt ved avgjørelsen av foreningens søknad om formidlingstillatelse i vedkommende stat.

Det er også mulig å adoptere et barn utenom godkjent forening. Statens ungdoms- og adopsjonskontor anslår at det årlig adopteres et sted mellom 10 og 20 barn utenom forening. Forhåndssamtykke til å adoptere utenom forening gis bare dersom søkerne har en spesiell tilknytning til vedkommende land, for eksempel gjennom statsborgerskap eller dersom søkerne er midlertidig bosatt der. Ved innvilgelsen av forhåndssamtykke stiller Statens ungdoms- og adopsjonskontor som vilkår at adopsjonen gjennomføres i samsvar med landets regelverk og setter rammer for hvordan selve formidlingen skal foregå.

2.7.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste at adopsjon fra fremmed stat som hovedregel skal foregå gjennom godkjent organisasjon. Forslaget ble begrunnet med at adopsjon gjennom offentlig godkjent forening, som en generell regel, gir den største grad av sikkerhet mot kjøp, salg, tyveri og bortføring av barn med henblikk på adopsjon. Myndighetene anser dessuten adopsjon gjennom godkjent forening som en ekstra sikkerhetsventil for at adopsjonen er til barnets beste.

Det ble også foreslått å lovfeste unntaksregelen om at departementet - dvs Statens ungdoms- og adopsjonskontor som er delegert myndigheten - i særlig tilfelle kan samtykke til adopsjon utenom forening dersom det kan godtgjøres at formidlingen skal skje på en betryggende måte. Unntaksregelen er begrunnet med at en eller begge søkeres tilknytning til den staten de ønsker å adoptere fra - for eksempel gjennom statsborgerskap, oppvekst, eller arbeid - kan danne grunnlag for et godt adoptivforhold der barnet glir naturlig inn som en del av den nye familien. Ved søknad om adopsjon utenom forening, vil Statens ungdoms- og adopsjonskontor måtte foreta en grundig vurdering av hvordan adopsjonen skal formidles og eventuelt gjennomføres i staten. Haagkonvensjonen forutsetter at sentralmyndigheten - Statens ungdoms- og adopsjonskontor - oversender sosialrapport og godkjenningsdokumenter til sosialmyndigheten i opprinnelseslandet.

Departementet redegjorde videre om foreningenes plikt til å yte godkjente søkere adopsjonshjelp og la til grunn at alle søkere som er gitt forhåndssamtykke har krav på likeverdig assistanse fra den formidlende forenings side. Departementet viste også til forskriftsbestemmelsen i § 16 d, når det gjelder nærmere regulering av foreningenes plikter overfor søkerene.

2.7.3 Høringsinstansenes syn

Følgende instanser har uttalt seg om forslaget;

Fylkesnemnda for sosiale saker - Østfold, Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), Barneombudet, Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk, Høgskolen i Stavanger, Adopsjonsforum, InorAdopt, Verdens Barn, Foreningen 2 Foreldre, Enestående adoptanters forening,og AdoptivforeldreForeningen.

Det er stor enighet blant høringsinstansene om at adopsjon som hovedregel skal skje gjennom offentlig godkjent forening, og at adgangen til å adoptere utenom forening foreslås opprettholdt som en unntaksbestemmelse. Det er imidlertid ulik oppfatning om hvor omfattende unntaksbestemmelsen bør være.

Foreningen 2 Foreldre og AdoptivforeldreForeningen er opptatt av at begge former for adopsjon skal være mulig. AdoptivforeldreForeningen uttaler:

«Mange av dem som adopterer et barn i forbindelse med at de oppholder seg i utlandet en periode, har ofte en helt annen kjennskap til barnets språk, kultur og familie bakgrunn. De har ofte muligheten til å foreta en gradvis integrering i familien. Både barnet og adoptivforeldrene får på denne måten muligheten til å bli kjent med hverandre, og barnet får en mer naturlig overgang til familien.»

Adopsjonsforum og InorAdopt oppfordrer norske myndigheter til å føre en linje som er minst like streng som den som har vært fulgt i de senere år. Foreningene uttaler blant annet:

«Erfaringer verden rundt viser at det ligger større risiko i «private» adopsjoner. Foreningene vil påpeke at det faktum at et søkerpar har sin bakgrunn fra et aktuelt opprinnelsesland, eller er nordmenn med et særlig godt kjennskap til det aktuelle land, ikke utgjør noen garanti for at de også kjenner og aksepterer de viktigste juridiske og etiske rammebetingelsene for internasjonal adopsjon.»

Forskergruppen om utenlandsadopsjon ved UiO og Diaforsk uttaler:

«Innholdet i § 16 f er kanskje den mest viktige, og gruppen gir sin fulle tilslutning til at alle adopsjoner av barn bosatt i fremmed stat, skal skje gjennom godkjente organisasjoner. Vi er imidlertid enig i at det i særlige tilfeller gis samtykke i at adopsjon av et barn fra utlandet kan skje utenom godkjent organisasjon, men dette må bare skje unntaksvis. Vi tror den forholdsvis restriktive praksis Norge har ført på dette feltet har vært sterkt medvirkende til at adopsjonsformidlingen av barn fra utlandet har gått såvidt bra som det faktisk har gjort gjennom nærmere 20 års virksomhet.»

Adopsjonsforeningene er opptatt av plikten til å yte adopsjonshjelp til søkere som har fått myndighetenes forhåndssamtykke. Foreningene mener det bør være en videre adgang til å nekte å yte adopsjonshjelp.

2.7.4 Barne- og familiedepartementets merknad

Departementet fastholder den klare hovedregelen om at utenlandsadopsjon skal skje gjennom offentlig godkjent organisasjon.

Departementet opprettholder også unntaksregelen om at det i særlige tilfeller kan gis tillatelse til å adoptere utenom forening. I slike saker forutsetter departementet at Statens ungdoms- og adopsjonskontor ber søkerne om en detaljert utredning av hvorledes adopsjonen er tenkt gjennomført og at kontoret foretar en grundig vurdering av dette. Kontoret forutsettes å sette nødvendige vilkår for adopsjonen - deriblant at den gjennomføres i samsvar med vedkommende lands regelverk.

Verken Haagkonvensjonen eller § 16 b jf § 16 d, er til hinder for at søkere kan adoptere utenom forening. Haagkonvensjonen forutsetter imidlertid at Statens ungdoms- og adopsjonskontor oversender sosialrapport og godkjenningsdokumenter direkte til sosialmyndigheten i opprinnelseslandet.

Fordi det er en begrenset adgang til å adoptere barn utenom forening, legger departementet til grunn at foreningene skal være åpne for alle søkere som er gitt formidlingstillatelse. Departementet fastholder at det skal svært mye til for at en forening kan unnlate å yte søkere med forhåndsgodkjenning den nødvendige formidlingshjelp. Foreningene kan med andre ord ikke overprøve Statens ungdoms- og adopsjonskontor eller klageinstansens avgjørelse om å gi søkerne forhåndssamtykke. Dersom en forening nekter å gi søkere adopsjonshjelp, vil dette være noe som søkerne kan ta opp med Statens ungdoms- og adopsjonskontor som er tilsynsmyndighet. Statens ungdoms- og adopsjonskontor vil kunne pålegge foreningen å formidle adopsjonen. Departementet vil i denne sammenheng imidlertid peke på at søkere har plikt til å informere Statens ungdoms- og adopsjonskontor dersom det skjer viktige endringer i familiens situasjon før barnets ankomst. Dersom det er kommet nye opplysninger i saken som den formidlende forening mener gir grunnlag for en omgjøring av vedtaket om forhåndssamtykke, kan den kontakte Statens ungdoms- og adopsjonskontor.