2 Myndighetenes samordningsarbeid på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet
2.1 Bakgrunn for internkontrollreformen
I forbindelse med moderniseringen av arbeidsmiljø- og sikkerhetsforvaltningen på midten av åtti-tallet ble det foreslått å gjøre internkontrollprinsippet gjeldende for landbaserte virksomheter, jf. Internkontrollutvalgets innstillinger, NOU 1987:10 og NOU 1987:32. Internkontroll innebærer at virksomhetene må etablere systematiske tiltak og prosedyrer, slik at ivaretakelse av helse-, miljø- og sikkerhet planlegges, organiseres, utføres, vedlikeholdes og kontrolleres i samsvar med gjeldende krav. Virksomhetene må dokumentere at slike systematiske tiltak er etablert og følges. Innføringen av internkontrollprinsippet i tilsynet med norske virksomheter, baserte seg i stor grad på at dette skulle være kostnadseffektivt. Erfaringene fra petroleumssektoren hadde vist at internkontroll førte til økt systematikk, bedre kvalitet og mindre feilproduksjon. Det ble lagt til grunn at overgangen til systemkrav i alle virksomheter ville bidra til å frigjøre ressurser, som tidligere hadde vært brukt til detaljkontroll i bedriftene, og at disse ressursene kunne settes målrettet inn overfor de virksomhetene der risikoen var størst. Internkontroll var således ment å bidra til en «ny giv» i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, både på myndighets- og virksomhetsnivå. I forbindelse med behandlingen av ot.prp. nr. 48 (1989-90) og innst.O. nr. 43 (1989-90), sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om innføring av internkontrollprinsippet i arbeidsmiljøloven, brann- og eksplosjonsvernlovgivingen, forurensningsloven, produktkontrolloven, sivilforsvarsloven og lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr. Internkontrollforskriften ble fastsatt ved kgl. res. 22. mars 1991 og trådte i kraft 1. januar 1992.
2.2 Den første internkontrollforskriften
Internkontrollforskriften ble fastsatt i samarbeid mellom Kommunaldepartementet, Miljøverndepartementet, Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet. Følgende tilsynsmyndigheter skulle føre tilsyn med at forskriften ble fulgt: Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Elektrisitetstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Industrivernet, Enhet for produktsikkerhet i Barne- og familiedepartementet og fylkesmennene. Formålet med forskriften var å tydeliggjøre ansvaret for og styrke det forebyggende arbeidet i virksomhetene med hensyn til arbeidsmiljø, ytre miljø, brann- og eksplosjonsvern, elsikkerhet og produktsikkerhet.
Internkontrollforskriften inneholdt krav om at virksomhetene skulle:
Klargjøre mål, ansvar og oppgaver for virksomhetens arbeidsmiljø, miljø- og sikkerhetsaktiviteter.
Identifisere og bedømme risiko og problemer, og utarbeide handlingsplaner med tiltak.
Systematisk overvåke at virksomhetenes aktiviteter er i tråd med de målene som er satt for virksomheten.
Det ble videre stilt krav om innholdet i internkontrollsystemet, og om at virksomheten skriftlig skulle dokumentere systemet og dets gjennomføring. Kravene var de samme for alle virksomheter, uavhengig av størrelse, bransje, risiko m.v.
For myndighetene innebar reformen at tilsynsmetodene måtte legges om i retning fra detaljtilsyn til tilsyn med virksomhetenes systemer og egenaktivitet: systemrevisjoner og - verifikasjoner.
Myndighetenes målsetting var at alle virksomheter skulle ha innført internkontroll innen 1997.
Berørte departementer, tilsynsetater, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO) besluttet i 1994 å gjennomføre en evaluering av «den samordnede tilsynsvirksomheten for å sikre best mulig oversikt over status og utvikling, både i virksomhetene og hos myndighetene». Evalueringen viste at resultatene av arbeidet med gjennomføring av internkontroll hadde tatt lenger tid enn forventet. Særlig gjaldt dette i små virksomheter. Evalueringen viste videre at forskriften i seg selv var vanskelig å forstå og forholde seg til, særlig for små virksomheter. Videre viste det seg å være et problem at det ikke i tilstrekkelig grad ble fokusert på den ansattes medvirkning, men at internkontroll i stor grad utviklet seg til å bli et ledelsesanliggende.
På denne bakgrunn ble det besluttet å gjennomføre en treårig handlingsplan med tre enkeltprosjekter:
Revisjon av internkontrollforskriften (prosjekt A).
Tilsyn og håndheving - kartlegging av hva som er optimal håndheving og hvilke roller tilsynene bør spille (prosjekt B).
Videreføring av internkontroll i virksomhetene (prosjekt C).
2.3 Stortingets behandling av innst. S. nr. 55 (1996-97) fra Kommunalkomiteen
I desember 1996 ble følgende Dok. 8-forslag vedtatt i Stortinget, jf. innst. S. nr. 55 (1996-97) fra Kommunalkomiteen:
Stortinget ber Regjeringen sørge for en forenklet oppfølging av internkontrollforskriftene, spesielt for småbedriftene, gjennom de konkrete forslag som er fremsatt i denne innstilling. Forenklingen må gjelde både for bedriftenes møte med internkontroll, bedriftenes møte med dem som utøver tilsynet med internkontroll, internkontrollforskrifter på andre områder enn helse-, miljø- og sikkerhet, organisering av internkontroll og videre arbeid med internkontroll på arbeidsmiljø-, miljø- og sikkerhetsområdet, jf. innstillingen.
Stortinget ber Regjeringen utarbeide egne internkontrollforskrifter som beskriver en forenklet oppfølging for de mindre bedrifter, f. eks. for alle bedrifter med mindre enn 5 ansatte.
Innstillingen inneholdt en rekke vurderinger om behov for forenklinger av regelverket på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, spesielt med sikte på de små og mellomstore bedriftene, både når det gjelder regelverkets innhold, form, praktisk tilgjengelighet mv., samt synspunkter på forenklinger i forvaltningsstruktur og tilsynet med virksomhetene. En rekke av disse merknadene og signalene i innstillingen var ved årsskiftet 1996/97 i tråd med eksisterende og planlagte tiltak, mens andre deler har krevet en særskilt oppfølging.
2.4 Prosjekt A - Ny forskrift
En revidert forskrift om internkontroll, «Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften)» trådte i kraft 1. januar 1997. Hovedhensikten og den uttalte målsettingen med revisjonen var forenkling, fokus på det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet og resultatene av dette, fremfor systemer, prosedyrer og dokumentasjon i seg selv. Den nye forskriften skulle således være lett tilgjengelig og tilpasset de små virksomhetenes situasjon. Det var viktig å understreke betydningen av arbeidstakernes medvirkning i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet og å klargjøre kravene til skriftlig dokumentasjon. Det må understrekes at forskriften bare stiller krav om at virksomhetene må ha systematiske prosedyrer og oversikt over sitt eget helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Det er et hovedpoeng at systemet skal være tilpasset den enkelte virksomhet. I tilknytning til forskriften ble det utarbeidet en brukerrettet veiledning.
Den nye forskriften om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid og den brukerrettede veiledning, ble utformet gjennom et tett samarbeid mellom berørte myndigheter og parter, og gjennom en bred høringsrunde. Som ledd i en videre vurdering av behovet for ytterligere en ny forskrift for småbedriftene, ble den nye forskriften med veiledning sendt ut på en bred høring i februar 1997. Tilbakemeldingene til departementet var så langt i all hovedsak positive med hensyn til forskriftens form og forenklinger.
2.5 Prosjekt B - Samarbeid mellom tilsynsmyndighetene
Myndighetene utarbeidet i 1993 et strategidokument om samordning av internkontrollbasert tilsyn mellom Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (tidligere Industrivernet). Blant viktige føringer som ble lagt for tilsyn og håndheving kan nevnes:
Tilsynsmyndighetene skal så langt som mulig utvikle felles prinsipper og praksis for tilsyn, håndheving, sanksjoner og rapportering.
Etatenes tilsynsvirksomhet skal samordnes så langt det er hensiktsmessig for optimal resultatoppnåelse.
Større kampanjer/aksjoner mot bransjer/virksomheter eller om internkontroll generelt skal samordnes mellom tilsynsetatene.
Selv om tilsynsmyndighetene hadde gjort mye arbeid for å bidra til en mer koordinert opptreden, viste evalueringen av internkontrollreformen i 1994 at det var behov for ytterligere forbedringer på dette området. Bl.a. var det behov for en opptreden fra tilsynene, som for virksomhetene fremsto som samstemt med hensyn til krav om internkontroll, og som også viste at det enkelte tilsyn har forståelse for de andre tilsynsetatenes områder og deres krav.
I mars 1996 ba på denne bakgrunn Miljøverndepartementet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet i fellesskap tilsynsetatene under internkontrollforskriften om å etablere et eget prosjekt om tilsyn og håndheving av internkontroll. Departementene ba etatslederne om å ta ansvaret for å videreutvikle og gjennomføre en felles statlig tilsynsprofil i tråd med de retningslinjer fra strategidokumentet som er gjengitt ovenfor. Departementene ønsket på denne måten å klargjøre de utøvende etatenes ansvar for en mest mulig effektiv gjennomføring av internkontroll. Prosjekt tilsyn og håndheving ble på denne bakgrunn etablert som et samarbeidsprosjekt mellom direktørene i Direktoratet for arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon.
Departementene anser at direktørgruppen i prosjektperioden fra 1996 til 1998 har arbeidet grundig og godt med problemstillinger knyttet til bedre samordning av tilsyn og håndheving. Blant tiltak som er satt i gang og problemstillinger som er løftet frem kan særlig nevnes:
Det er etablert en felles tilsynsgruppe under direktørgruppen, som består av en koordineringsansvarlig fra hver etat. Dette er et viktig organ for etatenes samordningsarbeid, særlig i forbindelse med planlegging av felles eller koordinert tilsyn overfor tilsynsobjekter som to eller flere av etatene ønsker å systemrevidere i løpet av et år. Gruppen utarbeider styrende dokumenter for tilsynsmyndighetenes samordning av krav til planlegging, utførelse og rapportering. Gruppen har også definert krav til samordning av reaksjoner etter kontroller, samt til hvordan tilsynsetatene skal praktisere sine reaksjoner dersom det avdekkes at en virksomhet ikke har tilfredsstillende internkontroll. Arbeidstilsynet har tatt et hovedansvar for oppfølgingen av det lokale samordningsarbeidet, og organiseringen av arbeidet er knyttet opp til Arbeidstilsynets distriktskontorinndeling. Det er nå etablert regionale grupper i alle 13 distrikter. Alle utveksler informasjon og erfaringer, og har hatt en fellesgjennomgang av styrende dokumenter. Gruppene har også utvekslet informasjon som ledd i samordning av flerdagskontroller. Det har vist seg at gruppene utvider og utvikler samarbeidet etter at de har fungert en tid. I mange av de store byene er kommunalt brannvesen og lokalt eltilsyn med, og gruppene oppnår samordning på alle områdene innen helse-, miljø- og sikkerhet overfor alle typer virksomheter.
Tilsynsgruppen har etablert en «fadderordning» som innebærer at gruppen har delt ansvaret for de regionale gruppene mellom seg, med sikte på en systematisk oppfølging. Kontaktpersonene fra tilsynsgruppen deltar på møter i regionene og fungerer som pådrivere i samordningsprosessen.
Direktørgruppen fastsatte et felles strategidokument i november 1996, hvor bl.a. oppfølgingen av departementenes innspill ble konkretisert. Det ble opprettet en rekke arbeidsgrupper for å utrede eventuelle formelle hindringer for et samordnet og konsistent tilsyn eller utrede og foreslå felles prosedyrer, verktøy og lignende tiltak, for å fremme et samordnet og konsistent tilsyn. Dette arbeidet har ført til en rekke konkrete resultater, som felles publikasjonsliste og bestillingssted, felles revisjonsopplæring blant tilsynspersonellet og forslag om samordning av kontroll- og reaksjonsbestemmelsene ved tilsyn.
Det er videre arbeidet med felles styrende dokumentasjon for tilsyn, etablering av regional samordning av tilsynsarbeidet og samarbeid og kontakt med andre tilsynsmyndigheter som anvender internkontrollprinsippet (som Statens helsetilsyn, Oljedirektoratet og Statens næringsmiddeltilsyn).
Samarbeidet i direktørgruppen er videreført gjennom inngåelse av en samarbeidsavtale mellom tilsynsetatene på HMS-området i november 1998. Samarbeidet skal i denne forbindelse utvides både i dybde og bredde, sentralt så vel som på regionalt og lokalt nivå. Følgende satsingsområder er valgt for samarbeidet:
Tilsyn: Arbeidet med utvikling av felles opplæring, felles risikokriterier og felles database for tilsyn videreføres.
Informasjon: Det er opprettet en informasjonsgruppe som arbeider videre med å finne løsninger som bedrer tilgjengeligheten av regelverk mv. på HMS-området.
Regelverk: Etatene samarbeider om utvikling av regelverk på områder der de har hatt felles interesser. Det er behov for omfattende samarbeid, særlig med hensyn til helheten i de regelverk etatene er med på å utvikle.
Forskning og utvikling (FOU): Etatene samarbeider om å identifisere, initiere og finansiere enkelte forsknings- og utviklingsprosjekter på områder som kan være av felles interesse.
Serviceerklæringer: Tilsynsetatene utarbeider et eget forventningsbrev til virksomhetene hva angår tilsyn. I den forbindelse skal alle statsetater innen utgangen av 2000 ha utarbeidet serviceerklæringer. Helse-, miljø- og sikkerhetsetatene skal i fellesskap diskutere prinsipper for utforming av erklæringene og utarbeide konsistente maler på områder der etatene arbeider med likeartede spørsmål.
Lokalt/regionalt samarbeid: Tilsynsgruppen skal for hvert enkelt år komme med forslag til felles føringer for utviklingen av det regionale samarbeidet mellom tilsynsetatene. Disse føringene utvikles i et toveis samspill mellom de regionale ledd.
Som eksempel på samarbeid om tilsyn kan også nevnes at Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Produktregisteret i juni 1999 gjennomførte en felles aksjon for å kontrollere at ulike kjemiske produkter er deklarert, merket, registrert og blir brukt i samsvar med regelverket. Det er første gang en slik felles aksjon på kjemikalieområdet gjennomføres.
De berørte departementer har forutsatt at samarbeidet mellom HMS-etatene skal videreføres i 2000. Samtidig må omfang og organisering vurderes ut fra hva som er hensiktsmessig og effektivt sett både fra virksomhetenes og myndighetenes side. Eventuelle behov for endring av samarbeidsformer vil bli vurdert i oppfølgingen av Statskonsultsrapport «Helt stykkevis og delt? Lov- og forvaltningsstruktur på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet», jf. pkt. 2.8. HMS-etatene skal i 2000 legge frem for departementene en egen rapport om status på utvikling av én statlig tilsynsprofil. For øvrig skal følgende innsatsområder prioriteres:
Det skal arbeides med en felles tilsynsstrategi på HMS-området med hensyn til bedre samordning lokalt og regionalt.
Hensynet til små og mellomstore virksomheter må stå sentralt. Et viktig virkemiddel overfor disse er informasjon. Etatene skal således i fellesskap arbeide videre med å finne løsninger som gjør informasjon om regelverk og andre virkemidler lett tilgjengelig for virksomhetene.
I forbindelse med regelverksarbeidet skal etatene utveksle erfaringer for å bidra til økt kompetanse bl.a. mht. kost-nytteanalyser. Nye eller reviderte forskrifter vurderes av etatene i forhold til ev. overlappende eller motstridende krav.
Etatene forutsettes også å samarbeide med øvrige tilsynsetater på HMS-området når det vurderes som hensiktsmessig.
2.6 Prosjekt C - Videreføring av systematisk HMS-arbeid
Evalueringen som ble gjennomført i 1994 hadde vist at mange virksomheter, særlig mindre og mellomstore, ennå ikke var i gang med arbeidet med innføring av internkontroll. Det var derfor en viktig oppgave å intensivere arbeidet med å få flere virksomheter til å etablere internkontrollsystemer, og å få de virksomhetene som så vidt hadde startet opp til å ta i bruk internkontroll som et aktivt system i sin daglige virksomhet. Det ble etablert et eget prosjekt for dette, kalt «Videreføring av systematisk HMS-arbeid i virksomhetene». Målet var at myndighetene og partene innenfor dette prosjektet skulle samarbeide om ulike tiltak, slik at antallet virksomheter med et aktivt og systematisk HMS-arbeid skulle øke betraktelig. Prosjektet har på mange måter representert en helt ny tilnærmingsmåte overfor arbeidslivet. Det spesielle er at så mange aktører - til sammen 17 - fra både myndigheter og organisasjoner, har samarbeidet aktivt om planlegging og gjennomføring av tiltak på HMS-området. C-prosjektet var både en idédugnad og et spleiselag med det formål å innføre internkontroll i norske virksomheter.
Tiltakene under C-prosjektet kan i hovedsak deles inn i to kategorier: Generell informasjon rettet mot virksomhetene og gjennomføring av regionale og lokale tiltak som HMS-dager. Herunder kan spesielt nevnes:
Det ble gjennomført en kunngjørings- og annonsekampanje da den reviderte forskriften trådte i kraft i begynnelsen av 1997. Disse kunngjøringene henviste bl. a. til en «Grønn linje» som ble betjent av de fleste deltakerne i prosjektet. Som ledd i informasjonsarbeidet ble også den reviderte forskriften trykket opp i et så stort opplag (250 000 eks.) at den kunne sendes gratis til alle som ønsket det så lenge prosjektet varte. Det har også vært informert om prosjektet på tekst-TV og i lokalradioer.
C-prosjektet etablerte egne hjemmesider på Internett. Her kunne virksomhetene finne informasjon om forskriften, praktiske tips og eksempler, informasjon om lokale aktiviteter og pekere til andre hjemmesider med informasjon om helse, miljø og sikkerhet.
Et annet vellykket informasjonstiltak var den helautomatiske servicetjenesten «Straks på faks». Det ble utarbeidet praktiske informasjonsark om temaer av særlig interesse for virksomhetene. Nærmere 26 000 informasjonsark ble sendt ut i løpet av prosjektperioden.
Hovedtyngden av aktivitetene i prosjektet lå imidlertid på samarbeidet om gjennomføring av HMS-dager regionalt og lokalt. I alle landets fylker ble det etablert samarbeidskomiteer med representanter fra tilsynsetatene og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Fylkeskomiteenes oppgave var å planlegge og gjennomføre tiltak for å sette helse, miljø og sikkerhet på dagsorden i virksomhetene lokalt. Til sammen i 1997 og 1998 arrangerte fylkeskomiteene 136 HMS-konferanser med ca. 9 500 deltagere fra offentlige og private virksomheter. Fylkeskomiteene konsentrerte seg bl.a. særlig om tiltak mot kommunal sektor og små bedrifter, og la vekt på å komme i kontakt med den ansvarlige ledelsen i virksomhetene.
Det ble lagt ned store ressurser, både hva gjelder midler og arbeidskraft i gjennomføring av satsingen, og det ble derfor gjennomført en grundig evaluering av prosjektet i regi av SINTEF IFIM («Bærer arbeidet frukter? - en evaluering av systematisk HMS-arbeid i norske virksomheter» 1999).
Evalueringen viser at samarbeidsprosjektet har ført til bedre kommunikasjon og forståelse mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, sentralt og lokalt, og også tilsynsmyndighetene i mellom. Virksomhetene vurderer de lokale HMS-dagene som positive. Hele 65 pst. av virksomhetene er kjent med den nye forskriften om systematisk HMS-arbeid. Fem av ti virksomheter har i 1999 innført systematisk HMS-arbeid. 86 pst. av virksomhetene er i gang med arbeidet. Dette representerer en klar økning fra 1993 og må sies å være en positiv utvikling. De største virksomhetene er fremdeles de «flinkeste», og offentlig sektor har kommet lenger enn privat sektor. Kommunal sektor har oppnådd de beste resultatene. 80 pst. av kommunale virksomheter har innført systematisk HMS-arbeid. Samtidig står man fremdeles overfor en rekke utfordringer. De små virksomhetene, og spesielt de med færre enn fem ansatte, henger etter. Selv om mange virksomheter nå har innført systematisk HMS-arbeid, er dette mange steder fremdeles mer preget av papireksersis enn av aktivitet og iverksetting av tiltak. Internkontrollen omfatter først og fremst det fysiske arbeidsmiljøet, og ikke det organisatoriske. Det blir også en stor utfordring for alle aktørene fremover å opprettholde og videreføre det engasjementet og det gode lokale samarbeidet som er skapt i denne prosessen.
Ifølge SINTEF IFIM er konklusjonene etter dette omfattende samarbeidsprosjektet allikevel stort sett positive. Myndighetene og partene har grepet tak i kritikken som har vært reist mot innføring av internkontroll, og har gjennomført et ubyråkratisk prosjekt som beskrives som «entusiastenes arena». Arbeidet representerer en «ny giv», hvor det er skapt samarbeidsrelasjoner og kunnskapsoverføring både mellom arbeidslivets parter, mellom myndighetene og ikke minst mellom partene og myndighetene.
2.7 Statskonsultprosjektet «Helt stykkevis og delt?»
På bakgrunn av Stortingets behandling av Kommunalkomiteens innst. S. nr. 55 (1996-97), og resultatene fra evalueringen av internkontrollprosjektet var det klart at det var et behov for å utrede spørsmålet om tilsynsstruktur og regelverk på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet er organisert på en måte som fremmer effektivitet i forvaltningen og som gjør det mulig for virksomhetene å forholde seg til myndighetenes krav på en hensiktsmessig måte. Som utgangspunkt for en slik vurdering, fikk Statskonsult i oppdrag å foreta en kartlegging av lov- og forvaltningsstruktur som den ser ut i dag. Statskonsults vurdering foreligger i rapporten «Helt stykkevis og delt? Lov og forvaltningsstruktur på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet» (rapport 1999:2). Fokus i rapporten er rettet mot følgende etater med respektive regionale og lokale myndigheter: Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Arbeidstilsynet, Produkt- og Elektrisitetstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, Oljedirektoratet, Statens næringsmiddeltilsyn og Statens helsetilsyn. I tillegg nevnes en rekke myndighetsorganer som har reguleringsområder relatert til helse, miljø og sikkerhet som har grenseflater mot de nevnte etater. Kartleggingen omfatter bl.a. en beskrivelse av det totale regelverket på området, samt om det er uklare grenseflater, overlapping eller strukturelle uoverensstemmelser mellom ulike deler av regelverket. Videre er de ulike etatene på området beskrevet, herunder hvilket regelverk som forvaltes av den enkelte og eventuelle grenseflater, overlapping eller uoverensstemmelser mellom tilsynsmyndighetene med hensyn til organisering eller tilsyns- og håndhevingspraksis. Rapporten omfatter også en vurdering av om de ulike tilsynsmyndighetene kan sies å være hensiktsmessig organisert med hensyn til å fremme effektivitet, og et målrettet tilsyn i samsvar med de respektive regelverk, og med hensyn til å imøtekomme virksomhetenes behov for informasjon, veiledning mv. Med organisering var ment forhold som størrelse, kompetanse, sentral/lokal lokalisering, strategi og tilsynsmetoder.
Statskonsult peker i rapporten på at helse-, miljø- og sikkerhetsområdet er omfattende regulert og uoversiktlig. Imidlertid synes det ikke å være et problem at ulike krav kommer i konflikt med hverandre, eller at det er åpenbare uklarheter med hensyn til grenseflater. Problemet er at summen av krav medfører at regelverket fremstår som uoversiktlig, komplekst og omfattende. I rapporten blir det også pekt på at myndighetsapparatet er svært ulikt dimensjonert og at det er mangel på gjennomgående risikovurderinger for hele området. Videre kommer det frem at forvaltningsstrukturen fremstår som kompleks og uoversiktlig, med et stort antall etater plassert under mange departementer. Særlig på det regionale og lokale nivået er strukturen svært ulik. Det er også forskjellige styringslinjer mellom direktoratene og regionale/lokale myndigheter, noe som legger begrensninger på muligheten for samordning av tilsynet.
Statskonsult mener derfor at hovedutfordringen består i en samlet gjennomgang av reguleringer med sikte på forenkling og eventuelt sanering, samt at tilgjengelige virkemidler og ressurser utnyttes og dimensjoneres optimalt, ut fra en samlet vurdering av risikoforhold.
Flere av de problemstillinger Statskonsult peker på er det grepet tak i fra myndighetenes side. Det vises i denne forbindelse bl.a. til de samordningstiltak mellom berørte myndigheter og mellom myndigheter og parter som er nevnt under pkt. 2.6 og 2.7. Departementene og de underliggende etater er således i gang med koordinering og samordning av regelverk og tilsyn. Det pågår for øvrig omfattende regelverksforenklingsarbeider i en rekke av HMS-etatene. Disse regelverksprosjektene skal sluttføres, både for å modernisere og harmonisere regelverk på området. Dette vil også være nyttig i forhold til ytterligere forenkling av regelverket. Parallelt med det pågående regelverksarbeid er det også satt i gang en treårig nasjonal dugnad for å rydde opp i det norske forskriftsverket. Formålet med dugnaden er å utvikle et oversiktlig og brukervennlig regelverk og en mer effektiv forvaltning. Departementene skal sammen med sine underliggende etater ha ansvar for å gjennomgå forskriftene innenfor sitt ansvarsområde. Arbeidet på HMS-området sees i sammenheng med den generelle forskriftsgjennomgangen og vil i nødvendig utstrekning bli samordnet med denne.
Statskonsults rapport er sendt ut på en bred høring, slik at sentrale aktører kan komme med konstruktive innspill til ev. ytterligere tiltak enn de som allerede er nevnt. Departementet har i høringsbrevet pekt på at noen av de tema som Statskonsult drøfter er egnet til å arbeide umiddelbart videre med. Andre problemstillinger er langt mer komplekse og krever mer langsiktige strategier og løsninger.
2.8 Departementets merknader/vurderinger
Internkontrollreformen har vært krevende, både for myndighetene og for arbeidslivet. Særlig har mange små og mellomstore virksomheter opplevd kravene om internkontroll som så kompliserte at de har vært vanskelige å gjennomføre. Det synes klart at myndighetene ved fastsettelsen av den første internkontrollforskriften (1992), la for liten vekt på den pedagogiske siden ved form og innhold i forskriften og ved presentasjon av de nye kravene. Samtidig skulle tilsynsetatene bygge opp sin egen kompetanse på internkontrollbasert tilsyn og endre sin virksomhet fra detaljtilsyn til systemrevisjoner i virksomhetene.
Som beskrevet ovenfor har det vært gjennomført en omfattende innsats i samarbeid mellom berørte myndigheter og parter for å etablere og videreføre et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomhetene. Også myndighetenes innsats for samordning på dette området har vært omfattende, både med hensyn til tilsyns- og regelverksarbeid. Det legges til grunn at internkontroll som tenkning og metode er kommet for å bli, både fordi den tydelig plasserer ansvaret for helse-, miljø og sikkerhet hos virksomhetene selv, fordi den styrker kravene til arbeidstakernes medvirkning og fordi den fremmer en optimal bruk av tilsynsmyndighetenes ressurser. Men som Statskonsult har påpekt i sin rapport «Helt stykkevis og delt?», har myndighetene allikevel store og viktige utfordringer, både med hensyn til utvikling og forenkling av regelverk og tilsyn på dette området.
På kort sikt mener departementet det kan være hensiktsmessig å følge opp de allerede planlagte og pågående regelverksprosjekter, samt intensivere arbeidet med å utvikle en felles tilsynsstrategi. På lengre sikt kan det imidlertid være nødvendig å igangsette ytterligere tiltak, både når det gjelder regelverk og tilsyn. Videre vil det være viktig å få utviklet gjennomgående risikosystemer på området. Det langsiktige arbeidet vil også eventuelt inkludere andre etater på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Hovedutfordringen er slik Statskonsult beskriver den, å foreta en samlet gjennomgang av reguleringer med sikte på forenkling og eventuell sanering, samt at tilgjengelige virkemidler og ressurser utnyttes og dimensjoneres optimalt ut fra en samlet vurdering av risikoforhold. Dette vil være det naturlige hovedfokus og en forutsetning for å finne frem til sammenfallende interesser og hvordan dette kan utnyttes på en hensiktsmessig måte. Videreføring av samarbeidet mellom Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet, samt mellom Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon må ta utgangspunkt i dette, og videreføres i tråd med hva som er mest hensiktsmessig og konstruktivt, både sett fra virksomhetenes og myndighetenes side.