Behovet for ein samla strategi for kvalitetsutvikling

I løpet av den siste tida er det dokumentert at norsk grunnopplæring står overfor store utfordringar. På fleire område er det behov for å heve kvaliteten, samtidig som det også er kvalitetar i norsk skole vi må ta vare på. Gjennom internasjonale undersøkingar som PISA er det vist at læringsutbyttet hos norske elevar ligg omtrent på gjennomsnittet for OECD-landa i faga morsmål, matematikk og naturfag. Undersøkingane viser også store skilnader mellom elevane, med mange elevar med dårlege resultat. Som eit av landa med høgast utdanning i vaksenbefolkninga og eit av dei høgaste ressursforbruka per elev er dette noko vi ikkje kan vere nøgde med.

Bortimot 18 pst. av 15-åringane har så store leseproblem at dei ifølgje OECD kan bli hindra i den vidare utdanninga. Også ei anna internasjonal undersøking om lesedugleiken (PIRLS) peiker i ei retning som må takast alvorleg. Nasjonale kartleggingsprøver i lesedugleik utarbeidde av Senter for leseforsking viser at 3.-klassingane i 2000 og 2001 las dårlegare enn 2.-klassingane i 1994 og 1997. Nye tal frå kartleggingsprøvene for 7. klasse viser forverring frå 1994 til 2001. Det er likevel no komme ei ny norsk leseundersøking for 2002, som viser ei viss betring for 3. klasse.

Norsk Matematikkråd gjer regelmessige undersøkingar av grunnleggjande dugleik i matematikk hos studentar som startar i fag med krevjande matematikk. Resultata er blitt jamt dårlegare frå undersøkingane starta i 1982 og fram til 2001. Særleg har nedgangen i dugleik vore stor dei tre siste åra.

Norske undersøkingar viser og ein liten auke dei siste åra i talet på elevar som er involverte i mobbing i grunnskolen. Det samla omfanget av problemåtferd i grunnskolen stig med klassetrinna fram til ein topp på ungdomstrinnet, for så å gå tilbake i vidaregåande opplæring.

Dette er eit anna bilete av norsk grunnopplæring enn det mange har hatt. Det er også ein tilstand som ikkje kan halde fram. Departementet har ei tid arbeidd med ein samla strategi for å gjere grunnopplæringa betre i stand til å møte dei oppgåvene ho står overfor. Dei ulike elementa i denne strategien blir omtalte nedanfor.

Betre kunnskap som grunnlag for å utvikle kvaliteten i grunnopplæringa

Stortinget slutta seg til å etablere eit nasjonalt kvalitetsvurderingssystem under behandlinga av statsbudsjettet for 2003. Arbeidet er sett i gang. Det skjer mellom anna med utgangspunkt i utgreiinga frå det utvalet som skal vurdere grunnopplæringa med tanke på innhald, kvalitet og organisering (Kvalitetsutvalet), og dei høringsfråsegnene som er gitt. Som nemnt i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 er Noreg eit av få land i Vest-Europa som ikkje har noko nasjonalt kvalitetsvurderingssystem.

Målet for det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet er at det skal medverke til kvalitetsutvikling og leggje til rette for informerte avgjerder på alle nivå i opplæringssystemet. Eit nasjonalt system for kvalitetsvurdering skal ta utgangspunkt i dei nasjonale måla for opplæringa og føresetje at det blir utvikla verktøy som måler om eller i kva grad dei nasjonale måla er nådde. Dette vil saman med annan kunnskap vere viktig grunnlagsinformasjon i det forbetringsarbeidet som skjer på skolenivå og på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå.

Slike vurderingar er viktige for å avdekkje kvalitetsproblem, men dei utgjer ikkje eit tilstrekkeleg grunnlag for utvikling. Det vil derfor bli etablert eit system som sikrar at den enkelte skoleeigaren har tilgang på fagleg støtte i arbeidet med å betre kvaliteten. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet føreset også eit velfungerande statleg tilsyn for å sikre at resultata frå kvalitetsvurderingane blir følgde opp og å sikre at kvalitetsvurderingane omfattar alle elevane. I det vidare arbeidet med å utvikle eit slikt system vil departementet vurdere å leggje fram eit lovforslag med sikte på at oppfølginga av dei nasjonale kvalitetsvurderingane frå skoleeigaren si side blir gjenstand for tilsyn.

Ein føresetnad for å heve kvaliteten i opplæringa er at den som har ansvaret for opplæringa, veit kvar kvaliteten ikkje er god nok. Det nye systemet skal gi lærarar, rektorar, kommunar og fylkeskommunar, og statlege myndigheiter, betre kunnskap. I behandlinga av Tillegg nr. 3 til St.prp. nr. 1 slutta Stortinget seg til at det skulle utviklast nasjonale prøver til kartlegging av dei grunnleggjande ferdigheitene til elevane i basisfag, i første omgang norsk, engelsk og matematikk, på fire trinn i løpet av grunnopplæringa.

Formålet med dei nasjonale prøvene er å gi informasjon til elev, lærar og skoleleiar, slik at det pedagogiske arbeidet kan betrast, og til skoleeigar, nasjonale myndigheiter og allmenta som grunnlag for dialog og kvalitetsutvikling. Prøvene skal ikkje berre kartleggje kunnskapane og ferdigheitene til elevane i snever forstand, men også forståing, innsikt og evne til å bruke kunnskapar og ferdigheiter i nye samanhengar. Også læringsstrategiar, motivasjon og holdningar vil kunne kartleggjast ved hjelp av dei nasjonale prøvene. Forskarar frå dei fremste fagmiljøa deltek i arbeidet med å utvikle desse prøvene. Dei første prøvene skal etter planen kunne takast i bruk våren 2004.

Stortinget slutta seg også til at det skulle opprettast ein nettstad med lett tilgjengeleg informasjon om kvaliteten i opplæringa. Denne nettstaden vil medverke til å synleggjere læringsresultat, læringsmiljø og læringsressursar ved den enkelte skolen, kommunen og fylkeskommunen, og på nasjonalt nivå. Arbeidet med å opprette denne nettstaden er no i gang. Det blir lagt stor vekt på at han heilt frå starten skal innehalde eit variert utval av indikatorar. Indikatorar om læringsmiljøet vil særleg gjelde det psykososiale og fysiske arbeidsmiljøet og dessutan trivselen hos elevane. Kartleggingane av desse områda vil skje hausten 2003. Det vil også bli utvikla indikatorar for læringsmiljøet til lærlingane. Ressursindikatorane vil bli henta frå allereie eksisterande datakjelder som KOSTRA, GSI og VIGO. Indikatorane for læringsresultat vil omfatte nasjonale prøver, eksamen, gjennomstrøyming, elevmedverknad og demokratiforståing. Resultata for dei nasjonale prøvene vil først kunne liggje føre hausten 2004. Gjennomstrøymingsindikatorane vil berre kunne reknast ut på fylkesnivå og nasjonalt nivå.

Nettstaden vil i tillegg til resultata av kartleggingane innehalde tilbod om ytterlegare kartleggingsmateriell som skoleeigarane kan nytte som hjelp i vurderings- og utviklingsarbeidet sitt. Nettstaden vil vidare innehalde fagrelaterte nyheiter, analysar, rapportar og lenkjer til andre aktuelle nettstader eller kjelder. Tilbakemeldingar frå foreldre har avdekt behov for ei nettbasert rettleiing om lov- og regelverket. Ei slik retteleiing vil bli utvikla spesielt med omsyn til dei rettane elevar og foreldre har.

Tilbakemeldingane i arbeidet til no viser kor viktig det er å trekkje med brukarane i heile utviklinga og å leggje stor vekt på informasjon om bruken av nettstaden. Brukarane vil også bli trekte aktivt med i den vidare prosessen. Departementet tek sikte på at nettstaden gradvis kan takast i bruk våren 2004, og vil seinare komme tilbake med eit lovforslag som legg det formelle grunnlaget for å hente inn nødvendig informasjon.

Finansieringsordninga

Noreg er i dag mellom dei landa i verda som bruker mest pengar per elev i grunnopplæringa. Samtidig er det skilnader mellom kommunane når det gjeld utgiftene til opplæring, men mange av desse skilnadene er knytte til skilnader i utgiftsbehovet som følgjer av ulik befolkningssamansetning og busetjing. Det er også skilnader mellom kommunane i kor stor økonomisk handlefridom dei har.

Regjeringa ønskjer å halde fram med den høge ressursinnsatsen per elev. Samtidig er det viktig å sjå om den måten vi fordeler pengane på, er rettferdig, og om han fremjar best mogleg kvalitet. Regjeringa vurderer også om sjølve finansieringsordninga bør bli meir lik mellom dei offentlege skolane og dei private. Regjeringa vil gi Stortinget ein rapport om ressurssituasjonen i grunnopplæringa og ei vurdering av finansieringsordninga for grunnskolen i ei eiga melding til Stortinget i løpet av vårsesjonen. Samtidig vil forslag til vidare arbeid med finansieringsordninga for den vidaregåande opplæringa bli presentert.

Betre organisering av den statlege utdanningsadministrasjonen

Staten har ansvaret for å etablere eit rammeverk som fremjar kvaliteten i opplæringa. Den statlege utdanningsadministrasjonen er ein viktig del av dette rammeverket. Sjølv om ansvaret for å utvikle kvaliteten i den enkelte skolen ligg til kommunane og fylkeskommunane, har også staten oppgåver som gjeld kvalitetsutviklinga. Ein del av dette ansvaret er etablering og drift av det nasjonale systemet for vurdering av kvaliteten.

Nasjonale kvalitetsvurderingar er først og fremst ein utviklingsreiskap for den enkelte læraren, skolen og skoleeigaren. Men staten har også ansvar for å følgje opp gjennom til dømes endring av rammeverket, statleg initierte forsøk, forsking og utvikling av nye arbeidsmetodar. Staten har også ei viktig oppgåve i å føre tilsyn med opplæringa. Eit godt fungerande statleg tilsyn er ein føresetnad for å kunne gjennomføre dei endringane som er nødvendige for å oppnå større lokal handlefridom. Tilsynet skal sikre at lovverket blir følgt, og at det blir teke vare på rettane til den enkelte eleven og lærlingen.

Dagens tilsyn skal betrast mellom anna gjennom at ressursbruk på både regionalt og sentralt nivå blir prioritert, utvikling av ein meir systematisk og målretta metodikk og bruk av tilsyn retta mot prioriterte område.

Regjeringa vil omtale forslag til organisering av den statlege utdanningsadministrasjonen i revidert nasjonalbudsjett for 2003.

Kompetanseutvikling

Skoleeigaren er ansvarleg for at skolen har nødvendig kompetanse for opplæring i samsvar med gjeldande læreplanar.

For å setje skoleleigarane betre i stand til å leie skolane, har departementet teke initiativ til å utvikle nye vidareutdanningstilbod, som mellom anna legg vekt på å heve kompetansen til å vurdere og utvikle kvalitet i skolen. Tre universitet har også fått i oppdrag å utvikle mastergradstudium i skoleleiing.

Ingen enkeltfaktor er meir avgjerande for kvaliteten i skolen enn læraren. Det er avgjerande at lærarane står fram som tydelege leiarar, at dei har solid kompetanse i dei faga dei underviser i, og at dei kan bruke IKT i opplæringa. Alle kommunar har fått tilbod om å delta i utviklingsprogram for å styrkje lærarane si evne til å leie opplæringa og utvikle eit trygt og godt læringsmiljø for elevane. Departementet viser også til at Stortinget nyleg har vedteke lovføresegner om arbeidsmiljøet til elevane.

På bakgrunn av stortingsbehandlinga av lærarutdanningsmeldinga våren 2002 er departementet i ferd med å setje i verk tiltak som vil styrkje yrkesrettinga i utdanninga og gi sterkare fagleg fordjuping. Departementet har teke initiativ til å utvikle fleksible etter- og vidareutdanningstilbod for lærarar i norsk, matematikk, engelsk, naturfag og det andre framandspråket, med vekt på å bruke IKT i faga. Frå og med hausten 2003 kan lærarar få stipend for vidareutdanning i matematikk, norsk med vekt på lesing og skriving, og samisk. Målet for hausten 2003 er at minimum 1000 lærarar skal starte vidareutdanning med stipend.

Departementet har utvikla ein strategi for å styrkje realfaga i perioden 2002 - 2007. Som del av strategien er det etablert eit nasjonalt senter for matematikkopplæring i tilknyting til Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet. Eit tilsvarande senter for naturfag blir etablert ved Universitetet i Oslo i 2003.

Om lag 16 000 lærarar deltok i 2002 på grunnleggjande kurs i pedagogisk bruk av IKT. Skoleeigarane fekk statleg tilskott til å dekkje utgiftene med å delta. Tilboda blir førte vidare i 2003, og målet er at 40 000 lærarar skal ha gjennomgått grunnleggjande opplæring innan utgangen av 2004.

For å stimulere skoleeigarane og skolane til kvalitetsutvikling vart det i 2002 valt ut 20 demonstrasjonsskolar som har fått i oppdrag å dele erfaringane sine med andre. Ordninga blir ført vidare og utvida med inntil 20 nye skolar i 2003, og vil i tillegg da også omfatte lærebedrifter. I samarbeid med Kommunenes Sentralforbund blir det i 2003 delt ut ein skoleeigarpris til ein kommune eller fylkeskommune som har utmerkt seg i arbeidet med å utvikle kvalitet i skolane sine.

Større lokal handlefridom

Skal kommunar og fylkeskommunar kunne ta ansvar for å heve kvaliteten, må dei også ha høve til å velje å arbeide på nye måtar. I dag fastset lov, læreplan og andre forskrifter i tillegg til arbeidsavtalar grensene for organisering og arbeidsmetodar. Dette kan vere ei hindring for å utvikle kvaliteten i opplæringa.

Internasjonale undersøkingar det siste tiåret peiker i retning av at det er fordelaktig for læringsutbyttet til elevane å utvide sjølvstyret og handlefridommen for skolen når det gjeld organiseringa av opplæringa og korleis ressursane skal brukast. Samtidig blir det lagt større vekt på at måla for opplæringa i skolen blir nådde. Internasjonale samanlikningar (OECD 2001 og EURYDICE 2000 og 2002) indikerer at sjølv om det her i landet over år er gjort forenklingar i føresegner og avtalar, er det på fleire område framleis mogleg å utvide den lokale handlefridommen.

Mange skolar, kommunar og fylkeskommunar har søkt om, og fått løyve til, å gjere forsøk med avvik frå lov, forskrift eller avtale. Om lag 340 lokale forsøk gjeld avvik frå lova. Den største delen av desse forsøka gjeld avvik frå føresegnene om klasseorganisering, dernest kjem forsøk med avvik frå føresegnene om fag- og timefordeling. Det er også forsøk på andre område, til dømes alternative eksamensformer innanfor vidaregåande opplæring. Samtidig er det godkjent ca. 600 forsøk med avvik frå føresegnene i arbeidstidsavtalen for undervisningspersonalet; ca. 380 av dei er sentralinitierte. Siktemålet med endra arbeidstid er meir tid til elevkontakt, større fleksibilitet og betre utnytting av ressursane.

Dette viser at det mellom lærarane og skolane er mange som ser stort behov for større fridom. SINTEF har evaluert dei sentralinitierte forsøka etter arbeidstidsavtalen. Evalueringsrapporten konkluderer med at både lærarar, elevar og foreldre er nøgde med dei nye arbeidstidsordningane. Kontakten med elevane er blitt større, samarbeidet mellom lærarane betre, og ny arbeidstid har gitt grunnlag for betre undervisning. Forsøka etter opplæringslova er lokalinitierte, og den enkelte skoleeigaren har ansvaret for evalueringa. Ei rekkje av forsøka er kombinerte forsøk etter både lova og arbeidstidsavtalen.

Dei første forslaga til lovendring i retning av større lokal fridom blir fremja i denne proposisjonen. Forslaga gjeld:

• Føresegnene om klassedeling blir erstatta av ei føresegn om pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg storleik på elevgruppene.

• Føresegna om klassestyrar blir erstatta av ei føresegn om ein kontaktlærar for den enkelte eleven.

• Føresegnene om formelle kompetansekrav for rektor fell bort og blir erstatta av krav om realkompetanse, samtidig som rektorkravet blir utvida til å gjelde alle skolar. Gjeldande forbod mot å vere rektor for fleire skolar blir foreslått oppheva.

• Føresegnene om opplæringsordninga for den vidaregåande opplæringa blir endra, slik at fylkeskommunen kan godkjenne lærekontrakt der heile opplæringa, eller ein større del enn det som følgjer av læreplanen, skal skje i bedrift.

Forslaga vil bli nærmare omtalte nedanfor, saman med andre forslag om endringar i lova, mellom anna endring i betalingsføresegnene for skolefritidsordninga, etter at det øyremerkte tilskottet er innlemma i rammeoverføringane til kommunane.

Etter at forslaga er behandla i Stortinget, vil dei bli følgde opp av endringar i forskrifta til opplæringslova. Departementet tek sikte på å leggje fram nye forslag til lovendringar som utvidar den lokale handlefridommen, våren 2004. Slike endringar vil bli vurderte mellom anna i lys av forslag frå Kvalitetsutvalet.

Det ordinære høringsbrevet frå departementet med forslag til endringar i opplæringslova vart sendt 13. desember 2002. Høringsfristen vart sett til 3. februar 2003. Departementet viser til oppsummeringa av høringa under dei ulike punkta.