4 Skoleleiing og rektorkrav
4.1 Gjeldande rett
I opplæringslova kapittel 9 og 10 er det mellom anna paragrafar (§ 9-1 og § 10-2, jf. §10-1) som stiller kvalifikasjonskrav til dei som er leiarar for grunnskolar og vidaregåande skolar. Krava blir ytterlegare spesifiserte i forskrifta til opplæringslova kapittel 14. Formålet med desse føresegnene er å medverke til at skolane blir forsvarleg leidde.
Det er for det første stilt eit generelt og skjønnsmessig utforma krav om at alle skolar skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing. Dernest er det eit tilleggskrav om at kvar enkelt skole skal ha ein rektor som fagleg, pedagogisk og administrativ leiar. Det er likevel gjort unntak frå rektorkravet for grunnskolar for klassetrinna 1-7 med 30 elevar eller mindre. Lova inneheld også eit høve til dispensasjon, der departementet etter søknad frå skoleeigaren kan gjere unntak frå rektorkravet og opne for andre måtar å organisere leiinga på.
Den som blir tilsett som rektor, må oppfylle nærmare spesifiserte kompetansekrav. Det krevst tre års praksis frå undervisning eller frå administrativt arbeid i skolen eller annan utdanningsadministrasjon. Vidare må rektor oppfylle dei kompetansekrav som gjeld for å bli tilsett i undervisningsstilling.
Dagens rektorkrav inneber at den øvste faglege, pedagogiske og administrative leiinga ved den enkelte skolen ikkje kan splittast opp og fordelast på fleire personar. Dette er ikkje til hinder for at det til dømes blir tilsett ein kontorsjef som er underlagd rektor, og som kan avlaste rektor med administrative oppgåver. Rektor kan som hovudregel delegere leiaroppgåver til underordna på skolen, så lenge dette ikkje inneber at det myndet rektor har, blir vareteke på uforsvarleg måte. Delegering inneber likevel ikkje at rektor kan bli fråteken leiaransvaret for verksemda. På visse enkeltståande område er det forbod mot at rektor delegerer sitt mynde; det gjeld til dømes vedtak om bortvising av elevar, jf. § 2-10 i lova. Rektor er underlagd skoleeigarens instruksjonsmynde.
Rektor på ein skole med rektorkrav kan ikkje samtidig vere leiar for ein annan skole. Dette gjeld også når den andre skolen ikkje er omfatta av rektorkravet i lova. Forbodet mot felles rektor for fleire skolar er grunngitt med at rektor bør vere mest mogleg til stades på den skolen der det etter lova skal vere rektor, slik at rektor er innforstått med utfordringane til skolen, og slik at leiinga blir synleg og nærverande. Lova opnar likevel for at rektor kan leie andre opplæringstilbod i tilknyting til skolen, til dømes særskilt organisert vaksenopplæring. I eitt tilfelle, nemleg når det gjeld skolefritidsordninga, krev opplæringslova at eit anna tilbod knytt til skolen vanlegvis skal leiast av rektor.
Barnehagelova opnar for at rektor ved skolen er styrar for ein barnehage når skolen og barnehagen er organiserte som ei felles verksemd. Føresegna inneber eit unntak frå kravet om at styraren for barnehagen skal ha førskolelærarutdanning.
Som nemnt er enkelte skolar (små barneskolar) ikkje omfatta av rektorkravet. Så lenge leiinga ved slike skolar er forsvarleg, stiller lova kommunen fritt til å velje korleis leiinga skal organiserast, og eventuelt kven som skal tilsetjast som leiar ved skolen. Leiinga kan også fordelast på fleire personar. Det gjeld ingen formelle kompetansekrav for leiinga av slike skolar, og dei kan også ha felles leiar så langt kravet om det forsvarlege elles blir oppfylt.
I tillegg til dei ovannemnde føresegnene inneheld opplæringslova (§ 16-2) ei overgangsordning der kommunen har høve til å føre vidare ei tidlegare ordning med lærarstyrte grunnskolar, som var etablert før opplæringslova vart sett i kraft. Slike ordningar kan førast vidare fram til 1. august 2004. Etter denne datoen kan kommunen eventuelt søkje om dispensasjon etter den ordinære dispensasjonsheimelen i lova.
4.2 Høringsforslaget frå departementet
I høringsbrevet foreslo departementet at det gjeldande, generelle og skjønnsmessig utforma kravet i lova om at alle grunnskolar og vidaregåande skolar skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing, blir ført vidare. Det vart også foreslått at det framleis skal vere eit krav at rektor skal vere den øvste leiaren for skolen, men det vart foreslått å oppheve dei formelle kompetansekrava som i dag må vere oppfylte for å kunne bli rektor. Det vart dessutan foreslått at kravet om rektor blir utvida til også å gjelde små grunnskolar der det i dag ikkje er noko slikt krav. Den noverande ordninga om at rektor ved ein skole med rektorkrav ikkje samtidig kan vere leiar for ein annan skole, vart også foreslått oppheva. Dette betyr at det etter forslaget blir tillate at skolar kan ha felles rektor, men da under føresetnad av at det generelle kravet om at alle skolar skal vere forsvarleg leidde, blir oppfylt.
Den foreslåtte nyordninga inneber at opplæringslova § 9-1 første ledd (det generelle kravet om forsvarleg leiing) blir ført vidare, men at det blir tilføydd ei ny setning om at rektor skal vere øvste leiaren for skolen. Vidare inneber forslaget at dei to neste ledda som i dag står i denne paragrafen, og § 10-2 (kompetansekrav for rektorar), blir oppheva.
I høringsbrevet vart nyordninga grunngitt og kommentert slik:
«God skoleledelse er helt avgjørende for hvordan en skole fungerer, for dens evne til å nå målet om opplæring av høy kvalitet for barn, ungdom og voksne og for å møte de utfordringer skolen står overfor. Skolens ledelse er ansvarlig for det pedagogiske arbeidet, for forvaltning av skolens økonomiske midler og de øvrige administrative sider av skolens virke. Omfanget av ansvar og kvalifikasjonene som det er rimelig å kreve, vil variere i forhold til det store mangfold av norske skoler. De minste skolene har bare noen få elever og én lærer. De største kan ha over 2000 elever og 350 ansatte. Det er også store forskjeller på en grunnskole med elever på småskoletrinnet og en videregående skole med hovedvekt på yrkesfag med store verksteder eller produksjonslokaler. De forskjellige skolene kan også ha forskjellig ledelsesstruktur, med forskjellig mulighet til å ivareta behovet for nødvendig kompetanse med flere personer i ledelsen. På denne bakgrunn finner departementet det lite hensiktsmessig å fastsette ett felles krav til kompetanse for denne store variasjonen av lederoppgaver. Kravene vil enten måtte bli for generelle, eller de vil måtte bli så spesielle at de blir uegnet som kriterier for noen skoler. De formelle kravene som stilles i dag, gir ingen garanti for at den som ansettes vil bli en god leder, og kan føre til en for stor fokus på formell kompetanse i forhold til reell kompetanse.
Hvilken kompetanse det er behov for hos lederen ved den enkelte skole, må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Etter departementets oppfatning synes det klart at det må være skolens eier som er mest kompetent til å foreta denne vurderingen. Eieren kjenner skolen og de utfordringer lederen vil møte, og eieren er den som blir ansvarlig for resultatene av lederens arbeid. Det er også eieren som i forbindelse med ansettelsen må vurdere om søkeren oppfyller de kompetansekravene som stilles. Valg av leder er et av de viktigste virkemidlene skolens eier rår over for å ivareta sitt generelle ansvar for kvaliteten i skolen. Departementet foreslår derfor at dagens formelle krav til kompetanse hos rektor oppheves.
Departementet legger til grunn at skoleeierne vil legge vekt på søkerens og skoleledelsens samlede pedagogiske kompetanse når de ansetter rektor, også uten særlige lovbestemmelser om rektors kompetanse. En av fordelene med å oppheve dagens bestemmelser er at skoleeieren står friere i vurderingen. Eieren vil kunne akseptere realkompetanse eller kortere erfaring, hvis den er særlig relevant, eller legge vekt på at søkeren har andre egenskaper som gjør vedkommende særlig egnet til stillingen. Departementet foreslår at lovens krav om at skolen skal ha en faglig, pedagogisk og administrativ ledelse videreføres. Dette er i samsvar med flertallets merknad i Innst.S.nr.262(2001-2002) Kvalitetsreformen om ny lærerutdanning.
Departementet foreslår at alle skoler skal ledes av en rektor. Rektortittelen er så grunnfestet i publikums oppfatning når det gjelder ansvarsforhold i skolen, både her i landet og internasjonalt, at den bør videreføres. Forslaget innebærer at også små skoler skal ha en rektor som leder, men at dagens strenge krav om at det ikke er tillatt at skoler har felles rektor, blir opphevet.»
4.3 Høringsinstansane
Av dei fylkeskommunanesom har uttalt seg, har dei aller fleste uttalt seg positivt om forslaget om å ta bort kompetansekrava for rektor. Det er heller ikkje særleg motstand når det gjeld andre sider ved forslaget til nyregulering av krav til skoleleiing.
Kommunenes Sentralforbund (KS) støttar forslaget til nyregulering av krava til leiinga for skolen. KS seier likevel at lova også må gi høve til dispensasjon når det gjeld alternative leiingsmodellar. Også Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støttar forslaget i høringsbrevet.
Sametingetstøttar forslaget til nyregulering av krava til leiinga for skolane.
Av dei kommunane som har uttalt seg, er det eit klart fleirtal som uttrykkjer seg negativt om forslaget om å ta bort kompetansekrava for rektor. Det er vanskeleg å sjå om det ligg føre noko klart fleirtalssyn når det gjeld forslaga om at også små grunnskolar skal ha rektor og at skolar kan ha felles rektor.
Av fylkesmennene er det eit fleirtal som er negative til forslaget til nyregulering av krava til leiinga for skolane.
Læringssentereter skeptisk til å ta bort kompetansekrava for rektor, men foreslår ei mellomløysing, og seier m.a.:
«Ledelse krever både legalitet og legitimitet. Den legale myndighetsutøvelse er ikke tilstrekkelig for god skoleledelse. For å skape tillit og å motivere lærerkollegiet/personalet til utviklings- og endringsarbeid er det helt nødvendig at rektor har legitimitet, både personlig og faglig. Den legitimiteten er sterkt avhengig av kompetanse, og vi tror manglende pedagogisk kompetanse vil kunne svekke rektors legitimitet i endrings- og utviklingsprosesser og implementeringen av disse.
De positive sidene ved forslaget kan først og fremst ses i sammenheng med rekruttering. Det faktum at den enkelte skole og skoleeier i prinsippet er best i stand til å vurdere det konkrete behovet for kompetanse og personlige egenskaper, er viktig. Deler av landet har problemer med rekruttering av kvalifiserte (i vid forstand) skoleledere, samt at pedagogisk bakgrunn ikke alltid er en garanti for god skoleledelse. I dette perspektivet mener vi at forslaget er interessant.
Læringssenteret vil foreslå en mellomløsning: Forslaget om opphevelse av kompetansekrav for rektor bør følges opp med krav til nytilsatte rektorer (etter en gitt dato) om å gjennomføre eventuell manglende etterutdanning i pedagogisk ledelse. Formell etterutdanning må vurderes, men vi foreslår dokumentert etterutdanning tilsvarende 15 studiepoeng (5 vektall) innen de to første årene etter tilsetting. Forslaget forutsetter økt satsing på etterutdanning i skoleledelse, i samarbeid med universiteter og høgskoler.
Lovforslaget bør følges opp med forslag om å kunne tilsette rektor på åremål.»
Læringssenteret støttar elles forslaget om at alle skolar skal ha rektor, men er skeptisk til at skolar skal kunne ha felles rektor, og seier:
«Vi frykter at dette kan misbrukes i økonomisk trange tider, samt undergrave prinsippet om at rektor bør være mest mulig synlig og tilstedeværende, slik departementet selv har argumentert for i begrunnelsen for nåværende lovformulering.»
Utdanningsforbundet går sterkt imot forslaget om å oppheve dagens formelle kompetansekrav til rektor, og seier m.a.:
«Pedagogisk ledelse må være en sentral lederoppgave i skolen. Behovet for tydelig pedagogisk ledelse knyttet til arbeidet med kvalitet i opplæringa, utviklingsarbeid og omstilling gjør behovet for faglig og pedagogisk kompetanse hos øverste leder stadig mer viktig.»
Utdanningsforbundet går også sterkt imot forslaget om å opne for at skolar kan ha felles rektor, og seier m.a.:
«Det er viktig at rektor som pedagogisk leder har daglig kontakt med læringsarbeidet og det personalet og de elevene rektor har ansvar for, uten at geografisk avstand blir en hindring for slik daglig kontakt.»
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO),sluttar seg heilt til fråsegna frå Utdanningsforbundet. Men også fråsegnene frå LO, Skolenes Landsforbund, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Landslaget for Udelt og Fådelt Skole (LUFS), Norsk Skolelederforbund, Elevorganisasjonen og Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)peiker i same retning. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) og Norges Handikapforbundpeiker dessutan i same retning, men desse organisasjonane uttaler seg berre om kompetansekravet.
4.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet meiner at pedagogisk innsikt hos skoleleiinga er av fundamental betydning dersom skolane skal kunne bli leidde på ein god måte, og at leiinga må organiserast slik at denne innsikta blir utnytta. Departementet meiner dessutan at det også er av tilsvarande betydning at den pedagogiske leiinga av skolane ikkje blir for fjern og utan kontakt med den daglege verksemda. Departementet har merka seg at fleirtalet av høringsinstansane gir eit klart råd om at eit generelt krav om at kvar skole skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing ikkje er nok, men at rektor sjølv må ha pedagogisk kompetanse.
På denne bakgrunn fremjar departementet i denne proposisjonen eit forslag som kan ta vare på noko av det som var ei viktig sak i høringsutkastet, og som samtidig kjem fleirtalet av høringsinstansane, og dessutan omsynet til kva som er realistisk å få til i praksis, i møte.
Departementet held fast ved forslaget frå høringsutkastet om at lova framleis skal innehalde eit generelt krav om at alle skolar skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing. Vidare er det foreslått at lova skal innehalde eit krav om at opplæringa i skolane skal leiast av rektorar, og at rektorane skal halde seg fortrulege med den daglege verksemda i skolane og arbeide for å vidareutvikle ho. Dette inneber at alle skolar skal vere underlagde ein rektor med ansvar for opplæringa, og at det vil vere tillate for skolar å ha felles rektor, men berre så langt det da vil vere mogleg for rektor å halde seg fortruleg med den daglege verksemda, med det for auget at denne kan vidareutviklast. Det blir dessutan foreslått at lova skal innehalde eit krav om at den som skal tilsetjast som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar. Når det gjeld kravet om pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar, er det meint realkompetanse. Dette inneber at departementet framleis foreslår at dei formelle kompetansekrava som gjeld for lærarstillingane, blir oppheva for rektorstillingane.
Når ein skal vurdere kva som er tillate i det konkrete tilfellet, må det også i denne samanhengen brukast skjønn. I tillegg til det som følgjer av rektorkravet, må ein ikkje tape av syne det generelle kravet om at alle skolar skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing. Sjølv om forslaget byggjer på eit krav om realkompetanse, kan utdanningsbakgrunn og erfaring vere viktige moment i den heilskapsvurderinga som må gjennomførast for å ta stilling til om realkompetansekravet er oppfylt i det enkelte tilfellet. Dessutan vil det vere viktig å vurdere behovet ved den enkelte skolen når ein skal vurdere kva slags pedagogisk kompetanse som er relevant. Realkompetansen må vere dokumenterbar.
Departementet har elles komme til at lova på dette området også bør innehalde ein dispensasjonsheimel som kan nyttast i særlege tilfelle der lova kan føre til eit resultat som kan oppfattast som lite heldig. Dersom det for eksempel lokalt er brei semje om at det er ønskeleg å føre vidare ei etablert ordning med lærarstyrt skole, vil eit høve til dispensasjon kunne vareta dette behovet, noko det også er høve til etter dagens dispensasjonsheimel. Det bør likevel ikkje vere opning for å kunne dispensere frå det generelle forsvarlegkravet til skoleleiinga. Ein slik heimel kan også nyttast til å dispensere for å etablere ei overgangsordning i enkeltståande tilfelle, der det ordinære ikraftsetjingstidspunktet for lova ville gi eit lite heldig resultat.
Den foreslåtte nyordninga i proposisjonen inneber at opplæringslova § 9-1 første ledd blir vidareført, og at nyreguleringa elles blir teken inn som nytt andre ledd. Dispensasjonsheimelen i dagens tredje ledd blir vidareført i det vesentlege etter ordlyden, men vil gjelde i forhold til nytt andre ledd. § 10-2 om kompetansekrav for rektor, blir foreslått oppheva.
I tillegg blir det foreslått at den nye reguleringa av krava til leiinga for skolen også blir gjord gjeldande for private skolar som er godkjende etter opplæringslova § 2-12, da desse skolane har hatt tilsvarande krav til leiinga som den offentlege skolen, og at § 2-12 blir justert i samsvar med dette.