2 Organisering av elevane i grupper

2.1 Gjeldande rett

I opplæringslova kapittel 8 (paragrafane 8-2, 8-3 og 8-4) er organiseringa av elevane regulert i detalj. Reglane gjeld både grunnskolen og den vidaregåande skolen. I denne samanheng står klasseomgrepet sentralt. For det første følgjer det av lova at alle elevar har rett til å tilhøre ein klasse. Ein klasse er den organisatoriske grunneininga som elevane skal fordelast på, og der den største delen av opplæringa i utgangspunktet skal gå føre seg. Klasseomgrepet må også sjåast i lys av dei fastsette klassedelingstala, som regulerer kor mange elevar klassane maksimalt kan ha. Talet varierer mellom barnetrinnet og ungdomstrinnet i grunnskolen, og mellom allmennfaglege og yrkesfaglege studieretningar i vidaregåande opplæring. Det gjeld eigne grenser når fleire årskull er samla i same klasse.

Klassesystemet er meint å tene både pedagogiske og sosiale formål. Intensjonen bak dei differensierte klassedelingstala er såleis å medverke til at opplæringa ikkje går føre seg i større elevgrupper enn det som er pedagogisk forsvarleg, og å medverke til at elevane kan oppleve å høre til i ei sosial gruppe. Når det gjeld gruppetilhør, fastset lova i tillegg at organiseringa i klassar til vanleg ikkje skal skje på bakgrunn av fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør (prinsippet om samanhaldne skoleklassar).

Dersom det er grunngitt med omsyn til elevane i klassen, er det etter nærmare reglar eit visst høve til å gjere avvik frå klassedelingstala for klassar som allereie er oppretta. Det er ikkje under noko omstende høve til å opprette nye klassar som overstig klassedelingstala. Det er også sett grenser i lova når det gjeld høvet til å operere med aldersblanda klassar. Det følgjer vidare av lova at kvar klasse skal ha ein klassestyrar med særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld klassen, mellom anna kontakten med heimane.

Klassedelingsreglane inneber at det er definert eit minstenivå for dei pedagogressursane som må setjast inn, nemleg éin lærartime til kvar undervisningstime i kvar klasse. Ein skole med eit gitt elevtal på kvart trinn vil dermed utløyse eit slikt minste lærartimetal til skolen. For 1. klasse/førskolen fastset også lova det tilleggskrav når det gjeld pedagogressursar at det skal vere to pedagogar i kvar undervisningstime når det er meir enn 18 elevar i klassen. Føresegnene elles i opplæringslova og forskrifta til lova, mellom anna om tilpassa opplæring, spesialundervisning og opplæring for språklege minoritetar, vil likevel medføre at minstetimetalet sjeldan vil vere tilstrekkeleg til å fylle alle fastsette krav til opplæringa på forsvarleg måte, særleg når elevtalet i klassen ligg på maksimalgrensa. Det reelle lærartimetalet ligg da også vesentleg over minstetimetalet i dei fleste kommunane.

Opplæringslova kapittel 13 fastset kven som er ansvarleg for å organisere og yte opplæringstilbod etter lova: kommunen og fylkeskommunen. Dette inneber at kommunen og fylkeskommunen også er ansvarlege for at føresegnene i opplæringslov, læreplan og anna forskrift gitt med heimel i lova blir etterlevde; det inneber også mellom anna ansvar for å stille til disposisjon dei nødvendige ressursane. Dette medfører at kommunen og fylkeskommunen også har ansvaret for å få etablert den nødvendige analysen av situasjonen og å få til den interne kommunikasjon og rapportering mellom ulike ansvars- og vedtaksnivå som må til for å kunne oppfylle dei pliktene dei er pålagde.

2.2 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet foreslo departementet at dagens detaljerte klasseorganiseringsreglar blir oppheva og erstatta av ei meir kortfatta og skjønnsbasert reguleringsform både for grunnskolen og for den vidaregåande skolen. Det vart foreslått at lova skal slå fast at elevane kan delast i grupper etter behov, men at gruppene ikkje må vere større enn det som er pedagogisk forsvarleg i den gitte situasjonen. I tillegg vart det foreslått at det blir teke inn i lova eit krav om at organiseringa skal vareta behov elevane har for sosialt tilhør. Det gjeldande prinsippet om at organiseringa til vanleg ikkje skal skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør vart foreslått vidareført. Som ein konsekvens av den nye ordninga vart det også foreslått at dagens krav om klassestyrar blir erstatta av ei alternativ - men likevel på mange måtar tilsvarande - ordning, der det blir stilt krav om at kvar elev skal vere knytt til ein lærar (i høringsbrevet med nemninga elevkontakt). Denne læraren skal ha eit særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld eleven, mellom anna kontakten med heimen.

Det var meininga at den foreslåtte nyordninga skal erstatte alle dei føresegnene som i dag følgjer av opplæringslova §§ 8-2, 8-3 og 8-4, og det vart foreslått å ta nyordninga inn i lova som ny § 8-2. I tillegg vart det foreslått at lova får ein ny § 13-10, som på ein enda tydelegare måte enn i dag får fram at skoleeigaren heilt generelt har ansvaret for å tilføre skolen dei ressursane som er nødvendige for å kunne oppfylle alle krav som følgjer av regelverket, men dette inneber ikkje noka endring av det som også i dag er gjeldande rett.

I høringsbrevet vart nyordninga grunngitt og kommentert slik:

«Hovedprinsippene i dagens bestemmelser om klassedeling har vært styrende for skolen i svært lang tid. De utfordringene skolen står overfor, gjør at reglene ikke lenger er godt nok tilpasset skolens behov. Dette går også fram av det store antall skoler som søker om forsøk med avvik fra loven og avtaleverket. Internasjonale undersøkelser viser at land som har innført et mer fleksibelt regelverk som åpner for større handlingsrom og gjør at flere spørsmål om organisering og arbeidsformer blir avgjort lokalt, har oppnådd en bedring i elevenes læringsutbytte. Det er etter departementets oppfatning nødvendig å ha et regelverk som gjør at skolene planlegger ut fra hvordan læringsutbyttet kan økes, trivselen bedres og målene i læreplanen nås. Regelverket må ikke ha et innhold som kan føre til at disse målene blir underordnet oppfyllelsen av detaljerte organisatoriske bestemmelser.

Etter departementets oppfatning er det behov for endring av dagens bestemmelser om organisering av opplæringen. Ved å variere undervisningsformer og organisering kan lærerressursene bli mer effektivt utnyttet, og det faglige arbeidsmiljøet for lærerne kan bli bedre. Flere av skolene som gjennomfører forsøk, viser til at lærerne får mer tid til å følge opp elevene og gi bedre tilpasset opplæring når skolen organiseres annerledes. Skolen vil også stå friere til selv å bestemme at lærerressursene skal fordeles på en annen måte mellom alderstrinnene enn i dag. For eksempel hevder noen skoler at det ville være bedre for elevene om den ekstra ressursen som loven i dag legger til 1. klasse, kunne fordeles på første og annen klasse. Forslaget vil også åpne for en mer fleksibel utnyttelse av ressursene mellom yrkesfaglige og allmennfaglige studieretninger. Slik forslaget er utformet, er det imidlertid ikke i seg selv til hinder for at de skolene som ønsker det, kan fortsette med dagens klasseinndeling.

Forslaget til lovendring innebærer likevel ikke at alle nasjonale føringer i loven når det gjelder organiseringen av opplæringen blir opphevet. Det foreslås et generelt krav om at organiseringen må være pedagogisk forsvarlig i den konkrete opplæringssituasjon. ...Hva som er pedagogisk forsvarlig i den gitte situasjonen, må vurderes etter skjønn. Det vil for eksempel kunne avhenge av elevsammensetningen, der både individuelle og kollektive egenskaper og aldersblanding tillegges vekt. Videre vil det pedagogiske personalets forutsetninger og antall være av betydning, men også det temaet det skal gis opplæring i, hva slags arbeidsform som benyttes og de fysiske rammebetingelsene. Vurderingen vil derfor kunne variere over tid. ... Både det at elevene skal få oppleve sosial tilhørighet og ha en lærer som har hovedansvaret for kontakten med hjemmet og for de praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremålene, foreslås videreført. I forslaget videreføres også bestemmelsen om at organiseringen av opplæringen til vanlig ikke skal skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Når det gjelder mulighet for aldersblanding av elevene åpner forslaget for større fleksibilitet. Det er ikke lagt opp til endring av lovens og forskriftenes øvrige krav om tilpasset opplæring og spesialundervisning.

Den økte fleksibiliteten som foreslås, åpner ikke for en reduksjon i ressursbruken som vil redusere elevenes læringsutbytte. Skoleeieren har ansvar for å stille til rådighet tilstrekkelig med ressurser til at kravet om pedagogisk forsvarlige undervisningsgrupper blir ivaretatt.

Slik dagens regelverk er utformet, bindes ressursene i grunnopplæringen gjennom flere bestemmelser i loven, forskriften, læreplanen og avtaleverket. De viktigste bestemmelsene er lovens bestemmelser om klassedeling og kravene til tilpasset opplæring og spesialundervisning. I tillegg er læreplanens bestemmelser om fag- og timefordeling og arbeidstidsavtalens bestemmelser om leseplikt viktige. Noen av disse bestemmelsene, for eksempel klassedelingsbestemmelsene, fastsetter klare tallfestede normer. Andre derimot, som for eksempel kravet om tilpasset opplæring, er skjønnsmessig og sier ikke noe klart om hvilke ressurser som må settes inn. Behovet for tilpasning må vurderes konkret utfra at alle elever skal ha et tilfredsstillende læringsutbytte. Hensyn som bl.a. bør tillegges vekt er elevgruppens størrelse, hver av elevenes faglige forutsetninger, det pedagogiske opplegget, de fysiske rammebetingelsene o.s.v. Dette gjør at dagens regelverk ikke fastsetter noen tallfestet norm for hva som er laveste lovlige ressursbruk. En absolutt nedre grense, som gjelder der hvor det ikke er behov for tilleggsressurser for å oppfylle kravet til tilpasset opplæring, er den som fremkommer med minste antall timer i hvert fag, én lærer og lovens høyeste antall elever i klassen. Ingen kommuner har i dag en ressursbruk i grunnskolen som ligger så lavt, og landets gjennomsnittlige lærertimetall er 70 % over dette nivået. I hele 412 av landets kommuner har alle skolene enten én delingstime eller mer i uka per klasse i gjennomsnitt eller en gjennomsnittlig klassestørrelse på 20 elever eller mindre. Dette ressursnivået utover lovens tallfestede minimum viser etter departementets oppfatning at det i stor grad er lovens skjønnsmessige krav og ønsket om å ha en god skole som styrer nivået på kommunenes bevilgninger til skolesektoren.

Gjennomsnittlig bruttoutgift til skoleformål var på kr. 56 389 per elev i regnskapsåret 2001. Den kommunen som brukte minst, brukte kr. 44 537. Hovedtyngden av kommunene ligger nær gjennomsnittet, men en del kommuner ligger betydelig over gjennomsnittet. Nær tre fjerdedeler av forskjellene mellom kommunene i ressursbruk per elev kan forklares ved forskjeller i objektive utgiftsbehov som det kompenseres for gjennom kriteriene i rammefinansieringssystemet. Ser man på indikatorer som årsverk til pedagogisk personale og assistenter, så er forskjellene mellom kommunene i årsverksinnsats per elev noe redusert etter 1999/2000. Det har vært en svak nedgang (2,7 prosent) i pedagogisk personale per elev fra skoleåret 1997/98 til skoleåret 2001/2002, som har blitt oppveiet av en tilsvarende økning i antallet assistentårsverk. Ressursinnsatsen i form av årsverk per klasse er stabil i samme periode. Dette viser at det til nå ikke har foregått en slik reduksjon av bevilgningene til grunnopplæringen som oppslag i media kan gi inntrykk av.

Etter departementets oppfatning er det grunn til å undersøke nærmere det fåtallet av kommunene hvor en eller flere av skolene i dag har lavest ressursbruk, for å se om opplæringen er i samsvar med lovens krav. Gjennom de ressursrapporteringer som nå skjer, og etter utviklingen av et nasjonalt system for kvalitetsvurdering, vil det bli etablert et bedre grunnlag for det statlige tilsynet med kommunene og skolene. Departementet vurderer nå organiseringen av den statlige utdanningsadministrasjonen og vil i den forbindelse også vurdere hvordan tilsynet i større grad enn i dag kan rettes mot å undersøke om skoler med lav ressursbruk oppfyller lovens krav. I lovforslaget er det foreslått at gruppene som elevene deles i, må være pedagogisk forsvarlige. For å gjøre det tydelig at skoleeieren har plikt til å tilføre skolen de ressursene som er nødvendige for å kunne oppfylle fastsatte krav, foreslår departementet at dette kommer uttrykkelig fram i lovteksten i en ny § 13-10. En slik bestemmelse medfører ikke nye plikter for skoleeieren, men vil innebære et tydeligere uttrykk i loven for hva som er gjeldende rett i dag. Samlet vil lovforslaget, nye rapporterings- og vurderingssystemer og endringer i det statlige tilsynet bidra til at tilsynet med kommunenes ressursbruk, koblet til elevenes læringsutbytte, bli bedre enn i dag.»

Departementet bad også høringsinstansane uttale seg om det i tillegg til lova burde utarbeidast ei rettleiande norm for forsvarleg ressursbruk i skolen. Dette vart kommentert slik i høringsbrevet:

«En slik norm vil kunne gi veiledning når kommuner og fylkeskommuner skal vedta budsjettene og fastsette skolestrukturen. Skoleeierne vil ikke være bundet av normen og vil kunne fravike den ut fra en konkret vurdering. Blant annet vil skoleeierne kunne legge vekt på forskjeller i befolkningsstruktur, skolestruktur og sosioøkonomiske forhold, både mellom kommuner/fylkeskommuner og mellom skoler i det enkelte område. Mot en slik norm kan det innvendes at det er store forskjeller i ressursbruken mellom kommunene/fylkeskommunene i dag, uten at dette synes å gjenspeile seg i for eksempel eksamenskarakterene for elevene. Dette har trolig sammenheng med at andre forhold enn forskjellene i ressurser har mye å si for eksamensresultatene. Utfra dette vil en veiledende norm ikke være til vesentlig nytte for skoleeierne og kanskje rette oppmerksomheten mot forhold som ikke er de viktigste for godt læringsutbytte. Det vil også være en viss fare for at skoleeierne i praksis vil bruke en slik norm som en maksimumsnorm, slik at de kommunene og fylkeskommunene som bevilger mer ressurser i dag, reduserer sine bevilgninger. Det er også et hensyn at en statlig fastsatt norm kan føre til kommunal ansvarsbeskrivelse.»

2.3 Høringsinstansane

Av dei kommunane som har uttalt seg, er det eit stort fleirtal som i det vesentlege støttar forslaget til ny § 8-2 om organisering av elevane i grupper i samsvar med høringsutkastet. Men svært mange av kommunane, også mellom dei som har uttalt seg positivt til nyreguleringa, er opptekne av at nyreguleringa ikkje må føre til at spareomsyn får for stor vekt, og at det blir svekt ressursinnsats. Det er likevel ulike meiningar om korleis ein kan unngå dette. Ein del kommunar meiner det vil vere gunstig med ei rettleiande ressursnorm, slik departementet har peikt på i høringsutkastet, men det er vanskeleg å sjå at det ligg føre noko klart og uttalt fleirtalssyn for korleis ressurstilførselen skal sikrast. Det store fleirtalet av dei kommunane som har uttalt seg, har i det vesentlege også slutta seg til forslaget til alternativet til klassestyrar, men veldig mange reagerer likevel negativt på nemninga elevkontakt på den læraren som skal erstatte klassestyraren, da dei finn at nemninga ikkje godt nok får fram kva det er tale om. Ein del kommunar kjem med alternative forslag, for eksempel kontaktlærar, primærlærar eller elevrettleiar.

Av dei fylkeskommunane som har uttalt seg, sluttar dei aller fleste seg til ny § 8-2 i samsvar med høringsutkastet. Fleirtalet av dei ønskjer ikkje noka rettleiande ressursnorm, og fylkeskommunane påpeiker heller ikkje i tilsvarande grad som kommunane eventuell fare for at spareomsyn kan få for stor vekt. Dei fleste sluttar seg også til forslaget om alternativ til klassestyrar.

I det vesentlege får forslaget til ny § 8-2 også støtte fra Kommunenes Sentralforbund (KS). KS går imot at det blir innført ei rettleiande ressursnorm, og uttaler elles:

«KS mener det er klokt å bruke mye ressurser på grunnopplæringen, samtidig som det må foregå en kontinuerlig vurdering av forholdet mellom ressursbruk og resultater. KS mener en modell som kombinerer nasjonale mål, nasjonalt tilsyn og lokal analyse og oppfølgning vil gi det mest likeverdige tilbudet på landsbasis».

Også KS sluttar opp om forslaget til alternativ til klassestyrar, men foreslår nemninga kontaktlærar i staden for elevkontakt.

Frå 1. januar 2003 er det fylkesmennene som fører statleg tilsyn med grunnopplæringa i samsvar med opplæringslova - frå dette tidspunktet er dei tidlegare statlege utdanningskontora integrerte i fylkesmannsembeta. Også fleirtalet av fylkesmennene støttar i det vesentlege forslaget til ny § 8-2. Men på same måten som for kommunane er det mange som er opptekne av at spareomsyna ikkje må bli vektlagde på illegitim måte. Det er likevel eit mindretal av fylkesmennene som positivt seier at dei går inn for ei rettleiande ressursnorm. Fleirtalet støttar også alternativet til klassestyrar, men også blant fylkesmennene er det mange som ikkje liker nemninga elevkontakt.

Læringssenteret (LS), med landsdekkjande ansvarsområde, gir i høringsfråsegna uttrykk for eit syn som peiker i same retning som fleirtalet av fylkesmennene. LS viser dessutan til norsk og internasjonal forsking, som viser at elevane i opplæringssamanheng profitterer på å få opplæring i heterogene grupper. LS meiner at det i tillegg til ei skjønnsmessig lovføresegn om undervisning i forsvarlege grupper er behov for ein bindande minstestandard for driftsmidlar til undervisning og læremateriell.

I det vesentlege er også instansar som Sametinget, Statens råd for funksjonshemma, Barneombodet, Likestillingsombodet, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) og Norsk Skolelederforbund positive i fråsegnene. Som mange andre er fleire av desse instansane opptekne av at ressursomsyn ikkje skal verke inn på illegitim måte. Sametinget er dessutan oppteke av at samar framleis skal kunne få tilpassa opplæring i eigne grupper. Statens råd for funksjonshemma er oppteke av at nyreguleringa ikkje må føre til at elevar med særskilde behov skal falle utanfor fellesskapet. Norsk Skolelederforbund og YS påpeiker betydninga av at det må takast omsyn til behovet for stabile elevgrupper som kan gi nødvendig tryggleik.

Sjølv om mange av opplæringsråda, som har ansvar i forhold til ulike yrkesfaglege studieretningar innanfor vidaregåande opplæring, i det vesentlege er positive til den foreslåtte nyreguleringa, påpeiker fleire av dei at i tillegg til at det i lova står at storleiken på gruppene må vere pedagogisk forsvarleg, bør stå at gruppene også må vere tryggleiksmessig forsvarlege.

Elevorganisasjonen seier at han støttar dei pedagogiske motiva bak forslaget til nyregulering, men seier også at ein føresetnad for å gå bort frå dagens klasseorganiseringsreglar må vere at det finst andre måtar å sikre ressursar til skolane på, for eksempel ved at det blir stilt krav om maksimalt elevtal per lærar. Samtidig som elevgruppene ikkje må vere for store, er det også viktig å sørgje for tryggleik og stabilitet. Elles støttar denne organisasjonen i det vesentlege forslaget om erstatning for dagens krav om klassestyrar, men vil heller ha nemninga rettleiar enn nemninga elevkontakt, noko som også inneber den oppfatning at rettleiingsfunksjonen i skolen bør styrkjast - også når det gjeld vidare opplæring og yrkesval. Elevorganisasjonen er også oppteken av at endring av klasseorganiseringsreglane ikkje må føre til at elevdemokratiet i skolen blir svekt.

Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG) meiner det er viktig å gjere noko med kvaliteten i skolen, og at i utgangspunktet vil også ei utviding av det lokale handlingsrommet kunne medverke til auka kvalitet. FUG meiner likevel å ha motteke signal som peiker i retning av at mange fryktar at formålet med initiativet til utvida lokalt handlingsrom primært er å leggje grunnlaget for innsparingar, men seier også at andre signal går i motsett retning. FUG peiker på faren for at omgrepet pedagogisk forsvarleg i lova kan bli for tøyeleg, og ber derfor om at den foreslåtte lovteksten får ei tilføying om at kvar elev har rett til å tilhøre ei basisgruppe på maksimum 15 elevar, og påpeiker vidare betydninga av at den enkelte elevkontakten heller ikkje får ansvar for meir enn 15 elevar. FUG er også oppteke av foreldra si rolle i skolen, og i den samanheng påpeiker utvalet m.a. at dersom «klasseforeldremøtet» forsvinn i si noverande form når klassane blir oppløyste, må det takast vare på behovet for gruppetilhør også for foreldra i det nye systemet.

Utdanningsforbundet påpeiker generelt at det er sterkt imot at det blir fremja forslag om endringar i regelverk og styringssystem utan at dei ulike tiltaka blir vurderte i samanheng, og at endringar må behandlast under eitt av Stortinget, som oppfølging av arbeidet i Kvalitetsutvalet. Utdanningsforbundet meiner at behandlinga av eventuelle endringar i klassedelingsreglane må utsetjast til det blir innført eit anna system for sikring av minste lærarressurs i skolane, og går såleis sterkt imot at klassedelingsreglane no blir oppheva. Vidare blir det m.a. sagt:

«Utdanningsforbundet mener det er vanskelig å sikre disse pedagogiske og sosiale formål ved å erstatte klassedelingstallene med et generelt krav om at organiseringen skal være pedagogisk forsvarlig, og om at den skal ivareta elevenes sosiale tilhørighet. Under et juridisk regime med generelle rettslige standarder om forsvarlighet, er det også vanskelig for foreldre og elever å vurdere om og når rettighetene er oppfylt. Å prøve slike spørsmål for retten har høy terskel som svekker rettssikkerheten både på grunn av de kostnadsmessige og kapasitetsmessige utfordringer ved å fremme slike saker.»

Som følgje av dette synet går Utdanningsforbundet også inn for at ordninga med klassestyrar blir vidareført, og påpeiker vidare at forslaget slik det står, ikkje inneheld noko krav om kor mange timar elevkontakten skal vere saman med dei elevane vedkommande har ansvar for, eller kor mange elevar ein elevkontakt skal ha ansvar for. Dette medverkar igjen til at dei behov for sosial tryggleik og stabilitet elevane har, ikkje blir tekne hand om. Dersom ein likevel går bort frå ordninga med klassestyrar, foreslår Utdanningsforbundet at ein nyttar nemninga fastlærar framfor nemninga elevkontakt.

Utdanningsforbundet meiner elles at ei rettleiande norm for det ein ser som forsvarleg ressursbruk i skolen, ikkje er noko eigna hjelpemiddel for å sikre forsvarleg ressursbruk.

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO), sluttar seg heilt til fråsegna frå Utdanningsforbundet, og også fråsegnene frå Skolenes Landsforbund og LO går klart i same retning. Dette gjeld elles også Landslaget for Udelt og Fådelt Skole (LUFS). Noregs Mållag ønskjer å behalde dagens reglar på dette området.

Organisasjonane til dei funksjonshemma, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norges Handikapforbund, Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) og Hørselhemmedes Landsforbund (HLF), er også negative til forslaget slik det står. I tillegg til at desse fryktar at det ikkje er tilstrekkeleg sikring av ressursane, noko som vil gå ut over grupper med særskilde behov, meiner de det også er fare for auka ekskludering av desse gruppene. Det bør likevel påpeikast at NFU stiller seg positivt til ordninga med elevkontakt, finn denne nemninga positiv og at ho gir eit inkluderande signal.

Når det gjeld forslaget om ein ny § 13-10 i lova, der det blir presisert at skoleeigaren m.a. også har ansvaret for å skaffe til vegar dei ressursane som er nødvendige for å oppfylle regelverket, er det svært få av høringsinstansane som har uttalt seg, men av dei få som har uttalt seg, er dei aller fleste positive til forslaget.

2.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet går inn for at lova i det vesentlege blir endra i samsvar med høringsutkastet. På bakgrunn av høringa er det likevel behov for å komme med noko meir utdjupande kommentarar.

Hovudformålet med den foreslåtte nyreguleringa er å utvide det lokale handlingsrommet (fleksibilitetsdimensjonen), med det for auget at ein lokalt skal setjast i stand til å tilpasse ressurstilførselen, under dette bruken av lærarressursar og verkemiddel elles, slik at læringsmiljøet kan betrast og at måla for opplæringa kan nåast i enda større grad enn i dag. Men forslaget inneheld også krav av nasjonal betydning (fastleiksdimensjonen). Det er vanskeleg å sameine dei nemnde dimensjonane på ein god og balansert måte med mindre lova gir tilstrekkeleg rom for å bruke eit forstandig skjønn.

Departementet meiner at slik lovforslaget er formulert, er det også skapt juridisk grunnlag for å gripe inn frå tilsynsmyndigheitene si side dersom ein lokalt vel organisatoriske løysingar, med tilhørande ressursar, som ikkje er pedagogisk forsvarlege. På tilsvarande måte er det skapt grunnlag for å gripe inn dersom det lokalt blir valt løysingar som ikkje i tilstrekkeleg grad tek vare på omsynet til stabilitet og sosialt tilhør for elevane, og omsynet til inkludering av alle grupper i fellesskapet.

I tillegg til det som alt er nemnt om nye moglegheiter dersom den lokale handlefridommen blir utvida på dette området, kfr. også det siterte frå høringsutkastet, bør det poengterast at i motsetning til dagens reguleringsmåte vil den foreslåtte reguleringsmåten medverke til at ressursomfanget i enda større grad kan fastsetjast ut frå elevtala og behova til elevane. Dette inneber m.a. at dei store spranga i ressursnivå ved små elevtalsendringar som ein no har hatt, ikkje lenger vil vere nødvendige. Dagens klassedelingsreglar kan for eksempel medføre at om ein elev sluttar eller ein ny elev begynner ved ein skole (før skolestart), kan skolen få ein klasse mindre eller ein meir. Det betyr med andre ord at små endringar i elevtalet kan føre til uforholdsmessige endringar i ressursnivået. Særleg ved små og fådelte skolar kan det som følgje av desse reglane bli endringar i klassetalet frå eit år til neste, noko som også kan gi labile sosiale forhold mellom elevane ved skolen. Klassedelingsreglane vil også i enkelte tilfelle kunne medføre at kostnadene blir unødig store og dermed medverke til at ein skole blir lagd ned.

For at den reguleringsmåten som er foreslått, skal fungere etter intensjonen, og for at det ikkje skal oppstå uforholdsmessige ulemper med administreringa av systemet eller unødige konfliktar, vil departementet peike på enkelte vesentlege forhold.

Organisering og fastsetjing av ressursomfanget

Departementet kan vanskeleg sjå at det totale ressursbehovet i landet vil endre seg som følgje av den foreslåtte reguleringsmåten i seg sjølv. Ut frå ei rein gjennomsnittsbetraktning for heile landet finn departementet at den pedagogiske ressursbruken ligg på eit akseptabelt nivå i dag. Ressurstala viser også at kommunar og fylkeskommunar tilfører skolane betydelege ressursar for å vareta omsyna bak dei skjønnsmessige føresegnene om tilpassa opplæring og spesialundervisning. Det er likevel variasjonar mellom kommunar, mellom fylkeskommunar og mellom skolar. Mykje av denne variasjonen kjem av forskjellar i ressursbehova.

Innføring av ny handlefridom vil til vanleg medføre større variasjonar. Der slike variasjonar har samanheng med betre tilpassing til varierte behov, er det ein stor fordel. Det vil likevel også vere naturleg om ein del av dagens variasjonar blir reduserte.

Departementet føreset at når eit forsvarleg ressursomfang til den enkelte skolen skal fastsetjast, vil skoleeigarane utnytte ulike nasjonale og lokale styringsdata, m.a. om ressursbruken. I tillegg må det vurderast om det er forhold ved den enkelte skolen som er særskilde. Dersom ressurstilførselen til den enkelte skolen ikkje er tilstrekkeleg, vil det bety at lova sine krav om m.a. forsvarlege undervisningsgrupper ikkje kan varetakast. Desse vurderingane stiller krav om kompetanse, kommunikasjon, interne styringssystem og prosessar, og departementet føreset at skoleeigarane også vil oppfylle desse krava. Ein kan dessutan truleg unngå ei rekkje unødige konfliktar dersom ein greier å oppnå god kommunikasjon med brukarane (elevane og foreldra).

Tilsyn

Den større lokale handlefridommen som departementet generelt legg opp til, samtidig som nasjonalt fastsette mål skal kunne nåast, krev eit velfungerande tilsynsapparat. Departementet legg derfor opp til å forbetre tilsynet.

Som i dag skal tilsynsmyndigheita føre tilsyn med at rettane til enkeltindivida og pliktene til skoleeigarane er oppfylte. I denne samanheng er god dialog mellom tilsynsmyndigheit og skoleeigar viktig. Det same gjeld eventuelle andre impliserte. I situasjonar der krav og rettar ikkje blir innfridde etter at tilsynsmyndigheita har vore i dialog med skoleeigaren, må tilsynsmyndigheita gi pålegg om at situasjonen skal rettast opp, og om nødvendig også vise kva for tiltak som er relevante.

Den regionale, statlege tilsynsmyndigheita for grunnopplæringa er, som tidlegare nemnt, frå 1. januar 2003 lagd til fylkesmannsembeta, og da ved at dei tidlegare statlege utdanningskontora no er integrerte som ein del av desse embeta. Den foreslåtte nyreguleringa i opplæringslova § 8-2, saman med dei tilsynsheimlane som i dag følgjer av lova, gir i seg sjølv eit godt grunnlag for inngrep frå fylkesmannen som tilsynsorgan, der det blir avdekt ein ressurstilførsel som ikkje er tilstrekkeleg til å oppfylle forsvarlegkravet i lova, eller at andre prinsipp i lovparagrafen er overtredde på ein uakseptabel måte. Dette inneber m.a. at tilsynsorganet i ein konkret prøvingssituasjon har heimel for å gi pålegg til skoleeigaren om retting av forholdet i tilfelle der tilsynsorganet konkluderer med at prinsippa i loven er brotne. Lovføresegnene om pålegg blir ikkje foreslått endra. Slike vedtak vil i utgangspunktet vere juridisk forpliktande for skoleeigaren. Dette betyr at sjølv om skoleeigaren skulle ha ei anna oppfatning enn tilsynsorganet i spørsmålet om det skjer brot på dei skjønnsmessig utforma prinsippa i lova, vil han ikkje kunne la vere å rette seg etter vedtaket i tilsynsorganet med mindre han går til domstolane og får medhald av retten i at krava i lova likevel er overhaldne.

Med eit nasjonalt system for kvalitetsvurdering vil skoleeigaren få eit viktig verkemiddel for sitt eige arbeid med kvalitetsvurdering. Dette vil derfor vere ein viktig føresetnad for å styrkje den lokale handlefridommen. Samtidig er det nødvendig at tilsynsmyndigheita fører tilsyn med skoleeigarar som oppnår dårlege resultat i kvalitetsvurderingane, men som ikkje synest å setje i verk adekvate tiltak for å møte desse utfordringane. I det vidare arbeidet med å utvikle eit nasjonalt system for kvalitetsvurdering vil departementet vurdere å leggje fram eit lovforslag med sikte på at oppfølginga av dei nasjonale kvalitetsvurderingane frå skoleeigaren si side blir gjenstand for tilsyn. Dette er da meint å skulle komme i tillegg til tilsynet med at regelverket blir halde. Ei slik eventuell føresegn bør dessutan gjerast gjeldande også for dei frittståande skolane. Oppfølginga av kvalitetsvurderingane frå tilsynet bør vere eit systemtilsyn der kommunesektorens eige ansvar for kvalitet og kvalitetsutvikling blir understreka. Det vil seie at oppgåva for tilsynet i denne samanheng blir å sjå til at skoleeigaren set i verk tiltak for å forbetre resultata, men normalt ikkje å leggje føringar for kva tiltak som skal setjast i verk. Dette er i tråd med målsetjinga om større lokal handlefridom.

Tilsynsmyndigheita skal konsentrere ressursane der behovet er størst. Både innsamla informasjon frå tilsyn i regionane, klageprofil, medieomtale osv. og nasjonale kvalitetsvurderingar vil gi grunnlag for meir målretta oppfølging ved at det blir synleggjort kvar det er ekstra behov for innsats, anten det er hos ein bestemt skoleeigar eller knytt til eit spesielt tema i ein eller fleire regionar (retta tilsyn).

Departementet vil også leggje sterkare vekt på tilsyn på nasjonalt nivå. Det nasjonale ansvaret på tilsynsområdet vil m.a. innebere

• å systematisere innhaldet i og metodikken for tilsyn, slik at det blir meir einskapleg utført i regionane, under dette å utarbeide ein felles praksis for bruk av pålegg

• å sikre sterkare styring og koordinering av tilsynet

• å samle informasjon frå regionane om resultata av tilsynsverksemda og å vurdere erfaringar som er gjorde av tilsynsmyndigheitene på regionalt nivå

• å rettleie dei regionale tilsynsmyndigheitene

• å medverke til utveljing av innsatsområde for retta tilsyn

Systematisering og målretting av tilsynet og betre styring av tilsynet frå nasjonalt nivå vil gi grunnlag for eit betre fungerande system.

Spørsmålet om rettleiande ressursnorm

I høringsbrevet stilte departementet som nemnt spørsmålet om det i tillegg til ei ny lovregulering som foreslått, burde givast ut ei reint rettleiande minimumsnorm for kva ein ser som forsvarleg ressursbruk i skolen. På bakgrunn av m.a. høringa har departementet komme til at det i første omgang ikkje bør givast ut ei slik rettleiande norm. Det er som tidlegare nemnt ein fare for at ei slik norm i praksis vil kunne fungere som ei utilsikta maksimumsnorm. Det vil dessutan vere vanskeleg å fastsetje ei norm som kan gi meir rettleiing enn det gjennomsnittstala for landet gir. Skulle ei norm få større betydning, måtte ho utviklast slik at ho m.a. tek omsyn til forskjellane i behov mellom kommunar og mellom fylkeskommunar. Det må også vurderast om det skal takast omsyn til forskjellar i skolestruktur eller til busetjingsmønster, og vidare om norma skal gjelde alle utgifter, årsverk i skolen, pedagogiske årsverk osv. Særleg vil det vere vanskeleg å lage ei norm som tek omsyn til forskjellane innanfor vidaregåande skole, med vekt på fordelinga mellom allmennfag og yrkesfag og fordelinga mellom forskjellige yrkesfaglege studieretningar. Skulle erfaringane på eit seinare tidspunkt likevel tilseie at det bør givast ut ei slik rettleiande norm, kan dette også skje utan at det skjer i form av lov eller forskrift.

Andre sider ved forslaget til ny lovregulering

På bakgrunn av høringa er departementet komme til at det bør gjerast ei justering i forslaget til lovtekst. I tillegg til at det står i lovteksten at elevgruppene ikkje må vere større enn det som er pedagogisk forsvarleg, foreslår departementet at det også skal stå at dei heller ikkje må vere større enn det som er tryggleiksmessig forsvarleg. At også ein slik føresetnad blir teken inn i lova kan være viktig, ikkje minst av omsyn til ein del aktivitetar innanfor enkelte av yrkesfaga i vidaregåande skole.

Når det gjeld nemninga elevkontakt på den læraren som etter forslaget skal ha eit særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld eleven, m.a. kontakten med heimen, var også departementet noko i tvil da forslaget vart sendt til høring, og bad så høringsinstansane særskilt om deira syn på denne nemninga. Mange av høringsinstansane er negative til nemninga. Når det gjeld eventuelle alternative nemningar, er det likevel vanskeleg å trekkje nokon heilt eintydig konklusjon på bakgrunn av høringa, særleg på grunn av spreiinga i dei alternative forslaga som høringsinstansane set fram. Problemet er ofte at også alternativa kan gi utilsikta assosiasjonar eller at dei er brukte i annan samanheng. Men ut frå ei heilskapleg vurdering er departementet komme til at nemninga elevkontakt bør erstattast av nemninga kontaktlærar i denne proposisjonen, og reknar med at denne nemninga vil vere den som - alt teke i betraktning - kan verke mest samlande. Departementet vil dessutan påpeike at uansett kva nemning som blir nytta, har skoleeigaren ansvar for at det ligg føre ordningar som gjer at heilskapsansvaret for kvar enkelt elev blir vareteke.

Departementet held oppe forslaget i høringsutkastet om at lova får ein ny § 13-10 om ansvarsomfang.