7 Bestemmelser om innsynsrett og taushetsplikt

7.1 Innledning

Når det åpnes for at kommuner og fylkeskommuner kan sette ut revisjonsoppgaver til private revisjonsfirma, er det en forutsetning at det i regelverket legges til rette for at enhver som utfører revisjon for kommunen sikres tilgang til de opplysninger og dokumenter som er nødvendig for å gjennomføre oppdraget.

Departementet har i høringsforslaget, med sikte på å foreta nødvendige lovendringer i kommuneloven, vurdert gjeldende regelverk om innsynsrett og taushetsplikt for kommunerevisor.

Departementet har i pkt. 7.2 vurdert kontrollutvalgets innsynsrett overfor revisjonen. Et sentralt spørsmål er om kontrollutvalget skal ha rett til innsyn i en privat revisors arbeidsdokumenter når denne utfører oppdrag for kommunen.

Det drøftes også om det er påkrevd å fastsette særlige taushetsregler for privat revisor om de opplysninger som denne får i tilknytning til revisjonsarbeidet, herunder hvor langt en eventuell bestemmelse om taushetsplikt bør rekke, jf. pkt. 7.3.

Offentlighetsloven omfatter ikke private revisorer som tar oppdrag for kommuner. Allmennhetens innsyn overfor revisjonen drøftes i pkt. 7.4.

7.2 Innsynsrett for kontrollutvalg og revisor

Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Etter kommuneloven § 60 nr. 6 har kommunerevisjonen i dag rett til innsyn i kommunens eller fylkeskommunens saksdokumenter og arkiver uavhengig av regler om taushetsplikt. Revisjonens rett til opplysninger utdypes i revisjonsforskriftens § 11, hvor den gis «adgang til forhandlingsprotokoller, arkiver og lignende, og kan av kommunens/fylkeskommunens organer og tjenestemenn kreve alle de opplysninger som den anser som nødvendig».

Bestemmelsen og forskriftene gir således en svært vid ramme for revisjonen/kontrollutvalget til selv å vurdere hvilke dokumenter den trenger for gjennomføringen av revisjonen. I forskrifter om revisjon framgår det at dersom vedkommende forvaltningsgren eller eventuelt administrasjonssjefen avslår krav om innsyn fra revisjonen, skal spørsmålet forelegges kontrollutvalget «til avgjørelse» jf. § 11 femte ledd. Det er således kontrollutvalget som foretar den endelige avgjørelse om innsyn.

I en situasjon med adgang til konkurranseutsetting vil det være nødvendig å gi enhver som utfører revisjonsoppdrag for en kommune eller fylkeskommune adgang til nødvendige opplysninger. Departementets forslag til bestemmelse om revisors innsynsrett ble tatt inn i utkastet til lov § 78 nr. 6. Bestemmelsen fastslår at revisjonen har en generell informasjons-, innsyns- og undersøkelsesrett som ikke er begrenset av at opplysninger er taushetsbelagte. Bestemmelsen har langt på vei samme innhold som dagens bestemmelse i kommuneloven § 60 nr. 6, men har fått en noe annen ordlyd.

Kontrollutvalget har etter dagens revisjonsforskrift § 12 første ledd «adgang til revisjonens bøker og papirer og kan kreve opplysninger av revisjonen». I revisjonsforskriften § 12 annet ledd gis en plikt for revisjonen til å gi de opplysninger som er nødvendig for de kommunale organers behandling av de enkelte saker, jf. utredningsprinsippet. Opplysninger som er taushetsbelagte kan som hovedregel ikke meddeles andre offentlige organer, med de begrensinger som følger av forvaltningsloven § 13b eller eventuelt i medhold av andre lover jf. forvaltningsloven § 1.

Departementet mente i høringsforslaget at det er mest hensiktsmessig å gi eventuelle nærmere regler om informasjonsutveksling mellom kontrollutvalget og kommunens revisor i forskrift, på samme måte som i dag.

Høringsinstansene

Det er ingen av høringsinstansene som har motforestillinger til forslaget om at revisor - uten hensyn til om denne er ansatt i kommunen, i et interkommunalt revisjonsselskap eller i et privat revisjonsfirma - gis rett til informasjon om kommunens eller fylkeskommunens virksomhet i den utstrekning det er nødvendig for å gjennomføre oppdraget.

Kredittilsynet understreker viktigheten av at revisor sikres nødvendig innsyn og uttaler:

«Kredittilsynet antar at en slik bestemmelse er hensiktsmessig ut fra behov revisor har for å kunne få fremlagt all dokumentasjon revisor måtte anse nødvendig for å gjennomføre sine oppgaver. Etter Kredittilsynets oppfatning ville det være meget uheldig om noen kunne holde tilbake dokumenter og opplysninger overfor revisor og kunne finne støtte for slike handlinger i lov eller manglende lovbestemmelser. I ytterste konsekvens kunne dette åpne for å holde tilbake informasjon om kritikkverdige handlinger.

Kredittilsynet vil for øvrig vise til at revisor som reviderer en revisjonspliktig etter revisorloven vil måtte gjøre merknad i revisjonsberetningen dersom revisor forhindres fra å gjøre de undersøkelser revisor finner nødvendig. Dersom begrensningen for utførelsen av revisjonen er så vesentlig og omfattende at revisor ikke har kunnet innhente tilstrekkelig og hensiktsmessig revisjonsbevis for riktigheten av årsregnskapet som helhet, må det i revisjonsberetningen konkluderes med at revisor ikke kan uttale seg om årsregnskapet. I slike tilfeller må revisor videre vurdere om han/hun må fratre fra oppdraget. Etter Kredittilsynets oppfatning er dette en naturlig konsekvens av at revisor ikke har fått mulighet til å utføre slike handlinger som han anser nødvendige, med den usikkerhet dette skaper rundt hvorvidt det eksisterer feilrapportering, kritikkverdige eller straffbare forhold mv.»

Mange av høringsuttalelsene knytter kommentarer til at kontrollutvalget ikke sikres innsynsrett i den private revisors arbeidsdokumenter, og mener derfor at reglene om innsyn og offentlighet som gjelder for kommunal revisjon også må gjelde for privat revisjon - herunder prinsippet om meroffentlighet. Blant disse er Nord-Trøndelag fylkeskommunesom uttaler at forslaget etter deres vurdering ikke gir gode nok innsynsrettigheter i private revisorers arbeidspapirer, noe som blir sett på som viktig for oppfølging av de enkelte sakene og kontakten med de private revisorene. Innherred Revisjonsdistrikt påpeker at kontrollutvalget har ansvaret for at revisjon gjennomføres på en betryggende måte, og mener derfor at det er viktig at utvalget har innsynsrett i revisors arbeidspapirer, og at kommende forskrift inneholder bestemmelser om informasjonsutveksling mellom kontrollutvalg og kommunens revisor.

Foruten synspunkter om at privat revisor bør være omfattet av de samme rammebetingelser som kommunal revisjon mht. innsyn i sine dokumenter, er det likevel få konkrete synspunkter på hvordan innsyn i private revisorers arbeidsdokumenter eventuelt kan sikres.

Kredittilsynetknytter også kommentarer til spørsmålet om innsyn for kontrollutvalget i privat revisors arbeidsdokumenter:

«Det som i vesentlig grad skiller revisorlovens bestemmelser om revisors opplysningsplikt fra kommunelovens bestemmelser, er at kontrollutvalget har innsyn i revisors arbeidspapirer. Etter revisorloven har ingen organ hos revisjonsklienten rett til innsyn i revisors arbeidspapir. Revisor vil selv måtte avgjøre hvorvidt han vil gi klienten, eller etter samtykke fra klienten, andre tilgang til sine arbeidspapirer.

Etter Kredittilsynets oppfatning bør det utredes hvorvidt det foreligger grunner til å opprettholde en bestemmelse som gir kontrollutvalget, departementet og fylkesmannen innsyn i revisors arbeidspapirer når revisjonen konkurranseutsettes. Problemstillingen bør vurderes i et bredt perspektiv. Blant annet vil det etter Kredittilsynets mening kunne være aktuelt å vurdere om kontrollutvalget skal ha innsyn i revisors dokumentasjon, for lettere å kunne danne seg en oppfatning av kvaliteten på den utførte revisjonen. Dette vil gi kontrollutvalget mulighet til å vurdere både om kommunens interne kontroll og revisjonen er forsvarlig. Dersom kontrollutvalget skulle komme til at kvaliteten av revisjonen er på et for lavt nivå, vil kontrollutvalget kunne anbefale at kommunen velger ny revisor.»

Departementets vurderinger og endelige forslag

En forutsetning for at også kommunal revisjon skal kunne utføres av andre enn kommunens ansatte revisor, er at det gis tilstrekkelig adgang til innsyn som er nødvendig for å kunne utføre revisjonsoppdraget. Departementets forslag om revisors innsynsrett slik det fremgikk i høringsnotatet er videreført i proposisjonen.

Departementet ser det som naturlig at kontrollutvalgets innsynsrett overfor kommunens egen revisjon videreføres på bakgrunn av kommunerevisorforskriften § 12 første ledd. Departementet har kommet til at det er formålstjenlig at slik innsynsrett fastsettes i lov. Nærmere regler om informasjonsutveksling mellom kommunens egen revisjon/interkommunalt revisjonsselskap og kontrollutvalget kan fastsettes i forskrift.

Kontrollutvalgets innsyn i private aktørers saksdokumenter omfattes ikke av offentlighetsloven. Departementet slutter seg til de høringsinstanser som understreker behovet for slikt innsyn - både for kommunen og eventuelt fylkesmannen og departementet - for bedre å kunne vurdere kvaliteten av den revisjon som foretas.

Spørsmålet om innsyn i private tjenesteutøveres dokumenter er i utgangspunktet generelt for all konkurranseutsetting. Det er i dag ikke alminnelig lovhjemlet dokumentinnsyn i slike virksomheter verken for allmennheten eller kommunen som «bestiller». De mest tungtveiende hensyn som kan begrunne slikt innsyn - både for kommunen og for allmennheten - er når den private part utøver en virksomhet på vegne av kommunen, rettet mot innbyggerne. I denne sammenheng kan det være grunn til å peke på at en privat revisors/revisjonsfirmas revisjon av kommunal virksomhet ikke dreier seg om en tjeneste som utøves overfor kommunens innbyggere, men en tjeneste som utføres direkte overfor kommunen som bestiller.

Som det omtales nærmere i pkt. 7.4 er allmennhetens innsynsrett overfor private som utfører tjenester med et offentlig preg, en sentral problemstilling i offentlighetslovutvalgets mandat. Etter departementets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å foregripe utvalgets arbeid på dette området ved å foreslå spesialregler for kommunal revisjon. Spørsmålet om innsyn i private revisorers/revisjonsfirmas arbeidsdokumenter i forbindelse med revisjon av kommuner bør vurderes nærmere i et bredt perspektiv, bl.a. på bakgrunn av utvalgets utredning, jf. også omtalen nedenfor under punkt 7.4 vedrørende allmennhetens innsyn.

7.3 Revisors taushetsplikt

Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt

Kommunerevisjonen er i dag omfattet av de alminnelige regler om taushetsplikt som følger av forvaltningsloven §§ 13 følgende.

Etter disse reglene har enhver som utfører tjeneste eller arbeider for et forvaltningsorgan plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold. Dette gjelder også tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsmessige forhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår. I § 13 annet ledd gis en presisering av hva som skal regnes som personlige forhold.

Taushetsplikt for kommunerevisjonen fremgår av revisjonsforskriftens § 12, jf. kommuneloven § 60 nr. 9. I § 12 fjerde ledd heter det:

«Med de unntak som følger av bestemmelser i lov, er revisjonens personale for øvrig forpliktet til å bevare taushet om alt de under sin virksomhet får kjennskap til».

Taushetsplikten etter denne bestemmelsen rekker dermed lenger enn forvaltningslovens alminnelige bestemmelse i § 13.

Etter forvaltningsloven § 13 b nr. 4 er taushetspliktreglene ikke til hinder for at opplysninger brukes i forbindelse med «revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen». Verken etter lovens ordlyd eller etter forarbeidene til § 13 gis det begrensninger i forhold til private som skal «løse forvaltningens oppgaver». Departementet legger dermed til grunn at begrensningen i taushetsplikten også vil omfatte ekstern revisjon. Det private revisjonsfirma som mottar slike opplysninger blir dermed selv underlagt taushetsplikt, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 36 jf. side 169.

Når forvaltningslovens regler om taushetsplikt rekker videre enn inhabilitetsreglene på dette punkt, må det ses i sammenheng med de hensyn som taushetsplikten bygger på, nemlig å beskytte den som opplysningene gjelder. Når forvaltningen direkte i loven gis adgang til å la private motta taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med et revisjonsoppdrag (jf. § 13), vil det derfor være naturlig at taushetsplikten «følger» opplysningene. Inhabilitetsreglene bygger på hensynet til tilliten til forvaltningen, og forvaltningsloven omfatter bare den private som utøver offentlig myndighet på vegne av forvaltningen.

Revisorlovens bestemmelser om taushetsplikt

Revisorlovens regler om taushetsplikt fremgår av revisorloven § 6-1 og omfatter alle opplysninger som revisor mottar ved revisjon for sine klienter. Revisorloven gjelder imidlertid ikke der en privat revisor tar oppdrag for en kommune.

Av hensyn til tillitsforholdet mellom revisor og klient har revisor og revisors medarbeidere «taushetsplikt om alt de under sin virksomhet får kjennskap til», så lenge ikke annet følger av lov eller det gis samtykke fra den opplysningene gjelder, jf. revisorloven § 6-1.

Den taushetsplikt som følger av § 6-1 vil først og fremst være rettet utad, slik at informasjon om den revisjonspliktige ikke skal komme ut og eventuelt skade foretakets interesser. Taushetsplikten «innad» i selskapet er imidlertid begrenset ved revisors informasjonsplikt overfor aksjeeiere mv., samt de krav som settes til revisjonsberetningens innhold.

Uten hensyn til taushetsplikten kan alle opplysninger gis videre til annen revisor som kontrollerer revisors revisjonsoppdrag. Den kontrollerende revisor vil ha en tilsvarende taushetsplikt, jf. § 6-1 annet ledd. Opplysinger som revisor får ved revisjon av et datterselskap, et tilknyttet selskap eller en felleskontrollert virksomhet, kan formidles til den som reviderer årsregnskapet for morselskapet, så fremt slike opplysninger er «nødvendige» for morsselskapets revisjon, jf. § 6-1 tredje ledd.

Vurderinger og forslag i høringsnotatet

I en situasjon der det åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon vil kommunens revisor kunne være ansatt i kommunen, i en interkommunal revisjonsenhet, eller i et privat revisorfirma. Den som velges som kommunens revisor vil få tilgang til betydelig informasjon, også informasjon underlagt taushetsplikt i forvaltningsloven og andre lover - jf. departementets forslag til lovbestemmelse om revisors informasjons- og innsynsrett. Dette kan innebære at revisor får tilgang til opplysninger som er omfattet av taushetspliktregler som er mer vidtrekkende enn forvaltningslovens regler.

På denne bakgrunn uttalte departementet i høringsnotatet at det er nødvendig å ta inn i kommuneloven en bestemmelse om taushetsplikt, som slår fast at den som tar revisjonsoppdrag for en kommune har generell taushetsplikt om det vedkommende får kjennskap til i sitt arbeid. Bestemmelsen må samtidig gjøre det klart at denne taushetsplikten ikke er til hinder for at revisor kan gi den informasjon til kommunens kontrollorganer som ligger i gjennomføringen av det oppdrag revisoren har for kommunen. Taushetsplikten gjelder ikke dersom det å gjøre opplysninger kjent er en del av de oppgaver som ligger til revisor. Taushetsplikten vil derfor ikke være til hinder for at revisor rapporterer til og kommuniserer med kommunens kontrollutvalg, eller andre instanser i kommunen i tråd med lov, forskrift og de retningslinjer som gjelder for revisjonsarbeidet.

Taushetplikten gjelder heller ikke dersom den opplysningene gjelder har samtykket til at taushetsplikten ikke skal gjelde. Dersom opplysningene for eksempel gjelder kommunen som sådan, vil således det kompetente organ i kommunen kunne samtykke til at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysningen offentliggjøres.

Forslaget til bestemmelse om taushetsplikt ble tatt inn i lovutkastet § 78 nr. 7.

Private revisorer som engasjeres til å utføre et arbeid for kommunen vil gå inn under den alminnelige taushetsplikt som følger av forvaltningsloven § 13. Det bør likevel etter departementets mening tas inn en særskilt bestemmelse om revisors taushetsplikt i kommuneloven. I den utstrekning bestemmelsen om revisors taushetsplikt pålegger en mer vidtgående taushetsplikt enn forvaltningslovens regler, vil bestemmelsen om revisors taushetsplikt gå foran forvaltningslovens regler.

Høringsinstansene

Det er få høringsuttalelser til departementets forslag om bestemmelse om taushetsplikt for revisor. Norsk Presseforbundog Norsk Redaktørforening stiller seg imidlertid i en felles høringsuttalelse undrende til begrunnelsen for å videreføre en så vidt generell og altomfattende taushetsplikt for det kommunale revisjonsarbeidet og mener at det i stedet bør utformes en regel som mer presist henviser til forvaltningsloven § 13. Dersom departementet likevel fremmer forslag om en bestemmelse om taushetsplikt, mener disse høringsinstanser at bestemmelsen må harmonere med forvaltningslovens regler og ha et mest mulig presist materielt innhold.

Departementets vurderinger og endelige forslag

Etter departementets vurdering er det naturlig og nødvendig at revisors vide innsynsrett reflekteres i en streng taushetsplikt. Det at revisor vil kunne gis adgang til ulike og til dels svært sensitive opplysninger er departementets begrunnelse for at det er behov for en generell taushetsplikt om de opplysninger revisor får kjennskap til i sitt oppdrag for kommunen. Tilsvarende bestemmelse for kommunerevisorer følger i dag av revisjonsforskriften § 12, mens revisorlovens § 6-1 som utgangspunkt pålegger revisor og revisors medarbeidere taushetsplikt om «alt» som de under sin virksomhet får kjennskap til.

I den utstrekning bestemmelsen om revisors taushetsplikt pålegger en mer vidtgående taushetsplikt enn forvaltningslovens regler, vil bestemmelsen om revisors taushetsplikt gå foran forvaltningslovens (generelle) regler.

7.4 Allmennhetens innsyn

Offentlighetsloven

Allmennhetens behov for dokumentinnsyn ivaretas gjennom offentlighetsloven. En kommunerevisjon/distriktsrevisjon er å regne som et forvaltningsorgan i medhold av forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1. Bestemmelsene om offentlighet og unntak fra offentlighet kommer derfor til anvendelse, jf. offentlighetsloven §§ 2, 5, 5a og 6. Som hovedregel er forvaltningens saksdokumenter offentlige så fremt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov, jf. offentlighetsloven § 2 først ledd.

Offentlighetsprinsippet innebærer at enhver kan gjøre seg kjent med og videreformidle opplysninger som kommer frem ved forvaltningens avgjørelser. Prinsippet modifiseres av regler om taushetsplikt, jf. forvaltningsloven §§ 13 følgende. Opplysninger som er underlagt taushetsplikt kan ikke offentliggjøres med mindre det foreligger særlig hjemmel.

Private rettssubjekter omfattes ikke av offentlighetsloven med mindre de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter, jf. forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1. Dette innebærer at verken allmennheten eller kommunen selv kan kreve innsyn i de dokumenter som den private revisor selv innehar.

I en situasjon hvor private - eller kommunalt eide selskaper - utfører revisjonsoppdrag for kommuner vil imidlertid korrespondansen mellom kommunen og revisjonsenheten være omfattet av offentlighetsloven, jf. dokumentbegrepet i § 3 første ledd - «dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ». Dette vil omfatte de dokumenter som er avsendt fra kommunen og de dokumenter som kommunen har mottatt. At et dokument er «kommet inn» vil i praksis si at det har gjennomgått postbehandlingen, blitt journalført og en ansvarlig saksbehandler har hatt anledning til å vurdere om noen kan kreve å få gjøre seg kjent med det, jf. Justisdepartementets veiledning (side 17-18). Slike dokumenter kan imidlertid være omfattet av de generelle regler om taushetsplikt i forvaltningslovens § 13 flg. eller spesialbestemmelser om taushetsplikt i andre lover.

For kommunikasjonen mellom kontrollutvalget og kommunestyret gjelder offentlighetslovens alminnelige regler. Dette innebærer at rapporter til kommunestyret ikke kan unntas som interne dokumenter, jf. offentlighetsloven § 5 siste ledd. På denne bakgrunn antar departementet at det når det gjelder allmennhetens innsyn ikke vil bli store endringer i forhold til gjeldende rett.

En viktig modifikasjon i reglene om allmennhetens innsyn vil være reglene om revisors taushetsplikt. Dette vil likevel ikke innebære noen vesentlig innskrenkning i allmennhetens rett til innsyn i forhold til dagens regler, ettersom kommunerevisorer allerede i dag har en vidtrekkende taushetsplikt etter revisjonsforskriften § 12, hvor det framgår av siste ledd at «(m)ed de unntak som følger av bestemmelser i lov, er revisjonens personale for øvrig forpliktet til å bevare taushet om alt de under sin virksomhet får kjennskap til».

Nærmere om offentlighetslovens virkeområde i forhold til selskaper

Det synes å bli stadig mer vanlig at tradisjonelle statlige og kommunale oppgaver utføres av private aktører. I lys av denne utviklingen har offentlighetslovutvalget (oppnevnt desember 1999) bl.a. fått i mandat å se nærmere på offentlighetslovens virkeområde i forhold til privat eide selskaper. Fra utvalgets mandat heter det:

«Etter gjeldende rett beror det på en tolkning av offentlighetsloven § 1 første ledd hvorvidt et organ er omfattet av offentlighetsloven eller ikke. Bestemmelsen er vagt utformet, og selv om det i praksis har utkrystallisert seg visse retningslinjer for tolkningen, oppstår det ofte tvilstilfeller. Privat eide selskaper som utfører oppgaver med et offentlig preg omfattes ikke av offentlighetsloven, med mindre de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Utvalget skal vurdere hvordan lovens virkeområde kan avgrenses slik at hensynene bak offentlighetsloven ivaretas når tradisjonell offentlig virksomhet skilles ut fra den ordinære forvaltning.»

Det at private utfører revisjonstjenester for kommuner stiller seg ulikt i forhold til situasjonen hvor private utfører kommunale oppgaver på vegne av kommunen overfor kommunens innbyggere. Likevel mener departementet at de eventuelle forslag som utvalget kommer med i forhold til ovennevnte mandat, vil kunne ha relevans i forholdet til spørsmålet om å ivareta allmennhetens behov for innsyn når en kommune benytter private til å utføre «interne» oppgaver - selv om det å la private utføre revisjonsoppgaver ikke berører tredjepersoners interesser på samme måte som ved for eksempel tjenesteytelse.

I Sverige har fokus vært rettet mot allmennhetens behov for innsyn når private aktører utfører ulike oppgaver overfor innbyggerne på vegne av kommunen. I den sammenheng ble det i 2002 tatt inn en generell bestemmelse i kommunallagen § 19a (kommunala företag) som skal ivareta borgerens behov for innsyn når en kommune gir oppdrag til et privat foretak, ved at allmennheten skal sikres innsyn i måten en privat virksomhet driver, jf. prop. 2001/02:80 kapittel 9. Dette sikres ved at kommunen/landstinget forplikter seg til å sikre slikt innsyn ved kontraktsinngåelsen. Den som ønsker innsyn må henvende seg til kommunen - som så har ansvar for å sikre sin tilgang til opplysninger som vedrører driftsmåten til det private foretaket. Innsynsretten er imidlertid ikke så vidtrekkende som ved innsyn i det offentlige for øvrig, noe som også har en konkurranserettslig side. I følge forarbeidene til den svenske bestemmelsen, er en slik bestemmelse ikke funnet å være i strid med EU-rettens prinsipper.

Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Departementet vurderte i høringsnotatet det slik at det ved dette lovforslaget ikke var hensiktsmessig å fastsette spesialregler om allmennhetens innsyn i forbindelse med revisjon av kommuner som utvider den innsynsrett som allerede følger av offentlighetslovens regler. Det sentrale er etter departementets oppfatning at kontrollutvalgets rapporter til kommunestyret er offentlige, i den utstrekning de ikke innholder taushetsbelagte opplysninger eller kan unntas etter § 6. Dette er ivaretatt gjennom bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 siste ledd, som fastslår at saksfremlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ ikke kan unntas som internt dokument.

Dersom det skulle vise seg at en situasjon med konkurranseutsetting av revisjonen vil utvikle seg i retning av utilstrekkelig innsyn for allmennheten, påpekte departementet imidlertid at spørsmålet vil bli vurdert på bakgrunn av offentlighetslovutvalgets arbeid med offentlighetslovens virkeområde i forhold til private rettssubjekter.

Høringsinstansene

Mange av høringsinstansene er opptatt av at offentlighetsprinsippet også må gjelde for private revisorer som utfører revisjon for kommuner. Norges Kommunerevisorforbund blant flere mener at manglende innsynsrett for allmennheten hos en privat revisor vil kunne bidra til ulike rammevilkår for kommunens egen revisor og privat revisor - og at det må sørges for at slike ulikheter nøytraliseres.

Norsk Kommuneforbund uttaler:

«Private rettssubjekter omfattes ikke av offentlighetsloven. Valg av private revisjonsselskap vil, etter NKFs oppfatning, bety en vesentlig reduksjon av allmennhetens mulighet for innsyn. Dette kan neppe samsvare med en kommunelovens hovedintensjoner om meroffentlighet.»

Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening understreker at hensynet til allmennhetens behov for innsyn må ivaretas, og uttaler:

«Private aktørers inntreden på dette området, gir grunnlag for å spørre om hvorvidt allmennhetens innsynsrett står i fare for å bli svekket. Dersom det er slik at private revisjonsselskaper vil falle helt utenfor offentlighetsloven, også for den delen av deres virksomhet som gjelder offentlig revisjon, så står vi overfor en ny situasjon.»

Departementets vurderinger og endelige forslag

At offentlighetsloven ikke omfatter private som utfører revisjonstjenester for en kommune eller fylkeskommune, faller sammen med en generell problemstilling knyttet til at offentlige tjenester eller funksjoner overlates til private. Departementet har i forbindelse med dette lovforslaget ikke foreslått noen særskilt hjemmel om rett til innsyn i den private revisors arbeidsdokumenter. Det vises her til omtalen av offentlighetslovutvalgets mandat, samt St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, hvor det i punkt 3.2.5 uttales bl.a.:

«Offentlighetsprinsippet - forstått som en rett til innsyn for allmennheten - har ikke vunnet noen nevneverdig plass utenfor våre myndighetsorganer. I den private sektor, som omfatter blant annet medienæringen, næringslivet for øvrig, interesseorganisasjonene og politiske partier, finnes det få lov- eller forskriftsbestemmelser om dokumentoffentlighet eller møteoffentlighet som sikrer innsynsrett for allmennheten. Her gjelder altså ikke noe offentlighetsprinsipp.

Private har på visse områder en utstrakt plikt til å gi opplysninger til offentlige myndigheter. En del av disse opplysningene vil allmennheten ha tilgang til hos det forvaltningsorgan som sitter inne med opplysningene, i samsvar med reglene i offentlighetsloven eller særlovgivningen. Eksempel på det siste er den innsynsrett allmennheten har etter foretaksregisterloven § 8-1.

Utover dette rår private aktører selv over graden av innsyn i deres virksomhet. Etter lovgivningen gjelder mao et prinsipp om taushetsrett og opplysningsrett praktisk talt fullt ut i den private sektor. Lovgivningen har imidlertid enkelte bestemmelser om taushetsplikt, og den enkelte ansatte vil ofte ha taushetsplikt i kraft av instruks eller lojalitetsplikt.»

I regjeringens vurderinger knyttet til dette fremgår det i meldingens punkt 5.2.3.1:

«Regjeringen ser det likevel som et grunnleggende prinsipp at valg av organisasjonsform ikke i seg selv skal påvirke retten til innsyn i offentlig eid virksomhet. For å oppnå dette må lovens virkeområde utformes slik at omorganisering av offentlige oppgaver ikke fører til at virksomheten faller utenfor offentlighetslovens virkeområde uten at det foreligger sterke hensyn som tilsier at offentlighetsloven ikke skal gjelde for selskapet. Det oppstår flere kompliserte spørsmål knyttet til hvordan en slik avgrensning av lovens virkeområde kan oppnås. Regjeringen har derfor ikke funnet det tilrådelig å foreslå en ny generell regel før ulike løsninger har vært sendt på høring til de berørte selskaper, interesseorganisasjoner mv. Regjeringen vil også vurdere om visse typer offentlig tjenesteyting som overlates til private skal være underlagt offentlighetslovens regler.»

Innst. S nr. 21 (1998-1999) dannet bakgrunn for oppretting av det nevnte offentlighetslovutvalget som etter sitt mandat bl.a. skal vurdere hvordan lovens virkeområde kan avgrenses slik at hensynene bak offentlighetsloven ivaretas når tradisjonell offentlig virksomhet skilles ut fra den ordinære forvaltning. En innstilling fra dette utvalget kan ventes i juni 2003.

Departementet har merket seg de momenter som er kommet frem under denne høringen omkring disse spørsmålene, og vil som varslet i høringsnotatet avvente offentlighetslovutvalgets tilrådinger før en nærmere regulering vurderes.