2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Kort om arbeidsmiljøloven §§ 42 og 44

Etter arbeidsmiljøloven § 42 regnes arbeid mellom kl 21.00 og kl 06.00 som nattarbeid og skal etter loven som utgangspunkt ikke finne sted. Det er imidlertid gitt unntak for arbeidsoppgaver som anses nødvendig å utføre om natten. Dette gjelder bl a vakthold, sykehusdrift, teaterforestillinger, arbeid som det ikke er mulig å avbryte om natten etc. Det er også gitt et generelt unntak fra nattarbeidsforbudet for «utsalgssteder» i § 42 annet ledd l), da arbeidstiden ved utsalgssteder i dag er regulert i åpningstidsloven. Utsalgsstedene er av samme grunn unntatt fra arbeidsmiljølovens forbud mot søn- og helgedagsarbeid, jf § 44 annet ledd k). Unntakene er en videreføring av tilsvarende bestemmelser i tidligere arbeidervernlovgivning, jf lov 19 juni 1936 nr 8 om arbeidervern §§ 13 og 15, og lov 7 desember 1956 nr 2 om arbeidervern §§ 19 og 21. Forutsetningen for unntakene har vært at arbeidstakernes interesser på en hensiktsmessig måte blir ivaretatt av reglene om åpningstider for utsalgssteder.

Unntaket fra arbeidsmiljølovens alminnelige regler om natt-, søn- og helgedagsarbeid for arbeidstakere ved utsalgssteder innebærer at disse arbeidstakerne ikke er omfattet av denne delen av loven. De øvrige reglene i arbeidsmiljøloven, som f eks reglene om arbeidstidens lengde, overtidsarbeid og pauser, vil imidlertid som utgangspunkt gjelde også for arbeidstakerne ved utsalgssteder.

Adgangen til natt-, søn- og helgedagsarbeid kan etter arbeidsmiljøloven §§ 42 og 44 utvides for alle arbeidstakere ved bl a avtale med tillitsvalgte og etter tillatelse fra Arbeidstilsynet. En slik utvidelse kan også følge av tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett (mer enn 10 000 medlemmer), jf § 41 femte ledd.

2.2 Någjeldende åpningstidslov

2.2.1 Historikk

Åpningstidene var fra tidlig i dette århundre og opp til midten av 80-årene regulert av lov 25 juli 1913 nr 5 om lukningstid for utsalgssteder. Loven påla kommunestyrene i kjøpesteder og ladesteder å fastsette lukkevedtekter, mens herredsstyrene fikk adgang til å fastsette slike vedtekter i landdistriktene. Kommunenes adgang til på egen hånd å bestemme innholdet i forskriftene førte til store ulikheter kommunene imellom. Både loven selv og de vedtektene som ble fastsatt var en kontinuerlig kilde til uenighet og krav om revisjoner. Debatten ble intensivert utover på 1960- og 1970-tallet, særlig som en følge av det endrede sysselsettingsmønsteret der stadig flere gifte kvinner tok del i yrkeslivet. Dette skapte problemer fordi lukningsvedtektene gjerne påbød stenging kl 17.00 på hverdager. I enkelte kommuner var det også etablert praksis for å stenge tidligere enn vedtektene tilsa.

Spørsmålet om endringer i loven, først og fremst for å sikre åpningstider bedre tilpasset forbrukernes behov, har vært gjenstand for en rekke utredninger og lovforslag. Utgangspunktet for lov 26 april 1985 nr 20 om åpningstider for utsalgssteder var en omfattende offentlig utredning om «Åpningstider og tilgjengelighet» (NOU 1984:13). Selve lovteksten ble i stor utstrekning utformet i Stortinget, jf Innst O nr 48 1984-85. Loven ga på flere måter støtet til utvidede åpningstider på hverdager og lørdager. For det første fastslo den at kommunene ikke kunne påby stenging før kl 20.00 på hverdager og før kl 18.00 på dager før søn- og helgedager. For det andre ble det gitt en rekke unntak i loven for visse utsalgstyper, herunder for kiosker og bensinstasjoner mv. På den annen side ble kommunenes adgang til å tillate søndagsåpne utsalgssteder begrenset.

Ved en lovendring 20 juni 1991 nr 35 ble utsalg på typiske turiststeder også unntatt fra loven. Bakgrunnen var dels det spesielle behovet tilreisende kan ha for å handle utenom ordinære åpningstider, dels den urimelige forskjellsbehandlingen det kunne gi på slike steder at utsalgssteder på campingplasser var unntatt fra loven.

Åpningstidsloven har senere vært vurdert av flere utvalg som har behandlet andre spørsmål som berører åpnings- og arbeidstider i varehandelen.

Næringslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2 februar 1990 og hadde som mandat å fremme forslag til forenklinger i næringslovgivningen. Utvalget konkluderte med at åpningstidsloven burde oppheves, bl a fordi den har en uheldig konkurransevridende effekt i forhold til utsalgssteder som ikke er unntatt fra loven. Utvalget pekte på at dersom det er ønskelig med skranker som forhindrer handel i kirketiden, kan dette mer hensiktsmessig løses ved en endring i lov om helligdagsfred. Av hensyn til arbeidstakerne henstilte utvalget til det såkalte Arbeidsmiljølovutvalget å vurdere behovet for endringer i arbeidsmiljøloven før en eventuell opphevelse av åpningstidsloven.

Arbeidsmiljølovutvalget var et bredt sammensatt utvalg som foretok en generell gjennomgang av arbeidsmiljøloven. I sin innstilling «Det gode arbeidsmiljø er lønnsomt for alle» (NOU 1992:20), delte utvalget seg i to når det gjaldt spørsmålet om arbeidstakere ved utsalgssteder burde være unntatt fra forbudet mot nattarbeid i arbeidsmiljøloven § 42. Den ene halvparten foreslo at konsekvensene av en opphevelse av åpningstidsloven og påfølgende endringer i arbeidsmiljøloven burde utredes nærmere «på basis av en bred vurdering av denne bransjens behov for unntak, vurdert opp mot arbeidstakernes situasjon.» Den andre halvparten mente at det i arbeidsmiljøloven burde innføres et generelt forbud mot nattarbeid ved utsalgssteder i tiden fra 21.00 til 06.00, men forutsatte at det ble gjort unntak for kiosker, bensinstasjoner mv.

I forhold til spørsmålet om arbeidstakere ved utsalgssteder burde være unntatt fra forbudet mot søn- og helgedagsarbeid i arbeidsmiljøloven § 44, foreslo utvalget at åpningstidsloven kunne oppheves forutsatt at unntakene for kiosker, bensinstasjoner mv ble tatt inn i arbeidsmiljøloven § 44. Det ble imidlertid foreslått at alle utsalgssteder kunne holde åpent inntil 4 ganger i året på søn- og helgedager.

2.2.2 Innholdet i dagens lov

Åpningstidsloven gir kommunestyrene hjemmel til å fastsette forskrifter som regulerer åpningstidene for utsalgssteder. I § 2 er kommunestyrets kompetanse begrenset. Det kan således ikke bestemmes at utsalgsstedene skal holdes lukket i tidsrommet mellom 06.00 og 20.00 på hverdager, mellom 06.00 og 18.00 på dager før søn- og helgedager, og mellom 06.00 og 15.00 på påske-, pinse-, jul- og nyttårsaften. Innenfor disse minimumsrammene skal butikkene kunne holde åpent. Dersom det ikke er fastsatt kommunale forskrifter om åpningstider, kan et utsalgssted på hverdager og på dager før søn- og helgedager holde åpent hele døgnet.

På søn- og helgedager skal utsalgssteder i henhold til § 3 holdes lukket. Kommunen kan imidlertid ved forskrifttillate utsalgssteder å holde åpent mellom 14.00 og 19.00 på søndager når spesielle forhold tilsier det, men ikke på 1. juledag, 1. påskedag, 1. pinsedag og langfredag. Kommunestyret kan i medhold av § 6 gi dispensasjon fra forbudet i § 3 eller forskrifter gitt i medhold av loven i forbindelse med spesielle anledninger og arrangementer. Avgjørelsen kan påklages til fylkesmannen.

En rekke utsalgssteder er unntatt fra lovens bestemmelser. Dette gjelder bl a kiosker, utsalgssteder for bensin mv, utsalgssteder tilknyttet kommunikasjonsknutepunkt, utsalgssteder på campingplasser og på typiske turiststeder etc, jf. § 5. Overtredelse av loven straffes med bøter. Håndhevelsen av loven er lagt til politiet.

2.2.3 Kommunale forskrifter om åpningstider

Barne- og familiedepartementet foretok i desember 1996 en kartlegging av kommunale forskrifter om åpningstider gitt med hjemmel i åpningstidsloven. I et spørreskjema sendt samtlige kommuner ble det spurt om det var fastsatt forskrifter om åpningstider for kommunen, og hvilke åpningstider som eventuelt var fastsatt. Det ble også spurt om utsalgsstedene i kommunen var gitt adgang til å holde åpent på søn- og helgedager. 369 kommuner svarte på forespørselen.

Undersøkelsen viser at 57 prosent av kommunene har fastsatt forskrifter tilsvarende åpningstidslovens minimumsgrense, dvs at utsalgssteder tillates å holde åpent mellom kl 06.00 og kl 20.00 på hverdager, og mellom kl 06.00 og kl 18.00 på dager før søn- og helgedager. 31 prosent av kommunene har ingen åpningstidsbegrensninger på hverdager eller på dager før søn- og helgedager. Dels er dette fastsatt i kommunal forskrift, dels følger det av at kommunen ikke har fastsatt forskrift. 12 prosent av kommunene har mellomløsninger i form av forskrifter som tillater utsalgssteder å holde åpent inntil et tidspunkt utover lovens minimumsramme på hverdager og på dager før søn- og helgedager.

Søndagsåpne utsalgssteder tillates i 40 prosent av kommunene. I de fleste tilfellene gjelder dette tillatelse til å holde åpent en eller flere søndager i desember måned for å avvikle julehandelen. En mindre andel av kommunene tillater søndagsåpent i lengre perioder av året, mens et fåtall, omlag 5 prosent, tillater søndagsåpent hele året.

2.3 Endringer i åpningstider og forbrukeradferd

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) har i rapport nr 3 - 1997 «Bekvem dagligvarehandel» foretatt en undersøkelse om bl a dagligvarebutikkenes faktiske åpningstider, forbrukernes holdning til søndagshandel og utvidede åpningstider, og struktur og utviklingstrekk i servicehandelen. Undersøkelsen, heretter omtalt som SIFO-rapporten, viser at de åpningstidsrammene som eksisterer i dag, ikke nyttes fullt ut på hverdager. Det har likevel vært store forskyvninger i åpningstidene i dagligvarehandelen etter at åpningstidsloven ble vedtatt i 1985. Mens vanlig stengetid før 1985 var ca kl 16.30 og kl 17.00 på hverdager, er tendensen at mange dagligvarebutikker i dag ikke stenger før kl 20.00. En ser også en utvikling der flere butikker stenger senere enn dette.

SIFO-rapporten viser at det er på lørdager de største endringene har funnet sted. Mens det i 1985 var vanlig å stenge ca kl 13.00 og kl 14.00 på lørdager, er åpningstiden i mange dagligvarebutikker i dag forskjøvet til ca kl 18.00. Det er ellers verdt å legge merke til at det holdes lenger åpent i dagligvarebutikkene i bykommuner enn i landkommuner. De største utvidelsene har skjedd i de tre største byene Oslo, Bergen og Trondheim.

Forbrukernes handlemønster har endret seg i takt med den utvidede åpningstiden. På begynnelsen av 80-tallet toppet handlefrekvensen seg i perioden 14.00 til 18.00, mens den på 90-tallet var forskjøvet til mellom 16.00 og 20.00. Spesielt har yrkesaktive forskjøvet sin handletid utover kvelden.

Forbrukernes ønske om åpningstider synes i stor grad å samsvare med de faktiske åpningstidene. De aller fleste ønsker at dagligvarebutikkene skal holde åpent til kl 18.00 på hverdager (90 prosent). 72 prosent ønsker det skal være åpent til kl 19.00 og 66 prosent vil gjerne ha åpent til kl 20.00. Etter det avtar raskt andelen som ønsker lenger åpent.

Det er særlig de yngre, de høyere utdannede, de yrkesaktive og forbrukere i byene som ønsker lenger åpent og som benytter seg av utvidede åpningstider på ettermiddagene og om kvelden.

2.4 Problemstillinger i tilknytning til dagens regelverk

2.4.1 Innledning

Regulering av åpningstidene skal avveie delvis motstridende handels-, forbruker-, og arbeidstakerinteresser, og også ivareta søndagen som helligdag. Åpningstidsloven har særlig vært omstridt på tre punkter. Det ene er avgrensningen i forhold til hvilke utsalgssteder som er unntatt fra loven, og håndhevingen av denne grensen. Det andre er i hvilken utstrekning handel på søndag bør tillates, og til sist vernet av de ansatte ved utsalgssteder mot ubekvem arbeidstid.

2.4.2 Grensen mellom kiosk- og dagligvarer. Konkurransevridning. Håndheving

Det største problemet ved praktiseringen av åpningstidsloven har vært grensen mellom kiosker og bensinstasjoner mv som er unntatt fra loven, og dagligvareforretninger. Kiosker og bensinstasjoner mv kan etter åpningstidsloven holde åpent når de vil, men har utviklet et vareutvalg som langt på vei er det samme som i dagligvareforretninger som er underlagt åpningstidsregulering.

Kioskerer unntatt fra gjeldende åpningstidslov i henhold til § 5 nr 1. Kioskbegrepet er ikke nærmere beskrevet i loven. Ved praktiseringen av loven og fastleggelsen av kioskbegrepet, er det lagt vekt på uttalelser i forarbeidene og domsavgjørelser.

I Innst O nr 48 - 1984-85 side 11, definerte flertallet i Forbruker- og administrasjonskomiteen kiosk på følgende måte:

«Her menes utsalgssteder som hovedsakelig selger typiske «kioskvarer» som tobakk- og røykartikler, aviser, blader og tidsskrifter, bøker, skrivesaker, toalettartikler, hygieniske artikler, sukker- eller sjokoladeprodukter, bakeri- og konditorvarer, frimerker, innspilte og uinnspilte lyd - og billedkassetter, film, mineralvann, frukt, souvenirer, husflidvarer o.l. Under «kiosk» henregnes også utsalgssteder som hovedsakelig selger typiske «pølsebod - eller gatekjøkkenvarer» som pølser, hamburgere, kylling, pommes frites eller andre varer som er beregnet på å fortæres på stedet.»

Bensinstasjoner mv er unntatt fra åpningstidsloven etter § 5 nr 2. I henhold til denne bestemmelsen er salg av bensin, olje og andre varer som er nødvendig for drift eller vedlikehold av motorkjøretøyer og motorbåter unntatt fra loven. I Innst O nr 48 - 1984-85 side 11 uttales om dette:

«Her menes utsalgssteder som hovedsakelig selger produkter som har sammenheng med drift av bil, båt, fly m.v.»

Bensinstasjoner med kioskavdeling faller også inn under § 5 nr 1, og må avgrenses på samme måte som en kiosk, jf ovenfor.

Ved å ta inn begrepet «hovedsakelig» før opplisting av produktgrupper, åpner forarbeidene for at vanlige dagligvarer kan inngå i varespekteret i kiosker og bensinstasjoner. Høyesterett har i 2 dommer, Norsk Retstidende 1987 side 515 flg og Norsk Retstidende 1989 side 309 flg, bidratt til å presisere kioskbegrepet. Dommen i Norsk Retstidende 1989 side 309 flg gjaldt en straffesak hvor eieren ble idømt en bot på 10 000 kroner for overtredelse av åpningstidsloven for å ha solgt dagligvarer på søndager fra et servicesenter (bensinstasjon). Av den samlede omsetningen utgjorde bensin med tilhørende produkter ca 57 prosent, kioskvarer ca 31 prosent og dagligvarer ca 12 prosent. Dagligvarene beslagla en mindre del, anslagsvis litt over en tiendedel av det samlede hylleareal i lokalene. Det var imidlertid tale om et omfattende spekter av dagligvarer.

På side 311 i dommen fra 1989 bemerket førstevoterende til utrykket «hovedsakelig ..... kioskvarer» som er benyttet i Innst O nr 48 1984-1985 side 11:

«Når vareutvalget omfatter et bredt spekter av de vanligste og viktigste dagligvarer, kan det etter min mening ikke bli anvendelse for unntaksreglene i § 5 nr 1 og 2. Jeg mener å finne støtte for dette i avgjørelsen fra 1987. Etter min mening er det ikke naturlig å forstå åpningstidsloven slik at adgangen til å selge et bredt spekter av dagligvarer uavhengig av lukningsreglene skal stå åpen for den som driver utsalgssted som beskrevet i unntaksreglene i § 5, dersom hoveddelen av omsetningen knytter seg til den virksomhet unntaksreglene beskriver. En slik adgang ville i forhold til dagligvareforretningene innebære en forskjellsbehandling som jeg må gå ut fra at lovgiveren ikke har tilsiktet. Det ville også skapes mer uklare grenser som ville vanskeliggjøre praktiseringen av loven.»

Siden åpningstidsloven ble vedtatt i 1985 har mange kiosker og bensinstasjoner forandret karakter. Det er blitt vanlig med såkalte «storkiosker» og «bekvemmelighetsbutikker», som i tillegg til tradisjonelle kioskvarer også selger et stadig større utvalg av alminnelige dagligvarer. Også mange bensinstasjoner har gjennomgått forandringer. I takt med lavere lønnsomhet på omsetning av bensin og økt automatisering av bensinsalget, satses det fra næringens side i økende grad på butikkdelen av omsetningen. Fra å betjene kunder over disk, er mange kiosker og bensinstasjoner gått over til å bli selvbetjeningsbutikker. Et fellestrekk for både kioskhandelen og bensinstasjonene er den økte satsingen på ferdigmat. I tillegg blir det stadig vanligere at det utføres funksjoner som tipping, post, minibank og kopiering. Disse endringene har bidratt til at det tradisjonelle skillet mellom kiosk, bensinstasjon og dagligvarebutikk er blitt mer og mer utvisket.

Utviklingen med salg av dagligvarer gjennom kiosker og bensinstasjoner har skapt reaksjoner, i det en ikke ubetydelig del av disse utsalgsstedene har et vareutvalg som må antas å være i strid med dagens åpningstidslov. Ankepunktet er særlig at utsalgssteder som ikke er bundet av åpningstidsbestemmelsene, har et konkurransefortrinn i forhold til andre utsalgssteder.

Servicehandelsmarkedet, bestående av kiosker, storkiosker og bensinstasjoner, omsatte ifølge SIFO-rapporten kiosk- og dagligvarer for tilsammen 13,2 milliarder kroner av et samlet marked på rundt 94 milliarder i 1996. Andelene av totalmarkedet var 8 prosent for kioskene, og 6 prosent for bensinstasjonene. På bakgrunn av intervjuer med aktører i markedet, antydes det at omsetningen av dagligvarer i kiosker og bensinstasjoner bare står for mellom 500 millioner og 1 milliard kroner av den totale omsetningen i markedet. Anslagene er usikre bl a fordi det er vanskelig å gi en klar definisjon av hva som er dagligvarer i motsetning til kioskvarer.

Enkelte steder i landet har dagligvarehandelen svart på forskjellsbehandlingen med å utvide sine åpningstider ut over hva de kommunale forskriftene tillater, eller opprettet «storkiosker» som holder åpent på søndager, men som i form og vareutvalg er alminnelige dagligvarebutikker uten ølsalg.

Den uklare avgrensningen mellom kiosk- og dagligvarer har gjort det vanskelig for politiet å ta ut påtale mot innehaverne av kiosker og bensinstasjoner som antas å holde åpent i strid med åpningstidsloven. De uheldige sidene ved denne situasjonen er beskrevet i mindretallets votum i høyesterettsdommen fra 1989 på side 312:

«For Høyesterett er opplyst, og for øvrig også vel kjent, at dagligvarer i atskillig utstrekning selges utenfor tillatte åpningstider fra såkalte storkiosker med eller uten tilknytning til bensinstasjoner. Videre er opplyst at slikt salg bare i begrenset utstrekning fører til rettsforfølgning, og i en del kommuner overhodet ikke. Dette har formentlig, iallfall delvis, sammenheng med ressursproblemer og at kontroll av slikt salg ikke kan være noen prioritert oppgave. Når anmeldelse innløper, er det gjerne andre handlende som har tatt opp forholdet ut fra konkurransehensyn.

Dagens situasjon er da at rettsstridig dagligvaresalg foregår i stor utstrekning, til glede for forbrukerne, men til utvilsom skade for den alminnelige rettsbevissthet. Når det så bare er få blant de mange åpenbare lovovertredere som det reageres mot, kan dette føles som forskjellsbehandling og gi inntrykk av en tilfeldig og vilkårlig rettshåndhevelse. I en tid med trange økonomiske rammer og mange uløste oppgaver synes det samtidig lite realistisk å anta at myndighetene kan eller vil sette inn vesentlig større ressurser for å bekjempe den omfattende ulovlige virksomhet ettersom verken liv, legeme eller helbred og knapt nok samfunnsinteresser settes i fare ved ulovlighetene. Dermed oppstår en ulykkelig situasjon som bryter ned respekten for lovverket.

Jeg nevner for øvrig også, som mindre vesentlig, men uheldig, at nåværende regelverk synes å ha medført til dels nokså subtile sondringer mellom kioskvarer og dagligvarer.

Det er å håpe at disse problemer blir tatt opp av de lovgivende myndigheter.»

En annen form for konkurransevridning er knyttet til forskjellene i åpningstidsbestemmelser mellom nabokommuner. Næringsdrivende i kommuner med «strenge» forskrifter opplever kjøpekraftslekkasje til kommuner med mer liberale åpningstider. Dette gjelder særlig for store kjøpesentre utenfor byene i tett befolkede distrikter, som trekker til seg kunder fra flere kommuner. Tilsvarende lekkasje skjer i grensetraktene mot Sverige og Finland, hvor det enten ikke er noen regulering av åpningstidene, eller hvor disse er svært liberale.

2.4.3 Handel på søndag

2.4.3.1 Innledning

Særlig sterke og motstridende interesser er knyttet til handel på søndager. Restriksjonene på søndagshandel i åpningstidsloven ivaretar viktige hensyn såvel til arbeidstakerne, som til det alminnelige ønsket om å bevare søndagen som en annerledes dag med begrenset kommersiell aktivitet. Samtidig gir åpningstidsloven forbrukerne tilgang til enkelte typer varer også på søn- og helgedager.

De utsalgssteder som er unntatt fra loven, kan fritt holde åpent på søn- og helgedager, men kommunestyret kan når spesielle forhold tilsier det i forskrift fastsette at også andre utsalgssteder kan holde åpent mellom kl 14.00 og kl 19.00 på søndager. Kommunen kan dessuten gi dispensasjon fra forbudet mot søndagsåpent i forbindelse med spesielle anledninger og arrangementer. Departementets spørreundersøkelse fra desember 1996, tyder på at 40 prosent av kommunene tillater søndagsåpne utsalgssteder i en eller annen form.

2.4.3.2 Omfanget av dagligvaresalg på søndager

I SIFO-rapporten er kartlagt utbredelsen av utsalgssteder som solgte dagligvarer på søndag. 81 prosent av bensinstasjonene, 52 prosent av storkioskene, 12 prosent av kioskene og nesten 5 prosent av dagligvarebutikkene solgte høsten 1996 dagligvarer på søndagene. Samlet utgjorde dette 24,1 prosent av alle kiosker, bensinstasjoner og dagligvarebutikker. Det ble anslått at det totale antall dagligvarebutikker, bensinstasjoner og kiosker som solgte dagligvarer på søndag var mellom 2.100 og 2.600 utsalg. Undersøkelsen kartla bare det faktiske salget av dagligvarer på søndager, og gikk ikke inn på hvorvidt salget var i strid med åpningstidsloven og forskrifter gitt i medhold av denne.

Åpningstidene varierte sterkt. Dagligvarebutikkene holdt åpent gjennomsnittlig 6 timer på søndager, kiosker som solgte dagligvarer holdt åpent gjennomsnittlig 9 ¹/₂ time, mens bensinstasjonene som solgte dagligvarer gjennomsnittlig holdt åpent 13 timer.

SIFO-rapporten bekrefter at søndagsåpne dagligvareutsalg, spesielt kiosker og bensinstasjoner, i hovedsak benyttes til suppleringskjøp av dagligvarer. Flertallet av de spurte forbrukerne oppga at de handlet i kiosker og på bensinstasjoner fordi andre dagligvarebutikker var stengt.

2.4.3.3 Holdninger til søndagsåpne dagligvareutsalg

SIFO-rapporten viser til at det er foretatt flere undersøkelser om holdninger til søndagsåpne dagligvarebutikker. Selv om resultatene varierer litt, er hovedtendensen at mellom 3/4 og 2/3 av befolkningen er mot søndagsåpne dagligvarebutikker.

Blant dem som var mot søndagsåpne dagligvarebutikker, var hovedgrunnen ønsket om en handlefri dag i uken (43 prosent). Mange nevner også hensynet til de ansatte (28 prosent), og ønsket om å holde hviledagen hellig (22 prosent). Av de som ønsker søndagsåpent, er de viktigste begrunnelsene av bekvem karakter, at det er greit å kunne kjøpe varer når som helst og greit å ha muligheten for supplering.

Undersøkelsen viser ellers at 60 prosent av de spurte ønsker at bensinstasjoner og kiosker skal selge dagligvarer på søndager. Flertallet av de spurte forbrukerne ønsker altså å beholde det nåværende tilbudet av dagligvaresalg på søndager. 63 prosent av de spurte mener at dagligvareutvalget på søndager er på et tilfredsstillende nivå. (MMI 1996)

2.4.4 Hensynet til arbeidstakerne

En annen type problemstilling i forbindelse med åpningstidsloven knytter seg til hensynet til arbeidstakerne ved utsalgssteder. Forutsetningen for unntaket fra arbeidsmiljølovens regler om natt- søn- og helgedagsarbeid for arbeidstakere ved utsalgssteder, har vært at åpningstidsregelverket skal ivareta hensynet til arbeidstakerne. Åpningstidsloven og kommunale forskrifter gitt i medhold av loven regulerer ikke arbeidstidens lengde, men gir i mange tilfeller de ansatte i varehandelen beskyttelse mot såkalt ubekvem arbeidstid.

Åpningstidsloven skal imidlertid også ivareta andre viktige samfunnsinteresser, og hensynet til arbeidstakerne er derfor bare ett av flere momenter ved praktiseringen av regelverket. Dette kan innebære at andre viktige samfunnshensyn medfører at arbeidstakerne ved enkelte utsalgssteder får dårligere beskyttelse enn det som følger av arbeidsmiljøloven.

En av årsakene til et dårligere vern er at åpningstidsloven overlater til den enkelte kommune å gi regler for åpningstidene. I praksis er det stor forskjell mellom kommunene med hensyn til hvordan dette er fulgt opp. Dette medfører at det også er store forskjeller i hvilken beskyttelse arbeidstakerne har, avhengig av hvilken kommune de arbeider i. Dersom en kommune f eks ikke har fastsatt noen åpningstidsregler, kan utsalgsstedene i kommunen holde åpent hele døgnet på hverdager og på lørdager. Spørreundersøkelsen som Barne- og familiedepartementet foretok i desember 1996 blant alle landets kommuner, viser at 31 prosent av kommunene ikke har fastsatt forskrifter. En slik rettstilstand kan i seg selv virke uheldig og kan slå nokså vilkårlig ut for arbeidstakere som arbeider i et grenseområde mellom to kommuner med forskjellig regelverk. Det er vanskelig å finne gode grunner for at arbeidstakerne ikke skal ha den samme beskyttelsen, uavhengig av geografisk plassering.

Et annet moment som synliggjør svakhetene ved det arbeidstakervern som åpningstidsloven gir, er manglende oppfølging av lovens regler. Det har i praksis vist seg at politiet ikke har kapasitet til å aksjonere mot utsalgssteder som bryter åpningstidsreglene. Dette innebærer at arbeidstakerne ikke sikres en beskyttelse i overensstemmelse med forutsetningen for unntaket fra arbeidsmiljølovens regler om natt-, søn- og helgedagsarbeid.

Arbeidstakerne ved nattåpne kiosker og bensinstasjoner synes i tillegg å være mer utsatt for trusler, vold og ran på arbeidsplassen, enn arbeidstakerne ved utsalgssteder som ikke holder åpent utover de tidspunktene som følger av arbeidsmiljølovens normalarbeidstid.

Åpningstidsregelverket har også en sysselsettingsmessig side. Lange åpningstider sammenholdt med arbeidsmiljølovens begrensninger med hensyn til maksimal ukentlig arbeidstid, har trolig en viss betydning når det gjelder etterspørsel etter arbeidskraft. De liberale åpningstider som gjelder i mange kommuner i dag kan således være et bidrag til økt sysselsetting. Dette gjelder særlig i forhold til deltidsarbeidstakere, som ofte benyttes som et supplement til heltidsansatte for å få timelistene til å gå opp. I praksis er det en overvekt av kvinner, ungdommer og studenter blant de deltidsansatte. Deltidsstillinger er en viktig innfallsport til arbeidslivet for disse gruppene. Åpningstidsreglene har på denne bakgrunn en viss betydning både for likestilling og sysselsetting generelt.

2.5 Bestemmelser om åpningstider i annet regelverk

2.5.1 Lov 26 april 1947 nr 1 om 1 og 17 mai som høgtidsdager

Paragraf 1 første ledd bestemmer at 1 og 17 mai er høgtidsdager som skal være sidestilt med søndager, men ikke når det gjelder kirkelige handlinger eller helligdagsfreden. Paragraf 1 annet ledd fastsetter at dersom 17 mai faller på pinseaften eller 1 pinsedag, skal dagen med hensyn til lukningstiden for utsalgssteder regnes som om den falt på henholdsvis en vanlig lørdag eller søndag.

I henhold til § 2 skal dagen før 1 mai og dagen før 17 mai normalt regnes som vanlig virkedag, og ikke som dag før søndag, om den ikke faller på en lørdag, på dagen før Kristi Himmelfartsdag eller på en søndag eller annen helgedag.

2.5.2 Lov 21 juni 1963 nr 17 om drift av apotek mv

I § 27 i lov om drift av apotek er det bestemt at de enkelte apotek skal holde åpent i de ekspedisjons- og vakttider som departementet bestemmer.

2.5.3 Lov 6 juni 1980 nr 21 om handelsvirksomhet

Med hjemmel i lov 6 juni 1980 nr 21 om handelsvirksomhet § 3-2 fjerde ledd kan kommunen fastsette forskrifter som regulerer handel utenom fast utsalgssted slik som fra salgshaller, torg, gater, brygger og andre offentlige steder. I forskriftene kan kommunen bl a bestemme salgstider for denne typen handel. Forskriftene må stadfestes av fylkesmannen.

2.5.4 Lov 3 juni 1983 nr 52 om overnattings- og serveringssteder (hotelloven)

I medhold av § 15 i lov 3 juni 1983 nr 52 om overnattings- og serveringssteder er det ved kgl res 17 juni 1983 nr 1123 fastsatt forskrifter om orden og lukningstider for overnattings- og serveringssteder. Forskriften bestemmer bl a at serveringssteder skal være lukket mellom kl 01.00 og 06.00.

Kommunestyret kan fastsette avvikende åpnings- og lukningstider som skal godkjennes av fylkesmannen. Politiet kan, for enkelte anledninger, gi tillatelse til å lukke senere eller åpne tidligere enn til de tider som er fastsatt for kommunen.

I Ot prp nr 55 (1996-97) er hotelloven foreslått opphevet og erstattet med lov om serveringsvirksomhet (serveringsloven). Åpningstidsbestemmelser for serveringssteder foreslås videreført i forslag til ny serveringslov § 15.

2.5.5 Lov 2 juni 1989 nr 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv

Alkoholloven av 2 juni 1989 nr 27 har i § 3-4 første ledd regler om tidsinnskrenkning for salg av brennevin, vin og sterkøl fra A/S Vinmonopolets utsalgssteder.

Salgstiden for øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent følger etter alkoholloven § 3-7 første ledd som utgangspunkt salgsstedets åpningstid. Kommunestyret kan imidlertid fastsette innskrenkninger generelt for kommunen eller for det enkelte salgssted. I den reviderte alkoholloven, som trolig vil tre i kraft 1 januar 1998, er koblingen til åpningstidsloven brutt ved at alkoholloven nå har egne bestemmelser om normal- og maksimalåpningstider og forbud mot salg av øl på søn- og helgedager.

I medhold av alkoholloven § 3-8 har Sosial- og helsedepartementet i forskrift 19 desember 1989 nr 1265 kapittel 5 bestemt at det ikke kan gis salgsbevilling for alkohol til kiosk eller bensinstasjon. Med «kiosk» eller «bensinstasjon» forstås slike utsalgssteder som er nevnt i § 5 punkt 1 og 2 i lov 26 april 1985 nr 20 om åpningstider for utsalgssteder. Alkoholloven § 3-8 er videreført i den reviderte alkoholloven, slik at Sosial- og helsedepartementet fortsatt i forskrift kan bestemme at visse typer salgssteder ikke skal kunne gis bevilling til salg av øl.

2.5.6 Lov 24 februar 1995 nr 12 om helligdager og helligdagsfred

Lov 24 februar 1995 nr 12 om helligdager og helligdagsfred inneholder generelle regler om helligdagsfreden. Etter § 3 første ledd skal det på helligdager fra kl 00.00 til kl 24.00 samt påske-, pinse- og julaften etter kl 16.00 «være helligdagsfred som ingen noe sted må forstyrre med utilbørlig larm.» Paragraf 4 inneholder bestemmelser om at det som hovedregel er forbudt å arrangere eller holde offentlige tilstelninger eller forestillinger, sportskonkurranser og sportsstevner på helligdag mellom kl 06.00 og kl 13.00.

Salgsvirksomhet er ikke direkte omfattet av helligdagsfredloven, og spørsmålet om søndagsåpne utsalgssteder ble heller ikke berørt under forberedelsen av loven. Etter loven kan utsalgsstedenes virksomhet bare rammes indirekte av § 3 annet ledd som lyder:

«Ved kirke eller gudstjenestested er det mens helligdagsfreden varer ikke tillatt å forstyrre gudstjenesten med unødig larm eller arbeid eller annen forstyrrende virksomhet.»

Helligdagsfredloven er derfor ikke til hinder for at utsalgsstedene holder åpent selv i kirketiden så lenge salgsvirksomheten ikke direkte forstyrrer gudstjenesten.

2.6 Åpningstidslovgivning i enkelte andre land

I Sverige har det fra 1972 ikke vært noen spesiell lovregulering av åpningstiden i varehandelen. I 1991 ble det presentert en rapport som evaluerte situasjonen uten åpningstidsregulering (SOU 1991:10). Undersøkelsen viste at 80 prosent av de store varehusene og stormarkedene holdt søndagsåpent i 1989, mens 54 prosent av dagligvarebutikkene holdt søndagsåpent. Undersøkelser gjort på slutten av 80-tallet indikerte at søndagshandel i stor grad ble brukt til suppleringskjøp og ikke storhandel. 47 prosent var positive til at butikker holdt åpent på søndager.

Åpningstidene i Danmark reguleres av «lov om butikstid mv» av 14 juni 1995. Utsalgssteder skal som hovedregel holde lukket fra lørdag kl 17.00 til mandag kl 06.00. Utsalgssteder som har en forventet årlig omsetning under 12,7 millioner danske kroner, eksklusive moms og tobakksavgifter, er unntatt fra lukkepåbudet. En undersøkelse foretatt av den danske Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i 1996 viste at 83,1 prosent av samtlige utsalgssteder hadde en omsetning under grensen og således var unntatt fra lukketiden. Blant disse kunne samtlige kiosker og 97, 6 prosent av kolonialbutikkene holde åpent utenom den alminnelige lukketiden, mens kun 7,2 prosent av supermarkedene og ingen varehus hadde anledning til dette.

I Finland er det i 1997 vedtatt ny «lag om minuthandelns och vissa arbetsrörelsers öppettider». Utsalgssteder kan som hovedregel holde åpent fra kl 07.00 til kl 21.00 på hverdager, og fra kl 07.00 til 18.00 på lørdager. Det er adgang til å holde åpent mellom kl 12.00 og kl 21.00 på søndager i juni, juli, august og desember måned samt fem andre søndager i løpet av året. Dagligvarebutikker tillates videre å holde åpent deler av religiøse høytidsdager, på 1 mai og på frigjøringsdagen. Kiosker, bensinstasjoner mv er unntatt fra loven. Loven håndheves av politiet.

Tyskland har tradisjonelt ført en restriktiv åpningstidspolitikk. Etter en lovendring 30 juli 1996 kan utsalgssteder som hovedregel holde åpent til kl 20.00 på hverdager, og til kl 16.00 på lørdager. Søndag må utsalgssteder holde stengt. I loven er det regnet opp hvilke varer som tillates solgt utenom ordinær åpningstid.

Etter en lovendring i 1994 er åpningstidene i England og Wales vesentlig liberalisert. Det er ingen restriksjoner på åpningstidene på hverdager. Utsalgssteder med et areal over 280 kvm kan holde åpent 6 timer på søndager, mens utsalgssteder under 280 kvm selv kan bestemme når de ønsker å holde åpent på søndager. Det er særlig store varehus og kjøpesentre utenfor bysentrum som holder åpent på søndager, mens sentrum fortsatt er stille på disse dagene.

I Frankrike anerkjennes i utgangspunktet et prinsipp om frihet for de næringsdrivende til å holde åpent når de vil i løpet av uken. Den franske arbeidsmiljølovgivningen krever imidlertid en obligatorisk fridag for arbeidstakerne i løpet av uken, og denne fridagen tas vanligvis ut på søndag.

EF-domstolen har i flere dommer de senere årene slått fast at nasjonalt regelverk om åpningstider ikke berøres av felleskapsretten, siden dette hører under nasjonal kompetanse. En endring av åpningstidsloven vil følgelig ikke være problematisk i forhold til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

2.7 HØRING

Forslag om ny åpningstidslov for utsalgssteder ble sendt på høring 8 april 1997 med høringsfrist 7 mai 1997. Følgende instanser fikk den til uttalelse:

• Fylkesmennene

• Kommunene

• Riksadvokaten

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Departementene

• Dagligvareforbundet

• Handel og Kontor (HK)

• Handelens- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Akademikernes Fellesorganisasjon (AF)

• Samvirkeforetakenes Forhandlingsorganisasjon (SamFo)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Hakon-gruppen A/S

• Norges-gruppen

• Norges Kooperative Landsforening (NKL)

• Reitan-gruppen

• Norges Jernvarehandleres Forbund

• Norges Sportsbransjeforbund

• Norges Tekstilforbund

• Norske Papirhandleres Landsforbund

• Norske Skohandleres Forbund

• Norsk Tipping A/S

• Norsk Rikstoto

• Gyda butikkene A/S

• Mix-butikkene B A

• Narvesen A/S

• Small Shops Holding A/S

• Tobakk- og Kioskhandelens Landsforbund

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Norsk Petroleumsforening

• Esso Norge A/S

• Fina Norge A/S

• Hydro-Texaco A/S

• Shell A/S Norske

• Statoil Norge A/S

• Norges Bilbransjeforbund

• Oslo Dagligvarekjøpmenns forening

• Kirkerådet

• Forbrukerrådet (FR)

• Forbrukerombudet (FO)

• Statens institutt for forbruksforskning (SIFO)

• Konkurransetilsynet

• Den Norske Turistforening

• Norges Husmorforbund

Departementet hadde pr 9 mai 1997 mottatt uttalelser fra 93 høringsinstanser.

13 høringsinstanser har ikke merknader til lovforslaget. Disse er Forbrukerombudet (FO), Fylkesmannen i Vestfold, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kulturdepartementet, Landbruksdepartementet, Samferdselsdepartementet, Utenriksdepartementet, Gratangen kommune v/formannskapet, Grong kommune, Karasjok kommune, Malvik kommune, Vanylven kommune og Østre Toten kommune.

11 høringsinstanser slutter seg til forslaget eller er enig i hovedlinjene i forslaget. Dette er Askøy kommune, Fauske kommune, Forbrukerutvalget i Hedmark, Holtålen kommune, Lenvik kommune v/kommunestyret, Lyngdal kommune, Norges Bilbransjeforbund Bensinforhandlergruppen, Oppegård kommune og Sørum kommune v/økonomiutvalget, Trysil kommune og Tysnes kommune.

11 høringsinstanser har formulert et klart standpunkt mot forslaget. Dette er Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og kommunene Bømlo, Flatanger, Hol, Mandal, Modum, Nittedal, Sandefjord, Sauda og Søgne.

Andre høringsinstanser er uenige i en eller flere sider av forslaget. Det vises til gjennomgangen av de enkelte punkter i forslaget.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) går mot forslaget med den begrunnelse at forslaget at ikke gir like konkurransevilkår for alle utsalgssteder. Forslaget vil forsterke og sementere ulike konkurransevilkår.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) går mot forslaget, og mener forslaget er et betydelig tilbakeskritt. Både næringsliv - og ikke minst forbrukere - har sett utvidede åpningstider som positivt.

Landsorganisasjonen (LO)og Handel og Kontor (HK)er tilfreds med at de ansatte i varehandelen etter forslaget blir omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om nattarbeid og søn- og helgedagsarbeid. På den annen side påpekes at forslaget ikke vil bidra til like konkurransevilkår. Det foreslås også at unntak fra loven baseres på varesortiment.

Forbrukerrådets flertall mener det ville være svært uheldig om den økte tilgjengelighet som praktiseringen av åpningstidsloven har medført skulle innskrenkes. Dersom man nå ønsker endringer i lovverket rundt åpningstidsloven, vil flertallet foreslå at man opphever åpningstidsloven og beholder nåværende regulering i arbeidsmiljøloven, slik at forretninger selv kan velge når de vil holde åpent alt etter kundegrunnlag og inntjeningsmuligheter.

Planleggings- og samordningsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet er enig i at det konkurransemessig sett er riktig å innføre like åpningstidsbestemmelser over hele landet. På den annen side påpekes at forslaget vil opprettholde og forsterke konkurransevridningen både mellom utsalgssteder innen samme bransje, og mellom ulike bransjer.

2 høringsinstanser ønsker ikke å uttale seg. Dette gjelder Norsk Petroleumsforening (NPF)og Samvirkeforetakenes Forhandlingsorganisasjon