2 Reviderte sanksjonsreglar

2.1 Gjeldande rett

Sanksjonsreglane som gjeld i dag finst hovudsakleg i kringkastingslova kap. 10.

Lova § 10-1 inneheld straffesanksjonar. Brot på føresegner i eller i medhald av kap. 2, 3, 4, 8 og 9 i lova kan føra til straff i form av bøter eller fengsel (§ 10-1).

Dei andre sanksjonsmidla kan fastsetjast administrativt. Det gjeld

• Åtvaring, som kan bli gitt for brot på reglar i lova eller reglar eller vilkår med heimel i lova. Åtvaring kan bli gitt til den som har rett til, eller som har fått konsesjon til, å driva kringkasting (§ 10-2).

• Gebyr («overtredelsesgebyr»), som kan bli gitt for brot på reglar i kap. 3 eller § 2-8 eller forskrift med heimel i desse føresegnene. Gebyr kan bli gitt til den som har rett til, eller som har fått konsesjon til, å driva kringkasting (§ 10-3).

• Tidsavgrensa forbod mot å senda reklame, som kan bli gitt for brot på reglar i kap. 3 eller forskrift med heimel i kap. 3. Forbodet kan rettast mot ein kringkastar dersom den som har handla på vegner av kringkastaren har brote reglane (§ 10-4)

• Inndraging av konsesjon, som kan fastsetjast for brot som tek seg opp att eller grove brot på lova eller føresegner eller vilkår fastsette med heimel i lova. Inndraging kan fastsetjast med verknad for ein konsesjonshavar dersom den som handlar på vegner av konsesjonshavaren har brote reglane. Inndraginga kan avgrensast i tid (§ 10-4).

• Tilleggsavgift, som kan bli gitt for brot på meldeplikt eller for sein betaling av kringkastingsavgift (§ 8-3).

Medietilsynet kan setja i verk sanksjonar mot brot på kringkastingsregelverket etter §§ 10-2 til 10-4 ovanfor. Åtvaring og inndraging av konsesjon vart innført i 1981, gebyr og tidsavgrensa forbod mot å senda reklame har vore praktisert frå 1997. Tilleggsavgift etter § 8-3 blir i førsteinstans gjeve av NRK Lisensavdelinga.

Etter 1993 har det tidlegare tilsynsorganet Statens medieforvaltning gitt 259 åtvaringar til lokalkringkastarar og 24 åtvaringar til rikskringkastarar. Dei fleste åtvaringane gjeld forhold utanom reklame- og sponsereglane, t.d. manglande årsrapportering. To gonger har riksdekkjande kringkastarar fått pålegg om reklamefri dag. Gebyr er gitt til lokalkringkastarar ti gonger og til rikskringkastarar fem gonger. Fem lokalkringkastarar er melde for straffskuldige brot på kringkastingslova.

2.2 Framlegg til endra bruk av sanksjonar og andre forvaltningstiltak i høyringsnotatet

2.2.1 Behov for fleire sanksjonsmiddel

Sanksjonar skal sikra at reglar i og i medhald av lov blir følgde. Sanksjonane må derfor tilpassast dei regelbrot som kan skje. Eit differensiert regelverk krev vanlegvis eit differensiert sanksjonssystem. Eit slikt differensiert sanksjonssystem finst i dag for brot på reglane om reklame og sponsing etter kap. 3 i lova, men ikkje for brot på dei andre føresegnene i kringkastingsregelverket.

Dagens kringkastingsregelverk utanom reklame og sponsing gjeld følgjande:

• Konsesjons- og registreringsplikt (§§ 2-1 og 2-2)

• Forhåndsvurdering av program (§ 2-3)

• Konsesjonsvilkår (§§ 2-1 og 2-2)

• Melding frå styresmaktene (§ 2-4)

• Opptaksplikt (§ 2-5)

• Europeisk programmateriale (§ 2-6)

• Vern av mindreårige sjåarar (§ 2-7)

• Overføring av viktige hendingar (§ 2-8)

• Vidaresending i kabelnett (kap. 4)

• Retting av feil informasjon (§ 5-1)

• NRK (kap. 6)

• Kringkastingsrådet og distriktsprogramrådet

• Kringkastingsavgift og meldeplikt for omsetning av mottakarapparat (kap. 8)

• Ulovleg kringkasting frå skip og fly i internasjonalt område (kap. 9).

Dei detaljerte reglane i kringkastingsforskrifta kap. 7 om drift av lokalkringkasting er heller ikkje omfatta av andre sanksjonar enn straff, åtvaring og inndraging av konsesjon.

Regelbrot vil somme gonger vera enkeltståande handlingar, t.d. ved at ein kringkastar har sendt eit program i strid med «vasskiljeføresegna» i forskrifta § 2-6, eller at kringkastaren ikkje har gjort opptak av eit sendt program. Andre gonger kan regelbrotet halda fram over ei viss tid, t.d. ved at ein kringkastar ikkje sender visse typar program så ofte som konsesjonsvilkåra fastset eller ikkje dekkjer det geografiske området han skal dekkja etter konsesjonen.

Sanksjonsmidla må vera slik innretta at dei syter for at det ikkje løner seg å bryta regelverket, å senda program i strid med regelverket, eller å neglisjera spesielle plikter kringkastaren er pålagd etter ein konsesjon.

2.2.2 Vurdering av dei eksisterande sanksjonsmidla

Straff (§ 10-1) er ei sanksjonsform som normalt krev påtale og domstolsbehandling. Straff bør avgrensast til grove lovbrot, også fordi avgjerd om straff ofte tek lang tid og er ressurskrevjande. Straff er derfor i mange tilfelle ikkje ei føremålstenleg reaksjonsform for brot på kringkastingsregelverket. Auka bruk av straff er heller ikkje eit eigna verkemiddel for å sikra at kringkastingsreglane blir følgde. Departementet foreslo i høyringsnotatet likevel ei viss tilpassing av § 10-1 bokstav a som følgje av endringar som har skjedd i lova etter at § 10-1 vart revidert siste gong.

Åtvaring (§ 10-2) skal Medietilsynet kunna gi den som driv verksemd etter § 2-1 eller § 2-2 ved brot på alle reglane i eller i medhald av lova. Høyringsnotatet inneheldt ikkje framlegg til endringar her.

Gebyr (§ 10-3) kan i dag nyttast som reaksjon dersom ein kringkastar bryt reklame- eller sponsereglane (kap. 3) eller reglane om kringkasting av viktige hendingar (§ 2-8). Departementet peikte i høyringsnotatet på at gebyr også kan vere ei eigna reaksjonsform for visse andre regelbrot, t.d. brot på konsesjonsvilkår, og foreslo at gebyr skulle kunna nyttast som reaksjon ved brot på fleire reglar gitt i eller i medhald av lova. Gebyr skal dra inn det som kringkastarane har tent på regelbrotet, og spesielle satsar og utrekningsmåtar er fastsette i kringkastingsforskrifta §§ 10-1 til 10-5. Det er likevel ikkje alltid mogleg å rekna ut kva ein kringkastar har tent på regelbrot, som t.d. vasskiljeføresegnene. Departementet gjekk derfor i høyringsnotatet inn for at det bør fastsetjast standardiserte gebyrsatsar for brot på andre reglar enn reklame- og sponsereglane. Nærmare reglar for utrekning av slike standardiserte gebyrsatsar bør som tidlegare fastsetjast i forskrift til lova.

Tidsavgrensa forbod mot å senda reklame (§ 10-4 første ledd) gjeld berre for kringkastarar med reklamesendingar. Forbodet kan innebera ein stor reduksjon i inntekter, noko varierande etter kva dag forbodet gjeld. Sanksjonsforma kan ikkje nyttast i forhold til NRK eller andre kringkastarar som ikkje sender reklame, m.a. dei som har konsesjon til å senda lokalfjernsyn på NRK2-sendarane. Ho tener likevel føremålet, i og med at ho berre gjeld for brot på føresegnene i eller i medhald av kap. 3 i lova. Departementet foreslo derfor ikkje å endra denne regelen.

Mellombels eller varig inndraging av konsesjon (§ 10-4 andre ledd) bør framleis nyttast mot brot som gjentek seg eller grove brot på lova eller føresegner eller vilkår fastsette i medhald av lova. Normalt vil mildare sanksjonsformer bli nytta for regelbrot. Inndraging av konsesjon vil derfor som regel berre vera aktuelt dersom andre sanksjonar ikkje får den verknaden ein ventar seg. Høyringsnotatet inneheldt derfor ingen endringar med verknad for denne sanksjonsforma.

2.2.3 Tvangsmulkt

Bakgrunn for framlegget

Mange brot på kringkastingsregelverket skjer fordi kringkastarar ikkje oppfyller ei plikt til å senda eit bestemt innhald eller til å innretta sendingane på ein bestemt måte. Fleire kringkastarar er t.d. eintydig pliktige til å ha eit visst innhald, som lokale sendingar i lokalkringkasting, daglege nyhendesendingar, program for barn og unge, etniske minoritetar m.v. i rikskonsesjonane. Alle kringkastarane er dessutan pliktige til å gi nødvendige opplysningar til styresmaktene og til å senda inn årsmelding innan ein fastsett frist. Kabeleigarar er etter reglane i lova (§ 4-3) pliktige til å formidla visse sendingar i netta sine. For desse og liknande plikter kan det vera føremålstenleg med eit tvangsmiddel som blir sett i verk dersom plikta ikkje er oppfylt til rett tid.

Departementet foreslo derfor i høyringsnotatet å innføra ein heimel til å nytta tvangsmulkt i slike tilfelle.

Tvangsmulkt er ei vanleg administrativ reaksjonsform på ei rekkje område der private aktørar har bestemte plikter. Konsesjonsordningane på kringkastingsfeltet er mellom fleire ordningar der det blir fastsett særskilte vilkår for det einskilde løyvet, der også tvangsmulkt kan nyttast for å syta for at vilkår for konsesjon eller løyve blir oppfylte. Ordningar med tvangsmulkt fungerer normalt slik at den som let vera å oppfylla visse plikter (t.d. konsesjonsvilkår), får ein frist på seg til å retta opp forholdet. Dersom forholdet ikkje er retta opp innan fristen som er sett, må vedkomande betala ein sum pengar for kvar dag eller kvar veke som går fram til pliktene er oppfylte. Tvangsmulkt skil seg såleis frå gebyr ved at gebyr kan bli gitt for regelbrot nokon alt har gjort.

Departementet framheva i høyringsnotatet at det med den konkurransen som finst mellom ulike kringkastarar er viktig at aktørar ikkje finn det lønsamt å la vera å oppfylla programkrav eller andre plikter. Bruk av tvangsmulkt gjer at det ikkje løner seg å gjera slike regelbrot. Tvangsmulkt burde kunna bli gitt den som har eller er gitt rett til å driva kringkasting eller formidling av kringkasting etter §§ 2-1, 2-2 eller kap. 4 i lova.

Tilhøvet til Grunnlova § 96

Grunnlova § 96 fastset at ingen kan straffast utan etter dom. Bruk av tvangsmulkt er ikkje straff, men skal fungera som eit press for å tvinga fram ei handling eller yting eller for å få avslutta ein ulovleg tilstand. Tvangsmulkt er ikkje ein etterfølgjande reaksjon på regelbrot. Departementet meinte derfor at bruk av tvangsmulkt i samsvar med framlegget ikkje skaper problem i høve til Grunnlova § 96.

2.3 Merknader i høyringsrunden

Justisdepartementet ser positivt på at verkeområdet for bruk av gebyr blir utvida. Auka bruk av administrative sanksjonar som alternativ til straff er i samsvar med tilrådingane i utgreiinga frå Sanksjonsutvalet (jf. NOU 2003: 15 kap. 10).Om tvangsmulkt uttaler Justisdepartementet følgjande:

«Tvangsmulkt har ikke pønal karakter, men skal fungere som et fremtidig press for å fremtvinge en handling eller ytelse eller bringe et ulovlig forhold til opphør. Bruk av tvangsmulkt i samsvar med det utkastet til lovbestemmelse som Kultur- og kirkedepartementet har sendt på høring, skaper ikke problemer i forhold til Grunnloven § 96.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Samferdsledepartementet, Barneombodet, Eigarskapstilsynet, Familie & Medier, Forbrukarombodet, Kringkastingsringen og Statens medieforvaltningstør framlegget om innføring av tvangsmulkt. Hovudsynspunkta er at det er viktig å ha sanksjonar som gjer at det ikkje løner seg å bryta regelverket, og at tvangsmulkt kan vera eit viktig bidrag til å unngå brot på regelverket i framtida. Allmennkringkastingsrådet er også samd i behovet for å etablera eit sanksjonssystem som sikrar at programkrav og konsesjonsvilkår kan handhevast på ein effektiv måte.

Kringkastingsringen peika dessutan på at kringkastarane ikkje tek nok omsyn til kravet om å styrkja norsk språk, identitet og kultur. Kringkastingsringen meiner styresmaktene må finna eit brukande grunnlag for å vurdera korleis kringkastarane etterlever dei språklege pliktene sine.

Fleire av høyringsinstansane meiner framlegget er uheldig for ytringsfridomen og det redaksjonelle sjølvstendet. Generelt meiner dei som har uttalt seg mot framlegga til reaksjonsformer at dei rekkjer for vidt, og at dersom framlegga skal gjennomførast, må reglane vera klare og eintydige, slik at reaksjonane er føreseielege for aktørane. Reglane må også så langt det er mogleg fastsetjast i lov og ikkje i forskrift.

NRK stør innføring av tvangsmulkt når det ligg føre klare og presise plikter og eventuelle regelbrot kan konstaterast på tilnærma objektivt grunnlag, men institusjonen rår ifrå den vide og til dels skjønnsmessige bruken av tvangsmulkt som framlegget opnar for, og som kan føra til inngrep i det redaksjonelle sjølvstendet. NRK meiner vidare at bruk av gebyr må avgrensast til brot på dei føresegnene som inneheld klare og presise vilkår. Når det gjeld tilhøvet mellom tvangsmulkt og gebyr og straffeomgrepet i Grunnlova § 96 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 6 uttalar NRK m.a. fylgjande:

«I høringsnotatet drøftes begrepet straff først og fremst i forhold til innføringen av tvangsmulkt. For overtredelsesgebyr vises det kun til at tilsvarende problemstillinger har vært drøftet og akseptert i relasjon til andre forvaltningsområder. Vi finner grunn til å bemerke to forhold i denne anledning. For det første er det i denne sammenheng en prinsipielt vesentlig forskjell på tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Tvangsmulkt er tenkt som reaksjonsmiddel som har til hensikt å forhindre fremtidig eller fortsatt regelstridig atferd. Som departementet selv uttaler i notatet, så kan den ansvarlige da «unngå at tvangsmulkten løper ved å drive i tråd med vilkårene for virksomheten». Den ansvarlige får således et konkret varsel om myndighetenes fortolkning av den aktuelle sak - et varsel vedkommende kan forholde seg til. Dette gir en klar forutberegnelighet. Slik er det ikke for overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr ilegges som reaksjon på et allerede foretatt regelbrudd. For etterfølgende reaksjonsformer er problemstillingen i forholdet til Grunnloven § 96 og EMK art. 6 en annen. Vi viser her bl.a. til Høyesteretts dom avsagt 24. oktober 2002 (Rt. 2002 s. 1298). En tvangsmulkt som fiskerimyndigheten hadde ilagt etterat et brudd på foringsbestemmelse var opphørt, ble av Høyesterett ansett for å ha så sterkt preg av straff, at mulkten ble opphevet. Årsaken var mulktens preg av straffereaksjon.»

Norsk Journalistlaguttaler at «(...)tvangsmulkt kan være et akseptabelt sanksjonsmiddel utelukkende dersom lovteksten ikke inneholder noe som kan brukes til å krenke den redaksjonelle frihet».

Norsk Forbund for Lokal-TV (NFL) meiner det bør gå fram av lova kva for brot som skal gi Medietilsynet rett til å gi gebyr. NFL finn dessutan at framlegget om tvangsmulkt i realiteten gjev Medietilsynet rett til å drive førehandssensur og minner om at slik sensur er i strid med Grunnlova § 100. Norsk Redaktørforening (NR), Norsk Presseforbund (NP), Kanal24, P4, TV2, Viasatog Telenorer imot framlegget om innføring av tvangsmulkt og utviding av verkeområdet for gebyr. NR og NP ser på framlegget til ny § 10-4 som ei fullmakt for Statens medieforvaltning til å driva reell førehandssensur utan at det ligg føre ei rettsleg vurdering. Dessutan meiner NR og NP at tvangsmulkt tvillaust vil bli oppfatta som straff av dei som blir utsette for det, noko som gjer den prinsipielle skepsisen til framlegget sterkare. Kanal24finn ikkje noko dokumentert behov for innføring av nye sanksjonsformer, det same synet har P4, som i tillegg meiner at slike inngrep vil verka som sensur og er i strid med Grunnlova. TV 2 finn det også vanskeleg å akseptera slike inngrep i den frie redigeringsretten. Når det gjeld tilhøvet til Grunnlova § 100 og EMK artikkel 10 uttalar TV 2 fylgjande:

«TV 2 finner det også oppsiktsvekkende at forholdet til Grunnlovens § 100 og EMK art. 10 ikke er kommentert eller vurdert. Spørsmålsstillingen er åpenbart relevant og høringsinstansene bør få innsyn i hvilke vurderingar departementet har gjort her før forslag til lovendringer fremmes for Stortinget.»

Telenor kan ikkje sjå at framlegget til nye sanksjonar dekkjer eit reelt behov.

TV 2 etterlyser i høyringsfråsegna si ei klargjering av vilkåra for å gi administrative sanksjonar, irekna forsetts- og aktløysekrava. Etter TV 2s oppfatning er det ikkje akseptabelt å kunne gi sanksjonar på så å seie objektivt grunnlag når det gjeld skuldkravet.

2.4 Departementets vurdering

2.4.1 Generelle merknader

Innleiing

Departementet vil innleiingsvis klargjere skiljet mellom omgrepa administrative reaksjonar, sanksjonar og straff.Administrative reaksjonar blir her nytta som eit samleomgrep for ulike tiltak forvaltninga set i verk for å fremje etterleving av regelverk. Sanksjonsutvalet nyttar omgrepet sanksjonar om «(...) negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, og retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål»,jf. NOU 2003: 15 s. 20. Sanksjonar kan vera slike reaksjonsformer som blir rekna som straff etter Grunnlova § 96 og som må gjerast ved dom. Men sanksjonar kan også vera administrativt fastsette reaksjonar mot lovbrot og som har eit vesentleg pønalt preg. Gebyr vil vera ein slik administrativ reaksjon som reknast som sanksjon. Det finst også administrative reaksjonsformer som skal fremje etterleving av regelverk, men som likevel ikkje kan reknast for sanksjonar etter Sanksjonsutvalets definisjon. Sidan tvangsmulkt verkar framover i tid og skal pressa fram oppfylling av ei plikt, vil tiltaket vera ei slik administrativ reaksjonsform som ikkje er ein sanksjon. Det finst ikkje eit klart pønalt føremål knytt til denne reaksjonsforma. Vilkåra for å gi ho blir òg annleis enn for sanksjonane.

Framlegga gjeld straff, gebyr, åtvaring og tvangsmulkt. Dei fire verkemidla blir behandla kvar for seg nedanfor. Det er likevel viktig å sjå alle verkemidla i kringkastingsregelverket i samanheng. Innføring av tvangsmulkt og utviding av verkeområdet for gebyr har gjort det naturleg å vurdera avkriminalisering av brot på reglar i lov og forskrift. Straff skal etter framlegget berre kunna nyttast ved brot på reglar som vernar viktige samfunnsinteresser, t.d. vidaresending av pornografi, av omsyn til enkelte sjåarar, t.d. mindreårige, eller av internasjonale omsyn.

Tilhøvet til ytringsfridomen

Somme høyringsinstansar meiner at framlegga inneber førehandssensur, at dei grip inn i den frie redigeringsretten og at dei er i strid med vernet av ytringsfridomen i Grunnlova § 100 og EMK art. 10.

Departementet legg vekt på at tilhøvet mellom dei nye reglane og ytringsfridomen og det redaksjonelle sjølvstendet må vera klart. Framlegga vil etter departementets vurdering ikkje ha slike negative mediepolitiske effektar som nokre høyringsinstansar er urolege for. Departementet viser til skiljet mellom reglar om programplikter som ein kringkastar er pålagd, anten gjennom konsesjon eller lov, og reglar som skal sikra at dei same pliktene blir oppfylt. Reglane som fastset programplikter for kringkastarar er ikkje i strid med Grunnlova § 100 eller EMK art. 10. Både Grunnlova og EMK gir opning for at det kan setjast krav til programinnhald i kringkastingskonsesjonar, jf. EMK art. 10 nr. 1 tredje punktum. Slike krav blir ikkje rekna for førehandskontroll som er i strid med Grunnlova § 100 fjerde ledd. Dette vart understreka i handsaminga av forslaget til ny § 100 i Grunnlova, jf. m.a. St. meld. nr. 26 (2003-2004), om endring av Grunnlova § 100, pkt. 5.9.4 og Innst. S. nr. 270 (2003-2004) pkt. 5.6.1. Konsesjonskrava til allmennkringkastarane våre er fastsette for å sikra at publikum får tilgang til eit breitt og variert informasjons- og programtilbod frå kringkastarar som driv etter prinsippa for ytringsfridom og redaksjonelt sjølvstende. I handsaminga av framlegget til ny § 100 vart det heller ikkje utelukka at det kan stillast spesielle krav til innhald for visse typar media.

Reaksjonar mot brot på slike programreglar kan rett nok ha følgjer for den redaksjonelle verksemda. Men reaksjonane vil ha ein klar referanse til programplikter som kringkastaren er pålagd, anten gjennom lov eller konsesjon og i mange tilfelle ut frå av kva kringkastaren sjølv har lova å tilby av program i konsesjonssøknaden sin. Dersom t.d. ein kringkastar har fått konsesjon på vilkår av at det blir produsert og sendt program for barn, må styresmaktene ha maktmiddel for å sikra at dette blir gjennomført. Fleire av kringkastingskonsesjonane er tildelte gjennom konkurranse, der konsesjonæren er valt ut på grunnlag av det han har lova å tilby av program- og andre kringkastingstenester. For å sikra legitimiteten ved valet av konsesjonær er det då viktig å kunna sikra at pliktene etter konsesjonen blir oppfylte. Mange av føresegnene i regelverket gjeld dessutan plikter som Noreg har teke på seg gjennom Fjernsynskonvensjonen og TV-direktivet, som t.d. krav om bruk av europeisk programmateriale i norske fjernsynssendingar og å sikra at fjernsynsselskap underlagt norsk jurisdiksjon ikkje sender program som i alvorleg grad kan skada mindreåriges fysiske, psykiske og moralske utvikling. Dette kapitlet inneheld framlegg til verkemiddel som er nødvendige for å sikra at vi kan oppfylla desse internasjonale pliktene. Ordninga med tvangsmulkt og gebyr kan heller ikkje karakteriserast som førehandskontroll eller annan førebyggjande forholdsregel slik dette er regulert i fjerde ledd i ny § 100 i Grunnlova, sidan tvangsmulkta og gebyr berre får verknad når brot faktisk har skjedd. Departementet viser òg til at mange av reglane som gjeld programplikter no blir avkriminaliserte gjennom framlegget til endring av § 10-1.

Generelt om materielle vilkår og sakshandsaming

Fleire høyringsinstansar har påpeikt at somme av kringkastingsreglane og konsesjons- og programkrava kringkastarar er pålagde er generelt formulerte og at det derfor er stort rom for skjøn når Medietilsynet skal ta stilling til om det ligg føre brot på reglane. Etter legalitetsprinsippet i forvaltningsretten er det eit krav at inngrep overfor private, som t.d. vedtak om tvangsmulkt eller gebyr, må ha heimel i lov. Det må gå fram av lova eller eit lovheimla vedtak kva for handlingar som kan føre til inngrep frå det offentlege og kven som kan stillast til ansvar for lovbrot. Departementet er samd i at somme av reglane for kringkasting inneber skjønnsmessige vurderingar før ein kan ta stilling til om dei er brotne. Dette er likevel ikkje til hinder for at brot på slike reglar kan føra til administrative reaksjonar så lenge det er klart kva som ligg i omgrepa i reglane. Medietilsynet vil derfor berre nytta tvangsmulkt og sanksjonar i dei tilfella der det er klar praksis for og ingen eller liten tolkingstvil om korleis reglane er å forstå. Dette vil gjera det føreseieleg i kva tilfelle ein kan venta seg slike reaksjonar.

For å kunna straffa nokon etter strafferetten er det eit vilkår at det er utvist skuld, i tillegg til at handlingsnormene i den aktuelle regelen må vera brotne. Om det er naudsynt med eit skuldkrav for dei ulike administrative reaksjonsformene vil variere med føremålet med reaksjonsforma. Departementet kjem inn på tilhøvet til skuldkrav under omtalen av dei enkelte reaksjonsformene nedanfor.

Når det gjeld beviskrav, skal ein som utgangspunkt i sivile saker leggja til grunn det faktum som er mest sannsynleg. I straffesaker må det til forskjell ikkje liggja føre nokon rimeleg tvil om fakta for at nokon skal dømmast for eit lovbrot. Departementet tek som utgangspunkt at Medietilsynet skal leggja til grunn det faktum som er klart mest sannsynleg i saker om brot på regelverket. Dette er den praksisen Medietilsynet (tidlegare Statens medieforvaltning) har følgt i tilsynssaker om brot på kringkastingsregelverket.

Eit vedtak om administrativ reaksjon overfor ein aktør etter kringkastingsregelverket vil vera eit enkeltvedtak. Dei alminnelege sakshandsamingsreglane i forvaltningslova vil derfor gjelde.

Nokre høyringsinstansar har etterlyst ei nærmare drøfting av tilhøvet til straffeomgrepet i Grunnlova § 96 og EMK art. 6. Tilhøvet mellom den einskilde reaksjonsforma og straffeomgrepet blir òg drøfta under dei relevante punkta nedanfor.

Departementet gjorde i høyringsutkastet framlegg om at brot på kringkastingslova § 5-1, om rett til å få retta uriktige faktiske opplysingar i kringkastingsprogram, skulle vera omfatta av både straffesanksjon og administrative sanksjonar og tiltak. Både gjennom handsaminga av forslaget om å endra Grunnlova § 100 og i revisjonen av straffelova er det lagt opp til at ein skal sjå nærmare på regulering som har nær samanheng med bransjeetiske reglar for redaksjonelt innhald i medier, t.d. reglane om injurier. Departementet vil derfor ikkje foreslå endringar i handhevingsmåten for brot på § 5-1 no.

2.4.2 Straff

I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om ei tilpassing av § 10-1 bokstav a som følgje av endringar i lova etter at denne føresegna vart revidert sist. Det gjeld utviding av verkeområdet for straff til også å femna om kapitla 5 og 6, retting av feil informasjon og NRK. På bakgrunn av m.a. merknader i høyringsrunden, handsaminga av St. meld. nr 26 (2003-2004) og vurderingane til Sanksjonsutvalet har departementet vurdert behovet for straff på ny. I lys av framlegga til utviding av verkeområdet for gebyr og innføring av tvangsmulkt vurderer departementet at behovet for straff blir mindre. Departementet har teke utgangspunkt i den momentlista som Sanksjonsutvalet har sett opp for vurdering av om brot på ei handlingsnorm skal vera straffbar. Departementet har lagt vekt på at straff berre bør brukast ved brot på reglar som vernar om viktige samfunnsmessige interesser. Det er vidare lagt opp til at straff skal brukast ved alvorlege brot på desse reglane. Departementet har òg teke omsyn til at brot på enkelte av dei straffesanksjonerte reglane i kringkastingslova kan bli råka av straffereglar i anna regelverk om marknadsføring. Departementet gjer difor framlegg om å avgrensa høvet til å bruka straff til brot på følgjande reglar:

• § 2-1 første og tredje ledd. Konsesjons- og registreringsplikt for å driva kringkasting

• § 2-4 Melding fra statsmyndighet m.v.

• § 2-7 Beskyttelse av mindreårige seere

• § 3-1 andre ledd. Forbud mot reklame særskilt rettet mot barn og reklame i tilknytning til barneprogram

• § 4-5 første ledd bokstav b og d. Forbod mot vidaresending av visse program

• Kap. 9 Ulovlig kringkasting fra skip og fly i internasjonalt område m.v.

For at styresmaktene skal kunne ha oversikt over kva for kringkastarar som sender og kven som er ansvarlege for sendingane, er det viktig at reglane om konsesjons- og registreringsplikt i § 2-1 blir overhalde. Departementet foreslår vidare å behalda straffesanksjonen for brot på reglar som vernar mindreårige mot skadeleg innhald og ulovleg reklamepress. At kringkastarane overheld plikta til å senda viktige meldingar frå styresmaktene når dei blir pålagde det, er også særs viktig, for å hindra skade på liv og helse.

Departementet understrekar at bruk av straff som reaksjon må tilpassast innhaldet i den aktuelle regelen og kor grovt brotet er. Melding frå styresmaktene bør vera særleg viktig for at straff skal kunna nyttast som sanksjonsmiddel. Ved svært kortvarige brot på dei ulike reglane bør heller ikkje straff nyttast, med mindre brot på reglane tek seg oppatt.

2.4.3 Gebyr

Endra framlegg om gebyr

Departementet gjer framlegg om å utvida verkeområdet for gebyr til å omfatta brot på reglane i kapittel 2 (m.a. konsesjonsreglar), §§ 6-4 (NRK) og 8-1 og 8-2 (m.a. reglar om meldeplikt). Utvidinga av verkeområdet for gebyr har som føremål å innføra eit meir differensiert reaksjonssystem også for brot på andre delar av regelverket enn reklame- og sponsereglane. I dag finst ingen sanksjonar bortsett frå åtvaring, inndraging av konsesjon og straff for brot på desse reglane. Tvangsmulkt er eit verkemiddel for å få dei ansvarlege til å oppfylla pliktene sine og skal ikkje brukast som ei etterfølgjande reaksjonsform mot regelbrot. Gebyr er derfor nødvendig for å fanga opp brot som er for alvorlege for åtvaring, men ikkje grove nok for straff der straff også er eit sanksjonsmiddel. Gebyr vil også koma i staden for straff i høve til ei rekkje føresegner, og vil vera nødvendig for å sikra ein reaksjon i tillegg til åtvaring for dei «avkriminaliserte» føresegnene.

Gebyr etter gjeldande § 10-3 skal reknast ut etter kva den ansvarlege har tent på regelbrotet, jf. Innst. O nr 34 (1993-94) til Ot. prp. nr. 29 (1993-94), om reglar om sanksjonar ved brot på kringkastingslova. Dette skal gjelda også i høve til brot på dei reglane som no vil kunne bli sanksjonerte med gebyr. Som tidlegare, skal nærmare reglar om utrekning av gebyr fastsetjast i føresegner til lova, jf. dagens §§ 10-1 til 10-5 i kringkastingsforskrifta. Slike reglar vil krevje ei særskilt høyring blant relevante instansar og organisasjonar før reglane blir fastsette.

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om at gebyr også skulle kunne nyttast ved brot på reglane i kap. 4 (Videresending i kabelnett m.v.) og for brot på reglane om m.a. kontroll av omsetning av kringkastingsmottakarar i §§ 8-1 og 8-2. Departementet meiner på bakgrunn av m.a. synspunkt som vart fremja i høyringsrunden at tilstrekkeleg oppfylling av dei fleste reglane i kap. 4 blir sikra gjennom den nye heimelen til å gi tvangsmulkt. Om ein kabeleigar t.d. ikkje oppfyller formidlingsplikta i lova § 4-3 skal Medietilsynet kunna vedta ei tvangsmulkt for kvar dag som går inntil formidlingsplikta blir oppfylt. Den nye heimelen til å krevja nytt abonnementsval ved brot på reglane om slike val i lova § 4-4 vil etter departementets oppfatning òg bidra til at desse reglane blir fylgde. Når det gjeld reglane for kontroll av radiohandlarar og etterleving av meldeplikt for sal av fjernsynsapparat i §§ 8-1 og 8-2 og føresegner til desse, er det etter departementets oppfatning behov for å kunne gi ein etterfylgjande administrativ reaksjon når brot på reglane er konstatert. I dagens reglar er slike brot berre omfatta av straffesanksjon, men straff skal etter framlegget ikkje ramma brot på disse reglane. Som nemnt i høyringsfråsegna frå Justisdepartementet, er bruk av gebyr som alternativ til straff i samsvar med tilrådingane i utgreiinga frå Sanksjonsutvalet (NOU 2003:15).

For dei administrative reaksjonane i kringkastingslova som etter Sanksjonsutvalets definisjon er å rekne for sanksjonar (åtvaring, gebyr, inndraging av konsesjon), er det ikkje presisert noko skuldkrav i reglane dag. Reglane har vore i kraft i meir enn åtte år. Etter desse reglane skjer det ei konkret vurdering i kvar enkelt sak om det er rimeleg å fatta vedtak om administrativ sanksjon. Er den ansvarlege ein fysisk person vil det derfor ikkje bli gitt sanksjon viss regelbrotet er unnskyldeleg og den ansvarlege ikkje er noko å bebreida. Når den ansvarlege for eit regelbrot er eit føretak, blir ansvaret etter reglane nærmast objektivt. Etter reglane vil føretaket bli ansvarleg når eit regelbrot er gjort på føretakets vegne. Føretaket blir ansvarleg sjølv om ingen enkeltperson har utvist skuld eller ingen skuldig enkeltperson kan utpekast. Berre force majeure og såkalla hendelege uhell kan frita føretaket for ansvar for regelbrot.

Tilhøvet til Grunnlova § 96

Nokre høyringsinstansar har stilt spørsmål om bruk av gebyr er i samsvar med Grunnlova § 96. Justisdepartementet kom i høyringsfråsegna si inn på slike spørsmål:

«Ordninger med overtredelsesgebyr som følge av begåtte lovovertredelser har trekk av en ordinær straffereaksjon. Det har i ulike sammenhenger vært reist spørsmål om overtredelsesgebyr kan anses som straff etter Grunnloven § 96. Høyesterett har i flere tilfeller godtatt at økonomiske sanksjoner med et pønalt formål ikke anses som «straff» etter Grunnloven § 96 i tilfeller der lovgiver ikke har regnet reaksjonen som straff. (...) Det finnes ikke noe eksempel fra Høyesterett på at økonomiske reaksjoner som Stortinget ikke har regnet som straff, er blitt regnet som «straff» etter Grunnloven § 96. (...)

Straffebegrepet i Grunnloven § 96 er drøftet i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring s. 54-58. Utvalget uttrykker sitt syn på rettstilstanden slik (jf. s. 57-58):

«Utvalget mener etter denne gjennomgangen at det ikke er tilstrekkelige holdepunkter for å anta at det bare er bagatellmessige sanksjoner eller sanksjoner på helt spesielle områder som vil gå klar av skrankene i Grunnloven § 96 dersom de ikke formelt er rubrisert som straff etter straffeloven §§ 15 og 16. Det foreligger etter utvalgets syn ingen avgjørelser som endrer den tradisjonelle oppfatning om at lovgivers karakteristikk av en sanksjon normalt er avgjørende også i forhold til Grunnloven, selv om reaksjonen har et klart pønalt formål, så lenge det ikke er tale om frihetsberøvelse. (...) 1»

Det følger av det siterte at utvalget mener at «større overtredelsesgebyrerer» kan ilegges av forvaltningen «dersom ordningene er saklig begrunnet, bygget opp med gode rettssikkerhetsgarantier - herunder klageadgang og adgang til domstolsprøvelse - og lovgiver har gitt uttrykk for at sanksjonene ikke skal anses som straff i Grunnlovens forstand.»»

Departementet peikte innleiingsvis under denne drøftinga på at gebyr er nødvendig for å fanga opp regelbrot som er for grove for åtvaring, men for milde for straff. Dagens sanksjonssystem i høve til brot på reglane utanom kap 3 i lova og forskrifta er ikkje tilfredstillande i så måte, noko som er uheldig og som svekkjer vørdnaden for regelverket. Gebyr fyller ut eit tomt rom i dagens sanksjonssystem. Det vil vera høve til å klaga over eit vedtak om gebyr, og det vil på vanleg måte for forvaltningsvedtak vera høve til å prøva eit slikt vedtak for domstolane. Gebyr i kringkastingslova § 10-3 vart først innført i 1994. I lovframlegget (Ot. prp. nr. 99 (1992-93), fremja på nytt ved Ot. prp. nr. 29 (1993-94)) avsto departementet frå å gjera framlegg om gebyr, fordi Justisdepartementet den gongen hadde stilt spørsmål ved om framlegget var i samsvar med Grunnlova § 96. Stortinget vedtok likevel å innføra heimel i § 10-3 i kringkastingslova til å gi gebyr for brot på reklame- og sponsereglane i kringkastingslova.

Departementet har på bakgrunn av det som er nemnd ovanfor kome til at ein ikkje reknar gebyr som straff og legg til grunn at det står seg i høve til Grunnlova § 96. Vi viser i denne samanhengen m.a. til Ot.prp. nr. 6 (2003-2004), om ny konkurranselov og EØS-konkurranselov, der Arbeids- og administrasjonsdepartementet tok det same standpunktet om tilhøvet mellom gebyr og Grunnlova § 96. Det same standpunktet tok Fiskeridepartementet i høve til gebyr etter deltakarlova i Ot.prp. nr. 70 (2003-2004), om endringar i deltakarlova m.v.

Tilhøvet til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

Spørsmålet om gebyr er straff kjem også opp i høve til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Sjølv om ein sanksjon ikkje er straff etter Grunnlova § 96, kan han bli rekna som straff etter EMK. Dette kjem av at straffeomgrepet i EMK er såkalla autonomt og til dels uavhengig av den nasjonale klassifiseringa av reaksjonen.

Etter § 2 i menneskerettslova av 21. mai 1999 nr. 30 gjeld EMK med første, fjerde, sjette og sjuande tilleggsprotokoll «som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge».Reglar i konvensjonen og dei nemnde protokollane skal gå føre reglar i anna lovgiving ved motstrid, jf. § 3. Eit viktig spørsmål blir då om eit vedtak om gebyr må reknast som ei straffesikting («criminal charge») etter EMK artikkel 6 eller ikkje. Om gebyr er å rekna som straffesikting i høve til EMK art. 6, må ein òg vurdera korleis tilsynsorganet vil oppfylla dei spesielle sakshandsamingskrava for slike saker i EMK art. 6 nr. 2 og 3. Vidare må ein vurdera om anna straff for det same tilfellet vil vera i strid med EMKs tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nr. 1, om forbod mot dobbeltstraff.

Spørsmålet om kva som er straffesikting etter EMK art. 6 er omtalt i ei rekkje avgjerder frå Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Dei tre grunnleggjande kriteria ein vurderer spørsmålet etter stammar frå EMDs dom i saka Engel mot Nederland (sak 5100/71) og blir kalla Engelkriteria; den nasjonale klassifiseringa av sanksjonen, den karakteren lovbrotet har og det innhaldet og alvoret sanksjonen har. Desse tre kriteria kan kvar for seg føra til ein konklusjon om at det ligg føre straffesikting etter artikkel 6, men dei kan også samla sett føra til same konklusjonen, sjølv om det einskilde kriteriet ikkje gjer det. Høgsterett har referert til desse kriteria i fleire av avgjerdene sine, m.a. i avgjerdene referert i Rt. 2000 side 996 og Rt. 2002 side 509 (to saker om tilleggsskatt).

Departementet vurderer dei tre kriteria slik i høve til framlegget om gebyr: Den nasjonale klassifiseringa av sanksjonen er at gebyr ikkje er straff, men ein administrativ sanksjon. Det første kriteriet er såleis ikkje oppfylt.

Når det gjeld det andre kriteriet, om den karakteren lovbrotet har, skal ein sjå på om brotet òg blir råka av straffereglar etter nasjonal rett. Dessutan legg ein vekt på om ein må konstatera skuld for brotet eller om det er eit reint objektivt ansvar for brot. I vurderinga kan det òg leggjast vekt på om regelverket rettar seg mot ålmenta eller mot ein avgrensa krets. Vidare legg ein vekt på om sanksjonen følgjer av brot på individuelt fastsette eller generelle reglar.

I høve til gebyr etter kringkastingslova vil dei fleste brota der det er aktuelt å nytta gebyr ikkje vera alvorlege nok til å kvalifisera for straff, jf. drøftinga ovanfor. For dei tilfella der ein kan velja mellom gebyr og straff (ved brot på m.a. §§ 2-4 og 2-7), kan momentet tala for at gebyret må reknast som straff etter EMK art. 6. Det er ikkje noko uttrykt krav til skuld i gebyrregelen i § 10-3. I praksis vil ein likevel ikkje gi gebyr i dei tilfella der den ansvarlege ikkje kan lastast for regelbrotet, jf. omtalen av skuldkravet ovanfor. Gebyrordninga vil ikkje retta seg mot ålmenta, men mot ei relativt avgrensa gruppe selskap og aktørar, m.a. dei som har konsesjon eller rett til å driva kringkasting, og også forhandlarar av fjernsynsapparat. Aktørane driv ei spesiell form for verksemd. EMD har avvist påstandar om at meir disiplinære reaksjonar er straff, grunngitt i at reaksjonane var retta mot ei avgrensa gruppe personar. Krinsen av aktørar som opererer etter kringkastingsregelverket er derimot ikkje eit «lukka» system, sidan drift av kringkasting etter § 2-1 tredje ledd etter lovendring frå januar 2003 i visse høve berre krev registrering av kringkastaren. Aktørar som har meldeplikt etter § 8-2 og som etter framlegget vil vera omfatta av reglane om gebyr er òg ei ueinsarta gruppe. Parallellen til disiplinærsystem innanfor særlege profesjonar er derfor mindre klar sidan gebyret etter framlegget kan bli brukt mot fleire aktørar og for fleire ulike brot på reglane. I tillegg til brot på generelle reglar, som til dømes reglane i kap. 3, kan Medietilsynet etter framlegget gi gebyr for brot på individuelt fastsette reglar, som konsesjonsvilkår. Ein sanksjon vil lettare kunna bli rekna for straff om han er gitt for brot på generelt fastsette reglar. Det er derfor fleire forhold som talar for at det andre kriteriet er oppfylt.

Det tredje kriteriet gjeld det innhaldet og alvoret som sanksjonen har. I vurderinga skal ein m.a. leggja vekt på kor inngripande sanksjonen er. Gebyr gjeld økonomiske sanksjonar, og det er ikkje subsidiære fengselsstraffer eller tap av rettar som t.d. inndraging av konsesjon dersom gebyret ikkje blir betalt. På den andre sida kan gebyret koma opp i relativt store summar. Korkje EMD eller Høgsterett har lagt avgjerande vekt på kor stor sum sanksjonen utgjer, hvis føremålet har vore pønalt. Gebyr på kringkastingsområdet har til ein viss grad eit pønalt føremål.

Etter at verkeområdet for gebyret blir utvida er det to av dei tre kriteria som talar for at gebyret er å rekna for straff i høve til EMK art. 6. Departementet vel derfor å leggja til grunn at gebyr etter framlegget ikkje er straff i høve til Grunnlova § 96, men at det må reknast som straff i høve til EMK artikkel 6.

Sidan departementet legg til grunn at gebyr kan bli å rekna for straff etter EMK art. 6, må ikkje berre sakshandsamingsreglane i EMK art. 6 nr. 1 takast omsyn til, men òg rettssikringsgarantiane i art. 6 nr. 2 og 3. Desse reglane krev at sakshandsaminga skal vera rettferdig. Etter departementets oppfatning er dei ulike krava til sakshandsaming som EMK art. 6 og EMDs praksis etter regelen oppstiller sikra gjennom forvaltningslova og retten til domstolsprøving av forvaltningsvedtak. Sjølv om det etter norsk rett er grenser for i kva grad ein domstol kan prøva forvaltningas «frie skjønn», reknar ein den alminnelege retten ein har til å prøva forvaltningsvedtak for domstolen som tilstrekkeleg for å fylla kravet om domstolsprøving i art. 6.

Kravet i art. 6 om at saka skal avgjerast innan rimeleg tid, har sin parallell i forvaltningslova § 11a, om at saka skal avgjerast utan ugrunna opphald. Det er ikkje krav om at sakshandsamingstida skal vera klar på førehand. Kor lang tid som krevst for at saka skal vera forsvarleg handsama vil variera, avhengig av kor kompleks saka er. Det vil òg ha noko å seia for sakshandsamingstida kor mange instansar som skal handsame saka. Departementet ser ingen grunn til å ha eigne reglar for sakshandsaming av gebyrsaker av omsyn til kravet i art. 6, ut over dei som følgjer av forvaltningslova.

Art. 6 stiller òg opp eit vern mot såkalla sjølvinkriminering. Dette er eit velkjent prinsipp frå strafferetten, der ingen skal måtte skaffa bevis som talar mot si eiga sak, jf. t.d. at ein sikta har rett til å teia. I saker på det sivilrettslege området vil aktørane ofte vera omfatta av reglar om opplysningsplikt. Vernet mot sjølvinkriminering er ikkje generelt til hinder for opplysningsplikt om opplysningar som på eit tidspunkt kan bli brukt i ei sak om gebyr. Det må vurderast i det enkelte tilfellet om opplysningsplikta blir nytta på ein måte som er i strid med sjølvinkrimineringsvernet i art. 6 i saker om gebyr.

Art. 6 stiller krav om uskuldspresumsjon i straffesiktingsaker. Det tyder at ein aktør skal reknast for uskuldig for regelbrot inntil skuld er bevist etter lova. Ein reknar ikkje dette kravet for å vera til hinder for omvendt bevisbyrde i saker om sanksjon. Medietilsynet vil òg ha visse skuldkrav å gå etter når ein skal vurdere om administrativ sanksjon kan bli gitt. Dessutan kan ein ikkje gi gebyr på grunnlag av reint objektivt ansvar.

Art. 6 nr. 3 reknar opp rett til å bli informert på eit språk ein forstår, tid til å førebu forsvaret sitt, og rett til juridisk hjelp om ein ønskjer det. Alle krava art. 6 nr. 3 stiller og som har relevans på forvaltningsstadiet av ei sak om gebyr reknar departementet for oppfylt gjennom reglane i forvaltningslova om rettleiingsplikt (§ 11), førehandsvarsel (§ 16), rett til å bruka advokat eller annan fullmektig (§ 12) og reglar om dekning av sakskostnader i forvaltningssaker (§ 36). Også retten til tolk i art. 6 nr. 3 bokstav e kan Medietilsynet oppfylla dersom det krevst for ei forsvarleg sakshandsaming.

Om ein reaksjon blir rekna for straff etter EMK er òg viktig i høve til kravet i art. 7, om at ingen kan straffast utan etter lov. Ein reknar straffeomgrepet i art. 7 som å vera det same som straff i straffesiktingsregelen i art. 6. Krava i art. 7 reknar departementet for oppfylt gjennom Grunnlova § 97 og det alminnelege legalitetsprinsippet på forvaltningsrettens område, jf. omtalen av dette prinsippet ovanfor.

I art. 4 i tilleggsprotokoll 7 til EMK er det forbod mot at nokon kan stillast for retten eller bli straffa to gonger for det same lovbrotet. Ein reknar det for å vere eit tilnærma samsvar mellom straff i straffesiktingsomgrepet i art. 6 og straffeomgrepet i art. 4 i tilleggsprotokoll 7. Dette inneber at det ikkje kan bli gitt gebyr etter § 10-3 og seinare straff etter § 10-1 for eitt og same brot på kringkastingsregelverket. Etter framlegget om avkriminalisering av fleire av reglane i lova, blir dette ein mindre aktuell problemstilling ved brot på kringkastingsreglane. Departementet legg til grunn at Medietilsynet og påtalemakta vil sørgje for tilstrekkjeleg samordning slik at forbodet mot dobbeltstraff i EMK ikkje blir brote av styresmaktene.

2.4.4 Åtvaring

I mange tilfelle vil det vera naturleg å gi ei åtvaring ved første gongs regelbrot.

Departementet gjorde ikkje framlegg om å endra § 10-2 om åtvaring i høyringsnotatet. Statens medieforvaltning har peika på at etter gjeldande rett femner § 10-2 om åtvaring ikkje kabeleigarar. Departementet meiner at åtvaring også bør kunna nyttast i forhold til andre som er ansvarlege for å overhalda reglar i lova. Departementet gjer derfor framlegg om ei justering i § 10-2 for å presisera dette. For å gjera regelen enklare med omsyn til kven som kan få åtvaring, blir omgrepet «den ansvarlige» teke inn. Kven som er ansvarleg i høve til det einskilde brotet, vil gå fram av regelen som er broten. Til dømes vil det vera den einskilde kringkastaren som har ansvaret for at reglane om europeisk programmateriale i lova § 2-6 og reglane om reklame og sponsing i kap. 3 blir overhalde. På same vis vil § 8-2 i lova og forskrifter til regelen angi kven som er ansvarleg for å overhalda meldeplikta for omsetning m.v. av kringkastingsmottakar.

Sidan åtvaring må reknast for ein administrativ sanksjon, vil dei same omsyna til vurdering av skuld for brot på reglane gjelda som når ein skal gi gebyr, jf. omtalen ovanfor. Etter departementets oppfatning kan åtvaring ikkje reknast for straff etter Grunnlova § 96. Åtvaring kan etter departementets meining heller ikkje reknast for straff etter EMK art. 6, fordi sanksjonen ikkje er rekna for straff etter nasjonal rett og fordi sanksjonen er lite inngripande.

2.4.5 Tvangsmulkt

Departementet gjer framlegg om at tvangsmulkt skal kunna nyttast ved brot på desse reglane: kapittel 2 (m.a. konsesjonsreglar), kapittel 3 (reglar om reklame og sponsing), kapittel 4 (reglar om vidaresending m.v. i kringkastingsnett), §§ 6-4 (NRK) og 8-1 og 8-2 (m.a. reglar om meldeplikt), eller forskrift eller enkeltvedtak fastsett i medhald av desse reglane.

Tvangsmulkt er i høyringsnotatet nemnt som ein sanksjon. Mange definisjonar av sanksjon inneheld ikkje tvangsmulkt, sjå t.d. NOU 2003:15 kapittel 15. Tvangsmulkt skal ikkje nyttast som etterfølgjande reaksjon på regelbrot og har såleis ikkje eit pønalt føremål, jf. høyringsfråsegna frå Justisdepartementet. Tvangsmulkt gjeld hovudsakleg plikter som ikkje blir oppfylte eller pålegg som ikkje blir følgde.

Tvangsmulkt skal verka som eit press for å tvinga fram handlingar eller for å avslutta ulovlege forhold. Tvangsmulkt verkar såleis berre i høve til fastsette plikter eller pålegg. I høyringsrunden er det stilt spørsmål om tvangsmulkt kan føra til førehandssensur. Som nemnt under punkt 2.4.1, meiner departementet at det ikkje er tilfelle, og at tvangsmulkt har ein annan verkemåte enn førehandskontroll, slik dette er regulert i Grunnlova § 100 fjerde ledd. Tvangsmulkt får berre verknad etterat ei plikt er broten. Eit døme på bruk av tvangsmulkt som kan hevdast å påverka det redaksjonelle arbeidet kan vera dersom ein lokalkringkastar som er pliktig til å senda lokale program ikkje gjer det. I eit slikt tilfelle kan lokalkringkastaren bli varsla om at dersom vilkåret om å senda slike program ikkje er oppfylt innan ein fastsett frist, så vil det bli ilagd tvangsmulkt fram til vilkåret er oppfylt. Departementet meiner det må finnast verkemiddel som skal sikra at slike reglar blir gjennomførte, sjølv om nokre vil hevda at dei grip inn i det redaksjonelle arbeidet.

Departementet viser til at det etter den nye reaksjonsforma tvangsmulkt ikkje vil vere naudsynt å påvisa skuld. Dette har samanheng med at Medietilsynet skal gi reaksjonen slik at den ansvarlege får tid til å innretta seg i tråd med regelverket før tvangsmulkta forfell. Sidan departementet ikkje gjer framlegg om automatisk tvangsmulkt, altså at Medietilsynet skalgi tvangsmulkt i visse høve, vil Medietilsynet òg kunna vurdera om det vil vera rimeleg å vedta tvangsmulkt i den enkelte saka. Det er også mogleg å fråfalla eller redusera tvangsmulkt, jf. framlegget til § 10-4 fjerde ledd. Dette gir etter departementets oppfatning tilstrekkeleg rom for å kunna sikra at bruken av tvangsmulkt ikkje får urimelege konsekvensar for den enkelte, sjølv om ein ikkje opererer med eit skuldkrav.

Ved utmålinga av tvangsmulkt skal Medietilsynet ta utgangspunkt i kva den ansvarlege sparar ved å ikkje oppfylla plikta til rett tid.

Om ikkje ei plikt blir oppfylt til rett tid og tvangsmulkt ikkje verkar, kan Medietilsynet vurdera om ein vil gi gebyr eller andre sanksjonar som ein etterfølgjande reaksjon i dei høva tilsynet kan konstatera at det har vore eit klart regelbrot. Sidan ein ikkje reknar tvangsmulkt som ein sanksjon vil det ikkje vera brot på forbodet mot dobbeltstraff å nytta denne reaksjonsmåten saman med andre sanksjonsformer. Medietilsynet skal vurdera kva som er den mest effektive reaksjonsmåten i kvart tilfelle. Ved bruk av ein økonomisk sanksjon som ein etterfølgjande reaksjon kan det vera grunn til å ta omsyn til kva som er innbetalt i tvangsmulkt i dei tilfella ein skal vurdera kva den ansvarlege har tent på brotet.

Samferdsledepartementet har kome med framlegg om at det skal gå fram av § 10-4 at tvangsmulkta ikkje tar til å gjelda før etter at klagefristen er ute. Departementet er samd i at det kan vera hensiktsmessig å utsetja iverksetjinga av vedtaket om tvangsmulkt i visse høve, men ser ikkje grunn til at dette bør vera ein absolutt regel. Departementet reknar den generelle heimelen i forvaltningslova § 42 til å utsetja iverksettjing av vedtak for å vera tilstrekkjeleg for dette føremålet.

Det har ikkje kome fram andre moment i høyringsrunden eller på annan måte som gir departementet grunnlag for å endra verkeområdet for tvangsmulkt. Ordlyden er noko justert og presisert i lys av framlegget frå Sanksjonsutvalet, sjå NOU 2003:15 punkt 15.4.