3 Forbod mot salsfremjande omtale og skjult reklame

3.1 Gjeldande rett

I kringkastingslova og - forskrifta er det i dag fleire reglar som skal sikra at innhaldet i program er basert på redaksjonelle prioriteringar og ikkje marknadsfører varer eller tenester frå t.d. dei som står bak programmet.

Kringkastingslova § 3-4, Sponsing, andre og tredje ledd inneheld reglar om salsfremjande omtale av produkt i sponsa program. § 3-4 andre og tredje ledd har følgjande ordlyd:

«Innhold og presentasjonsform i sponsede program må være slik at kringkasterens redaksjonelle integritet opprettholdes fullt ut.

Sponsede program skal ikke oppmuntre til kjøp eller leie av sponsors eller tredje parts produkt eller tjenester, og kan ikke inneholde spesielle salgsfremmende henvisninger til slike produkt eller tjenester.»

Kringkastingsforskrifta inneheld reglar om salsfremjande omtale eller framvising av produkt og/eller tenester i kringkastingsprogram i §§ 3-4 fjerde ledd (skjult reklame), 3-5 (salsfremjande omtale/framvising) og 3-12 (premiar i kringkastingsprogram).

Reglane har følgjande ordlyd:

Forskrifta § 3-4 fjerde ledd:

«Skjult reklame er forbudt.»

Forskrifta § 3-5:

«Produkt og/eller tjenester kan ikke omtales og/eller fremvises på en salgsfremmende måte i kringkastingsprogram, jf. likevel § 3-12 om premier i kringkastingsprogram.»

Forskrifta § 3-12:

«I program der det forekommer premier, må premiepresentasjonen ikke være mer omfattende enn den informasjon som med rimelighet vil være påkrevet for å orientere publikum om premien. Presentasjonen må ikke omfatte opplysninger om sponsor eller om andre av sponsors produkter eller tjenester.

Det skal vises særlig varsomhet ved presentasjon av premier i barneprogram.»

Desse reglane i forskrifta gjeld generelt, og er ikkje avgrensa berre til sponsa program.

Som det framgår, fastset lova § 3-4 andre ledd at «Innhold og presentasjonsform i sponsede program må være slik at kringkasterens redaksjonelle integritet opprettholdes fullt ut».Dersom det ligg føre brot på § 3-4 tredje ledd, vil det normalt også liggja føre brot på denne regelen. § 3-4 andre ledd har likevel eit noko vidare verkeområde enn tredje ledd. Program som ikkje er av marknadsførande karakter kan også vera påverka på ein slik måte at den redaksjonelle integriteten til kringkastaren har blitt krenka. Slike tilfelle skal kunna fangast opp av § 3-4 andre ledd.

Ein tilsvarande regel som i lova § 3-4 tredje ledd finst i artikkel 17 nr. 1 bokstav c i TV-direktivet (direktiv 89/552/EØF, endra ved direktiv 97/36/EF), som er ein del av EØS-avtalen. I motsetnad til lova § 3-4 tredje ledd fastset direktivet at «særlige salgsfremmende henvisninger» er eit kvalifisert døme på oppmoding til kjøp ( «in particular by making special promotional references to»). Den same formuleringa har Fjernsynskonvensjonen i artikkel 17 nr. 3. Slik har den norske regelen òg blitt tolka i praksis. Ordlyden i lova § 3-4 tredje ledd har likevel ført til mistydingar ved at det står «og kan ikke inneholde» i staden for «herunder» eller liknande. Ordlyden i lova § 3-4 tredje ledd er også misvisande i høve til regelen i kringkastingsforskrifta § 3-5, fordi han kan gi inntrykk av at program som ikkje er sponsa blir behandla strengare enn sponsa program. I praksis har snarare det motsette blitt lagt til grunn, ettersom det er nærliggjande å rekna med at salsfremjande sekvensar i sponsa program skjer fordi sponsoren har fått påverka programinnhaldet.

Kringkastingsforskrifta § 3-4 fjerde ledd som forbyr skjult reklame er ei gjennomføring av artikkel 10 nr. 4 i TV-direktivet og artikkel 13 nr. 3 i Fjernsynskonvensjonen. I TV-direktivet er skjult reklame definert slik i artikkel 1 bokstav c:

«... muntlig eller visuell presentasjon i programmer av en vareprodusents eller en tjenesteleverandørs varer, tjenester, navn, varemerke eller virksomhet dersom presentasjonen skjer bevisst i reklameøyemed fra fjernsynsselskapets side og seerne kan villedes med hensyn til presentasjonens art. Slik presentasjon anses som tilsiktet særlig dersom den skjer mot betaling eller lignende vederlag.»

Forskrifta § 3-5 om salsfremjande omtale/framvising må reknast å femna om skjult reklame slik det er definert i TV-direktivet. Forbodet mot skjult reklame er derfor berre eit døme på kva som blir råka av § 3-5.

Ordlyden i § 3-5 er vidtrekkjande og har i praksis blitt tolka innskrenkande etter føremålet og av omsyn til ytringsfridomen. All salsfremjande omtale eller framvising har såleis ikkje blitt rekna som rettsstridig. Avgjerda om slik omtale eller framvising er i strid med § 3-5 byggjer på ei vurdering av om dei salsfremjande elementa kan seiast å vera grunngjevne i redaksjonelle omsyn, eller om det er marknadsføringa som er det mest sentrale. Her har det vore lagt vekt på i kva grad programmet gir inntrykk av å vera marknadsførande eller om det ligg føre andre indikasjonar på at utforminga av programmet er gjort for å marknadsføra produkt eller tenester.

Forskrifta § 3-12 inneheld eit unntak frå forboda ovanfor. § 3-12 fastset at det er lov for ein kringkastar å presentera premiar i program der dei er ein del av programmet.

3.2 Høyringsnotatet

Det har blitt reist tvil om dei nemnde føresegnene i forskrifta har god nok heimel i lova. For å unngå all tvil om dette foreslo departementet i høyringsnotatet ei presisering i lovteksten, slik at ordlyden blir klarare og plassert i tilknyting til reglane om sponsa program.

Departementet la til grunn at ein slik presisert lovtekst bør gi uttrykk for det grunnleggjande prinsippet om at kringkastingsprogram skal ha ei redaksjonell grunngjeving og ikkje vera marknadsføring. Dette er viktig av informasjonsomsyn, men også i forhold til tolking av reglane. Samtidig bør lovteksten omredigerast slik at uklare punkt blir klarare og det blir mindre grunnlag for mistydingar av meiningsinnhaldet. Det vart likevel understreka at ei detaljert, konkret lovgjeving som tek opp i seg alle eventualitetar ikkje er mogleg på dette området. Praktisering av dei nye føresegnene må såleis byggja på konkrete skjønnsmessige vurderingar innanfor dei rammene som føresegna set opp.

Departementet foreslo inga realitetsendring på dette området i høve til gjeldande praksis etter kringkastingslova § 3-4 andre og tredje ledd eller etter kringkastingsforskrifta §§ 3-4 fjerde ledd og 3-5, jf. § 3-12.

Departementet foreslo på dette grunnlaget ein ny regel i lova § 3-3 for ikkje-sponsa program med tilsvarande innhald som lova har for sponsa program i § 3-4 tredje ledd. Begge stader burde det likevel leggjast til at «spesielle salgsfremmende henvisninger» er eit kvalifisert døme på oppmoding til kjøp. Sjølv om begge desse reglane vil femna om det som blir rekna som skjult reklame etter TV-direktivet, såg departementet det likevel som føremålstenleg i tillegg å nemna skjult reklame som eit døme på oppmoding til kjøp. På den andre sida fann ein det ikkje naudsynt å ta med i føresegna at oppmodingar til kjøp lettare vil vera ulovlege i sponsa program enn i program som ikkje er sponsa.

Eit program som inneheld premiar vil som regel måtta reknast som eit sponsa program, bortsett frå dei tilfella der premien eller premiane er av liten verdi. Det vart difor foreslått at unntaket for premiepresentasjonar får ein ordlyd som både femner om dei tilfella der premien må reknast som sponsing og der premien har så liten verdi at det ikkje er tilfelle. Departementet foreslo at ein ny § 3-5 i lova skal innehalda ei slik føresegn. Ei tilvising frå §§ 3-3 og 3-4 tredje ledd i lova og ny ordlyd i § 3-5 bør etter departementets vurdering klargjera at regelen om premiepresentasjon er eit unntak frå forboda om salsfremjande omtale eller framvising.

Det vart ikkje gjort framlegg om endringar i lova § 3-4 andre ledd.

Framlegget til lovendringane inneber at kringkastingsforskrifta §§ 3-4 fjerde ledd, 3-5 og 3-12 bør opphevast.

3.3 Merknader i høyringsrunden

Av høyringsinstansane har kringkastarane ( NRK, Kanal24, P4 og TV 2), Telenor, Viasat og medieorganisasjonane ( Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Forbund for Lokal-tv) gått mot framlegget. Hovudsynspunkta er at framlegget strir mot ytringsfridomen, at det på ein uakseptabel måte grip inn i det redaksjonelle sjølvstendet, og at det dessutan gjer det ulovleg å driva forbrukarjournalistikk.

NRK uttaler i tillegg at framlegget til ny § 3-3 er eit vesentleg inngrep i ytringsfridomen. NRK er klar over at lovgjevar kan vedta avgrensingar i ytringsfridomen, men at slike avgrensingar må vera rettmessige og nødvendige i eit demokratisk samfunn, i tillegg til at dei må byggja på eitt av omsyna som er nemnde i artikkel 10 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). NRK saknar ei drøfting av desse problemstillingane i høyringsnotatet. NRK meiner vidare at dagens forskriftsregulering av forbodet for ikkje-sponsa program ikkje har heimel i lova.

Norsk Presseforbund (NP) skriv i høyringsmerknaden sin at det er svært uheldig dersom staten på generelt grunnlag skal kunna avgjera om ein salsfremjande omtale i eit radio- eller fjernsynsprogram skjer av andre omsyn enn uavhengig og kjeldekritisk journalistikk. Etter NPs meining skal ikkje staten avgjera kva som er uavhengig journalistikk; då er det ikkje lenger uavhengig journalistikk. NP viser til Tekstreklameplakaten, som inneheld ei rekkje konkrete reglar som har det til felles at dei skal hjelpa til å halda oppe det nødvendige skiljet mellom journalistikk og butikk. Dette regelverket ligg til grunn for klagebehandling i Pressens Faglige Utvalg, og alle medlemmer av Norsk Presseforbund pliktar å leggja det til grunn for arbeidet sitt.

Mange av dei høyringsinstansane som stør framlegget eller som elles har uttalt seg om det ( Barne- og familiedepartementet, Eigarskapstilsynet, Familie & Medier, Forbrukarombodet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdsledepartementet og Statens medieforvaltning) understrekar også det viktige i å sikra det redaksjonelle sjølvstendet.

3.4 Departementets vurdering

Departementet er klar over at framlegget om nærmare regulering av skjult reklame og salsfremjande omtale i program reiser vanskelege og viktige spørsmål knytta til inngrep i redaksjonelle spørsmål. Mange av høyringsinstansane er uroa for at styresmaktene skal gå for langt i å kontrollera dei redaksjonelle vurderingane bak eit program.

Departementet meiner at det framlegget som var presentert i høyringsnotatet korkje grip inn i det redaksjonelle sjølvstendet på ein uakseptabel måte eller gjer det ulovleg å driva forbrukarjournalistikk. Intensjonen med framlegget var å føra det norske regelverket meir på linje med det internasjonale regelverket Noreg har slutta seg til og dermed er bunde av, både når det gjeld Europarådets fjernsynskonvensjon og EUs TV-direktiv. Departementet vil òg visa til utviklinga av nytt mottakarutstyr som m.a. kan gjere det mogeleg for sjåarane å «hoppa over» vanlege reklameinnslag mellom programma. Denne utviklinga kan føra til større interesse for å freista å plassera marknadsførande innslag inn i vanlege program.

Departementet er ikkje samd i at framlegget er i strid med ytringsfridomen. Det har i høyringsrunden særleg blitt vist til artikkel 10 i EMK. Artikkelen fastset i andre ledd at det kan gjerast avgrensingar i ytringsfridomen på nærmare vilkår, og det har i høyringsrunden blitt etterlyst ei drøfting av kva for vilkår dette framlegget kviler på. Departementet viser til at skjult reklame i dei fleste høve er ei form for kommersiell ytning. Kommersielle ytringar har som mål å fremja økonomiske transaksjonar. Slike ytringar er omfatta av vernet etter både Grunnlova § 100 og EMK art. 10. Vernet av kommersielle ytringar er ikkje så sterkt som vernet av ytringar som har eit innhald av meir allmenn interesse. Regulering av presentasjonen av kommersielle ytringar let seg forsvara i høve til grunnane for ytringsfridomen. Det er heller ikkje snakk om å forby ytringane i seg sjølv, men å regulera korleis marknadsførande presentasjon av varer, tenester osb. skjer overfor publikum. Publikum skal gjerast merksame på innslag som ikkje er reint redaksjonelt grunna. Desse avgrensingane, som er ein del av internasjonal rett, er gjort klarare gjennom framlegget i proposisjonen, jf. framlegget til ny § 1-1 femte ledd og ny § 3-3.

Definisjonen av skjult reklame omfattar etter ordlyden óg skjult reklame for livssyn og politiske bodskap, bodskap som ikkje kan reknast for kommersielle ytringar. Av omsyn til det sterke vernet ytringar om livssyn og politiske forhold har etter Grunnlova § 100 og EMK art. 10 ynskjer departementet ikkje å gå lenger i regulering av denne typen ytringar enn det som allereie fylgjer av lova § 3-1 tredje ledd. Det må vera klart at ytringa blir sendt mot godtgjering. I dei tilfella der det er lov å senda reklame for livssyn og og politiske bodskap må reklamen vera plassert og annonsert i samsvar med m.a. § 3-9 i forskrifta.

Når det gjeld sponsa program inneheldt framlegget i høyringsnotatet to endringar i høve til gjeldande § 3-4 tredje ledd. Den første var å understreka at «spesielle salgsfremmende henvisninger til slike produkt eller tjenester» er eit døme på ulovleg oppmoding til kjøp eller leige av sponsor eller tredjemann sine produkt eller tenester. Det er eit viktig døme, fordi slike tilfelle er særleg graverande. Derfor var det nemnt spesielt. Den andre endringa var å presisera forbodet mot skjult reklame. I TV-direktivet står dette forbodet i innleiingsartikkelen til kapitlet om reklame og sponsing (artikkel 10 nr. 4), der det blir slått fast at «Skjult reklame er forbudt». Det gjeld alle program, både dei som er sponsa og dei som ikkje er det. I norsk rett er dette forbodet generelt nemnt i forskrifta.

Ut frå innspela som er komne i høyringsrunden ser departementet behov for å gjere omsyna bak framlegga klårare også i lovteksten. Dette blir gjort ved å ta inn ein definisjon av skjult reklame i § 1-1 i lova. I tillegg foreslår departementet eit generelt forbod mot skjult reklame i program i staden for, som det opphavleg var gjort framlegg om, det generelle forbodet mot oppmuntring til kjøp eller leige av produkt eller tenester, i § 3-3 og forbodet mot skjult reklame i § 3-4.

Med dette meiner departementet det kjem klårare fram at reglane skal hindra innslag som er gjort av marknadsføringsomsyn utan at publikum blir gjort merksame på det. Det skal vera mogleg for publikum å skilja det redaksjonelle stoffet frå det marknadsførande. Dette var også omsyna bak dei opphavlege framlegga. Departementet finn òg at regelverket på denne måten blir enklare og meir oversiktleg når det gjeld desse omsyna.

Skjult reklame er etter definisjonen i framlegget i denne proposisjonen presentasjon av varer, tenester, varemerke mv. som er medviten marknadsføring og som kan vera villeiande for publikum med omsyn til om det faktisk er marknadsføring. Definisjonen av skjult reklame i framlegget vil byggja på tre kriterium: framvisinga må vera tilsikta, framvisinga må ha ein marknadsførande effekt og den må vera egna til å villeia publikum med omsyn til om det er eit tilsikta marknadsførande innslag. Den marknadsførande framvisinga må vera tilsikta frå nokon som har delteke i produksjonen av innslaget eller frå kringkastaren sjølv.

Definisjonen liknar definisjonen av skjult reklame som finst i TV-direktivet artikkel 1 og slik forbodet mot skjult reklame i Fjernsynskonvensjonen blir fortolka. Reglane vil òg gjelda for radio. TV-direktivet fastset i artikkel 10 nr. 1 at fjernsynsreklame klart skal kunna identifiserast som reklame og haldast tydeleg skilt frå resten av programmet. Det same er fastsett i artikkel 13 nr. 1 i Fjernsynskonvensjonen.

Forbrukarjournalistikk er ikkje reklame, sjølv om innslag kan innehalda positiv omtale av visse produkt eller tenester. Med forbrukarjournalistikk er meint program med eit redaksjonelt innhald, der redaksjonen opptrer sjølvstendig og uavhengig, og der kringkastaren ikkje tek imot noka form for vederlag eller oppnår andre fordelar for god omtale. Forbrukarjournalistikk har publikum som oppdragsgjevar, ikkje produsent eller seljar. Det vil ikkje vera nok å fastslå at eit program har ein salsfremjande effekt for at ein skal kunna seia at det inneheld skjult reklame. Som Norsk Presseforbund er inne på i si høyringsfråsegn, vil eit kringkastingsprogram ofte skapa spesiell interesse for saka eller fenomenet det omhandlar. Dette er ikkje alltid det same som reklame. Ein må skilja mellom verknaden av og motivet for sendinga i denne samanhengen. Er programmet redaksjonelt motivert, er det ikkje skjult reklame, sjølv om det kan hende har salsfremjande effekt. Departementet vil her óg syna til Statens medieforvaltning si høyringsfråsegn:

«Det er således ikke tilstrekkelig for å konstatere brudd på bestemmelsen at programmet har en salgsfremmende virkning, å konstatere regelbrudd betinger at det kan fastslås at programmet/programinnslaget er begrunnet i markedsføringshensyn. I enkelte tilfeller vil det forholdsvis sikkert kunne fastslås hvilken begrunnelse et program eller programinnslag har. Dette vil typisk være tilfelle der det foreligger en avtale eller lignende som klart tilkjennegir at programmet skal markedsføre bestemte varer eller tjenester. I de fleste tilfeller vil det imidlertid ikke foreligge så direkte bevis på hvilken hensikt som foreligger. Det må da foretas en vurdering av hvorledes programmet fremstår, dvs i hvilken grad og på hvilken måte et produkt, logo eller lignende er fremhevet i programmet. Programmets fremtreden blir således vanligvis det viktigste bevismiddel for å fastslå om hensikten er å fremme salget av en vare eller tjeneste eller om programmet er begrunnet i redaksjonelle hensyn. Det er likevel viktig å bemerke at sterk fremhevelse av et produkt godt kan være rent redaksjonelt begrunnet, typisk vil dette gjelde for forbrukerprogrammer. (...)»

Departementet meiner desse vurderingane bør inngå i praktiseringa av forbodet mot skjult reklame. Statens medieforvaltning nemner at ein i Sverige og Storbritannia òg legg vekt på om presentasjonen av ei vare eller teneste er overdriven eller påfallande når ein skal ta stilling til om det er skjult reklame, formulert gjennom omgrepa «otilbörligt gynnande» og «undue prominence». Departementet meiner dette aspektet ved korleis programmet framtrer som nemnt kan vera eitt av fleire moment det kan leggjast vekt på ved vurderinga av om programmet inneheld skjult reklame. Prinsippet om «undue prominence» («uberettiget fremhævelse») er òg nemnt av EU-kommisjonen som eit relevant kriterium når ein skal vurdera om det er skjult reklame i eit program, jf. pkt. 2.5 i «Kommisionens fortolkningsmeddelelse om visse aspekter ved bestemmelserne i direktivet om «Fjernsyn uden grænser» i forbindelse med TV-reklamer» av 23. april 2004 (K(2004) 1450).

Den uavhengige redaksjonelle vurderinga skal det vernast om. Ein viktig del av det vernet er å setja grenser for reklame som gir seg ut for å vera redaksjonelt stoff. Poengteringa av dette skiljet mellom redaksjonelt og kommersielt materiale er også sterk i Norsk presseforbunds regelverk Ver varsam-plakaten og Tekstreklameplakaten. Departementet legg til grunn at Medietilsynet vil drøfta slike problemstillingar med organ for presse og kringkasting i administreringa av regelverket i kringkastingslova.

Definisjonen vil femna om skjult reklame både i program produsert av kringkastaren sjølv og av eksterne produsentar. Departementet ser at det kan bli vanskeleg for kringkastaren å sende til dømes ei rad spelefilmar og andre program om forbodet mot skjult reklame skulle bli handheva likt i høve til alle eksterne produksjonar. Når det gjeld eksterne produksjonar vil tilsynsorganet vere meir varsamt med å slå ned på skjult reklame om ikkje programmet er produsert på bestilling frå kringkastaren eller kringkastaren på annan måte har kunna påverka produksjonen. I dei tilfella der kringkastaren kan påverka produksjonen legg reglane på den måten opp til at kringkastaren må sørgje for, gjennom avtalen med produsenten eller på annan måte, at programmet blir produsert i samsvar med norske kringkastingsreglar. Skjult reklame i filmar som primært er produsert for anna vising enn fjernsynsvising og program der kringkastaren ikkje har grunn til å kjenna til at det er skjult reklame fell utanfor forbodet i ny § 3-3. Medietilsynet må leggja vekt på om det er sannsynleg at programmet er produsert eller vist i strid med reglane. I handhevinga av regelen vil tilsynsorganet òg leggja vekt på om den skjulte reklamen er i eit barneprogram. Departementet meiner det er ekstra viktig å unngå marknadsførande innslag i program for barn, jf. dei same omsyna som ligg bak forbodet mot reklame særleg retta mot barn i lova § 3-1 andre ledd. Barn vil normalt ha vanskelegare for å oppfatte om det ligg marknadsføringshensikter bak innslaga.

Endringa er ikkje meint å endra dei vurderingane som er gjort og den praksisen som er fylgt ved handheving av § 3-4 tredje ledd i lova. Departementet oppeheld framlegget om å presisera at å vise til sponsor eller tredjepart sine produkt eller tenester på ein salsfremjande måte er eit klart døme på oppmuntring til kjøp eller leige av slike produkt eller tenester i sponsa program i § 3-4. Forskjellen mellom reguleringa av sponsa program og andre program når det gjeld salsfremjande innslag vil derfor først og fremst vera at ein kan slå direkte ned på salsfremjande omtale eller framsyning av sponsors produkt eller tenester i sponsa program, utan å først vurdera om forbodet mot skjult reklame er brote. Medietilsynet har også direkte heimel for å slå ned på slik omtale av tredje parts produkt og tenester i program som har vorte til gjennom såkalla kryssponsing, det vil seie sponsing mellom to eller fleire sponsorar og mellom to eller fleire sponsa program.

I høyringsnotatet gjorde også departementet framlegg om at føresegna som gjeld presentasjon av premiar i program bør flyttast frå kringkastingsforskrifta til lova som ny § 3-5 og tilpassast framlegget som gjeld ny § 3-3 og § 3-4 tredje ledd. Norsk Presseforbundog Norsk Redaktørforening meiner framlegget grip inn i den frie redigeringsretten av program og derfor er prinsipielt problematisk. Departementet vil peika på at dette er ein regel som gjeld i dag og som finst i kringkastingsforskrifta. Den er foreslått flytta frå forskrift til lov fordi den er eit unntak frå føresegnene i ny § 3-3 og § 3-4 i lova, og at det av lovtekniske grunnar høver betre også å ha unntaket i lova. Det ligg ikkje realitetsendringar i forhold til gjeldande rett i framlegget. Departementet har kun gjort ei språkleg redigering i regelen slik han no står i forskrift § 3-12.