3 Arbeidstid for barn og ungdom

3.1 Arbeidstiden for barn. Forslag til unntaksbestemmelse for barn som benyttes til kulturelt arbeid

3.1.1 Gjeldende rett

I arbeidsmiljøloven kapittel IX er det fastsatt særregler for arbeid av barn og ungdom. På bakgrunn av forpliktelser etter EU-direktiv om vern av unge personer på arbeidsplassen (Rådsdirektiv 94/33/EØF) er det gjennomført enkelte endringer i kapittel IX som trådte i kraft 30. april 1998. Det ble samtidig gitt utfyllende regler til lovens bestemmelser i en egen forskrift av 30. april 1998 om barn og ungdom, fastsatt av Direktoratet for arbeidstilsynet (forskrift om arbeid av barn og ungdom). Forskriften trådte i kraft 1. juli 1998.

Etter gjeldende regelverk er barnearbeid i utgangspunktet forbudt, og barn som er under 15 år eller er skolepliktig kan derfor ikke settes til arbeid som går inn under loven, jf. arbeidsmiljøloven § 34. I arbeidsmiljøloven § 35 gis det imidlertid unntak fra det generelle forbudet mot barnearbeid, hvoretter blant annet barn som er under 15 år eller er skolepliktig, kan nyttes til kulturelt eller lignende arbeid. Direktoratet for arbeidstilsynet har med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 35 annet ledd fastsatt nærmere regler om hva slags arbeid som skal være tillatt etter denne bestemmelsen, herunder regler om vilkårene for at barn kan utføre slikt arbeid, jf. forskrift om arbeid av barn og ungdom § 7.

I følge forskriften § 7 er det adgang til å sette barn til kulturelt, kunstnerisk, sportslig eller reklamemessig arbeid, såfremt arbeidet ikke påvirker deres sikkerhet, helse eller utvikling på en uheldig måte og ikke går ut over deres skolegang. Før barn settes til slikt arbeid skal arbeidsgiver innhente forhåndssamtykke fra Arbeidstilsynet.

Ifølge arbeidsmiljøloven § 37 er det forbud mot nattarbeid for barn og ungdom. Barn skal ikke settes til arbeid i tidsrommet mellom kl. 20.00 og kl. 06.00. Arbeidsmiljøloven § 37 tredje ledd gir Direktoratet for arbeidstilsynet adgang til å gi nærmere regler om unntak fra denne bestemmelsen for visse typer arbeid, herunder fastsette vilkårene for slikt arbeid.

Når det gjelder arbeidstiden for barn og ungdom er det fastsatt særlige bestemmelser om dette i arbeidsmiljøloven § 36. Hovedregelen er at arbeidstiden for barn og ungdom skal legges slik at den ikke hindrer skolegang, eller hindrer dem i å dra nytte av undervisningen, jf. § 36 første ledd. Barn som er under 15 år eller er skolepliktig skal ikke arbeide utover 2 timer i døgnet og 12 timer i uken, jf. arbeidsmiljøloven § 36 annet ledd. I forbindelse med undervisningsfrie dager/perioder åpner bestemmelsen for at den daglige/ukentlige arbeidstiden kan heves noe.

Det er i dag ikke adgang for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette nærmere regler om unntak fra disse timerammene for barn.

3.1.2 Bakgrunn for forslaget

I praksis har det vist seg å være problematisk at barn som deltar i teaterforestillinger mv. ikke kan arbeide etter kl. 20.00 (nattarbeid) og ikke mer enn 2 timer i døgnet og 12 timer i uken. Utover å være problematiske, er disse restriksjonene i regelverket også utilsiktet, da Rådsdirektiv 94/33/EØF på visse vilkår åpner for unntaksmuligheter for barn som utfører arbeid av kulturell eller lignende art, jf. direktivets artikkel 5, jf. artikkel 8 nr. 1 og 9 nr. 1. Det følger av forarbeidene til reglene i arbeidsmiljøloven og forskriften til loven, at det ikke var tilsiktet å innføre strengere restriksjoner for barnearbeid enn direktivet krever. I Ot. prp. nr. 67 (1996-97) om lov om endringer i arbeidsmiljøloven heter det på side 13:

«Departementet sendte 8. juli 1996 ut et høringsforslag med de endringer i arbeidsmiljøloven og forskrifter gitt i medhold av denne som var ansett nødvendig i forhold til direktivets bestemmelser.»

Departementet fulgte i det vesentlige opp forslagene i høringsbrevet i det endelige lovforslaget (jf. Ot. prp. nr. 67 (1996-97) side 16).

I forhold til reglene om nattarbeid vedtok Direktoratet for arbeidstilsynet den 17. desember 1998, med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 37 tredje ledd, den nødvendige endring i forskrift om arbeid av barn og ungdom. Forskriftsendringen åpner for at barn kan utføre kulturelt eller kunstnerisk arbeid i perioden mellom kl. 20.00 og kl. 23.00 på de vilkår som er nevnt i forskriften § 7. Vilkåret for at barn kan utføre slikt arbeid er at dette ikke påvirker deres sikkerhet, helse eller utvikling på en uheldig måte og ikke går ut over deres skolegang, deltagelse i yrkesveiledning eller yrkesrettet opplæring, eller deres mulighet til å få utbytte av undervisning. Før barn kan settes til slikt arbeid må arbeidsgiver innhente forhåndssamtykke fra Arbeidstilsynet.

3.1.3 Departementets høringsforslag

Kommunal- og regionaldepartementet sendte 5. februar 1999 på høring et forslag om å gi adgang til å nytte barn under 15 år til teaterforestillinger mv. utover 2 timer i døgnet og 12 timer i uken. Forslaget innebærer innføring av en dispensasjonsbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 36 annet ledd som gjør det mulig å søke Arbeidstilsynet om forhåndssamtykke til å benytte barn til kulturelt eller lignende arbeid utover disse timerammene. Dispensasjonsbestemmelsen vil gjelde for kulturelt eller lignende arbeid. I samsvar med direktivet vil dette omfatte kulturelt, kunstnerisk, sportslig og reklamemessig arbeid.

En forutsetning for dispensasjon er at minimumskravene i artikkel 5 i Rådsdirektiv 94/33/EØF om vern av unge personer på arbeidsplassen, er oppfylt. Vilkårene for dispensasjon vil derfor være de samme som er nevnt i forskrift om arbeid av barn og ungdom § 7. Dette er i forslaget formulert slik at Arbeidstilsynet skal vurdere om arbeidet er «verne- og helsemessig forsvarlig» før det gis forhåndssamtykke til å utføre slikt arbeid utover den daglige rammen på 2 timer og eventuelt den ukentlige rammen på 12 timer.

Departementet har merket seg at det spesielt er den daglige maksimumsgrensen på 2 timer som har skapt de største problemene i forbindelse med barns deltakelse i teaterforestillinger mv. Departementet antar imidlertid at rammen på 12 timer også kan være problematisk i disse tilfellene, og det er derfor foreslått å åpne for dispensasjon fra både den daglige og ukentlige rammen.

3.1.4 Høringsinstansenes merknader

Samtlige instanser som har uttalt seg er positive til høringsforslaget.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler i sin høringsuttalelse at organisasjonen er kjent med at dagens bestemmelser i praksis kan føre til problemer i forbindelse med teaterforestillinger og annen form for kunstnerisk og kulturell virksomhet. LO støtter derfor i utgangspunktet forslaget, men går imot at muligheten utvides til også å omfatte reklamearbeid. LO mener videre at det bør settes uttrykkelige øvre grenser i loven for hvor lang daglig og ukentlig arbeidstid som kan tillates. Det må etter LOs oppfatning også være en absolutt forutsetning at samtykke bare kan gis for konkrete og tidsbegrensede tilfeller, som en teater- eller operaoppsetning med et bestemt antall forestillinger innenfor et bestemt tidsrom. Videre må det forutsettes at samtykke gis etter en helhetsvurdering, der hensynet til barnets tarv er satt foran arbeidsgivers eller oppdragsgivers interesser. For øvrig anfører LO at begrepet forhåndssamtykke i forslaget bør skiftes ut med dispensasjon. Begrunnelsen er at det internasjonale arbeidet med å sikre at barn får skolegang og fritid og hindre at de utsettes for hemmende barnearbeid, ikke må vanskeliggjøres ved bruk av særnorske uttrykk. Norsk Musikerforbund gir uttrykk for de samme synspunkter som LO.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) støtter forslaget, men fremhever at det er en viktig forutsetning at det kreves innhenting av forhåndssamtykke fra Arbeidstilsynet og at det knyttes vilkår til en slik dispensasjon. Også Norsk Lærerlag er positiv til forslaget, men fremhever bl.a. at lovteksten må formuleres klart og entydig slik at det ikke åpnes for barnearbeid også på andre områder enn det som er hensikten med forslaget.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har ikke noe å bemerke til forslaget. Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO) slutter seg i det vesentlige til departementets forslag, men mener det vil være tungvint og unødig belastende for Arbeidstilsynet at det for denne aldersgruppen skal søkes om tillatelse i hvert enkelt tilfelle. Det foreslås derfor at det gis generell adgang til å nytte barn over 13 år i fast organisert teatervirksomhet, kringkastingsvirksomhet og film-/TV-produksjon i mer enn to timer pr. dag og tolv timer pr. uke. Det vises til at direktivet åpner for å gjøre unntak fra dispensasjonsprosedyren for personer over 13 år. Norsk teater- og orkesterforening er av samme oppfatning som NAVO.

Samvirkeforetakenes Forhandlingsorganisasjon (SamFo) mener det vil være klargjørende overfor brukerne dersom lignende arbeid i lovteksten erstattes med kunstnerisk, sportslig eller reklamemessig virksomhet. Begrunnelsen for å erstatte arbeid med virksomhet er at dette begrepet benyttes i § 35 første ledd bokstav c.

3.1.5 Departementets vurderinger og forslag

I arbeidsmiljøloven § 35 benyttes formuleringen kulturell eller lignende virksomhet som en samlebetegnelse for de typer arbeid som vil kunne omfattes av en slik beskrivelse. Lovens systematikk er at Direktoratet for arbeidstilsynet kan fastsette nærmere regler om hva slags arbeid dette kan innebære, jf. § 35 annet ledd. Dette har direktoratet gjort i forskrift om arbeid av barn og ungdom § 7, hvor det fremgår at barn kan utføre kulturelt, kunstnerisk, sportslig eller reklamemessig arbeid på nærmere vilkår. Formuleringen er hentet fra direktivet bestemmelsen er basert på.

Departementetanser det ikke som hensiktsmessig å foreta noen nærmere detaljregulering i loven med hensyn til hvilke typer arbeid som skal kunne omfattes, øvre tillatte grenser for daglig og ukentlig arbeidstid osv. Det anses heller ikke hensiktsmessig å lovfeste særskilte generelle krav for barn over 13 år. Arbeidstilsynet vil med hjemmel i forskriftens § 7 foreta en konkret vurdering av hver enkelt søknad om forhåndssamtykke. Arbeidstilsynets avgjørelse vil baseres på en helhetsvurdering av hvilken type arbeid det er snakk om, lengden av arbeidstiden det søkes om samtykke til og antatt påvirkning på barnets sikkerhet, helse, utvikling og skolegang. Hensynet til barnets behov vil etter departementets vurdering være tilstrekkelig ivaretatt gjennom denne ordningen.

Når det gjelder spørsmålet om forhåndssamtykke bør erstattes med dispensasjon i § 36 annet ledd, vil departementet påpeke at samtykke eller tillatelse er benyttet gjennomgående i lovens kapittel X om arbeidstid. Det vises i så måte til § 41 fjerde ledd (samtykke), § 43 nr. 2 (tillatelse), § 46 nr. 6 (samtykke), § 47 nr. 3 (samtykke) og § 50 nr. 3 (samtykke og tillatelse). Forhåndssamtykke er dessuten benyttet i forskrift om arbeid av barn og unge § 7. I henhold til denne bestemmelsen skal arbeidsgiver innhente forhåndssamtykke fra Arbeidstilsynet før barn settes til kulturelt eller lignende arbeid.

For å opprettholde ensartet begrepsbruk når det gjelder regulering av arbeidstid finner departementet det hensiktsmessig å benytte forhåndssamtykke også i denne sammenheng.

Departementet har forståelse for SamFos syn om at det kan være uheldig at betegnelsen kulturelt eller lignende arbeid benyttes i forslaget til endring av § 36 annet ledd når begrepet brukt i § 35 første ledd bokstav c (kulturell eller lignende virksomhet) har samme materielle innhold. At betegnelsen virksomhet er benyttet i § 35 første ledd bokstav c har sin årsak i at begrepet anvendes i direktivet bestemmelsen er basert på. Virksomhet er imidlertid et begrep som etter departementets oppfatning normalt har en noe videre betydning enn det som regnes som arbeid i arbeidsmiljølovens forstand. Videre benyttes betegnelsen arbeid både gjennomgående i kap. IX om arbeid av barn og ungdom for øvrig og i forskriftens § 7.

Ved å erstatte begrepet virksomhet i § 35 første ledd bokstav c med begrepet arbeid blir bestemmelsen etter departementets oppfatning klarere samtidig som det vil bidra til mer enhetlig begrepsbruk i loven. Departementet foreslår derfor at § 35 første ledd bokstav c endres som nevnt samtidig som betegnelsen arbeidbeholdes i forslaget til endring av § 36 annet ledd.

3.2 Arbeidsmiljøloven §§ 34 og 38 - rettelse

Ved en inkurie ble det ved lov 17 juli 1998 nr. 61 § 16-4 nr. 4 vedtatt endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om barn og unge som ikke var tilsiktet. Dette skyldes at Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. nr. 46 (1997-98) om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), som gjør endringer i arbeidsmiljøloven §§ 34 og 38, ikke ble gjort oppmerksom på at disse bestemmelsene var endret ved lov 30 april 1998 nr. 24 (jf. Ot. prp. nr. 16 (1997-98) om endringer i arbeidsmiljøloven). Resultatet ble at deler av lov 30. april 1998 nr. 24 feilaktig er endret. Ikrafttredelsen av de aktuelle endringsbestemmelsene er utsatt i påvente av at feilen blir korrigert.

For å rette opp feilen foreslår departementet at § 16-4 nr. 4 i den ikke ikrafttrådte lov 17 juli 1998 nr. 61 oppheves, slik at det er arbeidsmiljøloven slik den lyder etter lov 30 april 1998 nr. 24 som gjelder. De endringene lov 17 juli 1998 nr. 61 mente å foreta, kan derved gjennomføres som endringer i arbeidsmiljøloven slik den lyder etter lov 30 april 1998 nr. 24.