4 Departementets forslag

På denne bakgrunn foreslår departementet endringer i tilskottsloven, folketrygdloven, skatteloven og samordningsloven.

4.1 Endringer i tilskottsloven

Sammenknytning av AFP for 62- og 63-åringer med AFP for 64- til 66-åringer

Lov 23. desember 1988 nr 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon setter visse krav til pensjonsordningen for at det skal gis statstilskott, blant annet inngangsvilkår, krav til yrkesaktivitet, opptjeningstid og pensjonsberegning. For øvrig er AFP-ordningene regulert gjennom vedtekter, som er godkjent av Sosial- og helsedepartementet.

Tariffavtalen mellom LO og NHO legger opp til at utvidelsen til 62- og 63-åringer skal være en del av AFP-ordningen, og at det eneste som skal skille ordningen for 62- og 63-åringer fra ordningen for 64- til 66-åringer er statstilskottet.

Tilskottsloven § 2 første ledd bokstav a stiller som vilkår at man er i annens tjeneste på pensjoneringstidspunktet for å ha rett til avtalefestet pensjon med statstilskott. Det kreves også at vedkommende på uttakstidspunktet og i året før uttaksåret har en pensjonsgivende inntekt som omregnet til årsinntekt overstiger folketrygdens grunnbeløp. I statsministerens brev til LO og NHO heter det at Regjeringen vil gå inn for at tidligpensjonister på 62 og 63 år skal kunne gå over på dagens AFP-ordning ved fylte 64 år. Dette tilsier at tilskottsloven endres, slik at ordningene før og etter fylte 64 år knyttes sammen. Som et vilkår for overgang til ordningen med statstilskott fra 64 år, foreslås det at ordningen for 62- og 63-åringer skal fylle tilsvarende krav som nå stilles til tidligere yrkesaktivitet og inntekt i tilskottsloven for 64- til 66-åringer. Ordningen fra 64 år skal uten hinder av kravet til yrkesaktivitet omfatte personer som mellom fylte 62 og 64 år har mottatt pensjon fra en avtalefestet pensjonsordning med ellers like vilkår og vedtekter godkjent av departementet. Det vises til tilskottsloven § 2 første ledd bokstav a nytt andre ledd i lovforslaget.

Kompensasjonsgraden i AFP - Forslag om 70 prosent begrensning

Etter gjeldende regler i tilskottsloven, svarer kompensasjonsgraden i AFP-ordningen til folketrygdens alders- og uførepensjon. Dette gir en kompensasjonsgrad ved full opptjening fra 50 til 60 prosent av gjennomsnittlig årsinntekt for midlere inntektsnivåer, prosentvis mindre for høyere inntekter og bedre for lavere inntekter. Når det tas hensyn til AFP-tillegget og skattefordelen, blir den reelle kompensasjonsgraden høyere.

I avtalen mellom LO og NHO er det enighet om at kompensasjonsgraden i AFP ikke skal overstige 70 prosent av tidligere arbeidsinntekt for de som pensjoneres etter 1. oktober 1997. Enkelte lavtlønte og deltidsansatte kan i dag få en avtalefestet pensjon som overstiger tidligere arbeidsinntekt. Det er vist til at det er uheldig at enkelte arbeidstakere kan velge å gå av med tidligpensjon opptil fem år før den reelle pensjonsalderen på 67 år og få høyere inntekt enn om de hadde vært i arbeid.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det tas inn en bestemmelse i tilskottsloven slik at avtalefestet pensjon begrenses til 70 prosent av tidligere pensjonsgivende inntekt. Avkortingen skal foretas etter at pensjonen er korrigert for manglende trygdetid og eventuelt redusert på grunn av at ektefellen selv har pensjon, men før avkorting mot framtidig inntekt.

For deltidsansatte innebærer forslaget at avtalefestet pensjon før 67 år i enkelte tilfeller kan bli lavere enn folketrygdens minstepensjon. Pensjonen vil imidlertid bli justert opp for alle som blir berørt av 70-prosent begrensningen når de blir 67 år og får rett til alderspensjon fra folketrygden. Det vises til tilskottsloven § 2 første ledd bokstav c nytt femte ledd i lovforslaget.

Kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt

Forslaget om en 70-prosent begrensningsregel som omtalt foran, gjelder pensjon før inntektsprøving.

Etter tilskottsloven § 2 første ledd bokstav d, se folketrygdloven § 19-6 fjerde ledd, er det adgang til å ha arbeidsinntekt ved siden av pensjonen.

Pensjonen avkortes da med 50 prosent av den pensjonsgivende inntekten som overstiger det såkalte fribeløpet. Fribeløpet tilsvarer folketrygdens grunnbeløp, som per 30. april 1997 utgjør 41 000 kroner. Summen av pensjon og arbeidsinntekt kan ikke overstige «tidligere inntekt», men pensjonen reduseres likevel ikke hvis arbeidsinntekten er mindre enn grunnbeløpet.

Etter gjeldende forskrift av 30. desember 1988 nr. 1185 om vilkår for å yte statstilskott § 3, skal den tidligere inntekten fastsettes ut fra den pensjonsgivende inntekten for de årene da vedkommende pensjonist fylte 58, 59, 60, 61 og 62 år. Gjennomsnittet av de tre største årsinntektene regnes som tidligere inntekt. Tidligere inntekt skal likevel ikke settes lavere enn tre ganger folketrygdens grunnbeløp. Denne forskriften vil bli tilpasset nyordningen. Etter innføring av regelen om 70 prosent begrensning, bør minstenivået på tre ganger grunnbeløpet vurderes nærmere.

LO og NHO har gitt uttrykk for at de gjeldende avkortingsreglene kan gi utilsiktede vridningseffekter. Spesielt gjelder dette i forhold til forslaget om delpensjon som er omtalt nærmere nedenfor.

Rikstrygdeverket mener på den andre siden at det er uheldig at man både har en regel som begrenser pensjonen til 70 prosent av tidligere arbeidsinntekt, og i tillegg har en regel som begrenser samlet pensjon og arbeidsinntekt til 100 prosent av tidligere arbeidsinntekt. Rikstrygdeverket finner det mer hensiktsmessig med én begrensningsregel.

Departementet ser at det er behov for å vurdere disse reglene nærmere. På bakgrunn av meklingsresultatet finner departementet det likevel vanskelig å foreslå noen lovendringer på dette området nå. Departementet viser til at ordningen skal evalueres, og at Regjeringen vil nedsette et offentlig utvalg for å vurdere ulike former for fleksibel tidligpensjonering med sikte på å få til en høyere pensjoneringsalder. Spørsmålet om avkortingsreglene bør vurderes i denne sammenheng.

Avtalefestet pensjon skal etter dette først beregnes etter folketrygdens pensjonsregler. Dersom pensjonen medregnet AFP-tillegget overstiger 70 prosent av tidligere inntekt, skal den settes ned.

Hvis vedkommende har arbeidsinntekt ved siden av pensjonen, skal det som i dag beregnes et avkortingsbeløp. Pensjonsgivende inntekt (arbeidsinntekt) over fribeløpet, skal medføre at pensjonen reduseres med 50 prosent av den overskytende inntekten. Pensjonen justeres deretter i forhold til begrensningsregelen om at summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke skal overstige tidligere arbeidsinntekt. Pensjonen reduseres likevel ikke hvis arbeidsinntekten er mindre enn grunnbeløpet.

Forhold som kan reguleres i vedtekter

I avtalen mellom LO og NHO heter det at bedriftene kan inngå skriftlig avtale med arbeidstakere i full stilling om eventuell delpensjon. Dette må ses i relasjon til vedtektene for LO/NHO-ordningen, der det i dag er et krav om at vedkommende må avslutte alle arbeidsforhold for å få AFP. Det er ikke nødvendig å følge opp dette nærmere da tilskottsloven allerede gir full adgang til kombinere arbeid og pensjon.

Delpensjon i kombinasjon med arbeidsinntekt vil bli avkortet etter reglene foran.

Siden nyordningen for 62- og 63-åringer ikke skal ha statstilskott, er det ellers lite hensiktsmessig å regulere nyordningen i tilskottsloven. Den avtalefestede utvidelsen kan reguleres i vedtekter som henviser til tilskottsloven når det gjelder inngangsvilkår og pensjonsytelser.

4.2 Endringer i folketrygdloven

For å få rett til full tilleggspensjon i folketrygden, kreves det vanligvis 40 poengår. Dersom pensjonisten har færre poengår, avkortes tilleggspensjonen forholdsmessig. For at også uførepensjonister skal kunne oppnå full tilleggspensjon, regnes det med antatte framtidige pensjonspoeng fra uføreåret til og med det året pensjonisten fyller 66 år som om vedkommende hadde fortsatt i arbeid med uendret inntekt. Disse poengene godskrives senere, slik at pensjonisten ikke får redusert ytelse når vedkommende blir alderspensjonist.

Etter tilskottsloven § 2 første ledd bokstav c beregnes avtalefestet pensjon for 64- til 66-åringer på samme måte som folketrygdens uførepensjon. Pensjonsnivået i AFP tilsvarer vanligvis den alderspensjonen som vedkommende ville fått fra folketrygden dersom han eller hun hadde fortsatt i inntektsgivende arbeid fram til fylte 67 år. Det regnes med framtidige pensjonspoeng til og med det året vedkommende fyller 66 år slik som ved uførepensjon. Disse pensjonspoengene godskrives i folketrygden, slik at alderspensjonen ikke blir lavere enn den avtalefestede pensjonen (eksklusiv AFP-tillegget), se folketrygdloven § 3-19. I statsministerens brev til LO og NHO heter det at Regjeringen vil gå inn for at pensjonister som tar ut AFP fra 62 år, også skal få godskrevet slike pensjonspoeng i folketrygden. Det foreslås at loven endres i samsvar med dette. Det vises til folketrygdloven § 3-19 sjette ledd i lovforslaget.

I statsministerens brev pekes det på at ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden vil bli vurdert utfaset fra 2007. AFP for 62- og 63-åringer er begrunnet ut fra hensynet til arbeidstakere som har en lang arbeidskarriere og som har behov for en «verdig avslutning» av denne. Departementet utreder nå ulike former for fleksibel alderspensjonering i folketrygden, slik Stortinget har bedt om. Av hensyn til prinsippet om likebehandling i folketrygden og målet om å få til en høyere gjennomsnittlig pensjoneringsalder, bør ordningen med særskilt poengopptjening i folketrygden av de som omfattes av AFP være midlertidig. Det vises til at spørsmålet om utfasing av pensjonspoeng skal vurderes nærmere, og at dette skal inngå i den offentlige utredningen som er varslet i statsministerens brev.

Som en konsekvens av at det skal godskrives pensjonspoeng i folketrygden for AFP til 62- og 63-åringer, og at denne ordningen skal være identisk med AFP etter fylte 64 år, bortsett fra statstilskottet, må det foretas enkelte justeringer i folketrygdloven. Det vises til folketrygdloven § 3-2 fjerde ledd, § 3-14 sjette ledd, § 3-24 tredje ledd bokstav e, § 8-52, § 10-5 fjerde ledd første punktum, § 10-12 første ledd bokstav a, § 11-12 første ledd bokstav a, § 12-14 første ledd bokstav a, § 15-14 andre punktum, § 16-10 første ledd bokstav c, § 17-11 første ledd bokstav c, § 19-8 første ledd bokstav a, § 24-2 andre ledd, § 25-4 første ledd, samt lov 28. februar 1997 nr 20 om endringer i folketrygdloven § 3-2 fjerde ledd og § 15-14 første ledd andre punktum i lovforslaget.

Bestemmelsene i den tidligere folketrygdloven § 7-10 om avkorting av folketrygdens alderspensjon for arbeidsinntekt ble endret ved lov 20. desember 1996 nr 108, se Ot prp nr 4 for 1996-97. Disse endringene ble videreført i § 19-6 i den nye folketrygdloven. Avkortingsreglene gjelder bare fra fylte 67 til 70 år.

For alderspensjonister som fram til fylte 67 år har mottatt avtalefestet pensjon med statstilskott, er det lagt til grunn at det tidligere regelverket skal opprettholdes. Folketrygdloven § 19-6 fjerde ledd er imidlertid utformet slik at det kan oppstå tvil om denne gruppen på samme måte som andre pensjonister, skal ha et fribeløp på opptil grunnbeløpet uten avkorting av pensjonen. Bestemmelsen gjelder også for personer som mottar avtalefestet pensjon med statstilskott.

I Ot prp nr 4 for 1996-97 gikk det klart fram at den tidligere ordningen skal videreføres. Det vil si at også pensjonister som har tatt ut avtalefestet pensjon, skal kunne ha en pensjonsgivende inntekt opptil grunnbeløpet uten at pensjonen blir redusert. Det foreslås på denne bakgrunn at folketrygdloven klargjøres slik at det ikke er noen tvil om at også denne gruppen kan ha et fribeløp opptil grunnbeløpet før pensjonen avkortes. Det vises til folketrygdloven § 19-6 fjerde ledd i lovforslaget.

4.3 Endringer i skatteloven

4.3.1 Innledning

Regjeringen er, som uttalt i statsministerens brev av 5. april 1997 til LO og NHO, innstilt på å foreslå overfor Stortinget at skattebegrensningsregelen og skattefritaket for sluttvederlag utbetalt sammen med AFP også skal få anvendelse overfor 62- og 63-åringer under tidligpensjonsordningen, men med en utfasing fra 1. januar 2007 for nye pensjonisttilfeller. Nedenfor legges det fram et forslag om de aktuelle endringer i skatteloven. De er utarbeidet i samråd med Finansdepartementet.

4.3.2 Gjeldende regler

Skatteloven har i dag to bestemmelser som gjelder mottakere av avtalefestet pensjon (AFP). Det er for det første skatteloven § 42 tredje ledd bokstav h. Denne bestemmelsen medfører skattefrihet for et sluttvederlag på opptil 950 kroner per måned, dersom sluttvederlaget etter overenskomst mellom hovedorganisasjoner for arbeidstakere og arbeidsgivere blir utbetalt arbeidstakere ved oppsigelse, og sluttvederlaget utbetales i forbindelse med at arbeidstakeren mottar AFP.

Den andre bestemmelsen er skattebegrensningsregelen i skatteloven § 78 nr 1. Skattebegrensningsregelen i § 78 nr 1 er beregnet på minstepensjonister og visse andre pensjonister med liten skatteevne. Regelen er utformet slik at det gis et skattefradrag som reduserer skatten for alle skattytere som oppfyller lovens vilkår. Hensikten med bestemmelsen er å sikre at skattytere med bare minstepensjon, eller med bare mindre inntekter i tillegg til minstepensjon, oppnår skattefrihet. Ved stigende inntekter utover nivået for skattefritak trappes skattelempningen ned. Regelen omfatter alders- og uførepensjonister, skattytere som mottar overgangsstønad etter folketrygdloven § 15-7, § 16-7 eller §17-6 eller pensjon etter folketrygdloven § 16-7 eller § 17-5, samt skattytere som mottar avtalefestet pensjon (AFP). Bestemmelsen innebærer at det ikke skal beregnes skatt eller trygdeavgift når den alminnelige inntekt ikke overstiger 67 000 kroner for enslige og 104 400 kroner for ektepar og registrerte samboere. For skattyterne som nevnt i bestemmelsen skal kommuneskatt, fylkesskatt, fellesskatt og trygdeavgift heller ikke overstige 55 prosent av inntekten over beløpsgrensene. Ved fastsettelsen av inntekten skal det gjøres et tillegg på fem prosent av den nettoformuen som overstiger det skattefrie fradraget i formue etter skatteloven § 79.

Siden 1993 er det ikke noe vilkår om statstilskott for at skattelempningen for AFP-pensjon skal gjelde.

4.3.3 Departementets vurdering og forslag til endringer

Generelt

Lov av 23. desember 1988 nr 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon (tilskottsloven) setter visse krav til pensjonsordningen for at det skal gis statstilskott, blant annet inngangsvilkår, krav til yrkesaktivitet, opptjeningstid og pensjonsberegning. For øvrig er AFP-ordningen regulert gjennom vedtekter, godkjent av Sosial- og helsedepartementet.

Tariffavtalen mellom LO og NHO tilsier at tidligpensjonsordningen skal være en del av AFP-ordningen, og at det eneste som skiller ordningen for 62-63-åringer fra ordningen for 64-66-åringer er statstilskottet. Den nye tidligpensjonsordningen for 62- og 63-åringer vil ikke bli generelt regulert i tilskottsloven, men vil i stedet bli regulert i vedtekter som henviser til tilskottsloven når det gjelder inngangsvilkår og pensjonsytelser. Det samme vil kunne gjelde tidligpensjonsordninger på andre tariffområder.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at begge de aktuelle skattelovsbestemmelsene gis et tillegg om at tilsvarende regler skal komme til anvendelse for skattytere som etter fylte 62 år mottar tilsvarende avtalefestet pensjon i henhold til vedtekter godkjent av Sosial- og helsedepartementet.

Nærmere om utfasingen

I brevet av 5. april 1997 fra statsministeren til partene er det uttalt at man tar sikte på at disse skattereglene vil bli utformet slik at de for nye pensjonstilfeller fases ut med virkning fra 1. januar 2007. Dette innebærer at de personene som fyller 62 år i 2006, altså personer med fødselsår 1944, vil være den siste aldersgruppen som skal omfattes av de nye reglene. Disse skattyterne vil imidlertid kunne falle inn under reglene også i inntektsåret 2007, men det kommer ikke til noen nye aldersgrupper etter 1. januar 2007. Departementet foreslår derfor at reglene bør utformes slik at det er et vilkår for skattefritak etter § 42 tredje ledd bokstav h eller skattebegrensning etter § 78 nr 1, at mottakeren av pensjonen er født i 1944 eller tidligere.

Endringer i de gjeldende reglene

Bestemmelsene gjelder i dag der arbeidstakere « mottar avtalefestet pensjon.» I dag gjelder dette kun pensjonister som har fylt 64 år. I prinsippet kan imidlertid den brukte formuleringen også anses å omfatte skattytere under 64 år, dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. Ettersom forslaget om utvidelse av reglenes gyldighetsområde til å gjelde også 62- og 63-åringer skal utfases fra 1. januar 1997, krever dette en presisering i de gjeldende bestemmelser for å sikre at disse kun skal gjelde AFP-pensjonister over 64 år. Dette foreslås derfor tatt inn direkte i lovteksten i skatteloven § 42 tredje ledd bokstav h og § 78 nr 1.

4.4 Endringer i samordningsloven

Lov 6. juli 1957 nr 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser § 1 regulerer hvilke pensjons- og trygdeordninger som skal samordnes. For at det ikke skal være noen tvil om at AFP for 62- og 63-åringer skal omfattes av samordningsloven, foreslås det at dette presiseres i samordningsloven § 1 nr 1 første ledd bokstav d.

Det foreslås også en justering i samordningsloven § 3 første ledd andre punktum, slik at ektefelletillegg til AFP for 62- og 63-åringer og ektefelletillegg til AFP for 64- til 66-åringer behandles likt i samordningssystemet.

Det vises til lovforslaget.

4.5 Ikrafttredelse. Administrative og økonomiske og konsekvenser

Ikrafttredelse

De endringene i ordningen med avtalefestet pensjon som det ble enighet om under vårens lønnsforhandlinger skal tre i kraft fra 1. oktober 1997 når det gjelder 63-åringer og fra 1. mars 1998 når det gjelder 62-åringer.

Endringene i lov 6. juli 1957 nr 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser, lov 23. desember 1988 nr 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon og lov 28. februar 1997 nr 19 om folketrygd (folketrygdloven) foreslås å tre i kraft 1. oktober 1997. Endringene skal gjelde nye pensjonisttilfeller.

Endringer i skattebegrensningsregelen i § 78 nr 1 når det gjelder hvilke skattytere som skal omfattes må av praktiske grunner gis virkning fra et bestemt inntektsår. Departementet foreslår derfor at endringen trer i kraft fra og med inntektsåret 1997. Lovforslaget er utformet slik at den vil gjelde dersom skattyteren er fylt 62 år. For inneværende inntektsår vil tariffavtalen kun åpne for tidligpensjon for personer over 63 år. Det vil imidlertid ikke åpne for omgåelsesmuligheter med en formell ikrafttredelse fra og med 1997 også for 62-åringene, ettersom det også er et krav om at pensjonsordningens vedtekter må godkjennes av Sosial- og helsedepartementet.

Når det gjelder forslaget om endring av bestemmelsen i skatteloven § 42 tredje ledd bokstav h om skattefrihet for sluttvederlag utbetalt sammen med tidligpensjonen, foreslår departementet at også denne endringen gjøres gjeldende fra og med inntektsåret 1997. Den tariffestede ordning med tidligpensjon fra fylte 63 år trer i kraft fra 1. oktober 1997, og fra 62 år fra 1. mars 1998. Sluttvederlagsutbetalinger sammen med tidligpensjon for disse gruppene vil først være aktuelt fra de nevnte tidspunktene.

Endringene i lov 28. februar 1997 nr 20 om endringer i lov 28. februar 1997 nr 19 om folketrygd (folketrygdloven) foreslås å tre i kraft 1. januar 1998.

Administrative konsekvenser

Ordningen med AFP for 64-, 65 og 66-åringer administreres av Felleskontoret for LO/NHO og trygdeetaten. I forbindelse med AFP for 62- og 63-åringer forutsettes det at trygdeetaten skal medvirke ved beregning og utbetaling også for disse. Rikstrygdeverket anslår at nyordningen i privat sektor vil føre til merarbeid for trygdeetaten tilsvarende 2 årsverk. Dessuten vil omlegging av dataprogram koste rundt 250 000 kroner. Dette kommer Regjeringen tilbake til i forbindelse med budsjettet for 1998.

Økonomiske konsekvenser av pensjonspoeng i folketrygden

Det er usikkerhet knyttet til antallet ansatte som vil benytte AFP-ordningen. Departementet legger beregningsteknisk til grunn at rundt 20 prosent av ansatte i alderen 62 og 63 år innenfor AFP-ordningen, eller til sammen 1 800 personer kommer til å benytte seg av det utvidede tilbudet om tidligpensjon. Videre legges det til grunn at hvert år med poengopptjening som AFP-pensjonist gir en årlig fordel på 2 000 kroner som alderspensjonist i folketrygden, og at disse i gjennomsnitt er folketrygdpensjonister i 15 år.

For en person som tar ut AFP fra 62 år innebærer dette at hans alderspensjon i folketrygden øker med 10 000 kroner per år. Statens indirekte medfinansiering gjennom poengopptjening anslås da til rundt 150 000 kroner. Det regnes likevel med at gjennomsnittstiden som AFP-pensjonist blir mindre enn 5 år, anslagsvis 3,5 år.

Folketrygdens framtidige årlige pensjonsutbetalinger anslås på dette grunnlag å øke med rundt 80 millioner kroner i løpet av en 20-års periode som følge av dette.

Økonomiske konsekvenser av skattefordelene

Under de samme forutsetninger som ovenfor vil de løpende skattefordeler for denne gruppen anslås til rundt 30 millioner kroner.