4 Auking av ansvarsgrensene for skader på passasjerar i sjølova § 422 og auka ansvarsgrense for boreriggar i sjølova § 507
4.1 Auking av ansvarsgrensene for skader på passasjerar i sjølova § 422
4.1.1 Bakgrunn og gjeldande rett
Den sjørettslege ansvarsavgrensinga føljer eit tospora system. Det gjeld først eit individuelt avgrensingsbeløp, ei ansvarsgrense som gjeld for den einskilde skadelidne passasjeren. Den individuelle ansvarsgrensa for skade på passasjerar til sjøs er på 175 000 SDR (ca. 1 750 000 kr), jf. sjølova § 422 første ledd første punktum.
I tillegg gjeld det eit globalavgrensingsbeløp som gjev eit tak for det samla ansvaret etter ei og same hending. Globalavgrensingsbeløpet er regulert i 1996-avgrensingskonvensjonen (London-konvensjonen 19. november 1976 om avgrensing av ansvaret for sjørettslege krav, som endra ved 1996-protokollen) som er gjennomført i norsk rett i sjølova kapittel 9. Globalgrensa etter sjølova § 175 nr. 1 set eit samla øvre tak på ansvaret for skader på passasjerar etter ei og same hending på 175 000 SDR multiplisert med det talet passasjerar skipet har sertifikat til å føre.
Ansvarsgrensa for den einskilde passasjeren på 175 000 SDR i sjølova § 422 første ledd første punktum ligg langt lågare enn det alminnelege erstatningsnivået i norsk erstatningsrett, der det no ikkje er uvanleg med erstatningsbeløp på 4 millionar kr og meir. (I tilfelle av livsvarig invaliditet etter trafikkulukker har ein i einskilde høve i norsk rett hatt erstatningssummar opp mot og over 10 millionar kr.)
Grunnen til at avgrensingsbeløpet i sjølova § 422 første ledd første punktum ikkje har vore auka tidlegare, er at ein fram til 2002 forhandla i FN sin sjøfartsorganisasjon, International Maritime Organization (IMO), om ein ny internasjonal konvensjon om passasjeransvar. Noreg hadde ei leiande rolle i dette arbeidet, og i ein slik situasjon kunne det vere mindre formålstenleg å gjere lovendringar på nasjonalt nivå i Noreg samstundes med forhandlingane i IMO.
Dei gjeldande låge avgrensingsbeløpa for passasjerar i sjølova § 422 første ledd første punktum har fram til no ikkje vore så problematiske, fordi sjøforsikringsselskapa i praksis har betalt ut full skadebot til passasjerane etter ulukker med passasjerskip utan å nytte retten sin til å avgrense ansvaret etter lova. Den største erstatningsutbetalinga etter «Sleipner»-ulukka var til dømes på 3,6 millionar kr, som er meir enn det doble av avgrensingsbeløpet på 175 000 SDR.
Den nye Atenkonvensjonen 2002 om transport av passasjerar og deira reisegods til sjøs vart vedteken i IMO i 2002. Her er ansvarsgrensa for kvar einskild passasjer 400 000 SDR. I tillegg har konvensjonen nye reglar om forsikringsplikt m.m. Atenkonvensjonen 2002 er underteikna av Noreg, men arbeidet med ratifikasjon er ikkje fullført.
Til vanleg vil ein ikkje gjennomføre ei auka ansvarsgrense i ein ny sjørettsleg konvensjon i sjølova, før ein ratifiserer og gjennomfører heile konvensjonen. Grunnen til dette er mellom anna omsyn til internasjonal og nordisk rettseinskap i sjøretten. Dei andre nordiske statane tek ikkje sikte på å auke ansvarsgrensa for passasjerar nå, men ventar til ein gjennomfører Atenkonvensjonen 2002.
4.1.2 Forslaget i høyringsbrevet 23. mai 2003
I eit høyringsbrev 23. mai 2003 gjorde departementet likevel framlegg om å auke den individuelle ansvarsgrensa i sjølova § 422 første ledd første punktum frå 175 000 SDR til 400 000 SDR, men utan at ein samstundes aukar globalgrensa i sjølova § 175 nr. 1 eller gjer andre endringar i reglane i sjølova om passasjeransvaret. Det vart foreslått at lovendringa skulle ta til å gjelde straks etter at lovendringa er vedtatt. Departementet meinte at dagens låge ansvarsbeløp tilsa at ein burde auke ansvarsgrensa uavhengig av prosessen med å tiltre Aten-konvensjonen.
Når ein ikkje aukar globalgrensa i sjølova § 175 nr. 1 samstundes, vil auken i ansvarsbeløpet for kvar einskild passasjer i sjølova § 422 ikkje få full effekt dersom det samla tapet etter ei ulukke er større enn globalgrensa. Men departementet gav uttrykk for at det vil vurdere å auke også globalavgrensingsbeløpet i sjølova § 175 nr. 1 seinare, samstundes som ein gjennomfører Atenkonvensjonen 2002 i norsk rett. Departementet uttalte om dette i høyringsbrevet:
«I medhold av 1996-protokollen artikkel 6 kan statene nasjonalt velge å innføre høyere globalbegrensningsbeløp for passasjerskader. Se nærmere om dette i Ot.prp. nr. 90 (1998- 99) punkt 4.1.1. Departementet ser det foreløpig slik at Norge ved gjennomføring av Atenkonvensjonen i norsk rett bør benytte den muligheten som 1996-protokollen gir til å innføre høyere globalbegrensningsbeløp i sjøloven kapittel 9. Departementet vil komme tilbake til dette i et eget høringsbrev om ratifikasjon og gjennomføring av Atenkonvensjonen 2002.»
Atenkonvensjonen 2002 gjer det mogleg å innføre ei høgare ansvarsgrense enn 400 000 SDR pr. passasjer. I høyringsbrevet foreslo departementet at Noreg i første omgang ikkje innfører høgare ansvarsgrenser nasjonalt. Departementet uttalte om dette i høyringsbrevet:
«I forhandlingene i IMO gikk Norge inn for en ansvarsgrense på 500.000 SDR, men fikk ikke gjennomslag for dette. 400 000 SDR kan etter omstendighetene ligge under det erstatningsnivået som man i norsk rett unntaksvis kan komme opp i, jf. ovenfor. I de fleste tilfelle vil imidlertid 400.000 SDR dekke skadelidtes fulle tap. Beløpet ville for eksempel ha dekket det høyeste kravet etter Sleipnerulykken. Etter Atenkonvensjonen 2002 artikkel 7 nr. 2 har statene anledning til å innføre en øvre grense på ansvaret som ligger høyere enn konvensjonens beløp. Hensynet til internasjonal uniformitet i de sjørettslige ansvarsbeløpene tilsier imidlertid etter departementets syn at man i norsk rett så langt som mulig søker å unngå nasjonale særordninger, så lenge de internasjonale løsningene er tilfredsstillende. Departementet foreslår derfor ikke å innføre et høyere ansvarsbeløp enn etter Atenkonvensjonen 2002. Dersom dette over tid skulle vise seg utilstrekkelig, kan man eventuelt innføre et høyere beløp senere.»
4.1.3 Høyringa
Justisdepartementet sendte høyringsbrevet til desse instansane:
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Fiskeridepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Sosialdepartementet
Utanriksdepartementet
Forbrukarombodet
Forbrukarrådet
Kredittilsynet
Sjøfartsdirektoratet
Assuranceforeningen Skuld
CEFOR
De sjøkyndiges forbund
Den Norske Advokatforening
Fiskebåtredernes Forbund
Fraktefartøyenes Landsforening
Gard Services AS
Greenpeace Norge
Intertanko
Logistikk og Transportindustriens Landsforening
Miljøstiftelsen Bellona
Nordisk institutt for sjørett
Nordisk Skibsrederforening
Nordland Fylkes Fiskarlag
Norges Fiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norske Maritime Leverendører
Oljeindustriens Landsforening
Rederienes Landsforening
Sjøtrygdgruppen
Støttegruppen for overlevende og etterlatte etter Scandinavian Star (v/Jan Harsem)
Støttegruppen for overlevende og etterlatte etter Sleipner-ulykken
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Høyringsfristen var 26. august 2003. Desse gav fråsegn:
Barne- og familiedepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Forbrukerrådet
Sjøfartsdirektoratet
CEFOR
De Sjøkyndiges Forbund
Den Norske Advokatforening
Gard Services AS
Nordisk Skibsrederforening
Norges Rederiforbund
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Desse uttala at dei ikkje hadde merknader til framlegget:
Fiskeridepartementet
Miljøverndepartementet
Utanriksdepartementet
Kredittilsynet
Alle høyringsinstansane som gav fråsegn, støtta forslaget om å auke ansvarsgrensene i sjølova § 422 første ledd første punktum. Barne- og familiedepartementet og Norsk Sjøoffisersforbund gav uttrykk for at beløpet på 400 000 SDR er for lågt. Elles støtta alle dei instansane som uttalte seg, at ansvarsgrensa skal aukast til 400 000 SDR. Ingen høyringsinstansar gjekk i mot å gje denne auken verknad straks den vert vedteken.
Barne- og familiedepartementet uttaler:
«Dersom det som i sjøloven § 422 skal innføres en endret ansvarsgrense, bør denne grensen ligge så høyt at skadelidte i realiteten har mulighet til å få full erstatning. Etter Atenkonvensjonen har statene anledning til å innføre en øvre grense på ansvaret som ligger høyere enn konvensjonens beløp. Justisdepartementets forslag om å heve begrensningen av bortfrakters ansvar i sjøloven § 422 første ledd til 400.000 kr. for død og personskade på passasjer om bord på skip, kan synes noe lavt i forhold til beskrivelsen i høringsnotatet av utmålte erstatningsbeløp ved personskader i Norge.»
Norsk Sjøoffisersforbund uttaler:
«Forbundet er av den mening at dette beløpet burde vært stipulert så høyt at det til enhver tid vil dekke et erstatningsbeløp som kan bli fastsatt gjennom norsk rettsvesen.»
Forbrukarrådet uttaler:
«Forbrukerrådet er positive til den foreslåtte endringa av sjøloven § 422 første ledd. Forbrukerrådet er enig med departementet i at det ikke er ønskelig å utsette en økning av ansvarsgrensen i § 422 første ledd til Atenkonvensjonen av 2002 eventuelt trer i kraft. Forbrukerrådet støtter således en økning av ansvarsgrensen til 400.000 SDR.»
Nærings- og handelsdepartementet uttaler:
«Nærings- og handelsdepartementet er enig i at det er rimelig å heve begrensningsbeløpet i sjølovens § 422 første ledd slik at passasjerer til sjøs kan få et erstatningsvern på linje med det som ellers gjelder i samfunnet. Videre finner departementet den foreslåtte økning til 400.000 SDR tilfresstillende med mulighet for at man eventuelt kan øke beløpet på et senere tidspunkt hvis det viser seg utilstrekkelig.»
Nordisk Skibsrederforening peikar på at sjølova § 430 bokstav a bør endrast, dersom ikkje dei andre nordiske landa planlegger ein tilsvarande auke i ansvarsgrensa, og uttaler:
«Ifølge sjøl. § 430 vil regelen i § 422 ikke ved forhåndsavtale kunne «fravikes til skade for passasjeren» i innenriksfart i Norden eller i internasjonal fart mellom de nordiske land eller hvor befordringen etter alminnelige norske lovvalgsregler er undergitt norsk rett. Vi antar at unntaket for fart innen Norden bygger på at det er sammenfallende regler i de nordiske land for transport av passasjerer og reisegods. Det fremgår ikke av høringsbrevet hvorvidt de øvrige nordiske land planlegger en tilsvarende økning av ansvarsgrensen som foreslått av departementet. Hvis det blir avvikende regler på dette punktet, antar vi at det bør vurderes om dette skal få konsekvenser for bestemmelsen i § 430 litra a. Det er neppe grunnlag for å ha preseptoriske regler for Norden hvis de øvrige Nordiske land ikke har sammenfallende regler.»
I fråsegna frå Gard Services AS, som Norges Rederiforbund sluttar seg til, heiter det mellom anna:
«Vi anser økningen av begrensningsbeløpet i sjøloven § 422 isolert sett som uproblematisk og har ingen innvendinger mot forslaget. Fra et forsikringsteknisk synspunkt er det, som nevnt nedenfor, muligheten til å påberope seg retten til en global begrensningsum med et forsikringsteknisk akseptabelt øvre tak for det samlede ansvaret som er avgjørende.»
4.1.4 Departementet sitt syn
Departementet ser det som eit problem med dei gjeldande reglane at passasjerar til sjøs har eit langt dårlegare erstatningsrettsleg vern enn det ein har etter vanleg erstatningsrett. Dette omsynet er etter departementet sitt syn viktigare enn omsynet til internasjonal og nordisk rettseinskap i ein avgrensa periode fram til Aten-konvensjonen 2002 trer i kraft. Departementet går derfor inn for å auke ansvarsgrensa i sjølova § 422 første ledd første punktum til 400 000 SDR. Avgrensingsbeløpet på 400 000 SDR for kvar einskild passasjer vil dekkje dei fleste krav på skadebot etter passasjerskadar fullt ut, men ein kan ikkje sjå bort i frå at kravet til ein passasjer kan verte større enn beløpet på 400 000 SDR i nokre høve. Likevel meiner departementet at beløpet på 400 000 SDR er tilfredsstillande. Som nemnd ovanfor var det største kravet etter ulukka med "Sleipner" på 3 600 000 kr. Departementet viser til merknadene i høyringsbrevet, jf. punkt 4.1.2 ovanfor, om at Noreg av omsyn til internasjonal og nordisk rettseinskap på sikt bør søkje å unngå nasjonale særordningar, så lenge dei internasjonale ordningane er tilfredsstillande. Om beløpet på 400 000 SDR over tid skulle vise seg å vere for lågt, kan Noreg auke beløpet seinare, då Atenkonvensjonen 2002 gjev rom for dette.
Departementet er samd i merknadene frå Nordisk Skibsrederforening om at det ikkje er grunn til å halde på ufråvikelege reglar for Norden når det gjeld ansvarsgrensa i § 422 første ledd første punktum, når det ikkje lenger gjeld nordisk rettseinskap på dette punktet, og at det derfor er naudsynt å endre sjølova § 430 første ledd. Sjå nærmare om dette nedanfor i spesialmerknadene til endringane i § 430.
Ingen av høyringsinstansane har gått i mot at auken i avgrensingsbeløpet i § 422 skal få verknad straks den vert vedteken, og departementet går inn for dette.
Når det gjeld andre element i passasjeransvaret, der behovet for endringar ikkje er like påtrengande, som til dømes reglane om ansvarsgrensene for reisegods, forsikringsplikt m.m., meiner departementet at ein bør vente med å innføre reglane i Atenkonvensjonen 2002 i sjølova til Noreg ratifiserer konvensjonen. (Atenkonvensjonen 2002 er ikkje i kraft, og før den er i kraft, kan ein til dømes vanskeleg gjennomføre reglar om forsikringsplikt.)
4.1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar
Forslaget har ingen administrative konsekvensar og medfører ingen kostnader for det offentlege. Skadelidne passasjerar får med forslaget eit betre erstatningsrettsleg vern etter sjølova enn i dag. Slik departementet ser det, vil forslaget heller ikkje få konsekvensar for forsikringskostnadene eller forsikringsbehovet til reiarane. I høve til forsikringa er det den globale ansvarsgrensa i sjølova § 175 som er avgjerande, fordi det er denne grensa som bestemmer den totale eksponeringa for ansvar, og ikkje den individuelle ansvarsgrensa i sjølova § 422.
4.2 Auka ansvarsgrense for boreriggar i sjølova § 507
I sjølova § 507 andre ledd nr. 2 gjeld det ansvarsgrenser for ansvaret etter § 175 nr. 2 og nr. 3 på 12 millionar SDR og 20 millionar SDR for boreplattformar og liknande flyttbare innretningar som ikkje er å anse som skip, og som skal nyttast til «undersøkelse etter eller utnytting, lagring eller transport avundersjøiske naturforekomster eller til hjelp for slik virksomhet». Avgrensingsbeløpa kom inn i sjølova ved endringslov 27. mai 1983 nr. 30, og har ikkje vore endra seinare.
I høyringsbrevet med forslag om å seie opp London-konvensjonen 1976 om avgrensing av ansvaret for sjørettslege krav, sjå om dette kapittel 2 ovanfor, gjorde departementet også framlegg om å auke ansvarsgrensa i sjølova § 507 andre ledd for boreriggar m.m. til 36 millionar SDR og 60 millionar SDR. Forslaget vart grunngjeve slik i høyringsbrevet:
«Ansvarsgrensene for tap som er forårsaket av denne type innretninger, skal ved anvendelsen av sjøloven § 175 nr. 2 og 3 være henholdsvis 12 millioner og 20 millioner SDR, jf. sjøloven § 507 annet ledd nr. 2. Beløpene kom inn i loven ved lov 27. mai 1983 nr. 30, og er ikke endret siden. Det er etter departementets syn derfor på høy tid med en oppgradering av beløpene, som i dag er betydelig mindre verdt enn da de ble innført for over tyve år siden. I Sverige og i Finland har man økt ansvarsgrensene her til henholdsvis 36 millioner SDR og 60 millioner SDR. Departementet foreslår at man innfører de samme ansvarsgrensene i den norske sjøloven § 507.»
Finansdepartementet, Miljøverndepartementet, CEFOR, Den Norske Advokatforeningog Norges Rederforbund uttaler i høyringa at dei støttar forslaget frå departementet om å auke ansvarsgrensa i sjølova § 507. Ingen andre høyringsinstansar uttaler seg om spørsmålet. På denne bakgrunn foreslår departementet at ansvarsgrensa vert auka som foreslått.
Endringa har ingen administrative konsekvensar og fører ikkje med seg kostnader for det offentlege. For dei skadelidne fører endringa til eit betre erstatningsrettsleg vern.