3 Regulering av betalingsformidling for pengespill

3.1 Om elektronisk formidlet pengespillaktivitet i Norge

3.1.1 Bakgrunn

Den teknologiske utviklingen det siste tiåret har gitt nye formidlingsmuligheter for pengespill. Framveksten og videreutviklingen av kommunikasjonsteknologi, som bl.a. Internett og mobiltelefoni, har gitt pengespillaktører mulighet til å benytte disse systemene til både å avholde, markedsføre og formidle pengespill og pengespilltjenester på andre måter enn tidligere. Samtidig har teknologien åpnet for nye spill og gjort pengespill mer tilgjengelige og enklere å benytte for spillere. Den teknologiske utviklingen har gitt en økning i antallet nasjonale og internasjonale pengespill som avholdes. Spilltilbudet omfatter ordinære pengespill, som tipping og odds på idrettsarrangementer, kasinospill, bingo og tradisjonelle lotterier.

En rekke typer interaktive og andre utenlandske fjernspill er tilgjengelige i Norge, hvorav nettpoker nok er mest kjent. Man regner med at det er flere enn 2 500 nettsteder som pr. i dag tilbyr ulike former for pengespill og lotterier. Mange fjernspillaktører har konsesjoner fra et eller flere land for å drive sin virksomhet. Blant jurisdiksjoner som tilbyr slik tillatelse kan nevnes Italia, Storbritannia, Alderney, Gibraltar, Isle of Man, Malta, Costa Rica, Antigua, Australia, samt flere asiatiske og afrikanske stater. Noen land avgrenser fjernspilltilbudet fra nasjonale aktører, til landets egne borgere, som bl.a. Sverige og Nederland. Atter andre forbyr interaktive fjernspill, men tillater at internett benyttes som salgskanal for enkelte pengespill, slik situasjonen er i Norge.

3.1.2 Omsetning og bruk av fjernspill i Norge

Siden de fleste fjernspill ikke har norsk tillatelse, mangler en sikre tall for bruk og omsetning. Estimater utarbeidet av Lotteri- og stiftelsestilsynet tyder på at bruttoomsetningen for fjernspill ble doblet fra 2004 til 2005, fra 2,4 milliarder til 4,7 milliarder kroner, hvorav 4 milliarder av omsetningen i 2005 skjedde på utenlandske nettsteder. I 2006 regner Lotteri- og stiftelsestilsynet med at det skjedde en ytterligere økning, til over 6 milliarder kroner i omsetning for fjernspill, hvorav minst 5,3 milliarder kroner på utenlandske nettsteder. I 2007 beregner Lotteri- og stiftelsestilsynet at nordmenn satset 7,6 milliarder kroner på pengespill over Internett, hvorav 6,3 milliarder kroner på utenlandske nettsteder. Omsetningen for utenlandske fjernspill utgjorde dermed ca 19 prosent av den totale estimerte bruttoomsetningen for pengespill i Norge i 2007 på ca. 33,7 milliarder kroner. Omsetningen på fjernspill i regi av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto var til sammen på om lag 1,3 milliarder kroner i 2007.

Det eksisterer ikke sikker statistikk over hvor mange nordmenn som spiller pengespill via Internett, og hvilke alders- og sosiale grupper de tilhører, siden aktiviteten som nevnt for en stor del skjer via nettsider som ikke er underlagt norsk kontroll. Både Lotteri- og stiftelsestilsynet, SIRUS (Statens institutt for rusmiddelforskning), MMI, Synovate MMI og SINTEF Helse har imidlertid utarbeidet estimater på grunnlag av undersøkelser.

Lotteri- og stiftelsestilsynet har basert estimatene på kvartalsvise målinger der 1 000 personer over 18 år er spurt. Disse målingene viser at 6,8 prosent (tilsvarende 244 000 personer på landsbasis) av de spurte har spilt pengespill på Internett i løpet av 2007. Tilsvarende tall i 2004, 2005 og 2006 var hhv. 4,3, 5,9 og 6,5 prosent (152 000, 207 000 og 233 000 personer). Andelen nettspillere var større blant de yngre gruppene (under 29 år) enn blant de eldre. I aldersgruppa 18-29 år har 15 prosent spilt pengespill via Internett. Det var flere menn enn kvinner som oppga å ha benyttet pengespill via Internett (12 prosent menn, mot 2 prosent kvinner). I 2007 oppga 38 prosent av de som spiller via Internett, at de bare har spilt på norske nettsteder (Norsk Tipping og Norsk Rikstoto), og 47 prosent at de bare har spilt på utenlandske. 62 prosent av spillerne sa at de spilte 13 ganger eller mer i kvartalet. Gjennomsnittet var 23,7 ganger eller ca. 2 ganger i uka. 51 prosent svarte at de spilte for 100 kr eller mindre siste gangen de spilte. Gjennomsnittet var 329 kroner.

SIRUS' pengespillundersøkelse fra 2003 (Pengespill og pengespillproblemer i Norge. SIRUS rapport nr. 2/2003) var basert på undersøkelser blant et utvalg på i overkant av 5 000 personer mellom 15 og 74 år. Av disse hadde 2,7 prosent spilt pengespill via Internett i løpet av de siste 12 månedene.

MMI og Synovate MMI, med bistand fra Østnorsk kompetansesenter og det svenske Spelinstitutet, utførte i hhv. 2005 og 2007 undersøkelser av befolkningens spillevaner for pengespill på oppdrag av Norsk Tipping. Undersøkelsene har tittelen Spillevaner og spilleproblemer i befolkningen av henholdsvis 15. september 2005 og 13. september 2007. Begge undersøkelsene var basert på svar fra i overkant av 3000 personer over 15 år. Om lag 2 prosent av befolkningen spilte i henhold til disse undersøkelsene internettspill ukentlig eller oftere. MMIs og Synovate MMIs målinger viste den samme tendensen som Lotteri- og stiftelsestilsynets, nemlig at det hovedsakelig er yngre menn som benytter pengespill via Internett. Ifølge undersøkelsene var det internettspill og gevinstautomater den norske befolkningen generelt satset mest penger på av pengespill i løpet av et år. Brutto omsetning på internettspill ble i undersøkelsen fra 2005 estimert til 7,3 milliarder kroner og i 2007 til i underkant av 7 milliarder kroner.

I følge SINTEF Helses undersøkelse fra 2007 (Pengespill og pengespillproblem i Norge 2007) hadde 4,7 prosent av deltakerne spilt pengespill via Internett i løpet av de siste 12 månedene.

3.1.3 Pengespillproblemer knyttet til fjernspill

Basert på undersøkelsene foretatt av SIRUS (2003), MMI (2005), Synovate MMI (2007) og SINTEF Helse (2007), regner man med at mellom 50 000 og 70 000 nordmenn har eller har hatt pengespillproblemer knyttet til ett eller flere pengespill. I rapporten Underholdning med bismak, utgitt av Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) i 2003, konkluderes det med at 3,2 prosent (11 000 personer) av ungdom mellom 13 og 19 år i Norge har pengespillproblemer. Med noe mindre strenge kriterier er andelen 6 prosent (20 000 personer).

Den offentlig finansierte kontakttelefonen for personer med pengespillproblemer; Hjelpelinjen, fører statistikk over hvilke pengespill henvendelsene de får gjelder. Hjelpelinjen har de siste årene registrert en økning av førstegangshenvendelser hvor pengespill som hovedsakelig formidles via Internett, som poker og andre kasinospill som ikke er tillatt i Norge, oppgis som hovedproblemspillet (32 prosent av 670 henvendelser i 2007, mot 10 prosent av 1 318 henvendelser i 2006, 6,7 prosent av 1 535 henvendelser i 2005 og 1,2 prosent av 1 552 henvendelser i 2004).

MMIs undersøkelse fra 2005 indikerte at risiko- og problemspillere står for over 60 prosent av innsatsen på internettspill. I denne undersøkelsen sto spilleautomater og internettspill i en særstilling når det gjaldt risiko- og problemspillernes pengebruk. Internettspill var lite vanlig i befolkningen generelt (2 prosent benyttet slike spill ukentlig eller oftere), men blant risiko- og problemspillere brukte nærmere 20 prosent slike spill ukentlig eller oftere, i følge undersøkelsen.

I Synovate MMIs undersøkelse fra 2007 var tendensen den samme som i MMI-undersøkelsen fra 2005, at problemspillere satset mest på internettspill. I 2007-undersøkelsen var det fortsatt rundt 2 prosent av befolkningen som spilte internettspill ukentlig eller oftere, mens andelen blant problemspillere lå noe lavere, på 12 prosent.

Også av SINTEF Helses undersøkelse fra 2007 framgår det at kjøp av spill over Internett forekom hyppig både for risiko- og problemspillerne. I undersøkelsen ble deltakerne spurt om hva som ble regnet for det viktigste spillet for dem. En tredjedel av livstids problemspillerne (personer som har eller har hatt pengespillproblemer) oppga at spilleautomater opptok dem mest. Undersøkelsen ble gjennomført før forbudet mot privatdrevne spilleautomater trådte i kraft 1. juli 2007. En femtedel blant livstids problemspillere rapporterte at internettpoker og andre internettspill var det viktigste spillet for dem. Risikospillerne i undersøkelsen spilte oftest på Lotto/Viking Lotto, brukte mest tid og tanker på internettpoker og mest penger på spilleautomater. SINTEF Helse påpeker i undersøkelsen at bruk av Internett gir økt tilgjengelighet til pengespill og at tilgjengelighet har vært satt i sammenheng med avhengighet tidligere, både innen rusmiddelforskning generelt og pengespillforskning spesielt.

3.2 Kriminalitetsforebygging

Å begrense og forebygge at pengespill benyttes til kriminell virksomhet, er viktige hensyn bak norsk pengespillpolitikk og den strenge norske pengespillregulering. Faren for at pengespillvirksomhet benyttes til hvitvasking er en kjent problemstilling innen bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Økokrim viser i sin årsrapport for 2007 til at det de siste årene har åpnet seg nye muligheter for hvitvasking gjennom internettbaserte pengespill. Økokrim uttaler bl.a.: «Slike spill omfattes per i dag ikke av hvitvaskingsloven, og kontroll er vanskelig siden ingen har oversikt over omfanget eller spillernes reelle identitet.» (s. 20). Den internasjonale organisasjonen Financial Action Task Force (FATF-GAFI) har ved flere anledninger påpekt risikoen for hvitvasking gjennom internettspillvirksomhet. FATF-GAFI er en internasjonal myndighetsorganisasjon som arbeider for å utvikle og fremme nasjonale og internasjonale tiltak som kan hindre hvitvasking og terrorfinansiering. Norge er medlem av organisasjonen. FATF-GAFI anbefaler alle medlemsland tiltak mot hvitvasking bl.a. fra pengespillvirksomhet. EU/EØS-medlemsland er forpliktet til å iverksette de tiltakene mot hvitvasking som følger av de ulike hvitvaskingsdirektivene.

3.3 Betalingsformidling til internettbasert virksomhet

Betalingsformidlingen for fjernspill skjer i hovedsak ved at spilleren bruker betalingskort, som for eksempel Visa eller Mastercard. Ut fra Lotteri- og stiftelsestilsynets beregninger brukte 39 prosent av fjernspillerne i 2007 debetkort ved overføring av innsatsen til et spillested på Internett eller mobiltelefon. Ved bruk av debetkort for betaling for tjenester via Internett, blir spillerens bankkonto som er knyttet til kortet, belastet direkte. 29 prosent benyttet i 2007 kredittkort som betaling for pengespill via Internett eller mobiltelefon, dvs. at innsatsen ble betalt i etterhånd av spillseansen. De fleste slike debet- og kredittkort er tilknyttet et nettverk som sikrer riktig transaksjon. De fire partene i slike nettverk er kortinnehaver (ved fjernspill spilleren), kortutsteder (spillerens bank- eller kortselskapsforbindelse), brukerstedet (fjernspillaktøren) og innløseren (aktør som leverer tjenester til brukerstedet og sikrer oppgjør for betaling som er foretatt med kortet).

Brukerstedet/fjernspillaktøren vil sende en forespørsel til innløseren om autorisasjon før spilleren får bruke kortet på brukerstedet. Mellom kortutsteder og innløser vil det foreligge et avtaleforhold som blant annet innebærer at kortutsteder må autorisere de transaksjonene som innløseren er bedt om å besørge, før de blir foretatt. Kortutsteder sjekker i autorisasjonsrunden om kortet som brukes er gyldig m.v.. Når innløseren formidler en autorisasjonsforespørsel fra brukerstedet til kortutstederen, vil det opplyses om hva slags type virksomhet brukerstedet driver gjennom angivelse av brukerstedskoden. Brukerstedskodesystemet har som regel en egen kode for pengespillvirksomhet. For brukerstedskodesystemet Merchant Category Code (MCC) er for eksempel brukerstedskoden for pengespillvirksomhet kode 7995. Flere kredittkortselskap som opererer i Norge, som Diners, Mastercard m.v., har stanset videre autorisasjon av transaksjoner fra brukersteder som har en brukerstedskode som betegner pengespillvirksomhet. De som tilbyr debet- og kredittkort har videre en rapporteringsplikt til Valutaregisteret om overføringer av betalingsmidler inn og ut av Norge ved hjelp av disse kortene, jf. lov 28. mai 2004 nr. 29 om register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge (valutaregisterloven).

Betaling fra en spiller til en fjernspillaktør ved ordinær bankoverføring fra spillerens bankkonto til fjernspillselskapets, ble etter Lotteri- og stiftelsestilsynets beregninger benyttet i 9 prosent av tilfellene hvor det ble spilt via Internett eller mobiltelefon i 2007. Ved slike overføringer kommer ikke det før nevnte brukerstedskodesystemet til anvendelse. Banker og andre finansieringsinstitusjoner som forestår slike overføringer, har imidlertid rapporteringsplikt til Valutaregisteret om overføring av betalingsmidler fra eller til Norge. I denne rapporteringen skal navn på firma eller person som mottar betlingsmidlene i utlandet, oppgis.

8 prosent av overføringene for fjernspill skjedde i 2007 ved hjelp av såkalt elektronisk lommebok. Dette er et betalingsmiddel hvor en pengeverdi er lagret på et elektronisk medium, for eksempel et smartkort. Pengeverdien er representert som en fordring på utstederen. I en slik e-pengetransaksjon som bruken av en elektronisk lommebok innebærer, er det tre parter: utsteder (av e-penger), bruker og brukersted. Bruker betaler inn et beløp til utsteder. Utsteder lagrer denne pengeverdien på den elektroniske innretningen. Brukeren vil ha anledning til å benytte den elektroniske innretningen som betalingsmiddel hos de brukerstedene som aksepterer de aktuelle e-pengene som betalingsmiddel. E-penger er ikke et tvungent betalingsmiddel, og det vil derfor være opp til hvert enkelt brukersted om de vil akseptere brukers e-penger som betalingsmiddel for varer og tjenester. Brukerstedene får oppgjør for de mottatte e-pengene hos utsteder. Det kan variere fra brukersted til brukersted hva slags e-penger som aksepteres. Utstedere av elektroniske lommebøker kan imidlertid avgrense på hvilke brukersteder den elektroniske lommeboken skal kunne brukes som betalingsmiddel. Også transaksjoner inn og ut av Norge ved hjelp av e-penger skal rapporteres til Valutaregisteret. De e-pengeforetakene som foreløpig har fått tillatelse fra Kredittilsynet, driver imidlertid ikke med betalingstransaksjoner ut av landet. Til dette kreves en egen godkjenning fra Kredittilsynet.

3.4 Gjeldende rett vedrørende betalingsformidling for pengespill

Etter straffeloven § 298 første ledd kan «Den, som gjør sig en Næringsvei af Lykkespil, som ikke ved særskilt Lov er tilladt, eller af at forlede dertil» straffes. Lykkespill defineres i § 299 som «... alle Spil om Penge eller Penges Værd, ved hvilke paa Grund af Spillets Art eller Indsatsernes Høide det vindesyge Øiemed fremtræder som fremherskende. Som Lykkespil ansees ogsaa Væddemaal og Terminspil (Differenshandel), ved hvilke det samme er Tilfældet.»

Etter lotteriloven foreligger det et lotteri hvis deltakerne «... mot innskudd kan erverve gevinst som følge av trekning, gjetting eller annen fremgangsmåte som helt eller delvis gir et tilfeldig utfall» (lotteriloven § 1). Denne definisjonen blir også lagt til grunn for den virksomheten som omfattes av pengespilloven og totalisatorloven.

I lotteriloven er det aktivitetene avholdelse, formidling og markedsføring av lotteri som reguleres og som er forbudt hvis lotteriet ikke har tillatelse, jf. lotteriloven §§ 6 og 11. Etter pengespilloven er det forbudt å formidle pengespill i forbindelse med idrettskonkurranser og andre konkurranser og å selge eller falby kuponger til pengespill uten hjemmel i lov. Det er også forbudt å bekjentgjøre utenlandske tallspill og pengespill, jf. pengespilloven § 2. I totalisatorloven er det aktiviteten å anordne veddemål som reguleres, jf. totalisatorloven § 1. Selv om begrepene i de tre lovene er noe ulike, antas aktivitetene som rammes å være de samme og kan sammenfattes i begrepene avholdelse, formidling og markedsføring.

Av straffelovens ikrafttredelseslov (strl. ikrl.) § 12 framgår det at det ikke oppstår forpliktelser av spill og veddemål og at man ikke er forpliktet av gjeld stiftet ved slike aktiviteter (strl. ikrl. § 12 nr. 1 første ledd). Man er heller ikke forpliktet til å betale tilbake lån eller forskudd brukt til pengespillaktivitet, hvis den som ga lånet eller forskuddet visste hvilket formål midlene skulle brukes til (strl. ikrl. § 12 nr. 1 andre ledd).

Den eneste formen for fjernspill som det er gitt tillatelse til av norske myndigheter, er elektronisk innlevering og betaling av pengespill til det statlige selskapet Norsk Tipping og stiftelsen Norsk Rikstoto. Disse har ikke adgang til å tilby interaktive fjernspill. Tilbudet av interaktive fjernspill som nordmenn har tilgang til, er derfor ikke regulert i henhold til norske tillatelser og heller ikke underlagt kontroll av norske myndigheter.

Det foreligger ingen norske rettsavgjørelser hvor betalingsformidlerens rolle i forhold til ulovlig pengespillvirksomhet er vurdert isolert. I Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse av 22. september 2003 (HR-2003-1068-1) er bruk av bankkort og Visa-kort ved betaling for lovlige pengespill omtalt i forhold til bestemmelsene i straffelovens ikrafttredelseslov § 12 nr. 1 annet ledd om at lån eller forskudd ytet til pengespill, ikke kan kreves inn. Saken gjaldt en spillekommisjonær for Norsk Tippings spill som hadde innvilget kreditt til spilleinnsats for en av sine kunder, og om dette kravet kunne sikres med arrest etter tvangsloven kap. 14. Kjæremålsutvalget kom til at straffelovens ikrafttredelseslov § 12 nr. 1 annet ledd også omfatter kreditt til lovlige spill, og la til grunn at kunden ikke var forpliktet til å betale spillekommisjonæren den innvilgede kreditten. Kjæremålsutvalget uttalte i kjennelsen:

«Den kjærende part har fremholdt at dersom straffelovens ikrafttredelseslov § 12 nr. 1 annet ledd rammer kreditt til lovlige spill, vil det kunne skape problemer med å gjøre opp spilleinnsats med bankkort eller Visa-kort, da disponible beløp på konti som disponeres med slike kort, kan være oppnådd ved kreditt. Kjæremålsutvalget kan imidlertid ikke se at dette skaper særlige problemer. Ugyldighetsregelen i § 12 nr. 1 annet ledd gjelder bare «Laan eller Forskud, som nogen vidende om Øiemedet har ydet til Brug ved Spil eller Væddemaal.»»

Kultur- og kirkedepartementet har tidligere inntatt det standpunktet at dersom en norsk bank oppretter en konto for en pengespilltilbyder uten norsk tillatelse ville det regnes for medvirkning til formidling av ulovlige pengespill i Norge, jf. departementets brev av 13. august 2003 til Den Norske Bank.

Lovavdelingen i Justisdepartementet vurderte i brev av 10. juli 2006 til Finansdepartementet om finansinstitusjoners rolle ved spillevirksomhet på internett kan innebære en ulovlig medvirkning til lotteri og pengespill. Lovavdelingen uttaler at finansinstitusjoner gjennom sin rolle som betalingsformidler kan sies å gi bistand som virker med i avholdelsen av lotterier. Dette er etter Lovavdelingens syn imidlertid ikke ensbetydende med at handlingene utgjør straffbar medvirkning til lotteriavholdelse. Finansinstitusjoners kontraheringsplikt i finansavtaleloven § 14 kan også lede til at betalingsformidlingen ikke er rettsstridig og derfor heller ikke straffbar.

I sak 2006-039 uttaler Bankklagenemnda at den innklagede banken ikke kunne kreve en kunde for utestående saldo på en kredittkortkonto, fordi beløpet var brukt til å betale pengespill og banken ut fra brukerstedskoden til betalingsmottakeren måtte ha visst dette. Straffelovens ikrafttredelseslov § 12, om at spillegjeld ikke forplikter, ble derfor ansett for å frita kunden fra å betale det utestående. Nemnda uttalte samtidig at debetkort, som Visa, antas å falle utenfor bestemmelsen, selv om det er innvilget kreditt på kontoen. Et liknende standpunkt inntok nemnda i sin avgjørelse i sak 2007-029.

3.5 Andre lands regulering av elektronisk formidlede pengespill

3.5.1 Innledning

Flere land, både i og utenfor Europa, vurderer eller har innført tiltak for å begrense uheldige konsekvenser av elektronisk formidlede pengespill uten tillatelse i vedkommende land. Departementet gir i det følgende en bred redegjørelse for situasjonen i andre land, fordi dette er etterspurt av flere høringsinstanser og fordi medlemsstatenes handlingsrom med hensyn til regulering av fjernspill ikke har vært særskilt rettslig prøvet i henhold til fellesskapsretten av EF-domstolen.

3.5.2 Danmark

Dansk lovgivning forbyr i utgangspunktet pengespill og lotterier. Spill må ha positiv tillatelse. Inntektene fra de fleste spill og lotterier i Danmark skal komme samfunnsnyttige formål og staten til gode. Det er forbudt å tilby og formidle deltakelse i spill som ikke har tillatelse i Danmark, inkludert utenlandske spill. Etter dansk rett anses et spill formidlet via internett for å være tilbudt i Danmark hvis det retter seg mot det danske markedet ved å benytte dansk språk, gjennom markedsføring og gjennom de spillene som tilbys. Å formidle spill omfatter bl.a. å fremme deltakelse i ulovlige spill, herunder å jobbe for et selskap som ulovlig tilbyr spill. Markedsføring av spill uten tillatelse er forbudt, noe som også inkluderer markedsføring for utenlandske spill. Deltakelse i utenlandske spill er imidlertid ikke forbudt for danske innbyggere. Det er også gitt tillatelse til danske spilltilbydere til å tilby sine pengespill via Internett. Slik tillatelse er bl.a. gitt til Danske Spil, som tilsvarer Norsk Tipping i Norge. Fra november 2006 har Danske Spil tilbudt bingo via Internett, noe som trolig er det første interaktive spillet via Internett fra en dansk spilltilbyder.

I Danmark utga i 2001 ei arbeidsgruppe med representanter fra ulike myndighetsorgan en rapport om mulige tiltak for regulering av fjernspill, jf. rapporten Spil i fremtiden - overvejelser om en samlet spillelovgivning. Arbeidsgruppa anbefalte at det skulle kunne nedlegges forbud mot betalingstransaksjoner til bestemte nettsteder for fjernspill. Forslaget er så langt ikke fulgt opp i konkrete tiltak i Danmark.

EU-kommisjonen sendte Danmark i april 2006 et åpningsbrev (letter of formal notice) hvor den vurderte om den danske reguleringen av sportsveddmål er i samsvar med Danmarks EF-rettslige forpliktelser. Etter at Danmark hadde gitt sine synspunkter på kommisjonens åpningsbrev, avga Kommisjonen 21. mars 2007 en grunngitt uttalelse (reasoned opinion) i saken. Kommisjonen konkluderte i denne uttalelsen med at de danske begrensningene av den frie utvekslingen av sportsveddemålstjenester ikke er i samsvar med gjeldende EU-lovgivning og ikke dokumentert å være nødvendige, proporsjonale og ikke-diskriminerende. Saken er ennå ikke brakt inn for EF-domstolen.

3.5.3 Finland

Også i Finland kreves det tillatelse for å drive spill og lotterier. Den siste endringen av lotteriloven trådte i kraft i januar 2002. I forarbeidene uttales det at man skal begrense inntektene fra spill og at slike inntekter kun skal komme samfunnsnyttige formål til gode. Spillevirksomheten skal kontrolleres nøye for å sikre rettsikkerheten for spillerne og hindre kriminalitet og spilleproblemer. Det er forbudt å tilby, selge, formidle og fremme lotterier uten tillatelse. Det er også forbudt for finske spilltilbydere å selge eller formidle lotterier til utlandet hvis lotteriet ikke er tillatt i det landet det tilbys, for å begrense den internasjonale konkurransen i lotterimarkedet. Spill via Internett er ikke regulert særskilt og det er ikke iverksatt tiltak knyttet til betalingsformidling for fjernspill. Det statlige pengespillselskapet Veikkaus tilbyr sine pengespill over Internett, inkludert interaktive pengespill i form av skrapelodd.

I januar 2008 framla ei arbeidsgruppe fra det finske Sosial- og helsedepartementet en rapport der man anbefaler at myndighetene iverksetter tiltak mot ulike former for ulovlige pengespill, som blant annet fjernspill via Internett. Arbeidsgruppas utgangspunkt for forslagene er å hindre problemer skapt av pengespill når det gjelder sosiale forhold, helse og i finansiell sammenheng. Arbeidsgruppa foreslår også 18-års aldergrense på alle pengespill som er lovlige i Finland og at det etableres identifiseringssystemer for pengespill som sikrer at denne aldersgrensa overholdes.

EU-kommisjonen sendte i april 2006 Finland et åpningsbrev (letter of formal notice) hvor den vurderte om den finske reguleringen av sportsveddemål er i samsvar med Finlands EF-rettslige forpliktelser. Etter at Finland hadde gitt sine synspunkter på kommisjonens åpningsbrev, avga Kommisjonen 21. mars 2007 en grunngitt uttalelse (reasoned opinion) i saken. Kommisjonen konkluderte i denne uttalelsen med at de ikke fant at de finske begrensningene av den frie utvekslingen av sportsveddemålstjenester var i samsvar med gjeldende EU-lovgivning. Restriksjonene var i følge Kommisjonen ikke dokumentert å være nødvendige, proporsjonale og ikke-diskriminerende. Saken er ennå ikke brakt inn for EF-domstolen.

3.5.4 Frankrike

Frankrike har en restriktiv pengespillregulering. Som i Norge, er det i utgangspunktet forbud mot pengespill. Kun noen få operatører har tillatelse til å tilby pengespill. Pengespill via Internett kan bare tilbys av to statlige pengespillselskap.

5. mars 2007 ble det vedtatt en lov som er utformet spesielt for å hindre utbredelsen av fjernspill som ikke har fransk tillatelse. I lovforslaget er det bestemmelser som pålegger franske internettleverandører å advare kunder mot ulovlige pengespilltilbud når kundene oppsøker internettsider som tilbyr pengespill. Andre bestemmelser i forslaget gir franske myndigheter adgang til å pålegge banker å stanse pengetransaksjoner fra ulovlige fjernspillaktørers bankkontoer til spillere. Loven inneholder også forbud mot å markedsføre ulovlige pengespill. Loven har ennå ikke trådt i kraft.

Frankrike mottok i oktober 2006 et åpningsbrev fra EU-kommisjonen med anmodning om informasjon om visse deler av den franske pengespillreguleringen. Anmodningen gjaldt konkret medlemslandets begrensning av sports- og hesteveddemål tilbudt elektronisk fra andre medlemsland hvor vedkommende operatør har tillatelse for denne typen pengespilltilbud. I sin grunngitte uttalelse av 27. juni 2007 konkluderte Kommisjonen med at den franske reguleringen ikke var i samsvar med EU-lovgivningen og at Frankrike ikke hadde greid å vise at reguleringen var nødvendig, proporsjonal og ikke-diskriminerende. Saken er ennå ikke brakt inn for EF-domstolen.

3.5.5 Italia

Den italienske pengespillreguleringen er restriktiv for å beskytte befolkningen mot pengespillproblemer. Det kreves tillatelse for å tilby pengespill.

Høsten 2005 vedtok italienske myndigheter nye bestemmelser i sin finanslov som pålegger internettleverandørene å stenge innbyggernes tilgang til nettsider med pengespill som ikke hadde italiensk tillatelse. Loven trådte i kraft i februar 2006. I løpet av 2006 og 2007 utlyste og tildelte de italienske myndighetene i tillegg tillatelser til å tilby pengespill via Internett til italienske innbyggere.

Italia er også et av landene EU-kommisjonen i oktober 2006 sendte åpningsbrev med anmodning om informasjon om medlemslandets begrensning av elektroniske sportsveddemålstjenester tilbudt og lisensiert i andre medlemsland. Kommisjonen var spesielt opptatt av om den vedtatte reguleringen om blokkering av nettsidene til lovlige europeiske pengespilloperatører, var et proporsjonalt tiltak. I juni 2007 uttalte Kommisjonen at Italias svar og dialogen med landet var lovende, trolig på bakgrunn av at Italia da hadde åpnet for å gi tillatelse til enkelte utenlandske fjernspilloperatører.

3.5.6 Malta

Etter maltesisk lov må man ha tillatelse fra myndighetene for å kunne tilby pengespill. Maltesiske myndigheter har siden 2004 gitt tillatelser til fjernspill på visse vilkår, om bl.a. kundeidentifisering og hvitvaskingsforebygging. Det er ikke vilkår for tillatelsene at fjernspilltilbudet kun skal kunne brukes av den maltesiske befolkning.

Til nå har maltesiske myndigheter gitt over 200 fjernspilltillatelser som er grunnlag for over 750 ulike fjernspillnettsteder. Malta tilbyr blant annet gunstig selskapskattlegging for at selskaper skal etablere fjernspillvirksomhet i landet.

3.5.7 Nederland

Alle pengespill som skal tilbys i Nederland må ha tillatelse fra myndighetene. Reguleringen er begrunnet i hensynene om å hindre spilleavhengighet og kriminalitet og beskytte forbrukere. Alle lovlige spill i Nederland skjer til inntekt for allmennyttige formål, med unntak av automatdrift, som kan skje i regi av private aktører som selv råder over automatinntektene. Øvrige spill drives av staten eller frivillige organisasjoner. Det gis én tillatelse for hver type spill (lotto, sportsveddemål, hesteveddemål, kasinodrift mv).

Siden 2005 har nederlandske myndigheter behandlet et forslag om endring av sin lotterilov som ville åpne for å gi en midlertidig tillatelse på to år for e-gaming til Holland Casino, et statskontrollert selskap. Etter forslaget vil tillatelsen kun åpne for tilbud av spill via en internettside, og ikke for tilbud av interaktive spill som ren mobiltjeneste, TV-tjeneste el. Spillerne kan imidlertid velge å få tilgang til internettsiden via den terminal de ønsker, om det er via mobiltelefon, ordinær datamaskin eller via andre internett-terminaler. Kun personer bosatt i Nederland skulle etter forslaget ha anledning til å registrere seg og benytte det interaktive pengespilltilbudet. Forslaget ble våren 2008 avvist av Parlamentet.

Betalingsformidling for internettspill uten nederlandsk tillatelse anses for ulovlig formidling av pengespill og dermed i strid med art. 1 i den nederlandske pengespilloven.

EU-kommisjonen sendte i april 2006 et åpningsbrev til nederlandske myndigheter hvor det ble bedt om informasjon om medlemslandets sportsspillregulering. I februar 2008 avga Kommisjonen en grunngitt uttalelse til nederlandske myndigheter om at den nederlandske reguleringen av sportstipping ikke er i samsvar med landets EU-rettslige forpliktelser. Nederland hadde svarfrist i slutten av april, og Kommisjonen vil vurdere om saken skal bringes inn for EF-domstolen.

3.5.8 Storbritannia

All lotteri- og pengespillaktivitet i Storbritannia krever særskilt tillatelse. Inntekter fra pengespill og veddemål går til arrangøren. Det er ikke krav om at inntektene fra slik virksomhet skal gå til samfunnsnyttige formål. Inntekter fra lotterier skal derimot utelukkende gå til samfunnsnyttige formål. Et statskontrollert foretak arrangerer det største nasjonale lotteriet; National Lottery.

I 2005 ble det vedtatt en ny pengespillov i Storbritannia. The Gambling Act omfatter veddemål, bingo, kasinospill, spilleautomater og også pengespill via Internett, som dermed ble særlig regulert for første gang i landet. Alle former for pengespill vil også etter den nye loven kreve en eller annen form for tillatelse. Hovedformålene med den nye loven er å beskytte barn, unge og andre sårbare grupper mot pengespillproblemer, forebygge kriminalitet og sikre at pengespill foregår på en riktig og transparent måte. Loven trådte i kraft i september 2007. Det er en uttalt målsetning for britiske myndigheter at Storbritannia skal være et attraktivt etableringssted for fjernspillaktører, blant annet for at spillerne skal kunne vite at de bruker et spilltilbud som er godkjent og kontrollert av britiske myndigheter. I 2005 ble det også etablert en ny tilsynsmyndighet for pengespillvirksomhet; The Gambling Commission, som er et uavhengig organ. Gambling Commission gir tillatelser til pengespill og har mulighet til å fastsette nye, skjerpede vilkår for gitte tillatelser og til å kunne trekke tilbake tillatelser.

I den nye britiske pengespilloven blir fjernspill særskilt regulert som remote gambling. Remote gambling defineres som pengespill der spilleren bruker remote communication for å spille, for eksempel Internett, TV, radio, telefon eller annen form for elektronisk kommunikasjon. For å kunne få tillatelse til fjernspill må en del av det tekniske utstyret for pengespillvirksomheten være plassert i Storbritannia (database, server eller liknende), mens det øvrige utstyret og spillerne kan befinne seg utenlands.

Fjernspillaktører med tillatelse kan markedsføre tjenestene sine i Storbritannia. Det samme kan slike aktører fra andre EU-land, i tillegg til aktører fra jurisdiksjoner som har fått tillatelse av myndighetene til dette ved å ha blitt godkjent på en såkalt «White list», som innebærer at britiske myndigheter har akseptert at pengespill fra denne jurisdiksjonen tilbys britiske spillere.

3.5.9 Sverige

Sverige har en liknende pengespillregulering som de andre nordiske landene, med restriksjoner mot pengespill uten svensk tillatelse. Inntektene fra spill går til samfunnsnyttige formål via lotteriorganisasjonene og til staten. Svenske myndigheter besluttet i 2005 å gi prøvetillatelse til sitt statlige spilleselskap Svenska spel til å drive med interaktive spill via Internett. Dette tilbudet, som bl.a. omfatter online-poker, ble lansert i slutten av mars 2006, men vil bli evaluert etter prøveperiodens utløp i 2007. Dette fjernspilltilbudet er kun tilgjengelig for personer som har registrert seg og er bosatt i Sverige.

I SOU 2006:11, Spel i en föränderlig värld, vurderte et uavhengig utvalg den svenske pengespillreguleringen og regulering av fjernspill. Utvalget frarådet å gjøre betalingsformidling for fjernspill uten svensk tillatelse forbudt, fordi utvalget mente en slik regulering ville være mer vidtfavnende enn de hensyn svensk pengespillovgivning skal beskytte. Utredningen har vært på høring i Sverige, men myndighetene har ennå ikke tatt konkret stilling til konklusjonene i utredningen.

Den 20. juni 2007 ga den svenske regjeringen en utreder i oppdrag å foreslå en langsiktig og holdbar svensk pengespillregulering, jf. Kommittédirektiv 2007:79, En stärkt og moderniserad spelregulering. Et av tiltakene utrederen skal vurdere er muligheten og hensiktsmessigheten av å forby banker og andre å formidle betaling for pengespill uten tillatelse. Utredningen skal legges fram innen 15. desember 2008.

Sverige mottok i april 2006 et åpningsbrev fra EU-kommisjonen med anmodning om informasjon om medlemslandets regulering av sportsspill. Kommisjonen konkluderte i sin grunngitte uttalelse 27. juni 2007 at Sveriges sportsspillregulering ikke var i samsvar med landets EU-forpliktelser. I et nytt åpningsbrev av 31. januar 2008 har Kommisjonen bedt Sverige redegjøre for sin regulering av pokerspill og pokerturneringer. Det vises her til at slike pengespill kan tilbys i Sverige i svenske kasino og av det svenske statseide pengespillselskapet via Internett, men ikke av pengespillaktører som er etablert i andre medlemsland.

3.5.10 Tyskland

I Tyskland er pengespill regulert både på føderalt og delstatsnivå. Pengespill uten tillatelse er forbudt. Dette forbudet omfatter også formidling og markedsføring av pengespill uten tillatelse. Straffebestemmelser og regulering av hesteveddeløp, lotterier og spilleautomater er gitt sentralt, mens den øvrige reguleringen er tillagt de 16 tyske delstatene (länder). En fellesstatlig avtale sikrer et felles rammeverk for regulering av lotterier i delstatene. Formålet med avtalen er å sikre bedre kontroll med spilleavhengighet, at spillevirksomhet skjer i samsvar med regulering, hindre utnyttelse av pengespill til privat profitt og sikre at inntekter fra spillvirksomhet i hovedsak blir brukt til å fremme offentlige formål. Avtalen innebærer med få unntak, at delstatene selv må være operatør for kommersiell spillvirksomhet eller at virksomheten drives av et statskontrollert selskap.

I en dom fra den tyske forfatningsdomstolen i Karlsruhe fra 28. mars 2006 ble det slått fast at lovgivningen i delstaten Bavaria om statlig monopol på pengespillvirksomhet, må endres, fordi domstolen ikke fant at monopolet tilfredsstiller de EU-rettslige kravene. Delstatene har som en følge av dommen, valgt å inngå en ny fellesstatlig avtale. Den nye avtalen innebærer begrensninger på monopolistenes markedsatferd. Den innfører også nye regler for å hindre pengespilltilbud uten tysk tillatelse, herunder regler om å begrense betalingstransaksjoner til og fra utenlandske pengespillselskap og å pålegge internettleverandører å blokkere utenlandske pengespillnettsider. Den nye avtalen trådte i kraft 1. januar 2008.

Tyskland mottok i april 2006 åpningsbrev fra EU-kommisjonen med anmodning om informasjon om medlemslandets regulering av sportsspill. I januar 2008 mottok Tyskland et nytt åpningsbrev. I dette ber Kommisjonen medlemslandet redegjøre for den pengespillreguleringen som trådte i kraft 1. januar 2008 og som angår begrensninger av pengespill via Internett, herunder forbudet mot betalingsformidling for pengespill uten tysk tillatelse.

3.5.11 USA

I USA har det i flere år pågått lovutredning og politiske drøftinger for å begrense fjernspillaktivitet via internettsider som ikke er regulert av amerikanske myndigheter. Den 13. oktober 2006 signerte presidenten The Unlawful Internet Gambling Enforcement Act, som forbyr betalingsformidling for grenseoverskridende pengespill. Betalingsformidling innenfor grensene til en enkelt delstat er ikke omfattet.

Et forslag til nærmere retningslinjer for håndheving av forbudet ble sendt på høring 1. oktober 2007 av Department of the Treasury (Treasury) og Board of Governors of the Federal Reserve System. Det ble her foreslått at forbudet først og fremst skulle ramme betalingsformidling der man gjennom brukerstedskoder og transaksjonskoder kan identifisere mottakerens pengespillvirksomhet, men ikke utelukke ansvar for andre betalingsformidlingsformer. Uttalelsesfristen var 12. desember 2007.

3.6 Internasjonale forpliktelser

3.6.1 Forholdet til EØS-retten

Norge er forpliktet av prinsippet om fri flyt av tjenester på det indre marked i den utstrekning som følger av EØS-avtalen og EUs sekundærlovgivning (forordninger, direktiver, mv.). Lotteri- og pengespilltjenester er i utgangspunktet å anse som tjenester i henhold til dette prinsippet. Etablering av pengespillvirksomhet omfattes også av etableringsretten ihht. EØS-avtalen. Det innebærer at all regulering av lotteri- og pengespilltjenester må være i samsvar med prinsippene i EØS-avtalen art. 31 og 36. Et tiltak som faller inn under EØS-avtalen artikkel 31 eller artikkel 36, kan opprettholdes på to grunnlag. Tiltak som særbehandler borgere eller foretak fra andre EØS-stater, kan opprettholdes dersom de er begrunnet i hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen, jf. henholdsvis artikkel 33 og artikkel 39. Tiltak som ikke særbehandler borgere eller foretak fra andre EØS-stater, men som likevel anses som restriksjoner på adgangen til etablering eller til å yte tjenester, kan opprettholdes dersom tiltaket kan begrunnes i et tvingende allment hensyn. I henhold til rettspraksis fra EF- og EFTA-domstolen skal alle tiltak som faller inn under EØS-avtalen artikkel 31 og artikkel 36 også tilfredsstille proporsjonalitetsprinsippet. I proporsjonalitetskravet ligger at tiltaket må være egnet til å ivareta det tvingende allmenne hensynet som tiltaket er begrunnet i, og ikke være mer restriktivt enn det som er nødvendig for å ivareta dette hensynet.

Bortsett fra at lotteri- og pengespilltjenester er omfattet av de generelle prinsippene i EØS-avtalen, er det ikke gitt særskilte regler innen EØS/EU for regulering av denne typen virksomhet. Det har med andre ord ikke funnet sted noen harmonisering av lotteri- og pengespillfeltet innen EØS/EU-området. I e-handelsdirektivet er lotteri- og pengespilltjenester eksplisitt unntatt (artikkel 1 (5) (d), tredje avsnitt i direktiv 2000/31/EF). Flertallet av medlemsstater ønsker å beholde den nasjonale råderetten over dette feltet, og i tjenestedirektivet er også lotteri- og pengespilltjenester unntatt (artikkel 2 (2) (h) i direktiv 2006/123/EF). I det nye direktivet om audiovisuelle medietjenester er tilfeldighetsspill med innsats, herunder lotteri, veddemål og andre former for rene pengespilltjenester, inkludert online pengespilltjenester, også unntatt, jf. fortalen pkt. 18 til direktiv 2007/65/EF om endring av Rådets direktiv 89/552/EØF om TV-spredning.

EF-domstolens og EFTA-domstolens særskilte rettspraksis på lotteri- og pengespillområdet gir nasjonale myndigheter en større frihet med hensyn til valg av mål og midler enn på andre sektorer av det indre marked, forutsatt at restriksjonene er egnet til å nå det angitte formål for lovgivningen og tiltaket fremstår som nødvendig og forholdsmessig. EF-domstolen har blant annet i Gambelli-saken (C-243/01) lagt til grunn at begrensninger i formidlingen av pengespilltjenester kan aksepteres på grunnlag av tvingende allmenne hensyn, som sosiale hensyn, behovet for vern av forbrukerne og forebygging av kriminalitet. De samme synspunkt er fremmet av EFTA-domstolen i sak E-1/06 (automatsaken) og sak E-3/06 Ladbrokes. Sikring av inntekter til nasjonale formål er ikke et legitimt hensyn i seg selv, men det aksepteres at pengespillinntekter kun kanaliseres til allmennyttige formål i en konsistent pengespillpolitikk.

Norges EØS-/EU-rettslige forpliktelser i forhold til betalingstjenester følger av ulike direktiver, blant annet direktiv 98/26/EF om endelig oppgjør i betalingssystem og i oppgjørssystem for verdipapirer (gjennomført ved lov 17. desember 1999 nr. 95 om betalingssystemer m.v.) og direktiv 2002/65/EF om fjernsalg av finansielle tjenesteytelser til forbrukere (gjennomført ved lov 25. juni 1999 nr 46 om finansavtaler og finansoppdrag). Det nye direktivet om betalingstjenester, Europaparlaments- og Rådsdirektiv 2007/64/EF, harmoniserer markedsadgang og virksomhetsregler for betalingsformidlere som ikke er kredittinstitusjoner, vilkår og regler for betalingsformidlingen og informasjonskrav til tilbyderne av tjenestene, og rettigheter og forpliktelser for brukere og tilbydere av betalingstjenester. I direktivets bestemmelse om avvisning av betalingsordrer (art. 65) heter det at en betalingstjenestetilbyder ikke kan avvise å gjennomføre en autorisert betalingsordre, med mindre det er forbudt i henhold til annen relevant fellesskapslovgivning eller nasjonal lovgivning.

Departementet legger til grunn at de foreliggende direktivene i hovedsak tar sikte på en harmonisering av tekniske løsninger og tilrettelegging av infrastruktur for å sikre like konkurransevilkår for betalingstjenester innen det indre markedet. Direktivene og direktivforslaget regulerer også etablering av betalingstjenestevirksomhet og kontraktsforhold mellom betalingsformidleren og kunder. Slik departementet vurderer det, vil den foreslåtte begrensningen i betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse ikke være i strid med de foreliggende direktivene, og betalingsformidlere må forholde seg til nasjonal lovgivning som ikke er berørt av fellesskapsretten og som angår pengespill.

3.6.2 EØS-rettslig vurdering av begrensninger på betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse

Departementet legger til grunn at forslaget om forbud mot betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse er en følge av og henger sammen med de eksisterende forbudene mot å avholde, formidle og markedsføre slike pengespill i Norge. Forslaget innebærer derfor ingen ny restriksjon i forhold til de begrensningene som allerede eksisterer gjennom kravet om norsk tillatelse for å drive pengespill her til lands.

Om man likevel skal regne forslaget som en ny restriksjon vil den i utgangspunktet falle inn under restriksjonsforbudet i EØS-avtalen artikkel 31 og 36. Lovforslaget gjør ikke direkte forskjell på tjenesteytere ut fra hvor disse er etablert. Unntakene i EØS-avtalen artiklene 33 og 39 kommer derfor ikke til anvendelse.

Som påpekt under pkt. 3.6.1 første avsnitt, kan restriksjoner som er omfattet av EØS-avtalen artikkel 31 og 36 opprettholdes dersom tiltaket er begrunnet i et tvingende, allment hensyn. I tillegg må tiltaket være i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet. Dette innebærer at tiltaket må være egnet til å ivareta det tvingende allmenne hensynet som tiltaket er begrunnet i, og ikke være mer restriktivt enn det som er nødvendig for å ivareta dette hensynet.

Tvingende allmenne hensyn

Etter departementets vurdering er det klart at den norske pengespillpolitikken forfølger lovlige allmenne hensyn, herunder hensynet til å redusere spilleavhengighet. Det er som nevnt forbudt å avholde, medvirke til avholdelse eller formidle lotteri og pengespill som mangler tillatelse i Norge. Bestemmelsen skal sikre myndighetene kontroll med at det nasjonale spillemarkedet er sosialpolitisk og kriminalpolitisk forsvarlig, både med hensyn til utforming og tilgjengelighet. Departementet ser økningen i tilgjengeligheten av pengespill uten norsk tillatelse i form av fjernspill som en reell risiko for folkehelsen og for utvikling av ny kriminalitet knyttet til pengespill. Forskning og erfaring de senere år viser at flere av de karakteristika som kjennetegner fjernspill medfører slik økt risiko. I forhold til spilleavhengighet viser Hjelpelinjen for spilleavhengige til en økning i antall henvendelser der fjernspill angis som hovedproblem for spilleren.

En svært stor andel av den norske befolkningen har tilgang til internett i hjemmet, på arbeidsplassen og/eller på mobiltelefon. Dette medfører at den potensielle tilgjengeligheten til fjernspill er svært stor, noe som gjør det norske markedet særlig attraktivt for fjernspillselskaper. Fjernspillselskaper har ved ulike virkemidler forsøkt å omgå forbudet mot markedsføring og formidling av fjernspill, noe som også bidrar til å øke tilgjengeligheten for innbyggerne.

Et særpreg ved spill på Internett, er at det kan finne sted utenfor en sosial sammenheng, noe som medfører liten sosial kontroll. Pengespillproblemer avdekkes derfor ikke like lett som ved avhengighet til andre former for lotteri eller pengespill. Summene som kan satses er langt større enn ved tradisjonelle lotterier og pengespill.

Norske myndigheter har ingen kontroll med innholdet i fjernspill som mangler tillatelse her til lands. Flere av spillene som tilbys via Internett er det heller ingen tradisjon for å tillate i Norge, slik som poker og andre utpregede kasinospill. Mange av fjernspillselskapene har i den senere tid påberopt seg en ansvarlighetslinje ved å engasjere konsulenter for å gjøre deres spilltilbud mer sosialt ansvarlig. Det er imidlertid høyst tvilsomt om eventuelle tiltak mot spilleproblemer fra fjernspilltilbyderne selv vil være i samsvar med det begrensnings- og kontrollnivå norske myndigheter ville funnet ansvarlig for denne typen pengespilltilbud.

Spill på nettet særpreges ved at det spilles med elektroniske penger, noe som kan medføre at spilleren lettere satser store summer - uten i tilstrekkelig grad å reflektere over konsekvensene. Dette medfører at spilleren lettere mister kontroll med hvor mye han/hun spiller for. Innen enkelte av spillene kan det satses svært store summer over kort tid, noe som gjør skadepotensialet mye større enn for spill som tillates i Norge. Dette aspektet styrkes ved at fjernspillenes hjemmesider ofte inneholder markedsføring av bonuser, som innebærer at fjernspillaktøren tilbyr spilleren det samme beløp i spillebonus som vedkommende satser på spill.

Norsk myndigheter kan ikke kontrollere eller sikre at spill uten norsk tillatelse avholdes i henhold til fastsatte standarder og at utbetaling finner sted som avtalt. Forbrukerhensyn taler for at norske myndigheter effektiviserer forbudet mot formidling av pengespill som ikke har norsk tillatelse, for å begrense spill på nettsteder hvor norske myndigheter ikke kan sikre at forbrukernes interesser ivaretas.

Egnet til å nå de fastsatte målsetninger

Etter departementets syn er forslaget om betalingsrestriksjoner i forhold til pengespill uten norsk tillatelse også egnede og nødvendige virkemidler for å forebygge kriminalitet og spilleavhengighet knyttet til slike pengespill.

Et forbud for norske aktører mot å tilby betalingstjenester til pengespilltjenester på Internett vil være et vesentlig bidrag til å redusere tilgjengeligheten til slike pengespill. Siden de fleste innbyggerne benytter seg av betalingsformidlere som tilbyr sine tjenester i Norge, legges det til grunn at dette vil være et tiltak som er egnet til å beskytte innbyggerne innen norsk jurisdiksjon. Forskning viser at å begrense tilgjengeligheten til lotteri og pengespill er et av de tiltak som har størst effekt i forhold til å forebygge problemspill.

Det foreslåtte tiltaket vil ikke virke som en absolutt sperre mot betaling for pengespill uten tillatelse i Norge. Bruk av mellomledd, i form av andre elektroniske, utenlandsbaserte betalingsformidlere, kan føre til en omgåelse av forbudet, da den opprinnelige betalingsformidleren ikke alltid kan spore om midlene skal betale for pengespill eller ikke. Et slikt mellomledd, gjerne i form av e-pengekonti, vil trolig uansett være en kompliserende faktor som medfører at mange spillere vil vegre seg for å ta del i fjernspill. Et forbud mot betalingsformidling vil også kunne svekke fjernspillselskapenes interesse for det norske markedet.

En dom fra 2004 i EF-domstolen i et beslektet tilfelle fra alkoholfeltet, Loi Evin-saken (C-262/02), viser at det er akseptert innen fellesskapsretten at nasjonale (i det konkrete tilfellet franske) myndigheter innfører forebyggende tiltak for å begrense tilgjengeligheten av varer begrunnet i hensynet til folkehelsen, til tross for at det konkrete tiltaket ikke fungerer som en absolutt sperre.

Nødvendig og forholdsmessig

Det er viktig at tiltaket ikke anses som urimelig vidtrekkende sett i forhold til målsetningen med reguleringen. Departementet mener at forslaget om forbud mot betalingsformidling til pengespill uten norsk tillatelse er egnet til å forebygge problemer knyttet til slike pengespill og at det foreligger tungveiende legitime grunner til å begrense tilgjengeligheten til fjernspill, jf. ovenfor. Tiltaket vil måtte ses som ledd i den helhetlige satsingen som myndighetene nå gjør for å begrense tilgjengeligheten til fjernspill som mangler tillatelse, jf. i den forbindelse departementets brev av 16. februar 2007 til Lotteri- og stiftelsestilsynet om en mer offensiv håndheving av gjeldende regelverk overfor fjernspilltilbydere som innretter pengespilltilbudet sitt mot norske spillere, samt holdningskampanjen som Lotteri- og stiftelsestilsynet iverksatte i mai i 2006 mot overdreven pengebruk på gambling.

Det følger av EF-domstolens avgjørelse i Läärä-saken (C-124/97) at nasjonalstatene selv må vurdere i hvilken grad et tiltak er nødvendig for å nå den ønskede målsettingen (premiss nr. 35).

Forbud mot betalingstjenester til pengespill uten norsk tillatelse vil rette seg mot alle betalingsformidlere som tilbyr sine tjenester i Norge. På lotterifeltet er det lagt til grunn at adgangen til å håndheve norsk regelverk overfor fjernspilltilbud er begrenset til de aktører/hjemmesider for pengespill som anses å ha innrettet sitt tilbud mot Norge (bruk av norsk språk, begivenheter det spilles på, særskilt tilrettelegging for norske spillere på annen måte, m.v.). Dette forutsetter en skjønnsmessig vurdering av det enkelte nettstedet. En lignende grensedragning har blitt vurdert for forbudet mot betalingsformidling. Det vil imidlertid være svært vanskelig for betalingsformidlerne å vurdere lovligheten av hver enkelt transaksjon på skjønnsmessige vilkår. Departementet viser imidlertid til at et generelt forbud mot betalingsformidling ikke vil være for vidtrekkende, da behovet for å begrense tilgjengeligheten kan være like stor ved spill som ikke har en særskilt innretting mot det norske markedet, men som like fullt aksepterer og mottar innskudd fra norske spillere. Som omtalt ovenfor, er betalingsformidlerne i stand til å identifisere tjenestene på grunnlag av MCC- og liknende kodesystemer som deler tjenester og varer inn i kategorier. Disse kodene er ikke detaljerte nok til at selskapene kan foreta en vurdering av tjenestens innhold ut over selve kategoriseringen. Ut fra en helhetlig vurdering finner departementet at det ikke er grunnlag for å differensiere mellom ulike pengespill som er innrettet mot Norge eller ikke, men at forbudet får anvendelse på pengespill som har fått virkning i Norge ved at norske innbyggere har anmodet betalingsformidlere om å bistå ved gjennomføringen av spillet ved å yte betalingsformidling.

3.6.3 Andre internasjonale forpliktelser/ WTO

I forhold til forpliktelsene innenfor verdenshandelsorganisasjonen WTO (World Trade Organisation), er lotteri- og pengespilltjenester i utgangspunktet underlagt GATS-avtalen (General Agreement on Trade in Services) under kategorien «Recreational, cultural and sportic services». Norge har imidlertid ikke forpliktet seg til å inngå samarbeid på dette feltet i sin helhet, og er derfor ikke forpliktet i forhold til utveksling av lotteri- og pengespilltjenester. Det vises for øvrig til at de fleste EU-land har forpliktet seg i forhold til den ovennevnte kategorien under GATS, men reservert seg spesifikt fra å inngå samarbeid i forhold til lotteri- og pengespilltjenester.

USA har på sin side ikke reservert seg på tilsvarende måte, noe som bl.a. har medført at Antigua og Barbados har fått medhold i WTO for at de amerikanske restriksjonene på grenseoverskridende pengespilltjenester er brudd på USAs forpliktelser etter WTO-regelverket.