4 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

4.1 Om behovet for de foreslåtte lovendringene

4.1.1 Høringsforslaget

Departementet viste i begrunnelsen for høringsforslaget til at hensynene bak forbudet mot pengespill uten norsk tillatelse er å sikre tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse og hindre at spillaktiviteten får uheldige sosiale konsekvenser og bidrar til kriminell virksomhet. Departementet viste også til at det er uklart etter gjeldende regler om betalingsformidling for pengespill anses som formidling eller medvirkning til avholdelse av pengespill uten norsk tillatelse.

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Forbrukerombudet er positive til den foreslåtte lovendringen. Finansdepartementet uttaler:

«Det er nå usikkerhet med hensyn til ansvar for betalingsformidlere i forbindelse med pengespillvirksomhet. Finansinstitusjonene må samtidig forholde seg til institusjonenes kontraheringsplikt etter finansavtaleloven § 14. En lovbestemmelse som foreslått vil etter Finansdepartementets oppfatning bidra til å klargjøre finansinstitusjonenes ansvar med hensyn til betalingsoppdrag i forbindelse med pengespillvirksomhet.»

Forbrukerombudet uttaler:

«Som det vises til i høringsnotatet fører pengespill, herunder fjernspill, til store problemer for en rekke mennesker. Dette er derfor et av de områdene der jeg mener det bør være klare begrensninger fra lovgivers side. Ut fra de samme hensyn som ligger bak gjeldende lovregulering på dette området, vil jeg gi forslaget om forbud mot medvirkning til fjernspillvirksomhet min generelle støtte.»

Justisdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Barneombudet, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Frivillighet Norge, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Norges Blindeforbund, Norges idrettsforbund og olympiske og paraolympiske komité, Norsk Forening for Pengespillproblematikk, Norsk Tipping, Pårørende til spilleavhengige, Redningsselskapet, Tippekommisjonærenes landsforening og Østnorsk kompetansesenter støtter også forslaget.

Norsk Forening for Pengespillproblematikk uttaler blant annet:

«Fjernspill uten norsk tillatelse, først og fremst over Internett, er en tiltakende årsak til spilleproblemer. Det er derfor viktig å gjennomføre mest mulig effektive mottiltak mot dette. Etter vårt skjønn er forbud mot betalingsformidling det mest effektive mottiltaket en har til rådighet.»

Teknologirådet slutter seg til departementets ønske om å regulere pengespill på Internett. Etter rådets syn er det åpenbart at flere nettspill har avhengighetsskapende trekk, og det vises til at spillavhengighet kan føre til blant annet ødelagte familierelasjoner, økonomiske problemer, redusert arbeidsevne og depresjon.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen har i sin felles høringsuttalelse uttalt at disse organisasjonene i sitt nye mønster til avtale om faktureringskort og kredittkort har inntatt et forbud mot bruk av kortet for betaling av spillinnsats ved bl.a. fjernspill på Internett.

Norges Pokerforbund, Spillerforeningen, fjernspilloperatørforeningene European Gaming & Betting Association og Remote Gambling Association og fjernspillselskapene Betfair, Betsson, Interactive Promotion Media Ltd., Ladbrokes og UniBet mener det ikke er behov for generelt å forby betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse.

Betfair uttaler blant annet:

«Det er ingen tvil om at betalingsoverføringer av ulikt slag er en viktig forutsetning for en effektiv spillbransje. Det fremstår likevel ikke som en målrettet politikk å generelt søke fjernspillvirksomhet vanskeliggjort som ledd i å begrense uheldig pengespillvirksomhet. Det er en tilsløring å betrakte spill på Internett (fjernspill) uten norsk tillatelse som et de facto problem. Det er på ingen måte grunnlag for å kategorisere pengespillenes skadevirkninger ut fra spillselskapets opprinnelse eller eksistensen av norsk tillatelse eller ikke.»

Ladbrokes uttaler i samme retning:

«At spill som skal tilbys norske spillere skal være ansvarlige og moderate for å sikre forbrukerbeskyttelse, hindre uheldige sosiale konsekvenser og kriminell virksomhet, begrunner ikke at spill fra utlandet, herunder ikke minst spill på internett, ikke skal kunne tilbys overfor norske spillere.»

Ladbrokes viser videre blant annet til at de refererte undersøkelsene viser at 95 % av den norske befolkning i 2006 aldri har benyttet internett i spilleøyemed og at kun 3,9 % av befolkningen har kjøpt tjenester fra utenlandske internettoperatører. Hovedvekten av problemspill i henhold til statistikk for Hjelpelinjen 2006 er norske regulerte spill. Etter selskapets oppfatning er forslaget heller ikke tilstrekkelig konsekvensutredet.

Norges Pokerforbund uttaler blant annet:

«Å «forebygge at fjernspillaktivitet fører til problemer i form av økt spilleavhengighet i befolkningen, skatteunndragelse for premier, hvitvasking m.v.» er ikke en målsetning som enkelt lar seg oppfylle, det trengs langt mer enn en lovendring på et par setninger. Vi har derimot vært uforberedt på de utfordringer som det globale pengespillmarkedet har innebåret for oss. Det betyr ikke at det er grunn til panikk. Markedet for utenlandske fjernspilltilbydere har stagnert.»

Unibet ønsker i sin uttalelse å belyse de ulike internettspillenes betydning for avhengighetsproblematikken. Etter selskapets oppfatning er ikke begrepet internettspill avgrenset tilstrekkelig i departementets høringsnotat. Selskapet uttaler blant annet om dette:

«Inn under begrepet faller både fjernspill med pengeinnskudd - herunder UniBet, Norsk Tipping og Norsk Rikstotto - og fjernspill uten pengeinnskudd. Den siste gruppen omfatter blant annet enkle spill som kabal, «Tetris» mv og mer sammensatte rollespill som «world of warcraft» og internettbasert flerspillermodus i vanlige dataspill og internettbaserte, virtuelle, 3D-verdener som Second Life.(...) Når det gjelder antallet internettspillere, viser notatet for eksempel til Lotteri- og stiftelsestilsynets estimater, som viser at 6,5 % av de spurte i kvartalsvise undersøkelser har spilt på Internett i løpet av 2006. Det fremkommer ikke hvor stor del av denne gruppen som har spilt den typen fjernspill lovforslaget er ment å ramme.»

Når det gjelder befolkningsundersøkelsene av spillevaner, uttaler selskapet bl.a.:

«Det foreligger en rapport fra Sintef sluppet kort tid etter at forslaget ble lagt ut på høring den 11. november 2007. Undersøkelsen er datert desember 2007 og ble gjennomført januar-mars 2007, altså før spilleautomatene forsvant fra det norske markedet i juli 2007. Undersøkelsen konkluderer med at selv om pengespillmarkedet har vært i sterk vekst siden den forrige undersøkelsen i 2002, har andelen mennesker med spilleproblemer vært stabil fra 2002 til 2007. Det vises til side 3 og 4 i høringsnotatet hvor det heter at Lotteri- og stiftelsestilsynets estimater tyder på at omsetningen for fjernspill har økt fra 2004 til 2006 fra 2,4 milliarder til 6 milliarder. Dette ser ikke ut til å påvirke problemspillhyppigheten, og vi antar at det er dette som må være relevant her, og ikke hvor store beløp nordmenn legger igjen i disse spillene.»

Til departementets henvisning til forebygging og begrensning av kriminalitet som et hensyn bak norsk pengespillpolitikk, uttaler Spillerforeningen:

«Spillerforeningen har den klare oppfatning at temaet er sterkt overdrevet, og blir framført for å skape myter og urettmessige og uheldige oppfatninger om spillere og spilleselskapene. Det er ingen stor hemmelighet at personer fra «frie yrker» har tilgang til uregistrert eller svart kapital. Det er også sannsynlig at en del av denne kapital går til normal omsetningen hos både Norsk Tipping og Norsk Rikstoto.»

4.1.3 Departementets vurdering

Departementet viser til utgangspunktet for norsk pengespillregulering i straffeloven § 298, hvoretter pengespill er forbudt i Norge med mindre det er tillatt i henhold til norsk lov eller individuell tillatelse. Forbudet og reguleringen av pengespill i Norge hviler på legitime hensyn om å kanalisere befolkningens spillelyst inn mot ansvarlige og moderate spill som er underlagt betryggende kontroll for å sikre tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse og hindre at spillaktiviteten får uheldige sosiale konsekvenser og underbygger kriminell virksomhet. Den foreslåtte presiseringen og klargjøringen av rekkevidden av forbudene mot å avholde og formidle pengespill uten norsk tillatelse, hviler på de samme hensynene. Det er ikke foretatt en harmonisering innenfor EU/EØS eller i andre internasjonale fora av krav til og regulering av pengespill.

Innen den internasjonale myndighetsorganisasjonen Financial Action Task Force (FATF-GAFI) er det som tidligere nevnt, anbefalt tiltak som medlemslandene bør iverksette mot hvitvasking fra bl.a. pengespillvirksomhet. Innenfor EU/EØS er det gitt direktiver om hvitvasking som må gjennomføres av de enkelte medlemsland, inkludert Norge. Departementet anser likevel ikke disse internasjonale anbefalingene og forpliktelsene tilstrekkelige eller til hinder for at norske myndigheter sikrer at en så stor andel som mulig av pengespillaktiviteten som skjer i Norge, er kontrollert av norske myndigheter i tråd med prinsippene i straffeloven § 298 og øvrig norsk pengespill- og lotterilovgivning.

Uttalelser i høringsrunden understreker den usikkerheten som er knyttet til finansieringsinstitusjonenes kontraheringsplikt etter finansavtaleloven § 14 i de tilfeller betalingsoppdraget gjelder pengespillvirksomhet.

Når det gjelder UniBets uttalelser om at Lotteri- og stiftelsestilsynets beregninger av internettspillaktivitet omfatter all slik spillaktivitet, viser departementet til at det klart framgår av undersøkelsene at de kun gjelder pengespill, dvs. spill hvor det innbetales innsats og hvor det er mulig å vinne en gevinst. Nordmenns deltakelse i andre internettspill hvor man må betale for å delta, men hvor det ikke utbetales gevinst, som for eksempel «World of Warcraft», er derfor ikke målt i Lotteri- og stiftelsestilsynets undersøkelser.

Departementet viser videre til at de ulike undersøkelsene som er foretatt av omfanget av pengespillaktivitet i Norge knyttet til fjernspill uten norsk tillatelse, underbygger at denne pengespillaktiviteten er betydelig. Rapporter fra de fagmiljø og hjelpetilbud på pengespillproblemer som finnes i landet, indikerer videre at problemene knyttet til internettformidlede pengespill som ikke har tillatelse i Norge, øker.

På denne bakgrunn opprettholder departementet sitt syn om at det er behov for å presisere pengespill- og lotterilovgivningen som foreslått.

4.2 Om effekten av de foreslåtte lovendringene

4.2.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet viste departementet til at de foreslåtte lovendringene ikke ville hindre betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse helt og at det kan være mulig å opprette utenlandske betalingskontoer som kan fungere som spillekontoer overfor fjernspilltilbydere. Departementet viste likevel til at man antok at for det store flertall av norske spillere ville opprettelsen av en slik utenlandsk kontrollert betalingskonto innebære en barriere mot fjernspillaktivitet.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene framhever muligheten for å omgå den foreslåtte bestemmelsen. Dette gjelder Finansdepartementet, Forbrukerombudet, Kredittilsynet, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Betfair, Betsson, European Gaming & Betting Association, Finansieringsselskapenes Forening, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Interactive Promotion Media, Ladbrokes, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Norges Pokerforbund, Remote Gambling Association, Sparebankforeningen, Spillerforeningen, Teknologirådet, Tippekommisjonærenes Landsforening og Unibet.

Finansdepartementet uttaler blant annet:

Finansdepartementet antar også at det vil kunne være forholdsvis enkelt for de som ønsker å det, å omgå forbudet ved å bruke utenlandsk betalingsformidler. Økt bruk av utenlandsk betalingsformidler vil igjen kunne få betydning for bl.a. skattekontroll og kontroll med hvitvasking.»

Kredittilsynet framholder blant annet:

«For det andre er det klart at kortholderne kan omgå pålegg som blir gitt til norske institusjoner, ved å skaffe seg betalingskort gjennom en utenlandsk finansinstitusjon. Kredittilsynet finner det vanskelig å vurdere om et pålegg til norske institusjoner vil være et hinder for mange nok potensielle spillere til at hensikten oppnås i tilstrekkelig grad.»

Betfair forventer ingen reduksjon i omsetningen innen spillindustrien som følge av forslaget. Etter selskapets oppfatning gjør samarbeidet mellom internasjonale banker og elektroniske lommebøker det like enkelt som i dag å opprette en spillekonto og foreta overføringer. Selskapet antar også at de norske bankenes posisjon i forhold til internasjonale betalinger ved netthandel vil svekkes.

Betsson uttaler bl.a.:

«Fra bransjens ståsted så er ikke forslaget om å forby banker å overføre penger til utenlandske spillselskaper i tråd med kriteriene. Følgelig vil det verken hjelpe de spillavhengige eller forebygge spilleavhengighet. Snarere frykter vi at forslaget vil gjøre tilværelsen enda verre for de spilleavhengige. (...) For det første er ikke forslaget målrettet siden det ikke fokuserer på problemspillerne. Forslaget blir dermed en ressursmessig sløsing siden de offentlige myndigheter og bankene må bruke store ressurser på kontroll av spillere som ikke er i fare for å bli spillavhengige. Tid og penger som heller kunne vært brukt mer målrettet mot de få problemspillerne.»

Finansieringsselskapenes Forening viser til at betalingstransaksjoner til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto også vil bli stanset hvis internasjonalt spor på kortet benyttes og at det ikke vil være mulig å gjøre unntak for disse selskapene selv om de har norsk tillatelse.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke uttaler bl.a. følgende:

«Vi mener det er åpenbart at et forbud mot betalingsformidling ikke er tilstrekkelig for å møte trusselen fra internasjonale nettsteder. Riktignok vil dette trolig heve terskelen for spill på utenlandske nettsteder noe, men det er usikkert om det vil føre til økt omsetning på spill med tillatelse i Norge, eller bidra til redusert spilleavhengighet.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen har avgitt felles høringsuttalelse. Disse instansene «...stiller seg i utgangspunktet positive til lovbaserte og andre tiltak fra myndighetene som kan hindre folks tilgang til fjernspill uten norsk tillatelse, forutsatt at tiltakene er effektive samt praktisk og rettslig gjennomførbare. Etter vår vurdering er de foreslåtte lovtiltakene ikke adekvate for å nå det uttalte formålet.» Disse instansene framhever også risikoen for at spilleoperatører legger til rette for andre typer betalingsoverføringer enn betalingskort, at det opprettes konto i utenlandsk finansinstitusjon, og at spilleoperatøren omdefinerer virksomheten sin til virksomhet med annen brukerstedskode enn pengespill.

Av Teknologirådets uttalelse framgår det blant annet:

«Departementets lovforslag innebærer et forbud mot betalingsformidling ved såkalte fjernspill. Teknologirådet mener en slik regulering vil kunne ha en viss effekt i å demme opp for fjernspill. Likevel tror vi reguleringen primært vil kunne begrense nyrekruttering av spillere, og i liten grad påvirke spillere som allerede har utviklet problematisk spillatferd.»

4.2.3 Departementets vurdering

Flere av høringsinstansene påpeker spillernes muligheter til fortsatt å spille på fjernspill uten norsk tillatelse på tross av forbudet mot betalingsformidling. Likevel antar mange av dem at forbudet vil ha en effekt og begrense utbredelsen av pengespill uten tillatelse i Norge. Flere understreker at forbudet gir ytterligere signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er tillatt i Norge eller kontrollert av norske myndigheter. Departementet viser til at mange av pengespillene som tilbys via Internett, er utformet for å tiltrekke seg norske spillere, og at mange spillere ikke oppfatter at dette er tilbud som ikke overvåkes av norske myndigheter.

Flere av høringsinstansene har også påpekt muligheten for at mer av betalingsformidlingen for norske forbrukere flyttes over til utenlandske aktører og dermed kan gi dårligere skattekontroll og begrensning av hvitvasking.

Departementet viser til at forslaget presiserer hvilke instanser og handlinger som kan regnes for å formidle eller avholde ulovlige pengespill i Norge. Forslaget muliggjør dermed en mer effektiv håndheving av pengespillovgivningen. Norske myndigheter kan kun regulere instanser som hører inn under norsk jurisdiksjon. Det er sannsynlig at lovreguleringen vil begrense muligheten til å avholde og formidle pengespill som ikke har norsk tillatelse, i Norge. Som nevnt under pkt. 3.6.2, er departementet klar over at forbudet vil kunne omgås, bl.a. ved at betaling skjer via utenlandske konti. Forbudet vil være et signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er regulert av norske myndigheter. Forbudet kan hindre rekruttering av nye spillere til spill som ikke er tillatt i Norge. Lovreguleringen vil også gjøre Norge til et mindre attraktivt marked for pengespillaktører som ikke har tillatelse til å drive virksomhet her. Etter departementets oppfatning vil forslaget derfor ha en effekt i tråd med de gjeldende hensynene bak norsk pengespillregulering.

4.3 Hvilke instanser og handlinger de foreslåtte reglene vil gjelde for

4.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet uttalte departementet at den foreslåtte lovendringen ville berøre norske kredittkortselskap, finansieringsinstitusjoner og andre virksomheter som er forpliktet til å følge norsk regelverk og som bistår i overføring av betaling for fjernspill fra spillere i Norge. Det ble presisert at forslaget kun ville omfatte betaling som kan identifiseres som betaling for fjernspill, men at en slik identifisering ikke er knyttet utelukkende til brukerstedskodesystemer. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om en liste med oppdaterte opplysninger om relevante fjernspillaktører som transaksjonene skal stoppes til, kunne bidra i overholdelsen av forbudet.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet legger til grunn at institusjonene «...på en relativt enkel måte må kunne skille mellom betalingsoverføringer til pengespillvirksomhet som er lovlig etter norsk rett, og de pengespill som ikke er gitt tillatelse etter lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven, slik at hensynene bak forslaget blir tilstrekkelig ivaretatt.»

Fornyings- og administrasjonsdepartementet legger til grunn at straffbarheten omfatter både forsettlig og uaktsom betalingsformidling. Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Tippekommisjonærenes Landsforening påpeker at forslaget må omfatte også formidling av gevinst fra pengespillaktøren og ikke bare innbetaling av innsats.

Justis- og politidepartementet antar at forslaget også vil ramme betalingsformidling av gevinst ervervet ved deltakelse i spill som er lovlige i utlandet, under opphold der, og reiser spørsmål betalingsformidlingsforbudet bør få en mer selvstendig og detaljert utforming.

Finansieringsselskapenes Forening representerer i høringen ikke bankene, men andre utstedere av ulike betalingskort knyttet til internasjonale kortsystemer, samt selskaper som inngår avtaler om innløsning av korttransaksjoner med brukersteder. Foreningen viser til at lovforslaget vil ramme både selskaper som tilbyr innløsningstjenester og de som utsteder kort. De hevder det framstår «... som uklart om forslaget også er ment å ramme avtaler med spillselskaper som ikke har sin virksomhet rettet mot Norge dersom de har valgt å bruke norsk innløser. Vi forstår det imidlertid slik at i hvert fall transaksjoner knyttet til kort utstedt i Norge må stoppes. Trolig vil ingen brukersteder akseptere at innløser ikke honorerer alle kort. Dette vil også være i strid med reglene innenfor kortsystemene.» Videre viser foreningen til at det kun er MCC-koden som identifiserer brukerstedets næringsvirksomhet. Det følger ikke med andre opplysninger om brukerstedet, heller ikke hvor det er etablert.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen viser til at det foreslåtte betalingsformidlingsforbudet etter sin ordlyd også vil ramme andre spilleformer enn elektronisk formidlede pengespill og dermed ramme videre enn reguleringsbehovet.

Interactive Promotion Media Ltd. har ingen problemer med at Lotteri- og stiftelsestilsynet fører oversikt over aktuelle fjernspillaktører, men er tvilende til at tilsynet klarer å ha en komplett oversikt.

Norsk Tipping viser til at internasjonale nettspillaktører bruker betydelige ressurser på å tiltrekke seg kunder gjennom gratis spill og bonusordninger hvor det ikke forekommer betalingsoverføring fra spilleren. Selskapet påpeker at man ikke vil ramme denne formen for spillaktivitet hos fjernspillaktører gjennom forslaget.

4.3.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at betalingsformidling for pengespill i mange tilfeller vil være nært knyttet til selve formidlingen av pengespillene, som for eksempel ved bruk av pengespillkommisjonærer som opptrer direkte på vegne av pengespillselskapene. Hvis de aktuelle pengespillene i slike tilfeller ikke har norsk tillatelse, vil det som regel ikke være tvil om at den aktiviteten kommisjonæren driver, regnes som formidling av ulovlige pengespill. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å begrense en bestemmelse om betalingsformidling for pengespill til en bestemt type formidlingsmåte eller -teknologi for pengespillene. Departementet ønsker derfor at presiseringen i lovforslaget har en generell utforming tilnærmet den i høringsforslaget.

I lovteksten i høringsnotatet var det presisert at både formidling av innsats og gevinst til eller fra pengespill uten norsk tillatelse, ville omfattes.

Forslaget vil berøre norske kredittkortselskap, finansieringsinstitusjoner, e-pengeforetak, innløsere og andre virksomheter som er forpliktet til å følge norsk regelverk og som bistår i overføring av betaling for pengespill fra og til spillere i Norge. Betalingsformidlingen må kunne identifiseres som betaling til eller fra pengespillaktør som ikke har tillatelse til å drive pengespillvirksomhet i Norge. Slik identifisering kan være mulig også gjennom andre identifiseringssystemer enn brukerstedskoder. Det forutsettes at betalingsformidlingsforbudet gjennomføres på en slik måte at de berørte finansierings- og betalingsformidlingsinstitusjonene kan etablere hensiktsmessige løsninger for å overholde forbudet.

Departementet vil foreslå at det gis hjemmel til å fastsette forskrifter for å presisere anvendelsesområdet for de foreslåtte reglene. Dette vil sikre forutsigbarhet for de aktørene som skal etterleve reglene. Gjennom slik forskriftsfastsettelse vil departementet også sikre at betaling for tillatte norske pengespill ikke hindres av de nye reglene. Forskriftshjemmelen vil også gjøre bestemmelsen mer fleksibel for nødvendige presiseringer som følge av utviklingen når det gjelder blant annet elektronisk og annen formidling av pengespill og når det gjelder identifisering av bestilte pengespilltjenester gjennom blant annet betalingsformidlingssystemer.

4.4 Forholdet til EØS-rettslige forpliktelser

4.4.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet redegjorde departementet for Norges EØS-rettslige forpliktelser når det gjelder regulering av pengespillvirksomhet. Departementet konkluderte med at det foreslåtte forbudet mot betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse ikke var i strid med disse forpliktelsene.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet har ingen særskilte merknader til Kultur- og kirkedepartementets vurderinger når det gjelder de generelle kravene i EØS-avtalen.

Kredittilsynet er av den oppfatning at det da ikke vedtatte direktivforslaget om betalingstjenester, jf. KOM (2005) 603 final, ikke hindrer den foreslåtte reguleringen i lotterilovgivningen.

Tippekommisjonærenes Landsforening mener de foreslåtte tiltakene er å tråd med EØS-retten.

Flere av høringsinstansene er imidlertid av den oppfatning at forslaget vil innebære et brudd på Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Betfair er av disse, og uttaler:

«Som internasjonalt spillselskap med konsesjon i EØS, har aktører som Betfair, rett til å yte grenseoverskridende tjenester. Tilsvarende har finansnæringen krav på å yte finansielle tjenester, og det skal ikke etableres restriksjoner i kapitalflyten. Sosialpolitiske hensyn mv. begrunner ikke unntak, idet begrensningene verken er egnede, nødvendige eller forholdsmessige. Dessuten fremstår de som diskriminerende.»

European Gaming & Betting Association, Ladbrokes, Remote Gambling Association, Spillerforeningen og Unibet mener også forslaget er i strid med EØS-avtalen ut fra de samme grunner som Betfair. Det vises bl.a. til at omgåelsesmulighetene gjør at betalingsformidlingsforbudet ikke er egnet til å hindre utbredelsen av pengespill uten norsk tillatelse. Det hevdes også at forbudet går lenger enn nødvendig.

4.4.3 Synspunkter fra EFTAs overvåkingsorgan

Departementets høringsbrev ble som nevnt, 2. januar 2008 også notifisert til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i samsvar med lov 17. desember 2005 nr. 101 om europeisk meldeplikt for tekniske regler (EØS-høringsloven). I brev av 3. april 2008 fremmer ESA enkelte synspunkter på høringsforslaget.

Etter ESAs syn er den foreslåtte reguleringen ikke-diskriminerende. ESA viser videre til EFTA-domstolens prejudisielle uttalelse i sak E-3/06 Ladbrokes. Der framholder domstolen at hvis et medlemslands pengespillregulering er egnet, konsistent og nødvendig, har landet adgang til å forby formidling og markedsføring av pengespilltjenester fra andre land, selv om disse tjenestene er lovlige i etableringslandet.

ESA reiser spørsmål om den foreslåtte reguleringen effektivt vil hindre personer i Norge å spille på pengespill via Internett. ESA viser også til at enkelte av pengespilltjenestene som vil bli forhindret, vil være de samme som tilbys av Norsk Tipping og Rikstoto. ESA stiller også spørsmålstegn ved om den foreslåtte reguleringen er del av en konsistent pengespillpolitikk, og også om reguleringen faktisk vil redusere pengespillmulighetene eller snarere øke kundemassen til de lovlige norske pengespilloperatørene. ESA framholder også at forslaget vil hindre innehavere av norske bankkontoer og kredittkort på reise utenlands å benytte lovlige pengespilltjenester i landet de besøker.

4.4.4 Synspunkter fra EU-kommisjonen

Etter notifiseringen av forslaget har EU-kommisjonen i brev av 14. april 2008 fremmet synspunkter om forslagets forenlighet med Norges EØS-rettslige forpliktelser.

Kommisjonen slår fast at det ikke er tvil om at bekjempelse av spilleavhengighet og opprettholdelse av offentlig orden er legitime hensyn for restriksjoner. Kommisjonen ber imidlertid norske myndigheter gjøre nærmere rede for hvorfor sikring av skatteinnkreving er trukket fram som et hensyn bak den foreslåtte reguleringen. Etter Kommisjonens syn er også den lave andelen av personer som har pengespillproblemer pga. online-pengespill, ikke nok til å rettferdiggjøre restriksjoner på slike tjenester. Videre er Kommisjonen i tvil om reguleringen vil være et effektivt virkemiddel, siden den enkelt kan omgås. Også fordi Kommisjonen legger til grunn at kun 535 brukere av fjernspill i 2006 benyttet kredittkort ved betaling, betviler den at tiltakene vil være effektive.

Etter Kommisjonens syn er det også en risiko for at den foreslåtte reguleringen går lenger enn det som er nødvendig for å bekjempe pengespillproblemer, fordi reguleringen kan ramme betaling for andre tjenester knyttet til pengespill, som for eksempel betaling fra utenlandske pengespillselskap til forskere, juridiske rådgivere mv. i Norge. Siden norske domstolers avgjørelse i Ladbrokes' søksmål mot norske myndigheter ikke foreligger, har Kommisjonen heller ikke fakta som kan underbygge om den norske pengespillreguleringen er konsistent.

Kommisjonen antar på bakgrunn av det anførte at den foreslåtte reguleringen kan være ineffektiv, disproporsjonal og gå lenger enn det som er nødvendig for å nå de legitime målene med reguleringen.

4.4.5 Departementets vurdering

Departementet viser innledningsvis til at det ikke foreligger en harmonisering av regulering av pengespilltjenester innenfor EU-/EØS-området som tilsier at en tjenesteleverandør etablert i et EU-/EØS-land har krav på å kunne tilby sine tjenester uhindret i ethvert annet EU-/EØS-land. EFTA-domstolen slo fast følgende i sin prejudisielle uttalelse i sak E-3/06 Ladbrokes:

«I den utstrekning tingretten finner at enerettssystemene etablert i medhold av pengespilloven og totalisatorloven utgjør lovlige restriksjoner på den frie bevegeligheten for tjenester etter EØS-avtalen artikkel 36, har staten rett til å forby formidling og markedsføring av pengespill fra utlandet, uavhengig av om spillene er lovlige i deres hjemstat eller ikke. Tilsvarende gjelder i den utstrekning tingretten finner at lotterilovens utelukkelse av kommersielle operatører utgjør en lovlig restriksjon på den frie bevegeligheten for tjenester.»

Departementet viser for øvrig til at formålet med forslaget er å klargjøre hva som anses som rettsstridig formidling og avholdelse av pengespill i Norge av aktører underlagt norsk lov.

Når det gjelder Kommisjonens angivelse av at antall brukere av kredittkort ved betaling for fjernspill er svært lavt, viser departementet til at Kommisjonen baserer seg på feil fakta. Andelen brukere av kredittkort ved betaling for fjernspill var i høringsnotatet oppgitt å være 53 prosent i 2006, ikke 535. I 2007 var andelen som brukte kredittkort ved betaling 29 prosent og 39 prosent benyttet debetkort, jf. redegjørelsen foran under pkt. 3.3. Etter departementets syn vil den foreslåtte reguleringen derfor omfatte en vesentlig del av den betalingsformidlingen hvor man i dag har mulighet til å identifisere betaling som betaling for pengespill. Departementet vil i forbindelse med forskriftsarbeid til den nye reguleringen også vurdere hvordan andre betalingsformer kan identifiseres ved betaling for pengespill.

Departementet viser ellers til den omfattende vurderingen av forslaget i forhold til EØS-retten under pkt. 3.6.1 og 3.6.2 foran. Etter departementets oppfatning vil det ikke være i strid med EØS-retten å vedta forslaget. Selv om Kommisjonen har reist spørsmål om eksisterende regulering av betalingsformidling for pengespill i Frankrike, Nederland og Tyskland, anser departementet at denne uklarheten ikke bør hindre Norge fra å vedta slike regler, når dette anses nødvendig ut fra nasjonale sosiale og kriminalitetspolitiske hensyn. Det vises her til at Kommisjonen i senere år har hatt en klar ambisjon om å liberalisere og harmonisere de nasjonale regler for pengespillformidling. De fleste medlemsstater i EU har imidlertid til nå gått mot en slik harmonisering, og Kommisjonen har derfor ikke fått gjennomslag for sitt harmoniseringsønske.

Departementet er innforstått med at spørsmålet om forslagets forenlighet med EØS-avtalen kan bli reist av berørte aktører for norske domstoler og av ESA, som også kan komme til å bringe saken inn for EFTA-domstolen.

På grunnlag av de mange innspillene om forholdet til Norges EØS-rettslige forpliktelser i høringsrunden, engasjerte departementet 30. april 2008 professor dr. juris. Fredrik Sejersted ved Senter for europarett ved Universitetet i Oslo til også å gi sin vurdering av forslaget i forhold til EØS-retten. Professor Sejersteds utredning forelå 20. juni 2008. Etter professor Sejersteds vurdering er den foreslåtte presiseringen av betalingsformidlingsforbudet ikke en ny restriksjon i seg selv, men et tiltak for å realisere det underliggende kravet om at tilbud av pengespill på det norske markedet krever tillatelse etter norsk rett. Professor Sejersted skriver bl.a. følgende i sin utredning:

«EØS-rettslig er det mest korrekt å se dette som en integrert del av det grunnleggende prinsippet, som ikke krever separat begrunnelse. I den utstrekning kravet om nasjonal tillatelse er forenlig med EØS-retten (hvilket det er) så har lovgiver adgang til å forby betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse etter norsk rett, uavhengig av om spillene er lovlige i deres hjemstat eller ikke.

Dersom betalingsformidlingsforbudet alternativt (subsidiært) skal anses som en egen restriksjon etter EØS-avtalen artikkel 36, så fremstår denne som ikke-diskriminerende, legitimt begrunnet, egnet, konsistent og nødvendig for å stanse tilbudet av ikke-tillatte pengespill på det norske markedet, og dermed beskytte de grunnleggende hensynene bak norsk pengespillpolitikk.»

Grunnlaget for professor Sejersteds synspunkter er det gjort grundig rede for i utredningen.

I likhet med departementet, utelukker ikke professor Sejersted at betalingsformidlingsforbudet på et eller annet tidspunkt vil bli brakt inn for domstolene med anførsel om at det strider mot EØS-retten. Sejersted uttaler om dette:

«Ved en slik eventuell rettssak er det etter min vurdering mest sannsynlig at domstolene vil gi norske myndigheter medhold i at forbudet er forenlig med EØS-retten. Her må det tas et visst forbehold for at rettstilstanden på pengespillsektoren i EU/EØS er komplisert og under utvikling. En viss slik usikkerhet og prosessrisiko vil det imidlertid ofte være i ethvert dynamisk rettssystem, og dette bør ikke stoppe norsk lovgiver fra å vedta det foreliggende forslaget dersom man ut fra en selvstendig politisk og faglig vurdering kommer til at det er ønskelig.»

Professor Sejersteds utredning følger som utrykt vedlegg til denne proposisjonen.

4.5 Lovplassering og håndheving

4.5.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet viste departementet til at definisjonen av lotterier i lotteriloven kan sies å dekke de formene for pengespill som er regulert i pengespilloven og totalisatorloven. Det er imidlertid lagt til grunn at pengespilloven og totalisatorloven regnes for lex specialis for regulering av de pengespillene de eksplisitt nevner, dvs. at de nevnte lovene, og ikke reguleringen i lotteriloven, gjelder for disse spillene, jf. lotteriloven § 1 fjerde ledd. En presisering av hva som regnes som ulovlig betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse, bør derfor inntas i alle tre lover.

Departementet framhevet at presiseringen av at betalingsformidling kan regnes som ulovlig avholdelse eller formidling av pengespill uten norsk tillatelse, også vil innebære at betalingsformidleren har en saklig grunn til å avslå å utføre et betalingsoppdrag, jf. finansavtaleloven § 14.

Siden Kredittilsynet generelt fører tilsyn med virksomhetene som omfattes av presiseringen, ble det forutsatt et samarbeid mellom Lotteri- og stiftelsestilsynet og Kredittilsynet om praktisk tilsyn og håndheving av de nye bestemmelsene.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Få av høringsinstansene har hatt synspunkter på lovplassering eller hvilket organ som bør håndheve reglene.

Justis- og politidepartementet påpeker at høringsforslaget illustrerer at de tre pengespillovene bør slås sammen til en lov.

Kredittilsynet ser det som hensiktsmessig at informasjon kan utveksles mellom tilsynet og Lotteri- og stiftelsestilsynet.

Lotteri- og stiftelsestilsynet har tro på at norske virksomheter som driver betalingsformidling, vil etterleve de nye reglene og mener at forslaget derfor ikke vil kreve store ressurser til håndheving.

Ladbrokes viser til at forslaget ikke bare er tyngende for betalingsformidlerne, men også pålegger byrder for andre tilsynsorganer og at tilsynsansvaret må koordineres.

4.5.3 Departementets vurdering

Departementet finner at plasseringen av reglene om betalingsformidling i alle de tre pengespillovene er hensiktsmessig på det nåværende tidspunkt. En eventuell sammenslåing av de tre lovene krever en mer omfattende gjennomgang av pengespillovgivningen enn departementet nå har hatt anledning til å foreta. Departementet finner det også hensiktsmessig å avvente de pågående rettsprosessene som berører den samlede norske pengespillovgivningen før man vurderer en sammenslåing. Departementet legger opp til i samarbeid med Finansdepartementet, Kredittilsynet og Lotteri- og stiftelsestilsynet å finne en effektiv og egnet måte å føre tilsyn og håndheve de nye bestemmelsene. I den forbindelse vil det bli vurdert om Lotteri- og stiftelsestilsynet bør føre oversikter over relevante pengespillaktører som ikke har tillatelse til å drive virksomhet i Norge, som et virkemiddel i etterlevelsen av reglene.

4.6 Om alternative tiltak mot fjernspill uten norsk tillatelse

4.6.1 Høringsforslaget

Departementet viste i høringsnotatet til at man ønsket en trinnvis tilnærming til reguleringen av fjernspill uten norsk tillatelse og at man ville følge utviklingen både nasjonalt og internasjonalt før man eventuelt fremmet ytterligere forslag til regulering.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene ønsker en annen regulering og strategi i forhold til pengespill som ikke har norsk tillatelse.

Betfair foreslår at utenlandske selskaper som retter virksomheten mot det norske markedet, underlegger seg rapporteringsplikt til Lotteritilsynet.

Betsson anbefaler at hele bransjen bør få like vilkår til å operere i Norge gjennom et lisenssystem. Også Interactive Promotion Media Ltd., Remote Gambling Association og Spillerforeningen tar til orde for et lisenssystem.

European Gaming & Betting Association og Ladbrokes tar til orde for å anerkjenne krav fra andre EU-medlemsstater og godkjenne samme eller strengere standarder fra andre medlemsstater.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen går inn for at departementet gjennomfører en bred utredning av virkemiddelapparatet på pengespillområdet, herunder mulighetene for et tettere samarbeid på EU/EØS-nivå. Norges Pokerforbund og Unibet har liknende synspunkter.

Frivillighet Norge går inn for å møte konkurransen fra utenlandske nettsteder ved å åpne for etisk forsvarlige spill på Internett i Norge.

Norsk Tipping foreslår å innføre blokkering av utenlandske IP-adresser som tilbyr fjernspill over Internett.

Teknologirådet mener departementet burde utkvittert hvorfor alternative reguleringsmåter ikke er valgt.

4.6.3 Departementets vurdering

Som nevnt i høringsnotatet ba departementet Lotteri- og stiftelsestilsynet i brev av 16. februar 2007 om å ha en mer effektiv håndheving av pengespillovgivningen overfor fjernspill som ikke har norsk tillatelse. Dette har ført til en mer offensiv håndheving av dagens regler. Tilsynet har også iverksatt en informasjons- og holdningskampanje om uheldige konsekvenser av overdreven spilling på pengespill, særlig internettformidlede pengespill.

Norske myndigheter ga for noen år siden tillatelse til sammenslutningen 10H til å drive interaktive pengespill via Internett overfor norske innbyggere. Tillatelsen ble ikke fornyet sommeren 2005, fordi myndighetene fant at virksomheten hadde behov for endrede rammevilkår som kunne stå i konflikt med myndighetenes ønske om et moderat norsk pengespilltilbud.

Departementet anser at det ikke er grunnlag for å innføre et nytt system for tillatelser til interaktive pengespill via internett i Norge nå.

Når det gjelder Norsk Tippings forslag om å blokkere utenlandske IP-adresser som tilbyr pengespill via Internett, fremmet departementet ikke et slikt forslag i høringsnotatet av flere grunner. Forslaget vil innebære en filtrering av internettsider som myndighetene mener har et ulovlig innhold. En slik filtreringsordning finnes i dag bl.a. for nettsider med barnepornografisk innhold. Denne filtreringsordningen er en frivillig ordning og baseres på et samarbeid mellom Kripos og de enkelte norske internettleverandører som har ønsket å delta i filtreringsordningen. En filtreringsordning som begrenser tilgang til innhold på internett, reiser særskilte spørsmål i forhold til vernet av ytrings- og informasjonsfriheten i Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon art. 10. Lovfesting av muligheten for filtrering av ulovlig innhold på internett ble drøftet av Datakrimutvalget i utvalgets delutredning II; NOU 2007:2 Lovtiltak mot datakriminalitet, jf. pkt. 5.13 i denne utredningen. Utvalget drøftet bl.a. muligheten for å filtrere internettsider med pengespill som ikke er tillatt i Norge. Utvalgets flertall gikk ikke inn for å foreslå hjemmel i straffeloven for å iverksette filtreringstiltak. NOU 2007:2 var på høring i 2007 og er til behandling og oppfølging i Justis- og politidepartementet. Kultur- og kirkedepartementet viser imidlertid til at slik filtrering av nettsider med pengespill er gjennomført i andre land, blant annet i Italia. Departementet mener likevel hjemmel for å pålegge filtrering av internettsider med ulovlig innhold bør drøftes i en bredere sammenheng på grunn av de prinsipielle sidene ved slike tiltak og ikke isolert foreslås for internettsider med pengespill uten norsk tillatelse.