2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Regjeringens mål er å redusere rusmiddelproblemene. Dette krever tiltak på flere områder. Regjeringen legger derfor opp til en politikk som bedre forebygger at rusmiddelproblemer oppstår, som sikrer effektiv behandling, god rehabilitering og tilstrekkelig skadereduksjon for personer med rusmiddelproblemer.
Forskningsstiftelsen Fafo utførte den første landsomfattende levekårsundersøkelsen av innsatte i norske fengsler, «Levevilkår blant innsatte» (2004). Undersøkelsen bekrefter en sterk sammenheng mellom stoffmisbruk, psykiske lidelser og kriminalitet hos de innsatte og en generell opphoping av levekårsproblemer. Ett av hovedfunnene i undersøkelsen er at 60% av innsatte har rusproblemer. De senere års statistikk viser dessuten at ca. en tredjedel av alle innsatte soner dom for narkotikarelatert kriminalitet. Det er derfor viktig med tiltak som kan hjelpe den domfelte til å få kontroll med sitt rusmiddelmisbruk. Dette vil være til nytte for samfunnet og for den domfelte selv. Domfelte med rusmiddelproblemer kan overføres til behandlingsinstitusjon etter straffegjennomføringsloven § 12. Stortinget har dessuten åpnet for at retten kan fastsette at domfelte gjennomfører promilleprogram ved promillekjøring som vilkår for å utsette straffegjennomføring i fengsel. Det er videre lagt opp til et bredt samarbeid med andre etater for å sikre et bedre rehabiliteringstilbud for innsatte med rusmiddelproblemer. Både §12-soning, betinget dom med promilleprogram og et bredt samarbeid med andre etater om rusmiddelproblematikken kan bidra til å redusere domfeltes rusmiddelproblemer.
I handlingsplan mot rusmiddelproblemer for 2003-2005 side 18 viser regjeringen til at USA har utviklet en lovende modell for å dømme misbrukere til behandling i stedet for fengsel. Ideen med Drug Court startet i USA og har blitt utviklet og utprøvd i flere land, blant annet Irland og Skottland. Regjeringen mener det kan være aktuelt å se på muligheten for å innføre en liknende modell i Norge. En bredt sammensatt arbeidsgruppe har utredet muligheten for å ta i bruk en slik ordning. Arbeidsgruppen foreslår å prøve ut en alternativ straffereaksjon for rusmiddelmisbrukere som er dømt for gjentagende narkotikarelatert kriminalitet, og som vil ut av sitt misbruk. Forslaget innebærer en utprøving av et forpliktende forvaltningssamarbeid der domstolen tar aktivt del i prosessen.
Justis- og politidepartementet uttaler på side 76 i St. prp. nr. 1 (2004-2005) at de berørte departementene vil følge opp rapporten etter at den har vært på høring med sikte på å sette i gang prøveprosjekter. Etter departementets syn er det viktig å få rusmiddelmisbrukere, som begår kriminalitet, inn i strukturerte opplegg og forpliktende behandlingsformer. Dette kan bidra til å forebygge ny kriminalitet.
2.2 Arbeidsgruppens sammensetning, mandat og forslag
Justisdepartementet opprettet i august 2003 en arbeidsgruppe som skulle utrede mulighetene for Drug Court i Norge. Arbeidsgruppen fikk følgende sammensetning:
Rådgiver Rune Fjeld, Justisdepartementet, leder
Seniorrådgiver Lars Meling, Justisdepartementet, Politiavdelingen
Rådgiver Hege Glasø Wiggen, Domstoladministrasjonen
Tingrettsdommer og avdelingsleder Wenche Fliflet Gjelsten, Oslo tingrett
Kst. førstestatsadvokat Morten Holmboe, Riksadvokatembetet
Assisterende direktør Jan-Erik Sandlie, Kriminalomsorgen region øst
Seniorrådgiver Torbjørn K. Brekke, Sosialdepartementet
Rådgiver Christiane Sørby Hansen, Sosialdepartementet
Underdirektør Kari Grette, Helsedepartementet
Rådgiver Eirunn Lysø, Barne- og familiedepartementet
Rådgiver Grete Haug, Læringssenteret/Utdanningsdirektoratet
Rådgiver Arild Rygge, Aetat Arbeidsdirektoratet
Sekretær for gruppen har vært rådgiver Vigdis Endal, Justisdepartementet.
Arbeidsgruppen fikk følgende mandat i forbindelse med oppnevningen:
«Hovedfokus for utredningen er å vurdere muligheten for å styrke den samlede innsatsen for tunge rusmiddelmisbrukere som har stort behov for hjelp og behandling og som vil ut av sitt misbruk. Med utgangspunkt i foreliggende kunnskap, forskning og erfaring, skal arbeidsgruppen beskrive formålet med, organiseringen av og grunnlaget for en slik ordning. Arbeidsgruppen skal:
etter behov søke råd og informasjon hos relevante instanser og fagmiljøer, herunder internasjonale erfaringer
gjøre seg kjent med ordningen i Irland, Skottland, Canada og USA og vurdere den forskning som foreligger om DC
kartlegge hvilken målgruppe som vil egne seg for DC i Norge og utarbeide kriterier for deltagelse i DC programmet
vurdere forslag til nødvendige endringer og tilpasninger og konsekvenser av disse for at DC skal kunne gjennomføres
vurdere om det vil være et tilstrekkelig antall deltakere innen en aktuell region til at et prøveprosjekt kan gjennomføres
vurdere de juridiske konsekvenser og gjennomgå dagens lovverk som eventuelt kan omfatte/tilpasses DC
vurdere hvordan forvaltningssamarbeidet bør organiseres innen prøveprosjektet og utrede på hvilken måte de ulike etaters ansvarsområder blir berørt og på hvilken måte de kan forplikte seg til gjennomføringen av et pilottiltak
fremme forslag om hvordan hjelpe- og behandlingsapparatet best kan bli i stand til å ta imot de som dømmes til behandling og vurdere kapasitetsmessige spørsmål og konsekvenser relatert til eventuell sonings- og/eller behandlingskø
vurdere kriterier for dommere som skal delta i et eventuelt prøveprosjekt, herunder egnethet, personlig motivasjon m.m., og hvilken rolle dommerne bør ha i prøveprosjektet
utrede de økonomiske og administrative kostnadene for etablering og gjennomføring av et prøveprosjekt og antyde de økonomiske konsekvensene i et makro perspektiv
foreslå kravspesifikasjoner for hvordan et egnet evalueringsopplegg for prøveprosjektet kan gjennomføres, inkludert om det bør være en kontrollgruppe
Som et særskilt punkt skal arbeidsgruppen vurdere etiske aspekter ved DC som:
eventuell forskjellsbehandling mellom lovbrytere med likeartet lovbrudd
rettslige spørsmål knyttet til lengden på dom til behandling sammenholdt med strafferamme og alminnelig straffenivå
forskjellsbehandling mellom kriminelle og ikke-kriminelle rusmiddelmisbrukere
dilemmaer et slikt prøveprosjekt kan medføre i forbindelse med prioritering av ressurser som tilgang til bolig, skoleplass, behandlingsplass, arbeid mv.»
Oppdragsgiver presiserte videre mandatet med hensyn til målgruppen, juridiske konsekvenser og stedsvalget for utprøving av DC.
Arbeidsgruppen la frem sin rapport for Justisdepartementet i september 2004 med forslag om å prøve ut en ordning med alternativ straffereaksjon for rusmiddelmisbrukere som er dømt for gjentagende narkotikarelatert kriminalitet. Forslaget går ut på å sette i verk et treårig pilotprosjekt med utprøving av dommerledet narkotikaprogram for lovbrytere som får sin sak behandlet ved domstolene i to store kommuner.
Arbeidsgruppen uttaler på side 3 i rapporten følgende om bakgrunnen for å prøve ut en ordning med Drug Court, eller dommerledet narkotikaprogram (DN), som gruppen betegner ordningen:
«Det er en gruppe tungt belastede kriminelle rusmiddelmisbrukere som begår et stort antall kriminelle handlinger, og som dagens straffe- og behandlingssystem ikke klarer å håndtere på en god nok måte. Straffen er ikke i tilstrekkelig grad tilpasset målgruppen tunge rusmiddelmisbrukere. Det er derfor behov for å styrke og etablere nye tiltak for denne gruppen. Dette utgjør grunnlaget for å iverksette forsøk med DN, for de mest utsatte rusmiddelmisbrukerne. Det er spesielt erfaringene fra Irland og Skottland som har gitt arbeidsgruppen inspirasjon til å se nærmere på hvordan en norsk modell kan utformes.»
I dommerledet narkotikaprogram må brukerperspektivet etter arbeidsgruppens syn ivaretas gjennom hele prosessen. Det spesielle med dette programmet er de regelmessige møtene med DN-dommeren, teamets tette oppfølging av deltakerne fra vurdering om deltakelse til gjennomført straff, og det tette tverretatlige samarbeidet.
2.3 Høringen
Justisdepartementet sendte 7. oktober 2004 arbeidsgruppens forslag på høring til følgende instanser:
Statsministerens kontor
Departementene
Høyesterett
Borgarting lagmannsrett
Gulating lagmannsrett
Frostating lagmannsrett
Oslo tingrett
Bergen tingrett
Trondheim tingrett
Domstolsadministrasjonen
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Kommuneadvokaten i Oslo
Politidirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Sosial- og helsedirektoratet
De regionale helseforetakene
Helsetilsynet i fylkene
Forbrukerombudet
Folkehelseinstituttet
Sivilombudsmannen
Fylkesmennene
Fylkesnemndene for sosiale saker
Asker kommune
Bergen kommune
Haugesund kommune
Oslo kommune
Stavanger kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Høgskolen i Agder
Høgskolen i Bergen
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Finnmark
Høgskolen i Lillehammer
Høgskolen i Oslo
Høgskolen i Sogn og Fjordane
Høgskolen i Stavanger
Høgskolen i Sør-Trøndelag
Høgskolen i Telemark
Høgskolen i Volda
Høgskolen i Østfold
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Institutt for menneskerettigheter
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
JURK
Juss-Buss
Jussformidlingen
Jusshjelpa
Norges juristforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Politiembetsmennenes Landsforbund
Politiets Fellesforbund
Norsk Narkotikapolitiforening (NNPF)
Hordaland politidistrikt
Oslo politidistrikt
Sør-Trønderlag politidistrikt
Akademikerne
Aleneforeldreforeningen
Amnesty International Norge
Anonyme alkoholikere
Anonyme narkomane
Arbeidernes Edruskapforbund
Actis - Rusfeltets samarbeidsorgan
Blå Kors i Norge
Brukerforeningen
Den norske lægeforening
Fagforbundet
Fagrådet innen Rusfeltet i Norge
Fagrådet for psykiatri
Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere
Foreningen 2 foreldre
Foreningen mot stoffmisbruk
Forbundet Mot Rusgift
Forskningsstiftelsen FAFO
Frelsesarmeens sosialtjeneste
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Helseansattes Yrkesforbund
Helse- og sosialombudet i Oslo
Helsetjenestens lederforbund
Institutt for sosialvitenskap ISV Consult
Instituttgruppa for samfunnsforskning
Justisdepartementet: lovavdelingen, sivilavdelingen, politiavdelingen
Kirkens Bymisjon
Kirkens sosialtjeneste
Klientaksjonen
Koordineringsutvalget for de psykiatriske ungdomsteam (KUP)
Kommunenes Sentralforbund
Kontoret for fri rettshjelp i Oslo
Kommunalansattes fellesorganisasjon
Kriminalomsorgen, regionkontorene
Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS)
Kriminalomsorgens IT-tjeneste (KITT)
Kriminalitetsforebyggende råd (Kråd)
Landsorganisasjonen (LO)
Landsforbundet Mot Stoffmisbruk
Landsforeningen for pårørende innen psykiatrien
Landsforeningen for rettferd for taperne
Landsforeningen for utekontakter
Landets kontrollkommisjoner
Mental Helse Norge
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nasjonalt kompetansesenter for medikamentassistert rehabilitering (Mar Øst)
Nordlandsklinikken
Norges helse- og sosialforbund
Norsk Fengsels- og friomsorgsforbund
Norsk forening for voldsoffererstatning
Norsk forum for terapeutiske samfunn
Norsk Helse- og Sosiallederlag
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Norsk Kommuneforbund
Norsk pasientskadeerstatning
Norsk Psykologforening
Norsk Sykepleierforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Pasientombudene
PRO-senteret
Pinsevennenes evangeliesentre
Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)
Rådet for høgskoleutdanning i helse- og sosialfag
Rådet for psykisk helse
Samarbeidsforumet for norske kollektiver
Senter for samfunnsforskning (SEFOS)
SINTEF-Unimed
Statens helsetilsyn
Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)
Stiftelsen Bergensklinikkene
Stiftelsen Kraft
Stiftelsen Menneskerettighetshuset
Stiftelsen Rus-Nett
Stiftelsen Sollia-kollektivet
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Tyrilistiftelsen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Østnorsk kompetansesenter for rusmiddelrelaterte spørsmål
Departementet har mottatt uttalelser med kommentarer til arbeidsgruppens forslag fra følgende instanser:
Arbeids- og sosialdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet.
Høyesterett
Agder lagmannsrett
Oslo tingrett, Bergen tingrett og Trondheim tingrett
Domstolsadministrasjonen
Riksadvokaten
Oslo statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Kriminalpolitisentralen
Barneombudet
Datatilsynet
Sosial- og helsedirektoratet
Aker universitetssykehus HF, Sykehuset Innlandet HF og Sykehuset Østfold HF
Folkehelseinstituttet
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesnemnda i Rogaland
Kommunene Asker, Bergen, Oslo, Stavanger, Trondheim og Drammen
Universitetet i Bergen
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det kriminalitetsforebyggende råd
Juss-Buss
Politiets Fellesforbund
Politidistriktene Gudbrandsdal, Hordaland, Oslo, Søndre Buskerud, Sør-Trøndelag, Troms og Vestfold
Arbeidernes Edruskapsforbund
Actis - Rusfeltets samarbeidsorgan
Blå Kors i Norge
Borgestadklinikken
Den norske lægeforening
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)
Evangeliesenteret
Fagrådet innen Rusfeltet i Norge
Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)
Frelsesarmeens sosialtjeneste
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Kriminalomsorgen region vest, sørvest, sør, nordøst, øst, og nord
Kriminalomsorgens friomsorgskontorer i Oslo, Hordaland og Nordland
Kriminalomsorgen Kongsvinger fengsel
Kriminalomsorgens utdanningssenter
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
Landsforbundet Mot Stoffmisbruk
MAR ØST (nasjonalt kompetansesenter og regionsenter for medikamentassistert rehabilitering i helseregion øst)
Midt-Norsk kompetansesenter for rusfaget
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk forum for terapeutiske samfunn
Norsk Psykologforening
Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)
Stiftelsen Rus-Nett
Stiftelsen Sollia-kollektivet
Stiftelsen Livet Etter Soning (WayBack)
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Tyrilistiftelsen
Østnorsk kompetansesenter (ØKS)
Følgende høringsinstanser har gitt svar om at de ikke har kommentarer eller ikke finner grunn til å uttale seg om arbeidsgruppens forslag:
Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Høgskolen i Sør Trøndelag, LO, Fagforbundet, Moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Borgarting lagmannsrett.
I dette avsnittet gir departementet bare en kortfattet oversikt over hovedsynspunktene i høringsuttalelsene. Høringsinstansenes syn på de ulike punktene i forslaget er nærmere behandlet i de aktuelle avsnittene i proposisjonen.
Hovedinntrykket er at høringsinstansene er positive til og støtter arbeidsgruppens forslag om å sette i verk en prøveordning med DN, men reiser spørsmål ved sider av DN-modellen. Dette gjelder særlig spørsmål knyttet til dommerens rolle under straffegjennomføringen. Høringsinstansene er imidlertid nokså samstemte i sitt syn på rapportens tverrfaglige tilnærmingsmåte for personer med alvorlige narkotikaproblemer som begår gjentatte narkotikarelaterte lovbrudd. Bare fire høringsinstanser avviser eller er kritiske til å prøve ut DN.