3 Høring, vurderinger og forslag

3.1 Forslag i høringsbrevet

I høringsutkastet foreslo departementet følgende lovtekst:

«§ 5 a. Læringsmiljø

1. Styret har det overordnede ansvar for elevenes læringsmiljø. Styret skal, i samarbeid med elevrådet, legge forholdene til rette for et godt læringsmiljø og arbeide for å bedre velferden på lærestedet. Skolen skal, så langt det er mulig og rimelig, legge læringsmiljøet til rette for elever med særskilte behov.

2. Styret har ansvar for at læringsmiljøet på skolen, herunder det fysiske og psykiske arbeidsmiljø, er fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til elevenes helse, sikkerhet og velferd. I utformingen av det fysiske arbeidsmiljøet skal det, så langt det er mulig og rimelig, sørges for:

   1. at lokaler, adkomstveier, trapper m.v. er dimensjonert og innredet for den virksomhet som drives.

   2. at lokalene har gode lys- og lydforhold og forsvarlig inneklima og luftkvalitet.

   3. at lokalene blir vedlikeholdt og er rene og ryddige.

   4. at lokalene er innredet slik at uheldige fysiske belastninger for elevene unngås.

   5. at virksomheten er planlagt slik at skader og ulykker forebygges.

   6. at tekniske innretninger og utstyr er forsynt med verneinnretninger og blir vedlikeholdt slik at elevene er vernet mot skader på liv og helse.

   7. at lokaler, adkomstveier, sanitæranlegg og tekniske innretninger er utformet på en slik måte at funksjonshemmede kan studere ved skolen.

   8. at læringsmiljøet er innrettet for elever av begge kjønn.

   9. at læringsmiljøet er utformet etter prinsippet om universell utforming.

   Departementet kan fastsette forskrift.

3. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at kravene i nr. 2 overholdes. Arbeidsmiljølovens kapittel XIII om tilsyn og tvangsmidler m.v. gjelder tilsvarende så langt det passer. Departementet kan fastsette forskrift.»

3.1.1 Krav til læringsmiljøet

Forslaget stiller krav både til fysisk og psykisk arbeidsmiljø. Departementet har lagt til grunn en forståelse av begrepet psykisk arbeidsmiljø som er noe annerledes enn tilsvarende begrep i arbeidsmiljøloven § 12, tatt i betraktning at elevene har en annen tilknytning til institusjonene enn arbeidstakere har til arbeidsplassen i arbeidsmiljølovens forstand. I høringsbrevet la departementet til grunn at kjerneområdet for det psykiske læringsmiljøet, og som Arbeidstilsynet hensiktsmessig vil kunne ta ansvar for tilsyn med, vil være forhold knyttet til mobbe- og trakasseringssaker relatert til studiesituasjonen. Studierelaterte forhold (for eksempel forhold vedrørende undervisningstilbudet og pedagogisk opplegg) utgjør en viktig del av elevenes læringsmiljø også for det psykiske elementet, men det vil etter departementets syn ikke være hensiktsmessig at Arbeidstilsynet fører tilsyn med dette.

3.1.2 Tilsyn med læringsmiljøet

Det foreslås at Arbeidstilsynet får tilsynsansvaret. Dette synes naturlig siden Arbeidstilsynet allerede fører tilsyn med mesteparten av elevenes fysiske læringsmiljø i relasjon til tilsynet med de ansattes arbeidsmiljø. Videre har Arbeidstilsynet innarbeidede rutiner for tilsyn med utdanningsinstitusjoner i og med at de allerede fører tilsyn ved universiteter og høgskoler.

I det foreliggende endringsforslaget foreslås det at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med både de fysiske og de psykiske krav til læringsmiljøet, jf. formuleringen «kravene i 2. ledd overholdes». Forslaget legger videre opp til at Arbeidstilsynet får samme sanksjonsmyndighet som arbeidsmiljøloven fastsetter. Tilsvarende sanksjonsbestemmelse finnes i universitets- og høgskoleloven § 44, og er videreført i § 4-3 i forslaget til ny universitets- og høyskolelov, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003-2004). De sanksjoner som står til rådighet, er pålegg, tvangsmulkt og mulighet til å stenge institusjonen (eller deler av den) for kortere perioder, jf. arbeidsmiljøloven §§ 77 og 78.

3.2 Høringsinstansenes merknader

Alle høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til at det fastsettes bestemmelser om læringsmiljøet i folkehøyskoler. Fire høringsinstanser, Folkehøgskolerådet, Norsk Folkehøgskolelag, Noregs Kristelege Folkehøgskolelag og Sunnfjord Folkehøgskule, mener primært at bestemmelsene bør fastsettes i forskrift sammen med departementets merknader og kommentarer. Disse høringsinstansene støtter sekundært departementets forslag om å lovfeste læringsmiljøbestemmelsene.

3.2.1 Krav til læringsmiljøet

Noen høringsuttalelser viser til andre lovbestemmelser som regulerer læringsmiljøet. Barne- og familiedepartementet (BFD) påpeker at fravær av mobbing og trakassering er en viktig forutsetning for et godt og stimulerende arbeidsmiljø, og viser til at bestemmelser i likestillingsloven gir utdanningsinstitusjonene et ansvar for å forebygge og søke å hindre seksuell trakassering. Helsedepartementet (HD) og Statens helsetilsyn påpeker at læringsmiljøet fra før delvis er regulert gjennom regelverket om miljørettet helsevern, som er fastsatt med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven. Virksomheter, herunder utdanningsinstitusjoner, har etter disse reglene plikt til å drive på en helsemessig tilfredsstillende måte, og det stilles konkrete krav til en rekke miljøforhold.

Statens helsetilsyn mener at vurderingen av hva som er forsvarlig inneklima, gode lyd- og lysforhold og lignende bestemmelser bør harmoniseres med de kravene som gjelder for skole og barnehager. Helsetilsynet viser til Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og anbefaler at det henvises til disse bestemmelsene.

Flere av høringsinstansene i folkehøyskolemiljøet har hatt merknad til forslag til § 5a første ledd 2. punktum. Høringsinstansene foreslår at «styret» erstattes med «skolen», slik at bestemmelsen lyder:

«Skolen skal, i samarbeid med elevrådet, legge forholdene til rette for et godt læringsmiljø og arbeide for å bedre velferden på lærestedet.»

Det påpekes at det er positivt å lovfeste elevrådets involvering i skolens arbeid med læringsmiljø, men man finner det ikke naturlig at loven fastsetter at styret skal ha direkte administrative forbindelser til elevrådet.

Fylkesmannen i Rogaland mener at man må styrke elevmedvirkningen og gi klarere plikter til tilbydere av folkehøyskoleutdanning når det gjelder læringsmiljø. Høringsinstansen mener at eleven står svakt i forhold til effektivt å kunne ivareta sine interesser når det gjelder det psykososiale miljøet, til tross for lovbestemt elevmedvirkning. Telemark fylkeskommune ber om at elevene gis møterett i arbeidsmiljøutvalget ved den enkelte skole.

Numedal folkehøgskolepåpeker i sin høringsuttalelse at forslaget i § 5a andre ledd bokstav g om fysisk tilrettelegging for funksjonshemmede, ikke vil gi noen reell forbedring uten at den konkretiseres med henvisning til finansiering. Det påpekes at den enkelte skole er så liten at det er begrenset hvilke tilpasninger som kan gjøres uten eksterne tilskudd. Også to andre høringsinstanser henviser til at det er problematisk at det fastsettes bestemmelser uten at staten følger opp med midler.

Norsk Folkehøgskolelag og Norges Kristelege Folkehøgskolelag viser til at folkehøyskolene ønsker å legge til rette for funksjonshemmede innenfor de rammene man har. Det vil likevel ikke være mulig å imøtekomme alle krav, og høringsinstansene mener at det derfor fortsatt må være anledning for skolene å avslå søknader fra søkere som man ikke finner å kunne legge forsvarlig til rette for. Tilsvarende synspunkter er også fremmet av Sunnfjord folkehøgskule.

3.2.2 Tilsyn med læringsmiljøet

Fylkesmannen i Rogaland er opptatt av Arbeidstilsynets mulighet for å kontrollere om bestemmelsene overholdes. Det påpekes at Arbeidstilsynet kun har mulighet for å nå et begrenset antall virksomheter årlig, og at tilsynet i sin natur vil være systemtilsyn, som ikke kan tas som garanti for at alt er i orden når det gjelder studentenes opplevde fysiske og psykiske læringsmiljø.

Arbeidstilsynet henviser til avgitt høringsuttalelse om læringsmiljøbestemmelser i fagskoleloven. I denne høringsuttalelsen skriver tilsynet at de foreslåtte reglene anses rimelig tilfredsstillende i forhold til muligheten for hensiktsmessig og effektiv utføring av tilsynsoppgaven. Tilsynet peker på at begrepet psykisk arbeidsmiljø vil måtte omfatte vesentlig mer enn rene mobbe- og personkonfliktsaker. Arbeidstilsynet framhever at regler som sikrer tilsyn også med psykisk arbeidsmiljø ved lærestedene, vil likestille elever, som ofte er en mindre innflytelsesrik gruppe, med arbeidstakere.

Arbeidstilsynet påpeker videre at velferdsmessige forhold er et vanskeligere begrep å avgrense og håndheve i læringsmiljøer enn på tradisjonelle arbeidsplasser. Begrepet elevvelferd omfatter forhold som tiltak for sosiale sammenkomster på fritiden med videre, som faller utenfor velferdsbegrepet i arbeidsmiljøloven. Arbeidstilsynet anbefaler at bestemmelsene vedrørende velferdsbegrepet fjernes eller omarbeides, slik at disse forholdene faller utenfor Arbeidstilsynets tilsynsansvar.

Helsedepartementet og Statens helsetilsynviser til at kommunenes helsetjeneste har tilsynsansvaret etter regelverk fastsatt med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven. Helsetjenesten har hjemmel for å gi ulike pålegg dersom det foreligger forhold som er i strid med regelverket. På områder der det finnes en spesiell tilsynsmyndighet, for eksempel Arbeidstilsynet, er det primært denne myndigheten som skal fatte vedtak. Kommunehelsetjenesteloven § 1-4 fastsetter at kommunehelsetjenesten skal varsle Arbeidstilsynet dersom den blir kjent med forhold som er i strid med Arbeidsmiljøloven. Kommunen har imidlertid fortsatt kompetanse til å gi pålegg etter kommunehelsetjenesteloven, for eksempel dersom den spesielle tilsynsmyndigheten ikke følger opp, eller det foreligger forhold som ikke fanges opp av det spesielle regelverket. Helsedepartementet påpeker at dette forhold vil måtte gjelde også i forholdet mellom kommunehelsetjenesteloven og folkehøyskoleloven § 5a.