2 NOU 2000 : 18 Skattlegging av petroleumsvirksomhet
2.1 Bakgrunnen for utredningen
I innstillingen til Revidert Nasjonalbudsjett 1999 vedtok Stortinget følgende:
«Stortinget ber Regjeringen igangsette et utredningsarbeid med sikte på revisjon av petroleumsbeskatningen og fremme forslag til endringer overfor Stortinget i løpet av år 2000.»
Finansdepartementet nedsatte i oktober 1999 et utvalg for å vurdere petroleumsskattesystemet. Utvalget leverte i juni 2000 sin rapport, NOU 2000 : 18 «Skattlegging av petroleumsvirksomhet».
2.2 Ekspertutvalgets vurderinger av det eksisterende petroleums-skattesystemet
I dette avsnittet gis en oppsummering av ekspertutvalgets hovedinnvendinger mot det eksisterende petroleumsskattesystemet. Utvalgets hovedinnvending mot det eksisterende systemet var:
Stor mulighet til å finansiere sokkelselskapets øvrige aktiviteter med ubeskattet sokkelinntekt
For generøse investeringsbaserte fradrag
Lete- og investeringsincentiver avhenger av skatteposisjon
Nedenfor utdypes utvalgets hovedinnvendinger til det eksisterende petroleumsskattesystemet.
2.2.1 Stor mulighet til å finansiere sokkelselskapets øvrige aktiviteter med ubeskattet sokkelinntekt
Den alt overveiende delen av sokkelselskapenes finansutgifter kommer til fradrag i inntekt fra sokkelvirksomheten, dvs. mot en skattesats på 78 prosent. En tilsvarende stor del av selskapets finansinntekter kommer til beskatning på samme måte. Siden sokkelselskapets eiere vil være undergitt en lavere beskatning av finansposter, gir petroleumsskattereglene incentiv til å ta egenkapital ut av selskapet og erstatte den med gjeld.
Selskaper som driver virksomhet på sokkelen, kan også ha inntekt som er skattepliktig til land. Dette kan for eksempel dreie seg om inntekt fra ordinær industrivirksomhet eller aksjeutbytte fra datterselskaper innenlands eller utenlands. De gjeldende reglene for fordeling av sokkelselskapets netto finansposter mellom sokkel- og landskatteregimet er basert på respektiv nettoinntekt før skatt. Dette gir en skjev fordeling mellom sokkel og land i forhold til den kapitalen som er investert innen det enkelte regimet. En av grunnene til det er at avkastningen før skatt per krone investert som oftest vil være høyest fra sokkelvirksomheten. En annen grunn er at landinntekten er lav fordi det sjelden betales utbytte fra datterselskapet til sokkelselskapet. Fordelingsreglene fører derved til at en uforholdsmessig stor del av finanskostnadene kommer til fradrag i sokkelinntekten.
Kapitalinnskudd i datterselskaper finansieres for en stor del med gjeld i sokkelselskapet. Datterselskapene selv har gjennomgående en svært høy egenkapitalandel. Datterselskapenes investeringer er derved indirekte finansiert ved opplåning på sokkelselskapets hånd, slik at renteutgiftene kommer til fradrag i sokkelinntekten etter den fordelingsnøkkelen som er nevnt ovenfor. Tilpasningen med høy gjeldsandel i sokkelselskapet og lav gjeldsandel i datterselskaper tyder på at selskapene i stor grad utnytter muligheten til å få fradrag for finanskostnader mot en skattesats på 78 prosent.
Sokkelselskapenes utenlandsaktiviteter har økt betydelig de senere årene. Det gjelder ikke bare de norskeide selskapene. Det er også en tiltagende tendens til at utenlandsk eide utvinningsselskaper plasserer aktivitet som ikke er relatert til norsk sokkel, i det norske utvinningsselskapet. Omfanget av utenlandsaktiviteten må forventes å øke i årene fremover. Inntekter fra norsk sokkel kan da unngå særbeskatning gjennom lånefinansiering av nye investeringer i utlandet.
Oppsummeringsvis er problemet at ubeskattet sokkelinntekt finansierer sokkelselskapets øvrige aktiviteter. Etter utvalgets vurdering er dette en alvorlig svakhet ved det gjeldende regelverket for skatt på petroleumsutvinning. Skjevdelingen av finanskostnadene uthuler skattegrunnlaget på sokkelen. Den fører også til at sokkelselskapet eller konsernet det tilhører, har lavere kostnader enn andre selskaper ved virksomhet utenfor sokkelen. Fordelingsreglene gir sterke skattemotiver til å legge annen virksomhet inn i sokkelselskapet. Finansieringsfordelen er et skattemessig subsidium som gir sokkelselskapene et klart fortrinn sammenliknet med konkurrentene ved investeringer utenfor sokkelen. Subsidiet gjør det mulig å foreta investeringer, etableringer eller oppkjøp som er lønnsomme bedriftsøkonomisk, men ikke nødvendigvis samfunnsøkonomisk. Effektene av skjevdelingen forsterkes av at sokkelselskapene har insentiv til å fremmedkapitalfinansiere sine investeringer så mye som mulig. Under forutsetninger som ikke er urealistiske, kan reduksjoner i sokkelskatt finansiere 50 prosent av selskapets investeringer utenfor sokkelen.
2.2.2 For generøse investeringsbaserte fradrag
Den andre viktige innvendingen utvalget har mot petroleumsskattesystemet, er at investeringsbaserte fradrag kan føre til at investeringer i sokkelvirksomhet som er ulønnsomme før skatt, kan være lønnsomme for selskapene etter skatt. Investeringsbaserte skattefradrag i dagens system er avskrivningene, friinntekten og fradraget for netto finanskostnader.
Samlet sett er disse fradragene for store når selskapet er i full skatteposisjon og kan nyttiggjøre seg fradragene umiddelbart. Det innebærer at det for slike selskaper kan være lønnsomt å gjennomføre samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer. Resultatet kan bli dårlig ressursanvendelse og lavere petroleumsskatteinntekt.
Det er ikke bare et problem at ulønnsomme felt kan bli besluttet utbygd. Etter utvalgets mening er det antakelig enda mer alvorlig at systemet stimulerer til for høy kapitalinnsats i alle prosjekter. På tross av negativ samfunnsøkonomisk verdi av kapitalinnsats på marginen, kan investeringen totalt sett gi høy lønnsomhet, både før og etter skatt.
Problemet med for generøse fradrag til selskaper som er i skatteposisjon, har sammenheng med at skattegrunnlagene ikke sammenfaller godt nok med normalavkastningen og grunnrenten. Normalavkastningen beskattes ikke like hardt i petroleumsvirksomheten som i andre næringer. Det skyldes at avskrivninger over seks år fra investeringstidspunktet er altfor raskt i forhold til levetiden for hovedtyngden av driftsmidlene i virksomheten. Gjennom de fradragene som gis i særskattegrunnlaget, skjermes dessuten mer enn normalavkastningen mot særskatt. Vurdert over levetiden er altså særskattegrunnlaget lavere enn grunnrenten.
Ifølge utvalget må en forvente at innslaget av utbygginger på norsk sokkel som ikke gir vesentlig mer enn normal avkastning, vil øke over tid. Med manglende beskatning av normalavkastningen vil slike investeringer på sokkelen bli skattemessig favorisert i forhold til investeringer med samme lønnsomhet før skatt i andre sektorer. Det vil føre til en uheldig kanalisering av kapital og en lavere kapitalavkastning totalt sett.
2.2.3 Lete- og investeringsinsentiver avhenger av skatteposisjon
Selskaper som ikke har sokkelinntekter fra før, får ikke full nytte av den generøse skattemessige behandlingen av investeringsutgifter i form av tidlige og raske fradrag. Det gjør at investeringene er mindre lønnsomme for selskaper som er utenfor skatteposisjon, enn for etablerte selskaper med store inntekter.
Den økonomiske forskjellsbehandlingen er særlig stor når en tar hensyn til at leteutgifter for nye selskaper ikke får umiddelbar skattereduserende effekt, slik som hos selskaper som har skattbar inntekt å trekke leteutgiftene fra mot. Det betyr at det isolert sett kan være skattemessige inngangsbarrierer for nye selskaper på sokkelen. Spørsmålet må imidlertid vurderes i sammenheng med at nye selskaper kan kjøpe allerede tildelte utvinningstillatelser uten skattemessig diskriminering. Uansett om ervervet av andel i tillatelse skjer ved tildeling eller kjøp, er det bare selskaper som godkjennes av Olje- og energidepartementet som kan inneha tillatelse. Det betyr at spørsmålet om inngangsbarrierer er et viktig spørsmål også i konsesjonspolitikken.
Det blir ofte vist til at det er behov for nye aktører på sokkelen, etter hvert som den blir mer utforsket og mer moden. Det kan være selskaper som av forskjellige grunner kan være interessert i mindre utbygginger og krever lavere lønnsomhet enn store, etablerte selskaper. Det kan også være selskaper som har spesialisert seg på visse deler av virksomheten, for eksempel haleproduksjon. Det bør derfor ikke legges unødige hindringer, av skattemessig eller annen art, for at kompetente og seriøse selskaper slipper til som rettighetshavere på sokkelen.
2.3 Utvalgets forslag til endringer i petroleumsskattesystemet
Utvalget har i sine forslag til utforming av petroleumsskattesystemet forsøkt å bøte på svakhetene i gjeldende system slik utvalget oppfatter de. Hovedtrekkene i utvalgets forslag kan oppsummeres slik:
Fradraget for netto finanskostnader og dagens friinntekt mot særskattegrunnlaget erstattes av et kapitalavkastningsfradrag. Fradraget vil skjerme normalavkastningen mot særskatt. Kapitalavkastningsfradraget beregnes på grunnlag av kapital i driftsmidler på sokkelen vurdert til skattemessig nedskrevne verdier, og kapitalavkastningsraten settes til risikofri rente før skatt.
Netto finanskostnader i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt fordeles etter skattemessige formuesverdier i de to skattedistriktene. Petroleumskatteloven § 3 h om krav til egenkapitalandel oppheves.
Avskrivningsreglene endres slik at de er mer i samsvar med levetiden til driftsmidlene. Tidspunktet for når avskrivningene kan påbegynnes endres til når driftsmidlet er levert eller ferdig.
Det skal ikke lenger være adgang til å trekke fra halvparten av landunderskudd mot sokkelinntekten.
Fremtidige underskudd i grunnlagene for skatt på alminnelig inntekt og særskatt tillates fremført med risikofri rente etter skatt. Med fremtidige underskudd menes underskudd som oppstår etter at reglene er trådt i kraft. Ett medlem foreslo at retten til å fremføre underskudd med rente ikke skal gjelde for underskudd i alminnelig inntekt.
Fremtidige underskudd i selskap som avvikler virksomheten på norsk sokkel, tillates overført når selskapet fusjoneres med eller selskapets virksomhet selges til andre selskaper. Ett medlem gikk imot at det skulle være adgang til overføring av gjenstående underskudd.
Samtykke etter petroleumsskatteloven § 10 av overdragelser kan opphøre ved overdragelser mellom selskaper som ikke har gamle underskudd eller ubenyttet friinntekt. Det foreslås skattemessig kontinuitet ved salg av driftsmidler sammen med tilhørende tillatelse.
Ved kjøp og salg av andeler som involverer selskaper med gamle underskudd og ubenyttet friinntekt, skal det fortsatt treffes vedtak etter petroleumsskatteloven § 10. Det samme gjelder overdragelser hvor SDØE er part.
Utvalget mente at forslagene vil bidra til at petroleumsskattesystemet blir mer målrettet i forhold til å beskatte sokkelinntekten. Grunnlaget for petroleumsskattene vil bli mindre påvirket av selskapenes øvrige virksomhet.
Nye avskrivningsregler bør føre til at normal avkastning i petroleumssektoren blir skattlagt på linje med annen virksomhet. Normal avkastning vil være skjermet mot særskatt gjennom kapitalavkastningsfradraget. Denne skjermingen er mindre enn virkningen av for liberale avskrivninger og dagens fradrag for faktiske renteutgifter og friinntekt. Det er nødvendig for å unngå for høy kapitalbruk på sokkelen.
Forslagene om fremføring av underskudd med rente vil gi selskaper som ikke er i skatteposisjon, tilsvarende lete- og investeringsincentiver som etablerte selskaper.
Systemet er også bygget opp etter prinsipper som skal sikre størst mulig grad av nøytralitet overfor investeringsbeslutninger. Det betyr blant annet at skattesystemet virker nøytralt for nye investeringer, uansett hva særskattesatsen måtte være, og uansett kravet som selskapene setter til lønnsomhet. Et system som bygger på nøytralitet, vil derfor legge til rette for større grad av stabilitet i skattesystemet.
De svakhetene i petroleumsskattesystemet som utvalget har påpekt, har bestått lenge. Utvalget mener at behovet for å rette opp skjevhetene er blitt større og vil øke ytterligere, fordi:
Omfanget av utenlandsvirksomheten må forventes å øke i årene fremover.
Det kan bli flere investeringer på norsk sokkel som ikke gir mer enn normal avkastning.
Behovet for nye aktører er større etter hvert som norsk sokkel blir mer moden.
2.4 Synspunkter fra høringsinstansene
2.4.1 Høringsrunden
Petroleumsskatteutvalgets utredning ble sendt på høring ved Finansdepartementets brev av 17. juli 2000. Høringsfristen ble satt til 16. oktober 2000. Følgende høringsinstanser har hatt merknader til utvalgets utredning:
Aker Maritime ASA
Dansk Olie og Naturgas A/S
DNO ASA
Landsorganisasjonen i Norge
LASMO plc
Miljøverndepartementet
Norges Rederiforbund
Olje- og energidepartementet
Oljedirektoratet
Oljeindustriens Landsforening
Oljeskattekontoret
Petroleum Geo-Services ASA
Skattedirektoratet
Teknologibedriftenes Landsforening
Følgende høringsinstanser har ikke hatt merknader til utvalgets utredning:
Den norske advokatforening
Den norske Revisorforening
Justisdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Norges Autoriserte Regnskapsføreres forening
Norges Bank
Norsk Skattebetalerforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Riksrevisjonen
Høringsinstansene har generelt svært ulike oppfatninger med hensyn til petroleumsskatteutvalgets analyser og forslag til endringer i petroleumsskattesystemet. Enkelte instanser er gjennomgående kritiske til utvalgets samlede arbeid, andre instanser er kritiske til enkelte vurderinger og forslag, men positive til andre, og enkelte instanser gir i hovedsak sin tilslutning til utvalgets arbeid. Høringsinstansenes vurderinger blir gjennomgått mer detaljert nedenfor.
2.4.2 Generelle vurderinger av utvalgets arbeid
Aker Maritime ASA (AMA) finner både generelle positive og negative trekk ved utredningen. Det heter blant annet:
«AMA deler mange av arbeidsgruppens synspunkter og er enig i at vi trenger en systemendring som gir bedre insentiver. AMA er imidlertid også enig med OLF i at dagens petroleumsskattenivå er for høyt, og at de forslag som fremmes vil øke det ytterligere, i realiteten mer enn det som fremgår av arbeidsgruppens provenyberegninger. AMA er oppmerksom på at arbeidsgruppen egentlig ikke har tatt stilling til nivået, men overlater dette til de politiske myndigheter.»
AMA mener videre at arbeidsgruppen har utført et omfattende arbeid. Det påpekes imidlertid også at rapporten er sterkt preget av teoretiske resonnementer, og at AMA har svært vanskelig for å kjenne seg igjen i den virkeligheten arbeidsgruppen beskriver. Det heter blant annet:
«Vi har merket oss at OLF i sitt opprinnelige innspill til utvalget presenterer en til dels ganske annerledes nasjonal og internasjonal virkelighet enn utvalget, herunder hva som virker begrensende og motiverende for internasjonale oljeselskaper. Det er som alt annet et partsinnlegg, men AMA har også selv et rimelig solid erfaringsmateriale å bygge på. AMA's virkelighetsoppfatning ligger i denne sammenheng nærmere OLF's.»
Ellers mener AMA at teoribruken i innstillingen tar alt for lett på at en har å gjøre med en utpreget kunnskapsbasert næring, og at det arbeidsgruppen kaller «renprofitt» er et altfor omfattende grunnrentebegrep. AMA ønsker at det videre arbeid med rammebetingelsene på sokkelen skjer i en kommisjon med bred deltakelse fra industrien, myndighetene, politikere og eksperter.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler blant annet:
«Hensyn til statens evne til å finansiere velferdsstaten tilsier at en ved en eventuell omlegging av skattesystemet ikke svekker statens totale inntektsgrunnlag. Et eventuelt salg av SDØE-andeler tilsier således at en må legge økende vekt på effektiv beskatning og ikke åpne for noen generell lettelse av petroleumsskatten. Intensjonen bør snarere være å tette hull som er unødig gunstige for etablerte selskaper på sokkelen, og som kan føre til skattelekkasjer og ressurssløsing. På disse punkter støtter LO utvalgets generelle holdning.»
LO påpeker samtidig at norsk sokkel må være konkurransedyktig, og at oljeselskapene må gis rammevilkår som er tilstrekkelig stabile til at både de og leverandørindustrien kan planlegge langsiktig. Det vil også være skadelig om endringer får så stor effekt at store deler av iverksatte investeringer ikke ville blitt igangsatt under nye vilkår, fordi dette vil undergrave selskapenes tillit til rammevilkårene på norsk sokkel. LO uttaler også:
«LO har ikke forutsetninger for å vurdere de samlede effektene av forslagene fullt ut, og skattesystemet er svært komplisert. For en så spesiell aktivitet som oljenæringen er det viktig å være klar over at rene teoretiske overveielser ikke er tilstrekkelige, og det bør settes i gang en prosess mellom oljeselskapene og myndighetene for å avklare forhold av betydning før det fattes beslutninger.»
LASMO plc, som i forbindelse med høringen omtaler sin betydelige interesse for å delta på norsk kontinentalsokkel, utrykker også skepsis til virkningen av utvalgets samlede forslag. Det uttales i denne forbindelse:
«In our view if the proposals are adopted as drafted, they will lead to a significant deterioration in the economic return from new developments, and in particular on smaller projects which may be profitable pre-tax. It might be that these smaller discoveries become non-commercial to develop, a position which benefits neither State nor industry. Such projects would require a decrease in the Special Tax rate to remain fiscal neutrality for the State and post-tax profitability for participants.»
Norges Rederiforbund påpeker bl.a. at petroleumsskatteutvalget fremmer forslag til en omfattende reform, og at det er svært krevende å overskue de praktiske og kommersielle effektene som en slik omlegging vil ha på industrien og statens inntekter. Dersom det skulle bli aktuelt å gjennomføre de endringer som utvalget foreslår, vil det være behov for overgangsregler der man tar utgangspunkt i en grundig gjennomgang av hvordan omleggingen slår ut for de ulike skattytere. Rederiforbundet er videre opptatt av at skattenivået på sokkelen samlet er slik at utbyggingsprosjekter og leteaktivitet opprettholdes på et høyt nivå. Som oppsummering gis følgende anbefaling:
«Norges Rederiforbund vil tilrå departementet å arbeide videre med utgangspunkt i forslagene til omlegging av petroleumsskatteloven slik utvalget har foreslått.
Forbundet er særlig opptatt av de gunstige virkningene omleggingen vil ha på å forhindre skattevridninger mellom eie og leie. Omleggingen av systemet vil isolert sett gi en betydelig økning i skatten for oljeselskapene. Dette vil innebære en alvorlig svekkelse av sokkelens konkurransedyktighet og vil føre til reduserte investeringer og aktivitet. Det er derfor en forutsetning at en omlegging av regelverket betinger en økning av kapitalavkastningsfradraget og samtidig en reduksjon av særskatten utover utvalgets forslag.»
(OD) mener at det fremlagte forslaget er helhetlig, og de vil gjerne bidra til å understreke at en ikke kan gå inn for kun deler av forslagene, men må se alle forslag i sammenheng.
Oljeindustriens Landsforening (OLF) er gjennomgående svært kritisk til utvalgets arbeid og ber Finansdepartementet om å avvise forslagene som fremkommer i utredningen. Av generelle kommentarer heter det blant annet:
«Ekspertutvalget har ikke foretatt noen vurdering med hensyn til hvilket nivå det bør være for den fremtidige petroleumsbeskatningen. Selv om dette ikke har vært en del av utvalgets mandat, er det etter OLFs syn uheldig at system og nivå ikke vurderes i sammenheng.»
Det uttales videre:
«Den rapport som er fremmet av utvalget fremstår som svært teoretisk basert, og flere av de fremlagte forslagene er svært uferdige i sin form. Den virkelighet som selskapene på norsk sokkel opererer innenfor, er ikke hensyntatt på en god nok måte, og man har sett bort fra helt essensielle krav til stabilitet og forutberegnelighet. Fordi utvalget ignorerer de beslutningsprosesser og krav til lønnsomhet som faktisk benyttes av selskapene, vil det forslag som er fremmet få helt andre og langt mer negative virkninger - sett både fra et selskapsmessig og et samfunnsøkonomisk synspunkt - enn det som synes å være utvalgets intensjoner.»
Av hovedsynspunkter for øvrig fremkommer:
«Utvalgets forslag til nytt petroleumsskattesystem vil medføre betydelig skjerpet beskatning dersom det innføres uten vesentlig større endring i skattesatsene enn beregnet av utvalget. ...OLF har ved en rekke anledninger påpekt nødvendigheten av å styrke norsk kontinentalsokkels konkurranseevne ved en reduksjon av skattenivået gjennom bortfall av bruttoskatter og reduksjon av særskatt.»
Videre heter det:
«Utvalget legger stor vekt på at petroleumsskattesystemet i størst mulig grad skal være nøytralt, slik at det blir best mulig samsvar mellom lønnsomhet før og etter skatt. Resultatet av utvalgets forslag vil imidlertid i realiteten bli et langt mindre nøytralt skattesystem der samfunnsøkonomisk lønnsomme feltutbygginger ofte vil vise seg ulønnsomme etter skatt for selskapene og vil da ikke bli bygget ut. Dette skyldes som tidligere nevnt at de teoretiske forutsetninger ikke stemmer med selskapenes faktiske beslutningskriterier. Konsekvensen av forslaget vil bli nedbygging av oljeindustrien gjennom redusert leteaktivitet, færre feltutbygginger og dermed redusert ressursutnyttelse og verdiskapning. Dette medfører redusert proveny til den norske stat. Også nye aktører på norsk kontinentalsokkel vil få forverrede rammebetingelser, noe som er stikk i strid med norske myndigheters intensjoner.......Konsekvensen for leverandørindustrien kan bli svært alvorlig.»
Oljeskattekontoret er gjennomgående fornøyd med petroleumsskatteutvalgets arbeid. Det uttales blant annet:
«Et velfungerende skattesystem er en sentral forutsetning for at selskapenes og det offentliges interesser skal være sammenfallende når beslutninger vedrørende utvinning av reservene blir tatt. Slikt interessesammenfall forutsetter at den inndragningen av avkastning som skjer gjennom skattesystemet, bygger på en riktig identifisering av normal avkastning og grunnrente. Oljeskattekontoret vil derfor innledningsvis si seg svært tilfreds med at Finansdepartementet har iverksatt en grunnleggende gjennomgang av de gjeldende skattereglene.»
Videre heter det blant annet:
«Tatt i betraktning den tidsrammen som var satt for petroleumsskatteutvalgets arbeid, har utvalget levert en innstilling som krever stor respekt. Utvalget har imidlertid selv pekt på at den stramme tidsfristen har vært til hinder for utredning av flere sentrale spørsmål av betydning. Kontoret er dessuten kjent med at det fra industriens side reises innvendinger mot enkelte av de grunnleggende forutsetningene for utvalgets konklusjoner. I denne situasjonen vil Oljeskattekontoret advare mot en forsering av det gjenstående arbeidet frem mot et revidert regelverk. Det har vært tillagt stor betydning at selskapene skal ha stabile rammebetingelser for sin virksomhet på sokkelen, og de nye skattereglene må derfor hvile på et nøye gjennomarbeidet grunnlag slik at det ikke senere avdekkes behov for endring av viktige sider ved reglene.»
Oljeskattekontoret påpeker imidlertid samtidig at det på et sentralt punkt foreligger behov for en umiddelbar endring av skattereglene, noe som er nærmere gjennomgått i kapittel 2.4.3.
Geo-Services ASA (PGS) påpeker at prospektiviteten på norsk sokkel fortsatt er høy, men at en står ovenfor en dreining av virksomheten mot mindre felt, flere aktører og mer utstrakt bruk av innleide tjenester til erstatning for enorme investeringer i feltspesifikke utbyggingsløsninger. Selskapet mener at petroleumsskatteutvalget i for liten grad har drøftet insentiver som kan framskynde leting og utvikling av de gjenværende ressurser på norsk sokkel. PGS uttaler også:
«Vi mener at det er en vesentlig mangel at Petroleumsskatteutvalget ikke har drøftet grunnleggende nye måter å innhente statens rettmessige andel av grunnrenten på, men begrenset seg til å vaske det eksisterende regelverk.»
Teknologibedriftenes Landsforening (TBL) påpeker at reaksjonene fra bransjehold bærer preg av skuffelse, fordi utvalgets innstilling totalt sett ikke imøtekommer kravet om en styrking av norsk sokkels konkurranseevne, men mer omhandler endringer i systemegenskaper som samlet sett fører til en forverring av konkurranseevnen. TBL uttaler samtidig:
«TBL ser et klart behov for å utforme et skattesystem som på en bedre måte enn dagens system vil stimulere til økt rasjonalitet og kostnadsreduksjoner i oljeindustrien. Men, det er vanskelig å få den rette klarhet i om vi med det foreliggende forslaget vil oppnå dette.»
TBL mener også at det bør nedsettes et nytt bredt sammensatt utvalg med representanter for de berørte departementer, partene i oljeindustrien, potensielle nye aktører, forskningsinstitusjoner, politikere og andre uavhengige ressurspersoner, slik at man kan bringe inn et bredere fagmiljø for å vurdere og fremme forslag til et nytt skattesystem.
2.4.3 Forslaget om omlegging av fradraget for finanskostnader og friinntekten i særskattegrunnlaget
AMA uttaler om arbeidsgruppens forslag på dette punkt bl.a.:
«Det er åpenbart at 6% ( anslag for den risikofrie renten ) av nedskrevne fysiske verdier, som også skal dekke inn renteutgifter, er et altfor lavt fradrag i særskatt. Selv med arbeidsgruppens tilleggsforutsetninger dekker dette neppe en gang vanlig kapitalkostnad, og gir ikke i det hele tatt rom for avkastning på kunnskap og effektivitet. Det gruppen kaller «renprofitt» er altså et alt for omfattende grunnrentebegrep. Det betyr at man vil særbeskatte all avkastning på kunnskap utover slik som er umiddelbart tilgjengelig for enhver investor. Vi må sterkt advare mot å særbeskatte slik avkastning, også i lys av at hele det politiske Norge er sterkt opptatt av nettopp å fremme kompetanseoppbygging i form av teknologi og effektiv organisasjon.»
LO har et annet syn og uttaler:
«For å hindre at selskaper kan benytte annen aktivitet til å overføre finanskostnader til fradrag i særskatten og dermed uthule grunnrentebeskatningen, er det også fornuftig at mulighetene for dette begrenses. Dette vil også beskytte mot at selskapenes aktivitet i andre land indirekte subsidieres gjennom fradrag mot norsk særskatt.»
LASMO plc mener at fordi renteutgifter er faktiske kostnader i virksomheten på sokkelen, så bør de som sådan være fradragsberettigede også mot særskatten under et netto inntektsskattesystem. De har samtidig forståelse for at et rimelig fordelingsprinsipp for gjeldsrenter mellom sokkelen og annen virksomhet kan bli komplisert, men mener at utvalgets foreslåtte fordelingsprinsipp for gjeldsrenter mot alminnelig inntekt må kunne anvendes også i forhold til særskatten.
Norges Rederiforbund fremkommer ikke med innvendinger mot den forslåtte omlegging av fradragene mot særskatten som sådan. De mener imidlertid at fordi oljeselskapene gjennomgående har høyere lånekostnader enn risikofri statsobligasjonsrente, er det foreslåtte kapitalavkastningsfradraget satt for lavt. Konkret foreslås at kapitalavkastningsfradraget blir satt til statsobligasjonsrente pluss et tillegg på to prosentpoeng.
OD er positiv til fjerning av finanskostnadsfradraget mot særskatt, ettersom dette kan subsidiere investeringer utenfor norsk sokkelområde.
OLF er gjennomgående svært kritisk til forslaget om omlegging av fradragsreglene i særskattegrunnlaget. Etter deres vurdering er det for det første overhodet verken faglig eller politisk grunnlag for å ta bort friinntekten fra det norske petroleumsskattegrunnlaget. Vedrørende fradragsretten for gjeldsrenter påpekes at forslaget vil innebære et klart brudd med prinsipper som i lang tid har vært sentrale i norsk skattelovgivning, og at slike rentekostnader er en naturlig og integrert del av sokkelvirksomheten og derfor bør være fradragsberettigede både for alminnelig skatt og særskatt. OLF påpeker videre at oljeselskapene ut fra foreliggende regnskapsstatistikk ikke har større rentebærende gjeld og dermed rentefradrag enn andre selskaper i Norge. Vedrørende det foreslåtte kapitalavkastningsfradraget uttaler OLF blant annet:
«Den klart største svakheten er utvalgets definisjon av «normalavkastning». Siden den er knyttet opp til den løpende statsobligasjonsrente, innebærer dette at det ikke tas høyde for den betydelige risiko som leting og utvinning av petroleum innebærer. ... Normalavkastning «vil derfor, stikk i strid med uttalte forutsetninger fra myndighetenes side, bli gjenstand for en relativt markant særbeskatning...OLF kan derfor ikke se noen teoretisk begrunnelse for hvorfor normalavkastningen i petroleumsvirksomheten skal være mindre enn i andre bransjer eller andre land.»
OLF trekker dessuten frem problemstillingen om at et bortfall av rentefradraget for særskatt uten en tilstrekkelig dokumenterbar kompensasjon vil kunne medføre at særskatten, og muligens også selskapsskatten, ikke lenger anses for kreditabel mot amerikansk inntektsskatt. Dette har OLF redegjort for i et brev til utvalget som er vedlagt utvalgets innstilling. OLF er i denne forbindelse også kritisk til at utvalget ikke har gjort noen inngående vurdering i forhold til de problemene dette kan medføre for de selskapene som rammes, og følgelig heller ikke den negative virkningen dette kan få for norsk sokkel som et egnet investeringsområde for disse selskapene. Etter deres vurdering vil et bortfall av kredit både etter amerikanske internrettslige regler, og etter skatteavtalen, utvilsomt få alvorlige konsekvenser for videre amerikansk deltagelse på norsk sokkel. Selv en økt usikkerhet om disse spørsmålene vil få klare negative konsekvenser.
Oljeskattekontoret mener derimot at det foreligger et umiddelbart behov for endring av skattereglene på dette området. Det heter blant annet:
«Som det er grundig beskrevet i utvalgets innstilling, gir reglene vedrørende finansposter en mulighet til å belaste renteutgifter som ikke er relatert til virksomheten på norsk sokkel, mot særskattepliktig inntekt fra denne. Denne muligheten brukes i økende grad av selskapene, og det årlige tapet av skatteproveny er allerede betydelig. Oljeskattekontoret deler utvalgets oppfatning om at denne muligheten må anses som en systemfeil som selskapene ikke kan ha hatt noen rimelig forventning om opprettholdelse av. Kontoret vil derfor oppfordre departementet til å iverksette arbeid med sikte på en umiddelbar innføring av en midlertidig bestemmelse som vil hindre ytterligere skattetap.»
Etter kontorets oppfatning innebærer tanken bak modellen med et kapitalavkastningsfradrag i petroleumsbeskatningen svært gode systemegenskaper. Det vises særlig til systemets forutsetning om at selskapene gjøres indifferente med hensyn til valg av finansiering i form av fremmedkapital eller egenkapital. Kontoret påpeker også at en effekt av å innføre et kapitalavkastningsfradrag kan være at det oppstår insentiv til å leie driftsmidler fremfor eie, og at enkelte forhold må vurderes nærmere i den forbindelse. Oljeskattekontoret er videre opptatt av at departementet anvender den nødvendige tid for utredning av spørsmålet om hvorvidt krediteringsreglene for utenlandske selskaper kan settes i fare. Kontoret ønsker imidlertid i påvente av en bredere gjennomgang av et slikt spørsmål at det allerede for inntektsåret 2000 innføres en ny, midlertidig fordelingsregel for netto finansposter med konsekvens for særskatten, hvor det foreslås brukt skattemessige formuesverdier som fordelingsgrunnlag på samme måte som utvalget har foreslått dette som fordelingsnøkkel mellom sokkel og land i alminnelig inntekt.
2.4.4 Fordeling av netto finanskostnader mellom land og sokkel
LASMO plc gjentar i forbindelse med utvalgets forslag på dette punkt at en fordelingsregel basert på skatttemessige formuesverdier må anses å være akseptabel og teknisk gjennomførbar ikke bare med hensyn til alminnelig skatt, men bør også kunne legges til grunn for særskatt.
OD støtter forslaget om en fordelingsregel basert på skattemessige formuesverdier mot alminnelig inntekt, ut fra argumentet om å skjerme de statlige petroleumsinntektene og den effekt forslaget om å tillate underskuddsfremføring med rente i grunnlaget for petroleumsskatt vil få.
OLF mener at bruk av skattemessige balanseverdier vil medføre at altfor stor del av rentene fordeles til land i forhold til det som er det faktiske finansieringsbehovet. Eventuelle forslag til endringer må ha som siktemål å finne en fordelingsnøkkel som best mulig reflekterer faktisk kapitalbehov henholdsvis på sokkelen og på land. OLF mener at dette vil kreve ytterligere utredninger utover det utvalget har hatt tid til, og at OLF bør trekkes med i et eventuelt slikt utredningsarbeid.
Oljeskattekontoret anbefaler, som omtalt ovenfor, at utvalgets forslag om fordelingsregel for finansposter mot alminnelig inntekt som et strakstiltak kan tenkes gjennomført med virkning også for særskatten. Kontoret antar for øvrig at uansett hvordan regelen utformes, vil det kunne oppstå spørsmål om en post skal kunne medtas eller ikke, eventuelt hvorvidt den skal henføres til sokkel eller land. Det kan heller ikke ses bort fra at selskapene vil ha en viss mulighet til å påvirke størrelsen på enkelte poster ved årsskiftet.
2.4.5 Avskrivningsregler mer i samsvar med levetiden til bedriftene
LO ser fra sitt ståsted det ikke som bekymringsfullt at skattesystemet stimulerer til investeringer og til ringvirkninger og videreforedling på land. Det må derfor nøye vurderes i hvor stor grad det er fornuftig å stramme inn på avskrivningsreglene. Det uttales blant annet:
«Utvalget synes i liten grad å legge vekt på at investeringer er svært langsiktige, at norske utvinningskostnader er relativt høye og at aktiviteten må kunne opprettholdes også i tider med lave priser.»
OD er usikker på om de avskrivningsbaserte fradragsordningene i praksis fører til at samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter gjennomføres. De har ikke kjennskap til tilfeller der beregninger fra selskapene eller OD selv viser positiv lønnsomhet etter skatt, og negativ lønnsomhet før skatt. Fra ODs side har det ofte vært uttrykt bekymring for at selskapene i marginale prosjekter investerer for lite, altså det motsatte av utvalgets konklusjon. Viktige årsaker til dette er i følge OD selskapenes krav til materialitet og det faktum at selskapene benytter høyere diskonteringsrente enn myndighetene. OD etterlyser analyser som avklarer om overinvesteringer er et problem i praksis. Om forslaget til endring av starttidspunktet for avskrivning, stiller også OD spørsmål ved utvalgets konklusjoner. Det heter blant annet:
«OD vil påpeke at avskrivningsstart ved levering eller ferdigstillelse kan gi selskapene incentiv til å ta i bruk driftsmidler tidligere enn det som er samfunnsøkonomisk, inklusiv sikkerhets- og arbeidsmiljømessig, ønskelig ...OD vil dessuten påpeke at et avskrivningssystem som er basert på levetid kan være vanskelig å administrere både for selskaper og myndigheter. Disse forhold må tas i betraktning hvis nye avskrivningsregler skal utarbeides.»
OLF mener at dagens avskrivningsregler er av stor betydning for de nøytralitetsegenskapene som det eksisterende petroleumsskattesystemet er bygget for å ivareta. Det påpekes videre at en endring i avskrivningsreglene, dels gjennom utsatt avskrivningsstart og dels gjennom lengre avskrivningsperiode, i seg selv vil medføre en betydelig skjerpet beskatning uten at utvalget har foreslått kompenserende elementer. OLF uttaler videre blant annet:
«Forslaget vil også gi skattemessige insentiver ved valg av utbyggingsløsninger som kan være samfunnsøkonomisk uheldige. Det vil f.eks. være insentiver til ikke å se utbygging av strukturer i nærheten av hverandre i sammenheng.»
Oljeskattekontoret påpeker at valg av avskrivningsregler bare vil ha betydning for nåverdien av skatt på alminnelig inntekt, fordi det foreslåtte kapitalavkastningsfradraget vil utligne effekten av «feil» i avskrivningsprofilen mot særskatten. De mener videre at siden skattelovens oppdeling i forskjellige avskrivningsgrupper med tilhørende avskrivningssatser er temmelig grov innen landskatteregimet som utvalget har sammenlignet med, kan det være grunn til å stille spørsmål ved nødvendigheten av et avskrivningssystem der siktemålet er å treffe de bedriftsøkonomiske avskrivningsreglene så presist som mulig. Det heter videre blant annet:
«Oljeskattekontoret vil fremheve viktigheten av at reglene utformes slik at nye utbyggingsløsninger og teknologisk utvikling ikke nødvendiggjør endringer av avskrivningsreglene. Vi vil også sterkt understreke behovet for at inndelingen av driftsmidlene blir entydig og ikke gir rom for manipulasjoner. Dette er et område hvor oljeskattemyndighetene og sannsynligvis også selskapenes revisorer - ikke besitter fagkompetanse, og det vil derfor være svært vanskelig å vinne frem mot selskapets påstand. Vi antar også at det må være i selskapenes interesse at det ikke etableres et system som vil kreve utstrakt ressursbruk i form av dokumentasjon og argumentasjon.»
Kontoret antar derimot når det gjelder muligheten for å foreta renteberegning av «feil» avskrivninger, at dette bare i liten grad vil foranledige spørsmål av mer teknisk art dersom rentesatsen kan fastsettes slik at selskapene kan forutsettes å bli indifferente til hvilken avskrivningsperiode som til enhver tid legges til grunn. I så fall vil etter kontorets oppfatning lineære avskrivninger være å foretrekke fremfor skattemessige avskrivninger etter produksjonsenhetsmetoden.
2.4.6 Underskudd fra landvirksomhet kan ikke trekkes fra mot sokkelinntekt
OD støtter utvalgets forslag ut fra argumentene om å skjerme de statlige petroleumsinntektene og den effekt forslaget om å tillate underskuddsfremføring med rente vil få.
OLF mener at en naturlig endring ville være å tillate full konsolidering av underskudd mellom sokkel og land. De mener at det ikke er noen grunn til at utvinningsselskapene skal behandles skattemessig strengere enn andre selskaper innenfor 28 prosent-regimet. Om utvalgets mening om at elementer som ikke har tilknytning til sokkelen, ikke skal kunne fremføres med rente, uttaler OLF:
«Dette er en feil begrunnelse, da det vel også i dag er slik at dersom det er underskudd både på land og sokkel, så fremføres landunderskuddet separat uten en fordeling til sokkelen. En behøver derfor ikke å risikere at landunderskudd blir overført til sokkelen og deretter framført med rente.»
2.4.7 Framføring av underskudd med rente og overføring av underskuddsposisjoner ved opphør
AMA verdsetter forsøket på å rette opp ulik behandling av selskaper i og utenfor særskatteposisjon gjennom underskuddsfremføring med rente, men de mener at oppskrivingsraten er for lav, og at det er usikkerhet ved det fremskrevne fradragets varige verdi.
DONG A/S, LASMO plc, PGS og TBL uttrykker liknende synspunkter.
LO uttaler:
«De forslagene som er innrettet mot å fremme nye selskapers deltakelse på sokkelen synes vel begrunnet. I en fase der det er viktig å få inn nye selskaper som kan utnytte mer marginale felt og mer nisjepreget produksjon, er det viktig at slike kan komme inn og framføre underskudd i en startfase med renter mot framtidige inntekter, men LO tar ikke stilling til hvor sterk en slik stimulans bør være.»
Norges Rederiforbund mener at begge disse forslagene virker generelt positivt med tanke på å legge til rette for nye aktører som vil stimulere til et mer dynamisk og konkurransedyktig aktørbilde.
OLF har isolert sett ingen motforestillinger mot at myndighetene gjør det lettere for nye selskaper å etablere seg på norsk sokkel. Samtidig heter det:
«I sum er imidlertid de forslag som er fremmet av utvalget overhodet ikke egnet til å gjøre det lettere for nye selskaper å etablere seg på norsk sokkel - snarere tvert i mot. ...Det antas at nye selskaper på norsk sokkel i første rekke vil komme inn ved små feltutbygginger samt ved haleproduksjon. Det er nettopp disse feltene som vil være mest sårbare under et skatteregime som skisseres av utvalget.»
Oljeskattekontoret mener at forslagene ikke synes å ville gi problemer i forhold til igangværende virksomhet, og det er vanskelig å se at det her kan foreligge et potensiale for skatteplanlegging. Kontoret uttaler videre blant annet:
«Forslaget om rett til omsetning av underskudd ved opphør av sokkelvirksomhet må ses som en del av den helhetlige skattemodellen som er foreslått av utvalget og der KAF danner grunnstenen. Under forutsetning av at denne modellen gjennomføres, vil det være nødvendig at man gjennom renteberegning og salg av underskudd oppnår en effekt som i nåverdi er den samme som de etablerte selskapene oppnår gjennom umiddelbare utgiftsfradrag. Da fremstår en ordning med statlig utbetaling av skatteverdien av underskuddene som den mest nærliggende løsningen. Utvalgets mindretall har påpekt at det ellers vil oppstå en situasjon der selskapet som «kjøper» underskuddet vil kreve en viss andel av «fortjenesten» ...Oljeskattekontoret har vanskelig for å se at full nøytralitet kan oppnås på annen måte enn gjennom etablering av en statlig tilskuddsordning.»
Oljeskattekontoret tar også opp følgende problemstillinger:
Dersom man ikke tenker seg at KAF-modellen blir gjennomført, vil det like fullt kunne være et behov for å senke de skattemessige inngangsbarrierene på sokkelen.
Dersom KAF ikke innføres, kan det ikke utelukkes at etablerte selskaper gjennom aktivering av leteutgifter kan få økt sin gjeldskapasitet, og at disse selskapene kan oppnå en skattemessig fordel fremfor nye aktører. Kontoret understreker at det ikke har hatt tid til å foreta en tilstrekkelig omfattende vurdering av dette spørsmålet.
Det kan være behov for å se nærmere på om adgang til omsetning av underskudd er vurdert med henblikk på alle tenkelige sluttsituasjoner.
Det må, som påpekt av utvalget selv, sikres at salgsvederlag eller statlige tilskudd ikke kan kombineres med skattefradrag i hjemlandet på en slik måte at selskapene oppnår et gunstigere resultat enn nøytralitet i forhold til de reglene som gjelder for etablerte sokkelselskaper.
Skattedirektoratet påpeker at forslaget om beregning av rente ved framføring av underskudd i grunnlaget for alminnelig inntekt innebærer et brudd med de vanlige reglene om framføring av underskudd, og direktoratet er på denne bakgrunn enig med mindretallets uttalelser vedrørende dette spørsmålet. Angående de foreslåtte reglene om en generell adgang til å overføre underskudd, er direktoratet også av den oppfatning at dette innebærer et uheldig brudd med grunnleggende skattemessige prinsipper og viser til mindretallets merknader også vedrørende dette.
2.4.8 Petroleumsskatteloven § 10 erstattes av generelle regler
DONG A/S, LASMO plc og Norges Rederiforbund støtter utvalgets forslag på dette punkt.
OLF er enig i det meste som foreslås vedrørende kjøp og salg av lisenser på norsk sokkel. Det påpekes at man til en viss grad vil kunne beholde noe av fleksibiliteten ved å beholde enkelte skjønnsmessige regler og/eller alternative valgmuligheter i de generelle reglene. OLF er imidlertid ikke enig med utvalget i at forslaget om generelle regler er avhengig av alle de forslag som er i utredningen. OLFs oppfatning er at forslaget om generelle regler for kjøp og salg av lisenser i hovedsak hviler på forslaget om renteberegning av underskudd til fremføring, og at alle andre forslag i rapporten for så vidt er løsrevet fra et endret § 10- institutt.
Oljeskattekontoret sier seg i det vesentlige enig i de momentene utvalget fremholder, men vil påpeke at begrenset forutberegnelighet også vil være tilfelle uten § 10. Kontoret påpeker også at i forhold til det skatteproveny som trygges gjennom § 10, er det lite ressurser som kreves til administrativ fastsetting av vilkårene og oppfølging av disse. De er enig i at dersom utvalgets øvrige forslag til endringer av petroleumsskatteregimet vedtas, vil behovet for § 10 i det alt vesentlige forsvinne. Kontoret er imidlertid noe i tvil om hva som menes med at ordningen med enkeltvedtak etter § 10 bør beholdes for «spesielle tilfeller». En mulighet som etter deres mening bør vurderes, er å opprettholde § 10 med enkeltvedtak i en overgangsperiode, fram til man ser i praksis hvordan det nye regelverket fungerer. Kontoret ser det heller ikke som åpenbart at det er nødvendig å gjøre spesielle unntak for SDØE, og at det bør vurderes nærmere hvorvidt det er nødvendig med særbestemmelse i slike tilfelle. Kontoret ser det videre som problematisk å innføre generelle regler for visse typetilfeller, som utvalget har foreslått dersom § 10 ikke kan oppheves.
2.4.9 Andre problemstillinger
Beslutninger om å eie eller å leie
Norges Rederiforbund har vært særlig opptatt av om de nye skattereglene gir nøytralitet i beslutningen mellom å eie eller leie flyttbare produksjonsinnretninger. Etter deres analyser konkluderes det med at det foreslåtte skattesystemet er nesten helt nøytralt med hensyn til eie/leie-beslutninger for produksjonsinnretninger, og at systemet også gir gunstige effekter for andre aktuelle driftsmidler. Rederiforbundet er således tilfreds med den virkningen de foreslåtte endringene gir når det gjelder skattemessig likhet mellom eie og leie av skip og innretninger.
OD viser til gjeldende forskrift om skattemessig behandling av leie av flyttbare produksjonsinnretninger, og at enkelte tidligere foreslåtte endringer med sikte på å skape større grad av nøytralitet ennå ikke er fastsatt. OD savner en vurdering av hvordan utvalgets forslag vil slå ut i forbindelse med innleie av innretninger, særlig dersom de spesielle skattereglene for rederier benyttes, men også om ordinære skatteregler legges til grunn. Etter deres vurdering bør ikke skattesystemet medføre økt bruk av leie av utstyr, der en kan få en leiepris som ikke gjenspeiler samfunnsøkonomiske kostnader.
Oljeskattekontoret viser til at eie-leie forskriften hviler på en forutsetning om at de investeringsbaserte fradragene i petroleumsskatteregimet gir selskapene incentiv til å eie fremfor å leie. Forutsatt at man gjennom innføring av et kapitalavkastningsfradrag oppnår at incentivet til å eie faller bort, ser Oljeskattekontoret ikke betenkeligheter ved å oppheve forskriften. Imidlertid peker kontoret på at en hittil ikke har registrert noen interesse blant selskapene for anvendelse av denne forskriften, men at selskapene i flere tilfelle bare krever fradrag for leiebeløp ved leie av driftsmidler etter vanlige regler. Selv om det kan være flere grunner til dette, kan det ikke utelukkes at leiealternativet allerede i dag anses som gunstig i skattemessig sammenheng. Kontoret påpeker således at dersom et skattesystem basert på eie har nøytrale systemegenskaper, kan det være grunn til å vurdere en skattemessig regulering av leiealternativet slik at uheldige effekter unngås.
PGS mener at dagens eie-leie bestemmelser ikke eliminerer den skattefordel felteiers egeninvestering har, og at forskriften således bør forbedres i retning av å dempe de fradragsberettigede egeninvesteringene. De påpeker også at det følger av utvalgets forslag at dersom ikke alle utvalgets anbefalinger som er egnet til å svekke insentiver til overinvesteringer for selskaper i særskatteposisjon tas til følge, er det heller ikke forsvarlig å oppheve eie-leie forskriften.
CO2-avgiften
LO viser til utvalgets standpunkt om at CO2-avgiften er en vridende skatt som ikke bør brukes fiskalt. De mener at et for høyt nivå på denne kan føre til at marginalt lønnsomme prosjekter stoppes i Norge, mens «det er fritt frem i andre land». LO viser til at stimulansen til å utvikle bedre teknologi har vært sterk gjennom den høye avgiften, og at dette ikke vil gå tapt dersom en legger avgiften på et mer moderat nivå i påvente av at et internasjonalt kvotesystem kommer på plass.
Miljøverndepartementet er prinsipielt enig i utvalgets betraktning om CO2-avgiften og ønsker å påpeke at denne miljøavgiften har til hensikt å redusere utslippene. De mener også at denne avgiften bør ligge på et nivå som fører til at vi når våre klimapolitiske mål på en mest mulig kostnadseffektiv måte.
Incentivkontrakter
Norges Rederiforbund viser til at PGS i et eget vedlegg til utredningen har etterlyst at det åpnes for større grad av bruk av incentivkontrakter knyttet til oljepris. Rederiforbundet ber departementet arbeide videre med å tilpasse regelverket slik at det oppfordrer til større bruk av slike kontrakter. De mener at incentivkontrakter vil gi økt mulighet for ny og mer kostnadseffektiv arbeidsfordeling mellom oljeselskap og rederi/entreprenør.
OD viser også til henvendelsen fra PGS. De ser i utgangspunktet positivt på at spillerommet for avtaler er størst mulig, og ser også at begge parter uavhengig av skattemessige forhold kan ha interesse av å knytte kompensasjoner opp mot oljepris.
PGS er ikke tilfreds med at utvalget ikke vil foreslå den lovendring som de har bedt om. De mener utvalgets begrunnelse ikke påviser at en lovendring vil ha negativ innvirkning på petroleumsformuen, men tvert i mot. PGS opprettholder således sitt forslag om lovendring.
Overgangsregler
OLF mener utvalgets forslag innebærer at prosjekter som er besluttet utbygd og godkjent av norske myndigheter etter dagens skatteregime, kan få en betydelig del av investeringene behandlet etter nye og langt mindre gunstige skatteregler. Det hevdes at en i tillegg vil miste særskattefradraget for en betydelig del av finansieringskostnadene for slike investeringer, uten at dette blir kompensert ved et kapitalavkastningsfradrag. OLF mener at en slik fremgangsmåte vil kunne få svært negative følger for tilliten til det norske skattesystemet, og at det behøves en langt grundigere gjennomgang av overgangsordninger ved en eventuell skattereform enn det utvalget har hatt tid til.
Oljeskattekontoret viser til utvalgets utgangspunkt om at nye skatteregler bare skal komme til anvendelse for investeringer foretatt etter ikrafttredelsestidspunktet, men at det for nye gevinstbeskatningsregler åpnes for at disse kan gjøres gjeldende også for investeringer avskrevet etter gamle avskrivningsregler. Kontoret har vanskelig for å se at generell anvendelse av nye gevinstregler vil kunne føre til uheldige vridninger ved overdragelse av driftsmidler, og de viser dessuten til de administrative problemene forbundet med etablering av et tosporet system. På denne bakgrunn anbefaler de at nye gevinstbeskatningsregler gis generell anvendelse. Angående utvalgets forslag om at investeringsutgifter pådratt før ikrafttredelsestidspunktet skal gi rett til friinntekt for den resterende delen av perioden, innser kontoret at det kan være problematisk å erstatte «opparbeidet rett» til friinntekt med et kapitalavkastningsfradrag basert på skattemessig nedskrevne verdier. Videre heter det:
«Det er imidlertid viktig at det ikke etableres unødig belastende regler for praktiseringen av et tosporet system. I denne sammenheng vil vi peke på at det ikke er uproblematisk dersom friinntekt, som utvalget foreslår, bare skal kunne føres mot framtidig inntekt fra tildelte tillatelser...Oljeskattekontoret har vanskelig for å se vesentlige system- eller provenyhensyn som skulle tale for en slik løsning. Vi vil derfor fraråde at det etableres en overgangsregel med et slikt innhold.»
Administrative konsekvenser
Oljeskattekontoret finner grunn til å påpeke at all erfaring tilsier at endringer i petroleumsskattesystemet som i utgangspunktet også er ment å innebære forenklinger, ofte får motsatt virkning. De trekker fram en del forhold ved utvalgets forslag som bidrar til å belyse administrative utfordringer og hensyn i denne forbindelse. Petroleumsskattesystemet har etter kontorets oppfatning blitt stadig mer komplisert. De understreker betydningen av at det foretas en grundig analyse av ressursbehovene på petroleumsbeskatningens område.