2 Bakgrunn for forslaget

2.1 Innledning

Bruk av biometri innebærer at fysiske karakteristika (for eksempel ansiktsbilde og fingeravtrykk) som er unike for vedkommende person lagres i passet. Etter internasjonale standarder utarbeidet blant annet av Den internasjonale sivile luftfartsorganisasjon (ICAO), skal den biometriske informasjonen lagres elektronisk, sammen med nærmere bestemte personopplysninger, og slik at integriteten sikres. Med tilpasset leserutstyr på grensekontrollstedet skal de biometriske dataene i passet kunne leses og sammenlignes mot aktuell person for å bekrefte at vedkommende er rett innehaver.

Pass med biometri representerer en videreutvikling av dagens maskinlesbare pass, først og fremst ved en ytterligere økning av sikkerheten gjennom den muligheten biometriske pass åpner for å hindre misbruk av pass ved at et ellers riktig pass benyttes av en annen enn den passet er utstedt til («look-alike» misbruk). I tillegg kommer mulighetene for automatisert sammenligning av den biometriske informasjonen som er lagret i passet (elektronisk lagret ansiktsfoto) mot tilsvarende biometri for passinnehaveren (foto av passinnehaver innhentet under passkontroll).

2.2 Internasjonale føringer for bruk av biometrisk personinformasjon i pass

Etter hendelsene 11. september 2001 ble det vurdert flere tiltak for å møte trusselen fra terrorisme, blant annet forbedring av grensekontrollen. USA har vedtatt som ett av flere tiltak at det fra 26. oktober i år skal kreves ansiktsbiometri (digitalt foto) i pass for fortsatt visumfri innreise til USA for reisende med pass utstedt etter denne dato. Reisende med pass utstedt før denne dato vil fortsatt kunne reise visumfritt i passets gyldighetstid, forutsatt at passet har maskinlesbar tekst.

USA hadde opprinnelig fastsatt en frist for krav om biometrisk informasjon for fortsatt visumfri innreise til 26. oktober 2004. Denne fristen ble imidlertid forlenget med ett år, blant annet på grunn av at de fleste land hadde problemer med å få på plass et produksjonsopplegg for utstedelse av nye pass.

Maskinlesbare pass har vært utstedt i Norge siden 1999, og følger en teknisk spesifikasjon utarbeidet av ICAO som gjør at passene kan kontrolleres i særskilt avleserutstyr for optisk lesing. Denne funksjonaliteten i passene vil bli videreført også etter at elektronisk lagring av biometrisk informasjon er tatt i bruk.

I tiden etter 11. september 2001 har tanken om å benytte biometrisk informasjon i reisedokumenter med sikte på å gjøre passene sikrere, samt å etablere en mer pålitelig forbindelse mellom dokumentet og dets innehaver, fått støtte i flere internasjonale organer. Innen ICAO førte dette til at arbeidet med å utvikle og etablere globale spesifikasjoner (standarder) for bruk av biometri i reisedokumenter ble intensivert. Det europeiske råd gav på toppmøtet i Thessalonika 19. og 20. juni 2003 sin tilslutning til arbeidet med å etablere krav om biometri i blant annet EU/Schengen borgernes pass. I de oppfølgende forhandlinger om et utkast til rådsforordning med tilhørende tekniske spesifikasjoner har også Norge deltatt. Rådsforordningen baseres på at også ICAO-kravene legges til grunn for EU/Schengen borgeres pass.

Den 13. desember 2004 ble Rådsforordning (EF) nr. 2252/2004 om biometri i pass og reisedokumenter utstedt av medlemslandene vedtatt. Forordningen vil etter Schengenavtalen også bli bindende for Norge. Forordningen legger opp til at bruk av ansiktsbiometri, dvs. ansiktsfoto, skal innfases senest 18 måneder etter vedtakelsen av de tekniske tilleggsspesifikasjoner for reisedokumenter, det vil si i løpet av 2006, mens fingeravtrykk skal tas i bruk som biometri i tillegg til ansiktsfoto senest innen 36 måneder. Dette vil sannsynligvis si senest i første halvdel av 2008.

2.3 Anbefalinger fra FN organet Den internasjonale sivile luftfartsorganisasjon (ICAO)

Etter terrorangrepene i USA 11. september 2001 har arbeidet med utvikling av globale standarder vært påskyndet. ICAO har ut fra sin etablerte rolle som premissleverandør for bruk av globale standarder i reisedokumenter, gitt arbeidet med å utvikle en ny standard for bruk av biometrisk informasjon i pass og reisedokumenter høy prioritet. Som et resultat av arbeidet ble det 22. mai 2003 vedtatt en anbefaling til ICAO"s 188 medlemsland om bruk av biometri i pass 1 .

ICAO"s anbefaling innebærer i korte trekk at biometrisk informasjon skal lagres elektronisk i en databrikke (chip) som legges inn i passet, for eksempel ved at den «støpes» inn i plasten i personaliasiden. Databrikken skal være kontaktløs, slik at kommunikasjonen mellom brikken og ekstern leser skjer via en antenne som også må plasseres i passet tilkoblet brikken. Ved avlesning eller kontroll av informasjonen i brikken, må passet holdes tett inntil det eksterne leserutstyret for at de elektroniske data skal kunne avleses.

Etter ICAO"s anbefaling 2 skal det for de landene som tar i bruk biometri være obligatorisk å bruke biometri for ansiktsgjenkjenning. Dette forutsetter at det må lagres et digitalt (elektronisk) bilde av passinnehaveren i brikken. Etter ICAO"s anbefaling er det valgfritt for den enkelte stat å lagre en tilleggsbiometri. Velges en slik tilleggsbiometri, må denne enten være basert på fingeravtrykk eller irismønster. Det bemerkes at USAs krav om biometri for fortsatt visumfri innreise til USA etter 26. oktober i år, kun går på ansiktsbilde.

ICAO standarden inneholder ytterligere krav til sikkerheten i lagringen, blant annet for å hindre at den lagrede informasjonen kan manipuleres eller endres. De respektive kryptonøkler for sikker lagring av informasjonen forutsettes oppbevart henholdsvis ved ICAO"s hovedkontor i Montreal i Canada, samt ved en institusjon utpekt av den enkelte stat. For Norges vedkommende tar man sikte på at dette skal være Politiets data- og materielltjeneste.

2.4 EU forordningen om krav til biometri m.m. i EU (Schengen) borgernes pass

Rådsforordning (EF) nr. 2252/2004 oppstiller følgende krav til pass og reisedokumenter som medlemslandene utsteder:

Rådsforordningens artikkel 1 oppstiller krav om at pass og reisedokumenter skal inneholde et lagringsmedium som inneholder et ansiktsbilde, senere også fingeravtrykk. Videre oppstilles krav til lagringsmediets kapasitet og sikkerhet mot manipulering og endring.

Rådsforordningens artikkel 2 oppstiller krav om at det skal utarbeides ytterligere tekniske spesifikasjoner hva gjelder sikkerhetsstandarder, tekniske spesifikasjoner for lagringsmediet, og kvalitetskrav til ansiktsbilde og fingeravtrykk.

Rådsforordningens artikkel 3 åpner mulighet for at spesifikasjonene som utarbeides i medhold av artikkel 2 holdes hemmelige og ikke offentliggjøres. Videre oppstilles det et krav om at den enkelte medlemsstat skal utpeke et særskilt organ som skal være ansvarlig for trykkingen av passene og reisedokumentene.

Rådsforordningens artikkel 4 gir passinnehaveren en rett til å kontrollere personopplysningene i passet eller reisedokumentet, og å få disse rettet eller slettet når dette er hensiktsmessig. Videre skal passene og reisedokumentene ikke inneholde maskinlesbare opplysninger utover det som fremgår av rådsforordningen og dets vedlegg, eller som er nevnt i passet eller reisedokumentet i overensstemmelse med nasjonal lovgivning. Videre skal opplysningene kun brukes til å kontrollere innehaverens identitet, og at dokumentet er ekte.

Rådsforordningens artikkel 5 legger opp til at EU-kommisjonen bistås av et særskilt utvalg nedsatt etter Rådsforordning (EF) nr. 1683/95 (teknisk utvalg) for utforming av tekniske spesifikasjoner.

Rådsforordning artikkel 6 oppstiller når forordningen trer i kraft. Videre oppstilles at gyldigheten av allerede utstedte pass og reisedokumenter ikke berøres.

2.5 Regulering i Sverige

Den svenske regjering har nettopp oversendt en lovproposisjon til den svenske Riksdagen. Foruten en del andre endringer i den svenske passlov, inneholder den også et forslag om å få en lovforankret hjemmel til å lagre ansiktsbilde elektronisk i passet. Etter planen tar man sikte på å få vedtatt de nødvendige endringer i Riksdagen i løpet av juni i år, blant annet for å møte kravene om biometri fra USA.

Svenske myndigheter har i sitt lovforslag ikke tatt sikte på å gi en lovhjemmel for lagring av fingeravtrykk i passet, idet dette er et spørsmål man vil komme tilbake til. Heller ikke foreslås det hjemmel for lagring av biometri i eksterne databaser, for eksempel i et passregister. Det foreslås imidlertid særskilt bestemmelse om sletting av all biometrisk informasjon tatt opp for personalisering av passet, og ved kontroll av pass og passinnehaver på grensekontrollsted.

2.6 Nærmere om arbeidet med å forberede innføring av biometriske pass

Fra norsk side arbeides det nå mot å kunne starte utstedelse av pass med elektronisk lagret biometrisk informasjon fra 1. oktober i år, og slik at man derigjennom skal ha et tilbud til norske reisende til USA. I første omgang tas det derfor sikte på å innføre biometri for ansiktsgjenkjenning, ved at man lagrer et ansiktsfoto elektronisk. Departementet vil senere komme tilbake til Stortinget med spørsmål om hjemmel for bruk av fingeravtrykk i samsvar med Rådsforordning (EF) nr. 2252/2004, jf. pkt. 2.4 foran.

I forbindelse med forberedelsene er Politidirektoratet på oppdrag fra Justisdepartementet i ferd med å avslutte anbudskonkurranse om produksjon og personalisering av de nye passene. I samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, som ansvarlig for tilsvarende krav om biometrisk personinformasjon i visa og oppholdsdokumenter for utlendinger, er det også etablert prosjekter for anskaffelser og utplassering av teknisk utstyr på passøkerstedene (politistasjoner og norske utenriksstasjoner).

I samarbeid med blant annet Kommunal- og regionaldepartementet vil det senere bli vurdert anskaffelse av leserutstyr til norske grensestasjoner for kontroll av visumsinnehavere og andre reisende til Norge fra land utenom Schengen.