Del 3
Lovforslagets innhold

5 Innledende bestemmelser

5.1 Lovens formål

Gjeldende rett og reguleringer i andre stater

Gjeldende lov av 18. juni 1938 nr. 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v. inneholder ingen egen formålsbestemmelse, men det følger av § 1 at formålet med loven er vern om liv og helse. Underforstått er dette begrenset til menneskers helse. I internasjonale normer for strålevern, eksempelvis den internasjonale strålevernkommisjons rekommandasjoner, Basic Safety Standards fra IAEA samt Euratoms direktiver, er det likeledes vern av mennesker det tas utgangspunkt i. Fra andre lands lovgivning kan det nevnes at den finske strålskyddslagen gjelder beskyttelse av menneskers helse. I den svenske strålskyddslagen har man imidlertid i § 1 fastsatt at:

«Syftet med denna lag är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning».

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å begrense lovens formål til forebygging av skadelig innvirkning fra stråling på mennesker. Vurderingen var at en generell strålevernlov ikke nødvendigvis er det beste primære rettslige grunnlag for vern av dyr og det ytre miljø. Lovgivning der vern av dyr og miljø er primærformålet, henholdsvis miljølovgivningen og dyrevernlovgivningen, burde regulere dette. Som en følge av dette ble det i høringsnotatet foreslått at forurensningsloven på sikt vurderes gjort gjeldende for stråling, slik at stråling behandles på linje med andre faktorer som innvirker på miljøet. Høringsnotatets forslag innebar at vern av miljøet bare indirekte skulle ivaretas. Vern av husdyr ble foreslått regulert gjennom lov 20 desember 1974 nr 73 om dyrevern.

Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har generelt sluttet seg til høringsnotatets forslag, men de fem høringsinstanser som har uttalt seg utfyllende om formålsbestemmelsen, har ønsket endringer.

Justisdepartementet uttaler at:

«Lovgivning som foreslås i dag, bør etter vårt syn ta høyde for at miljøet har en egenverdi som har krav på beskyttelse. Perspektivet blir for snevert når det vises til at miljøet indirekte vil nyte godt av reguleringer fastsatt av hensyn til menneskers helse. For å sikre at miljøhensyn blir tilstrekkelig ivaretatt, er det sentralt at plikt til å ta slike hensyn gjennomsyrer regelverket og ikke avgrenses til lovgivning med vern om miljøet som primærformål.»

Justisdepartementet foreslår på basis av dette at miljø inntas i lovens formålsbestemmelse.

Miljøverndepartementet skriver at de etter en nærmere vurdering har kommet frem til at også hensynet til beskyttelse av det ytre miljø bør tas inn i lovens formål, og foreslår en tilføyelse i formålsbestemmelsen slik at § 1 gis følgende ordlyd:

«Formålet med denne lov er å forebygge skadelige virkninger av stråling på menneskers helse og å bidra til beskyttelse av det ytre miljø.»

Miljøverndepartementet tilføyer at forslaget om utvidelse av formålsparagrafen er helt i tråd med lovforslagets innhold slik det er utformet, og at den foreslåtte utvidelsen bare er en konsekvens av det som allerede ligger inne i loven. Miljøverndepartementet uttaler videre:

«Ved at loven i realiteten gir en uttømmende regulering av stråling som problem, er det naturlig at også hensynet til beskyttelse av miljøet inngår i lovens formål».

Samtidig understreker Miljøverndepartementet at selv om det på et senere tidspunkt skulle bli aktuelt å gjøre forurensningsloven gjeldende for stråling, utelukker ikke det på noen måte at hensynet til miljø også inngår i strålevernloven.

Økokrim bemerker at det er en mangel når forslaget til ny lov på dette området ikke også samtidig har til formål å beskytte miljøet som sådan mot virkninger av stråling. Videre fremholdes:

«Det blir på mange måter kunstig å skille mennesker fra andre levende organismer når loven ikke ellers er avgrenset til det indre miljø, som sykehus, laboratorier osv».

Oslo kommune skriver i sin høringsuttalelse at:

«Medisinsk bruk av radioaktive isotoper kan være en kilde til forurensning og kan ha konsekvenser for naturen som sådan, dvs for alle levende organismer. Overvåkning av dette forurensningsproblem synes bare indirekte hjemlet i lovutkastet. Dersom slik overvåking ikke er hjemlet i forurensningsloven og kompetanse er bygget opp hos dem som håndhever denne lov, vil Oslo kommune anta at dette ansvaret gjennom lov om strålevern og bruk av stråling, legges til Statens strålevern».

Departementets vurderinger og forslag

Sosial- og helsedepartementet legger vekt på de uttalelser som fremkommer, og har tatt hensyn til disse ved at hensynet til miljø er tatt inn i lovforslagets formålsbestemmelse, jfr. lovforslagets § 1. Som følge av dette har den øvrige lovtekst gjennomgått noen mindre tekniske endringer, slik at den er tilpasset formålsbestemmelsen. Det presiseres at loven ikke tar sikte på vern mot naturlig stråling.

5.2 Saklig virkeområde

Under saklig virkeområde er det flere delproblemstillinger som det tas stilling til. For det første hvilke typer virksomhet loven gjelder for, hvilke typer stråling som omfattes av loven, og i tillegg redegjøres det for visse avgrensninger.

5.2.1 Hvilke typer virksomhet loven gjelder

Gjeldende rett

I gjeldende lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. er det ingen egen bestemmelse om saklig virkeområde, men det fremgår av loven § 1 at den tar sikte på bruk av stråling i medisinsk øyemed. Lovens § 6 åpner også for å regulere bruk av stråling i veterinært, vitenskapelig og teknisk øyemed, jfr. Ot. prp. nr. 48 for 1938, side 3. Det kan også gis forskrifter om innretning og drift av anlegg og apparater som går inn under loven. Det følger forutsetningsvis av gjeldende lov at all menneskelig bruk av stråling og krav til innretninger, anlegg og apparater som avgir stråling, kan reguleres i medhold av loven.

Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at loven gis anvendelse for enhver tilvirkning, import, eksport, transport, overdragelse, besittelse, bruk og håndtering, herunder avfallsdisponering av strålekilder, samt utslipp av radioaktive stoffer. I tillegg ble det foreslått å la loven gjelde for menneskelig aktivitet som kan medføre forhøyet eksponering av naturlig stråling fra omgivelsene, eksempelvis radon i gruver. Da lovforslaget også inneholder bestemmelser om planlegging og beredskap, er også dette inntatt i virkeområdet.

Høringsinstansenes syn

Kun Statens strålevern har uttalt seg om dette punktet. Strålevernet påpeker at:

«Det er av stor viktighet at stråleverntiltak implementeres ved installasjon av stråleavgivende apparatur. Det synes derfor riktig å inkludere begrepet «installasjon» i opplistingen over saklig virkeområde».

Departementets vurdering og forslag

Formålet med ny lov er å forebygge skadelige virkninger av stråling på helse og miljø. Da stråling anvendes på svært mange felter, kan loven ikke rettes inn mot et særskilt livsområde eller en avgrenset personkrets. Loven må innrettes mot de former for menneskelig aktivitet som har betydning fra et strålevernsynspunkt. Dette innebærer at alle de menneskelige aktiviteter som er nevnt i lovforslagets § 2, og aktiviteter som kan subsumeres under disse, kan reguleres i medhold av loven. Da forsvarlig bruk av stråling ofte vil forutsette at apparater og utstyr er riktig installert og skjermet, slutter departementet seg til forslaget fra Statens strålevern, som vil medføre at det kan stilles krav til ivaretagelse av strålevern allerede i forbindelse med installering. Lovforslagets § 2 er utformet i samsvar med dette. Som samlebegrep på de typer aktiviteter eller handlinger som kommer inn under loven, er ordet virksomhet benyttet. Begrepet virksomhet som anvendes i loven, er ikke avgrenset til å gjelde foretak i betydningen selskap eller bedrift, men omfatter all menneskelig aktivitet, uansett om det er enkeltpersoner eller juridiske personer som utøver den.

5.2.2 Hvilke typer stråling skal omfattes av ny strålevernlov

Gjeldende rett og reguleringer i andre stater

Lov om bruk av røntgenstråler og radium fra 1938 gjelder i henhold til § 1 bruk av røntgenstråler, radium, radioaktive stoffer og deres forbindelser, det vil si ioniserende stråling. I loven § 6 fastsettes at Kongen kan gjøre loven gjeldende for stoffer og apparater som frambringer andre slags elektriske stråler, såsom ultrafiolette stråler, lys, varmestråler, kortbølger, høyfrekvente strømmer og lignende, dvs ikke-ioniserende stråling. Loven åpner dermed for å regulere både ioniserende og ikke-ioniserende stråling. Forarbeidene til loven sier ikke noe nærmere om avgrensning. Hovedtyngden av dagens regelverk har vært viet ioniserende stråling. Konkrete krav for bruk av ikke-ioniserende stråling er bare formulert i forskrift av 8. april 1983 for solarier/høyfjellssoler.

Ser man på lovgivningen i de nordiske naboland Sverige og Finland, så er både ioniserende og ikke-ioniserende stråling regulert i den svenske og i den finske strålskyddslagen. Den svenske loven omfatter gammastråling, røntgenstråling, partikkelstråling, optisk stråling, radiofrekvent stråling, lavfrekvente magnetiske og elektriske felt og ultralyd og annen stråling som gir tilsvarende biologisk virkning. Finland har et likeartet virkeområde i sin strålevernlov, men den svenske loven er mer omfattende ved at også ultralyd er med.

Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at all ioniserende og ikke-ioniserende stråling skulle omfattes. I lovforslaget var ioniserende stråling definert som stråling fra radioaktivt stoff, røntgenstråling og partikkelstråling. Ikke-ioniserende stråling er definert som optisk stråling, radiofrekvent stråling, elektriske og magnetiske felt eller annen stråling med tilsvarende biologiske effekter samt ultralyd.

Høringsinstansenes syn

Et fåtall høringsinstanser har berørt spørsmålet om hvilke typer stråling som bør omfattes av loven. Bærum sykehus uttaler at de er enige i at loven også omfatter ikke-ioniserende stråling. I høringsuttalelsen fra Fylkeslegen i Buskerud fremkommer det at de ikke ser noen spesiell grunn til at en lov om stråling skal omfatte ultralyd, og påpeker at det vel neppe er noe stort problem å få regulert dette hvis behovet skulle oppstå.

Telenor anser at høringsnotatets forslag er meget mangelfullt når det gjelder ikke-ioniserende stråling, men departementet antar at dette må bygge på en misforståelse, da ikke-ioniserende stråling klart er omfattet.

Departementets vurdering og forslag

Hensikten med strålevern er å beskytte helse og miljø mot skadelige biologiske innvirkninger som kan oppstå som følge av stråling. Det følger av dette at ny lov må ta utgangspunkt i å regulere de typer stråling som rent faktisk påvirker menneskers helse og det ytre miljø. Sosial- og helsedepartementet tar utgangspunkt i at loven bør gi adgang til å regulere alle relevante strålevernbehov som man i dag kjenner. I tillegg bør man ha for øyet at ny kunnskap kan medføre at det oppstår reguleringsbehov på felter der man idag ikke ser nødvendigheten av det. Med andre ord må lovgivningen dekke dagens behov, og samtidig åpne for utvikling på områder der man idag ikke har noe faglig grunnlag som tilsier reguleringer. De typer stråling som omfattes av høringsnotatets forslag, samsvarer med virkeområdet i gjeldende lovgivning, bortsett fra at ultralyd er tatt inn.

Departementet er enig med Fylkeslegen i Buskerud i at det i dag ikke er noe reguleringsbehov for ultralyd, da det ikke er påvist skadelige effekter som skyldes ultralydbruk. Da den nye loven er en fullmaktslov, vil det å ta inn ultralyd i virkeområdet kun ha den implikasjon at man åpner for å fastsette nærmere krav til bruk, dersom det på grunnlag av ny kunnskap eller endrede bruksområder i fremtiden oppstår et reguleringsbehov. Av disse grunner og fordi ultralyd ikke dekkes av annen lovgivning, anser departementet at ultralyd bør omfattes av ny lov. Under høringen har det ikke innkommet synspunkter som tilsier noen endring av høringsnotatets forslag. Departementet vil derfor opprettholde dette i proposisjonen.

Dette innebærer at stråling i lovforslaget § 3 er definert som ioniserende og ikke-ioniserende stråling. Ioniserende stråling er definert som røntgenstråling, gammastråling og partikkelstråling. For slik stråling er de skadelige virkninger vel dokumentert, jfr. beskrivelse i proposisjonens punkt 4.4.1, og den må utvilsomt omfattes av ny lov. Ikke-ioniserende stråling er definert som optisk stråling, radiofrekvent stråling, elektriske og magnetiske felt eller annen stråling med tilsvarende biologiske effekter samt ultralyd. Denne definisjonen av ikke-ioniserende stråling innebærer bl.a. at ultrafiolett stråling, laserstråling, infrarød stråling (varmestråling) og annet synlig lys er omfattet av lovforslaget. Hva angår skadelige virkninger av ikke-ioniserende stråling, vises det til proposisjonens punkt 4.4.2. På grunnlag av dokumenterte virkninger anser departementet at nevnte typer ikke-ioniserende stråling må omfattes av loven.

5.2.3 Avgrensning av lovens virkeområde

5.2.3.1 Avgrensning mot naturlig stråling

En rekke kilder i omgivelsene avgir stråling. Dette er naturlig stråling, og kan komme f. eks av radongass fra berggrunnen, kosmisk stråling fra verdensrommet eller stråling fra den naturlige radioaktivitet i biosfæren, jfr. nærmere beskrivelse i proposisjonens punkt 4.6. Naturlig stråling kan også være UV-stråling i sollys. Stråling som utgjør en naturlig del av omgivelsene, er ofte praktisk umulig å verne seg mot. Naturlig stråling er ikke regulert i dagens røntgenlov. I høringsnotatet ble det foreslått å avgrense mot stråling som det ikke er praktisk mulig å regulere, dvs. naturlig stråling, men det ble gjort unntak for naturlig stråling som er forhøyet som følge av menneskelig aktivitet. I slike tilfeller er det mulig å fastsette strålevernkrav, f. eks i form av begrensninger for arbeid eller opphold. Noen eksempler på slike situasjoner er arbeid i gruver der konsentrasjonen av radongass kan være høy, eller arbeid som medfører oppkonsentrering av naturlig radioaktivitet.

Tre høringsinstanser har uttalt seg om dette punktet. Fylkeslegen i Østfold og Fylkeslegen i Akershus er begge enige i at det bør foretas en avgrensning mot stråling som det ikke er praktisk mulig å regulere, men er i likhet med Fylkeslegen i Vest-Agder av den oppfatning at forebyggende tiltak mot radongass ikke blir viet nok oppmerksomhet. Fylkeslegen i Vest-Agder mener at punktet om avgrensning mot naturlig stråling lett kan oppfattes feil, og anser at når det gjelder de utfordringer som samfunnet står overfor mht. å redusere befolkningens eksponering for radon i boliger, barnehager og skoler, gir forarbeidene mindre omtale og forståelse. Fylkeslegen skriver at:

«Radon i eksisterende bygninger lar seg lett måle, og i de fleste tilfeller vil enkle tiltak gi godt vern. Det forutsetter imidlertid at sentrale myndigheter kommer med entydige signaler, og legger forholdene til rette mht. egnet regelverk og finansiering og at kommunens oppgaver kan kvalitetssikres».

Alle de tre nevnte høringsinstansene har sluttet seg til at loven bør avgrenses mot naturlig stråling som ikke er praktisk mulig å regulere, men ønsker utdypende regulering av radon. På grunnlag av at høringsinstansene prinsipalt slutter seg til den foreslåtte avgrensning, opprettholder departementet forslaget om å avgrense mot naturlig stråling som ikke er forhøyet som følge av menneskelig aktivitet. Hva angår hjemmel for regulering av radon, er dette del av vurderingen i proposisjonens punkt 7.7, som er bakgrunn for lovforslaget § 10.

5.2.3.2 Er det behov for å kunne gjøre generelle unntak for strålekilder som ikke har strålevernmessig betydning?

I høringsnotatet foreslo departementet en særskilt hjemmel til å gjøre unntak fra lovens virkeområde for strålekilder som er så ubetydelige at regulering ikke anses nødvendig. Det ble foreslått mulighet til å gjøre generelle unntak for visse typer strålekilder, eksempelvis for visse typer forbrukergjenstander, men også for å gjøre unntak i enkeltsituasjoner der dette fremstår som hensiktsmessig. To høringinstanser har uttalt seg om forslaget. Norsk radiografforbund anser at det er viktig at loven gir rom for unntak, og at departementet som myndighet kan treffe vedtak om dette. Fylkeshelsesjefen i Troms anser at unntaket bør utgå.

Departementet har etter fornyet overveielse kommet til at det praktisk sett ikke foreligger et behov for den unntaksmulighet som fremkom i høringsnotatet. Det prinsippielle utgangspunkt er at det må foreligge gode grunner for å åpne for fravikelse av loven, og det må stilles spørsmål ved om det foreligger noe praktisk behov for en unntakshjemmel. Lovforslaget utgjør en fullmaktslov der de materielle kravene er skjønnsmessige. Dette reduserer det praktiske behov for å unnta særskilte strålekilder.

5.3 Lovens stedlige virkeområde

5.3.1 Anvendelse av ny strålevernlov på Svalbard, Jan Mayen m.v.

Gjeldende rett

Det følger av lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 2 annet ledd at andre lovbestemmelser enn norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivningen om rettspleien ikke gjelder for Svalbard, med mindre annet er særskilt fastsatt. Lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. er ikke gitt særskilt anvendelse på Svalbard, og følgelig gjelder ikke dagens lovgivning der.

Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at loven ikke gis anvendelse direkte, men at Kongen gis myndighet til å fastsette at hele eller deler av loven kan gjøres gjeldende for Svalbard, slik at det senere eller ved utarbeidelse av enkeltforskrifter kan tas stilling til regelverkets relevans for Svalbard.

Hva angår Jan Mayen, Bouvetøya og øvrige biland ble det i høringsnotatet vist til at både lov 27 februar 1930 om Jan Mayen og lov 27 februar 1930 om Bouvetøya, Peter I's øy og Dronning Mauds land m.m. fastsetter at Kongen kan avgjøre i hvilken grad annen lovgivning skal gjelde, og at dette også vil være tilfelle for strålevernlovgivningen. På den bakgrunn ble det ikke ansett nødvendig å ha noen særskilt regulering av dette i forslaget til ny strålevernlov.

Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet har i sitt høringssvar gitt en inngående redegjørelse for Svalbards særstilling ved innføring av lover og forskrifter, og har videre klargjort i hvilken grad lovgivning som grenser opp til eller overlapper strålevernlovgivningen er gjort gjeldende for Svalbard. Det er også gjort rede for de særlige administrative forhold på øygruppen som følge av at Svalbard verken er fylke eller kommune. Justisdepartementet har i denne sammenheng påpekt Sysselmannens særskilte stilling etter Svalbardloven § 5 og at Sysselmannen administrativt er underlagt Justisdepartementet. Videre blir det redegjort for forholdet til Svalbardtraktaten. Innledningsvis i uttalelsen understrekes at det ikke spesielt er forholdet til utenlandsk virksomhet som er problematisk ved innføring av lovgivning, men stedlige forhold. Justisdepartementet tar utgangspunkt i St. meld nr 40 (1985-86) der det forutsettes at man bør følge det prinsipp at lover eller forskrifter fastsettes eller gjøres gjeldende bare når det foreligger behov for det. For øvrig bør som hovedprinsipp gjelde at dersom behovet for modifikasjoner i loven er små, gjør man loven gjeldende med disse modifikasjoner. Hvis derimot modifikasjonene er så mange at det blir lite igjen av den opprinnelige lov eller forskriftstekst, bør man gi særregler helt ut tilpasset Svalbardforholdene. I høringssvaret er det påpekt at §§ 16, 18 og 19 i høringsnotatet trenger en viss tilpasning for å kunne anvendes for Svalbard. Justisdepartementet foreslo at lovutkastet § 4 annet ledd omformuleres slik:

«Kongen gir forskrift om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og norske biland og kan fastsette særlige regler av hensyn til de stedlige forhold».

Etter forespørsel fra Justisdepartementet har saken vært forelagt det interdepartementale polarutvalg. Polarutvalget sluttet seg til at det i forslag til ny lov om strålevern og bruk av stråling blir tatt inn en bestemmelse om at Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og norske biland, og kan fastsette særlige regler av hensyn til de stedlige forhold. Utvalget forutsatte imidlertid at Sosial- og helsedepartementet igangsetter et arbeid med å utforme regler om strålevern og bruk av stråling som skal gjelde for Svalbard.

De to høringsinstansene, Sysselmannen på Svalbard og Utenriksdepartementet, slutter seg også til forslaget i høringsnotatet når det gjelder lovens anvendelse på Svalbard. Sysselmannen påpeker at det ved en eventuell innføring av loven på Svalbard er:

«Behov for en vurdering av opplegget for planlegging og beredskap på øygruppen, jf bestemmelsene om dette i utkast til §§ 15 og 16.» (Bestemmelsene gjelder planlegging og beredskap).

Sysselmannen anser at bestemmelsen om virkeområde synes hensiktsmessig, men ønsker presisert at Kongen ved fastsettelse av at loven helt eller delvis gis anvendelse for Svalbard, også kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold.

LO skriver:

«Vi har merket oss at man i utgangspunktet ikke lar lovens virkeområde omfatte bl.a. Svalbard. Vi ser et like stort behov for å sikre arbeidsmiljø og andre i forbindelse med stråling på Svalbard som i Norge for øvrig. Vi vil derfor be om at man setter ned en arbeidsgruppe som utreder nærmere hvordan man skal la loven gjelde på Svalbard, Jan Mayen og norske biland».

Departementets vurdering og forslag

Statens strålevern har flere ganger tatt opp behovet for å få utvidet anvendelsesområdet for strålevernlovgivningen også til Svalbard, Jan Mayen og norske biland. Uten et regelverksgrunnlag vil det ikke være mulig å føre tilsyn med anvendelse av strålekilder på Svalbard.

På basis av de entydige uttalelser fra høringsinstansene opprettholder departementet høringsnotatets forslag, likevel med den endring som følger av høringssvarene fra Sysselmannen og Justisdepartementet, nemlig at det må tas hensyn til stedlige forhold. I lovforslagets § 4 annet ledd har departementet gjort de nødvendige tilpasninger vedrørende anvendelse på Svalbard.

5.3.2 Strålevernlovgivningens anvendelse på skip, faste og flytende installasjoner på kontinentalsokkelen samt for luftfartøy

Det finnes ingen allmenne nasjonale lovregler om norsk retts utstrekning i rom. Visse grenselinjer følger av folkeretten, men disse omtales ikke her. Som for annen norsk lovgivning vil ny strålevernlov gjelde for norsk territorium. Dette er det ikke grunn til å gå nærmere inn på, men anvendelse om bord i skip, installasjoner på kontinentalsokkelen og luftfartøy må vurderes. Ingen høringsinstanser har hatt synspunkter på dette punkt, og departementet viderefører derfor vurderingene fra høringsnotatet uten endringer.

Strålevernlovgivningens anvendelse på skip

For registering av norske skip gjelder lov om norsk internasjonalt skipsregister og lov om sjøfarten. Kun den ene av disse lovene inneholder en klar bestemmelse om anvendelsen av norsk rett. I lov 12. juni 1987 nr 87 om norsk internasjonalt skipsregister er det fastsatt i § 3 at norsk rett gjelder for ethvert skip i norsk internasjonalt skipsregister med mindre annet er bestemt. I lov av 24. juni 1994 nr 39 om sjøfarten, som inneholder reglene om det norske skipsregisteret, finnes ingen tilsvarende bestemmelse, men det er alminnelig antatt at norsk lovgivning generelt gjelder for skip i det nasjonale skipsregisteret. For å skape klarhet fremkommer det uttrykkelig i lovforslaget § 4 at loven gis anvendelse på norske skip med de begrensninger som følger av folkeretten.

Strålevernlovgivningens anvendelse på faste og flytende installasjoner på kontinentalsokkelen

I petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen er det behov for tilsvarende strålevernkrav som i samfunnet forøvrig. I lov om petroleumsvirksomhet av 29. november 1996 nr 72 fremgår det av § 1-5 at annen norsk rett kommer til anvendelse for petroleumsvirksomhet med mindre annet følger av lov, bestemmelse gitt av Kongen, av folkeretten eller av overenskomst med fremmed stat. Dette innebærer at loven åpner for at norsk rett, herunder også strålevernlovgivningen, gis anvendelse. Av hensyn til klarhet for dem som strålevernloven angår, har departementet tatt inn dette særskilt i lovforslagets § 4.

Strålevernlovgivningens anvendelse for luftfartøy

Innen luftfartslovgivningen har man ingen bestemmelser tilsvarende dem man har for norsk retts anvendelse på skip, installasjoner på kontinentalsokkelen m.v. Utgangspunktet bør imidlertid være tilsvarende som for skip, nemlig at norsk lovgivning kommer til anvendelse for norske luftfartøy. Da luftfartøy kan bevege seg over landegrensene, må det imidlertid gjøres en begrensning for områder underlagt andre staters høyhetsrett. I samsvar med folkeretten kan norsk rett ikke gjøres gjeldende i slike områder. Ved utforming av lovforslaget har departementet inntatt en formulering som tar hensyn til dette.

I lovforslaget fremkommer derfor i § 4 at loven gjelder for norske luftfartøy med mindre de befinner seg i områder underlagt andre staters høyhetsrett i henhold til folkeretten.

6 Krav i gjeldende lovgivning som foreslås videreført i ny lov

De forslag som fremkommer i dette kapitlet, gjelder videreføring av hjemler som følger av gjeldende lovgivning.

6.1 Krav om godkjenning og melding av utstyr og anlegg

6.1.1 Gjeldende rett

I gjeldende lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. fastsettes i § 1 første ledd at Kongen kan gi alminnelige forskrifter om melding og godkjenning av anlegg, apparater og materiell for stråling. Denne hjemmelen har blitt benyttet til å fastsette godkjennings- og meldingsbestemmelser for både apparater, utstyr og visse typer bruk av stråling.

6.1.2 Høringsnotatets forslag

I departementets høringsnotat ble det foreslått å videreføre hjemmelen for å kreve godkjenning og melding. I høringsnotatet ble det videre foreslått hjemmel til å kunne stille krav til innholdet i melding eller søknad, slik at relevante opplysninger blir fremlagt eller nødvendige forhold blir utredet. Lovbestemmelsen ble foreslått utformet slik at godkjenning eller melding kun kreves når det er særskilt fastsatt. Dette er et motsatt utgangspunkt av flere andre lands lovgivning, som etablerer en absolutt godkjenningsplikt og deretter gjør vide unntak.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

Den eneste høringsinstans som har uttalt seg er Utenriksdepartementet, som anser at en bestemmelse om import- og omsetningsforbud systematisk hører sammen med bestemmelsen om godkjenning og melding. Utenriksdepartementet antar videre at eventuelle lisensierings- og autorisasjonsprosedyrer vil bli utformet på en ikke-diskriminerende måte i samsvar med de forpliktelser som Norge har påtatt seg gjennom EØS- og WTO-avtalene.

6.1.4 Departementets vurdering og forslag

Ingen høringsinstanser hadde synspunkter på forslaget om å videreføre gjeldende hjemmel for å kreve godkjenning eller melding. Departementet anser på dette grunnlag at dagens etablerte hjemmel for å kreve godkjenning eller melding bør videreføres, og det er tatt inn en bestemmelse om dette i lovforslagets § 6. I tillegg foreslås det fastsatt klar hjemmel for å kunne stille krav til hvilke opplysninger som skal inngå i en søknad om godkjenning eller eventuelt en melding. Departementet har vurdert forslaget fra Utenriksdepartementet om å slå sammen godkjennings- og meldingsbestemmelsen med bestemmelsen om import og omsetningsforbud, men har ikke funnet noe avgjørende argument for å endre systematikken.

Nærmere om krav til godkjenning og melding

Enhver virksomhet som omfattes av loven, vil kunne bli omfattet av krav til godkjenning eller melding.

Godkjenning kan enten gis i form av forskrift eller ved enkeltvedtak. Generell godkjenning i form av forskrift kan eksempelvis fastsette at apparater av en viss type er å anse som godkjent. Krav til godkjenning forutsetter dermed ikke individuell vurdering fra tilsynsmyndighetenes side.

Når det fastsettes godkjennings- eller meldingskrav som forutsetter individuell behandling av søknad eller melding, tjener det et viktig formål i tilsynssammenheng. Det gir tilsynsmyndigheten mulighet til å kreve fremlagt opplysninger om planlagt drift og igangsettelse av virksomhet. Det presiseres at selv om tilsynsmyndigheten gir godkjenning, medfører ikke det noen endring av at virksomheten bærer ansvaret for å oppfylle lovgivningens krav.

Når det er sendt melding eller er søkt om godkjenning, gis godkjenning på grunnlag av de opplysninger som fremkommer fra virksomhetens side. Det innebærer at forandringer i virksomheten som vesentlig endrer forutsetningene i melding eller godkjenning, vil medføre behov for ny godkjenning eller melding, uansett om forandringen skjer over kort eller lang tid, f. eks. gjennom en gradvis utvidelse av virksomheten. Departementet har fastsatt dette i loven § 6 annet ledd.

Virkningen av å ikke ha godkjenning når krav om godkjenning er fastsatt, vil kunne være pålegg om stansing av virksomhet, jfr. proposisjonens punkt 8.4.

Ved fastsettelse av nye godkjennings- eller meldingsplikter anser departementet at det er av stor betydning å sikre samordning med krav i annen lovgivning. Ved overlappende godkjenningsordninger må det så langt mulig sørges for samordning, slik at unødig dobbeltbehandling unngås. Slike situasjoner kan f. eks. bestå når apparater eller utstyr allerede er underlagt godkjenningskrav i medhold av produktkontrollovgivningen, eller radioaktivt materiale allerede omfattes av krav til godkjenning og løyve etter lov av 12. mai nr. 28 om atomenergivirksomhet § 5. For å unngå flersporede godkjennings- og meldingsplikter bør det ved regelverksutarbeidelse og forvaltning skje en samordning mellom involverte myndigheter.

Når godkjenning gis ved enkeltvedtak, vil det kunne knyttes individualiserte vilkår til vedtaket. De alminnelige forvaltningsrettslige regler for innhold i vilkår som knyttes til enkeltvedtak, vil gjelde tilsvarende ved godkjenninger gitt i medhold av denne loven. Departementet anser ikke at det er nødvendig å uttrykke dette eksplisitt i lovforslagets § 6. Det anses heller ikke nødvendig å fastsette særskilt at godkjenning kan tilbakekalles, da de alminnelige forvaltningsrettslige regler for omgjøring av vedtak vil komme til anvendelse, jfr. lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 35 og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

I internasjonale standarder blir følgende forvaltningsprinsipper anbefalt brukt på forskjellige områder.

• Notifisering, dvs at en melding oversendes forvaltningsmyndighetene fra en juridisk person for å varsle om at man har til hensikt å ta i bruk stråling i en eller annen sammenheng.

• Registrering, dvs en form for godkjenning som brukes i forbindelse med strålebruk med lav eller moderat risiko, der den ansvarlige for strålebruken utarbeider en sikkerhetsanalyse/søknad som oversendes forvaltningsmyndighetene. Virksomheten gis da en autorisasjon/tillatelse innenfor visse rammer og føringer.

• Lisens, dvs en godkjenning/autorisasjon utstedt på basis av sikkerhetsanalyser med de rammer og føringer som forvaltningsmyndighetene måtte sette. Lisens brukes i forbindelse med høyrisiko strålebruk, og representerer en mer omfattende form for autorisasjon enn registrering.

Den hjemmel som foreslås vil kunne anvendes til å fastsette tilsvarende forvaltningsprinsipper nasjonalt.

Nærmere om krav til innhold i godkjenningssøknad eller melding.

Det vil være svært uensartet hvilke opplysninger som bør kreves i en søknad om godkjenning eller en melding. For større virksomheter med et stort risikopotensiale kan det være behov for omfattende dokumentasjon og eksempelvis krav om konsekvensutredninger. For mindre virksomheter vil nødvendigheten av opplysninger kunne være tilsvarende lite. Ved fastsettelse av krav til innhold i søknad må det legges vekt på at kravene står i forhold til den interesse som skal ivaretas.

Videreføring av bestående godkjenninger og meldinger.

Departementet har utformet lovforslaget slik at regelverk, herunder godkjennings- og meldingsplikter, fastsatt i medhold av gjeldende lov av 18. juni 1938 nr. 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v., foreslås videreført i den utstrekning de ikke strider mot bestemmelser i ny lov. Det vises til proposisjonens punkt 6.11 og lovforslagets § 24. Dette innebærer at godkjenning gitt i medhold av gjeldende lovgivning og likeledes oppfylte krav til melding, fortsatt har gyldighet etter ikrafttredelse av ny lov, og ikke opphører å gjelde når dagens hjemmelslov, røntgenloven, oppheves.

Import og eksportregulering. Hensynet til handelsavtaler Norge er part i, EØS-avtalen og WTO-avtalen.

Ved fastsettelse av krav til godkjenning og melding må det tas hensyn til eventuelle begrensninger som følger av prinsippene i EØS avtalen eller andre avtaler som Norge er tilsluttet, slik som WTO avtalen. EØS avtalen artikkel 1 nr 1 fastsetter at avtalen er inngått bl.a. med det formål å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler. For å nå dette målet omfatter avtalen bestemmelser om fritt varebytte, som også gjelder for varer som avgir stråling. Særskilte nasjonale godkjenningsordninger eller øvrige krav vil kunne utgjøre tekniske handelshindre som ikke er tillatt etter nevnte avtaler. Ved fastsettelse av nasjonale godkjenningsordninger må det påses at disse ikke blir stridende mot prinsippene i de avtaler Norge er tilsluttet. Det vises også til nærmere omtale av denne problemstillingen i proposisjonens punkt 8.6.

6.2 Utdanning og opplæring. Kvalifikasjonskrav

6.2.1 Gjeldende rett, herunder internasjonale normer

Lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. fastsetter i § 2 at

«I forskrifter etter § 1 kan det gis bestemmelser om utdannelse, arbeidstid og arbeidsvilkår m.v. for dem som bruker eller arbeider med stråler».

I forarbeidene, Ot. prp. nr 48 for 1938, er behovet for kunnskap sterkt fremhevet som en av hovedgrunnene til å regulere bruk av stråling. Eksempler på krav til kunnskap og kompetanse i gjeldende regelverk er forskrifter av 2. november 1979 om rett til å bruke røntgenapparat i medisinsk øyemed, som fastsetter at leger og tannleger samt deres assistenter, kiropraktor og radiograf som assisterer kiropraktor har rett til å bruke røntgenapparat i medisinsk øyemed. Videre er det i flere av de øvrige bestemmelser for strålevern fastsatt krav til at strålevernansvarlig har nødvendige kvalifikasjoner for å kunne utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Avhengig av oppgave er det gradsforskjeller i de krav til opplæring eller kunnskap som stilles. Også i internasjonale standarder er krav om kunnskap sentralt. Eksempelvis fremkommer krav til kunnskap i IAEA Basic Safety Standards, både i den innledende generelle delen og i vedleggene. I de to sentrale Euratomdirektivene, 96/29/Euratom og 97/43/Euratom, som omfatter henholdsvis alminnelig strålevern og medisinsk strålebruk, fremkommer slike krav respektivt i artikkel 22 og artikkel 7. I sistnevnte direktiv stilles krav til tilstrekkelig teoretisk og praktisk utdanning innen medisinsk stråleanvendelse og strålevern. Det stilles også krav om involvering av medisinsk-fysisk ekspert ved stråleterapi, jfr. direktivets artikkel 6.

6.2.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått en lovbestemmelse som fastsetter krav om at virksomhetens ansatte og andre tilknyttede personer i nødvendig utstrekning skal ha utdanning eller opplæring. Det ble videre foreslått hjemmel for å fastsette utfyllende forskrifter om utdanning og opplæring.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om utdanning og opplæring. Alle uttalelsene støtter forslaget. Uttalelsene knytter seg særlig til medisinsk strålebruk. Den norske lægeforening påpeker at § 7 er en viktig bestemmelse, ettersom sikker bruk av åpne radioaktive kilder krever spesielle kvalifikasjoner hos alle personellgrupper.

Fylkeslegen i Akershus slutter seg til krav om utdanning og opplæring av personer som håndterer strålingsutstyr. Fylkeslegen uttaler:

«Personalet synes ikke alltid å være tilstrekkelig kjent med bruk av utstyr og heller ikke med gjeldende verneregler. Strålevernansvarlig ved de enkelte sykehus er ikke alltid sitt ansvar bevisst. Som eksempel anføres at da foreldet røntgenutstyr ved et sykehus ga for dårlig billedkvalitet ble røntgenavdelingen anmodet om å bruke dobbelt eksponeringstid. Denne anmodningen ble akseptert uten videre diskusjon».

Norsk radiografforbund påpeker at:

«De utfyllende forskriftene må skille klart mellom utdanning og opplæring. Ved gitte bruksområder må en klart stille kvalifikasjonskrav hos personalet, eksempelvis ved medisinsk strålebruk, der en bevisst anvender stråling på individer utfra en forståelse om en medisinsk nytteeffekt.»

Forbundet påpeker videre betydningen av kunnskap og praktisk anvendelse av grunnprinsippene, og skriver at:

«personell som skal jobbe med stråling/ i et arbeidsmiljø har krav på opplæring. De utfyllende forskriftene må derfor si noe om hvem som har ansvar for opplæringen, da dette har med forsvarlighet å gjøre. Men opplæring må aldri erstatte kravet om utdanning, men være et supplement, samtidig som opplæringen skal norme for sikkerheten til de som jobber med stråling/i et strålingsmiljø».

Haukeland sykehus påpeker at det pr. i dag er manglende forskrifter knyttet opp til bruk av faggruppen medisinske fysikere. Det gjelder blant annet krav til at virksomheter skal ha medisinske fysikere for særskilte tjenester, samt krav til utdanning, opplæring og godkjenning av personell som skal yte medisinsk fysiske tjenester i helsesektoren. Norsk forening for medisinsk fysikk viser til at de i forbindelse med lov om helsepersonell ønsket en autorisasjon av medisinske fysikere. Et slik krav er ikke inntatt i helsepersonelloven. Foreningen viser til at slike krav heller ikke er inntatt i dette lovforslaget, og på denne bakgrunn foreslår foreningen at:

«Lovteksten til den nye lova om strålevern og bruk av stråling i større grad tek opp i seg formuleringar foreneleg med Euratom direktiv 97/43 der det blir stilt krav til kompetanse til alle involverte partar, herunder også medisinske fysikarar».

Norsk kiropraktorforening fremhever at det innen det medisinske bruksområdet vil være av stor viktighet at de personer som er gitt muligheten til å bruke røntgendiagnostikk, har de nødvendige kvalifikasjoner. Foreningen ser det som meget viktig at det settes krav til utdanning og opplæring, og at kun de som kan dokumentere slik kompetanse, bør ha mulighet til selv å ta eller henvise til røntgenundersøkelse.

Narvik sykehus påpeker betydningen av: «tilstrekkelig opplæring på det enkelte apparats oppbygging og funksjon før en person godkjennes for å bruke utstyret.» Dette bør komme i form av formalisert regelverk da det i dag ikke er slike krav. Det fremholdes at: «godkjent opplæring må kunne dokumenteres før personellet settes til å bruke utstyret» og at «godkjenning av en person for bruk av strålekilder må reguleres av formell kompetanse og ikke stillingsnavn/utdannelse.»

Fylkeslegen i Sogn og Fjordane anser at det er mye uvisshet blant folk hva angår stråling og risiko, og uttaler:

«På denne bakgrunn kunne § 7 få eit tillegg om at Statens strålevern på eige initiativ informerer folk på høveleg måte når tilhøve tyder på at faresignala vert undervurderte, men også når skremsler er overdimensjonerte.»

Direktoratet for arbeidstilsynet viser til at det er en viss overlapping mellom arbeidsmiljøloven og forslaget til ny strålevernlov. Det vises til at dette blant annet er tilfelle for lovutkastets § 7 om utdanning og opplæring og arbeidsmiljøloven § 14 annet ledd bokstav i). Siden strålevernloven vil være en spesiallov i forhold til arbeidsmiljøloven, forutsetter Direktoratet at strålevernloven ikke setter lempeligere krav til opplæring enn det arbeidsmiljøloven gjør.

6.2.4 Departementets vurdering og forslag

Det er ingen uenighet om behovet for en bestemmelse om utdanning og opplæring. De synspunkter som er kommet fra de enkelte høringsinstanser, er presiseringer av situasjonen på deres områder, og kan ivaretas ved fastsettelse av utfyllende forskrifter. Enkelte av synspunktene fra høringsinstansene må imidlertid kommenteres for seg. Norsk forening for medisinsk fysikk sitt ønske om at selve lovteksten tar opp i seg mer av kravene i Rådsdirektiv 97/43/Euratom, vil etter departementets syn føre til en alt for stor detaljeringsgrad i lovteksten, og medføre en for sterk ensidig fokusering på kompetansekrav angående medisinsk strålebruk. Det er ved behov mulig å fastsette slike krav i utfyllende forskrifter. Fylkeslegen i Sogn og Fjordane har foreslått at lovteksten uttrykker at Statens strålevern har et ansvar for å gi balansert informasjon om stråling. Departementet kan slutte seg til fylkeslegens synspunkt hva angår behovet for å formidle sakkunnskap om stråling, men anser at denne oppgaven følger som en naturlig del av Statens stråleverns oppgave uten at lovfesting er påkrevet. I den grad det er overlapping mellom arbeidsmiljølovens krav til opplæring og krav gitt i medhold av strålevernlovgivningen må det, som Direktoratet for arbeidstilsynet påpeker, ikke settes lempeligere krav til opplæring og utdanning etter strålevernlovgivningen enn det som følger av arbeidsmiljøloven. Det vises her til proposisjonens punkt 9.5 der forholdet til arbeidsmiljøloven er omtalt generelt. Departementet foreslår å fastholde forslaget til bestemmelse om opplæring og utdanning i den form den har.

Generelt om krav til utdanning og opplæring

Kunnskap enten i form av utdanning eller opplæring vil være en forutsetning for å kunne ivareta strålevern. Hvilket omfang og innhold opplæring eller utdanning bør ha, vil avhenge av mange faktorer. Behovet for kunnskap vil være svært uensartet avhengig av hvilken situasjon det gjelder. Departementet foreslår at det i loven kun fastslås en generell norm om at opplæring eller utdanning skal foreligge i nødvendig utstrekning, slik at det blir rom for et skjønn. Graden av kunnskap eller opplæring som er nødvendig for ulike typer oppgaver, må utdypes gjennom forskrifter for enkeltområder.

Hvilke personer omfattes av kravet til utdanning eller opplæring ?

Krav til opplæring eller utdanning av personer som arbeider med strålekilder, må kunne stilles uansett om kunnskapen er beregnet på eget vern, andre personers vern eller vern av omgivelsene generelt. Krav til opplæring eller kunnskap gjelder også personer som ikke er ansatt, men som regelmessig anvender strålekilder slik som for eksempel studenter ved et laboratorium. Også andre ansatte enn dem som direkte anvender stråling, f.eks. rengjøringspersonale, kontorpersonale eller nattevakt i en industribedrift som anvender stråling, kan ha et berettiget krav om opplysning for å verne seg selv mot eventuell helserisiko, dersom deres arbeid aktualiserer dette. Tilsvarende gjelder andre løst tilknyttede personer, såfremt de har regelmessige gjøremål i virksomheten og eksponering for stråling fremstår som en reell risiko. Bestemmelsen om opplæring og kunnskap er ment å gjelde alle som er tilknyttet virksomheten. Det må kunne stilles krav til å gi opplysning til enhver person med tilgang til virksomheten, for eksempel personer på omvisning og lignende, dersom opplysning fremstår som nødvendig for ivaretagelse av strålevern. Avarselsskilting kan erstatte opplysning der dette fremstår som hensiktsmessig.

Krav til virksomheten i forbindelse med utdanning og opplæring.

Virksomheten har ansvaret for at kravet er oppfylt, enten ved at nødvendige kvalifikasjoner foreligger hos de ansatte eller ved gjennomføring av egne opplæringstiltak. Dette innebærer for virksomheten å klarlegge om ansatte enten gjennom utdanning eller annen erfaring, fyller gitte krav til kvalifikasjoner eller gjennom tidligere opplæring har etablert kunnskap. Alternativt må virksomheten selv må besørge nødvendig opplæring. Behovet for og graden av utdanning eller opplæring vil være skjønnsmessig og avhengig av hvilke oppgaver den enkelte ivaretar og hvilken risiko virksomheten medfører. Kravet til strålevernkunnskap vil naturligvis ikke gjelde for ansatte som ikke kommer i kontakt med stråling. Til sammenligning vises det til de forpliktelser som følger av lov av 4. februar 1977 nr 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø § 14 annet ledd bokstav f) og h).

Krav til enkeltperson

Krav rettet til enkeltperson vil innebære en forpliktelse til å anvende den opplæring og kunnskap man besitter. Det innebærer en plikt til benytte den faglige kunnskap om strålevern som man innehar, slik at man medvirker til å gjennomføre nødvendige vernetiltak. Til sammenligning vises det til lov av 4. februar 1977 nr 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. § 16.

Særskilte krav til kunnskap gjelder for personer som benytter stråling i medisinsk sammenheng. Dette kan være leger, radiografer, tannleger, medisinske fysikere, kiropraktorer, fysioterapeuter eller andre yrkesgrupper som også kommer inn under gjeldende helsepersonellovgivning, og omfattes av krav om forsvarlig yrkesutøvelse. Det vises i denne sammenheng til Ot. prp. nr 13 (1998-99) side 37 flg. Ved avansert bruk av stråleavgivende utstyr vil det være et samspill mellom ulike yrkesgrupper, f.eks. mellom medisinere og teknologer. Kompetanse hos arbeidstakere som bruker stråleavgivende utstyr i sitt arbeid, må sees sammen med retten til bruk av slikt utstyr.

Behovet for å ivareta kompetanse gjennom utdanning

Universitet- og høgskolesystemet utdanner en rekke av personellkategoriene som rekrutteres til arbeid med stråleavgivende utstyr, da først og fremst til avansert bruk innenfor helsesektoren, samt noe til forskningsinstitusjoner etc. Blant andre medisinere, radiografer, tannleger, veterinærer og kiropraktorer anvender i utstrakt grad strålemedisinsk utstyr. Videre krever stråleterapi normalt fysikerkompetanse. Innholdet av strålevern i utdanning, og spesialisering er varierende. Hvor mye kunnskap de enkelte profesjoner bør ha gjennom utdanning, vil avhenge av hvilke støttespillere de har rundt seg på teknologisiden, men en viss felles plattform for ulike profesjoner som arbeider med stråling, trengs for nødvendig dialog.

6.3 Skjermingstiltak

Gjeldende rett

Lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. fastsetter i § 1 tredje ledd at det kan fastsettes særskilte forskrifter og pålegg om innretning og drift av anlegg og apparater som går inn under loven. Dette omfatter tiltak knyttet til skjerming. Skjermingstiltak er mangeartet, og kan treffes ved konstruksjon og innretning av anlegg, utstyr eller apparater, det vil si fysiske innretninger, men skjermingstiltak kan også bestå i driftsrutiner som sikrer mennesker og omgivelser mot utilsiktet stråling. Noen eksempler på skjermingstiltak, som fremkommer i gjeldende bestemmelser, er krav til kapsling av strålekilder, bruk av skjermende beholdere for oppbevaring av radioaktive stoffer, plassering av strålekilder i avskjermet rom, avskjerming av lokaler, samt bruk av verneutstyr som blyforklær og blymatter, bruk av skjermende vegger eller glass og lignende tiltak. De foran nevnte skjermingstiltak er i hovedsak inntatt i bestemmelser som gjelder anvendelse av ioniserende stråling. Hva angår ikke-ioniserende stråling er det i forskrifter av 8. april 1983 for solarier/høyfjellsoler fastsatt verneregler for å skjerme mot negative helseeffekter av UV lys ved bruk i kosmetisk øyemed. I disse skjermingskravene inngår anbefalte solingstider, vern av øynene og lignende.

Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre hjemmel til å kunne kreve skjermingstiltak. Dette gjelder både krav til konstruksjon av anlegg og strålekilder, samt driftsrutiner for å hindre utilsiktet og unødig eksponering for stråling fra kildene.

Høringsinstansenes syn

Norsk radiografforbund påpeker at:

«Paragrafen stiller krav til utfyllende forskrifter der vernetiltak beskrives». Radiografforbundet skriver at: «De utfyllende forskriftene må si noe om hvem som har ansvar for hva når vernetiltak iverksettes, hvilke tiltak som er pålagt etc. Forskriften bør konkretisere eiers ansvar, drivers ansvar, den enkelte arbeidstakers ansvar, etc.»

Fylkeshelsesjefen i Troms med støtte av Fylkestannlegen i samme fylke bemerker at skjermingstiltak må stå i forhold til strålingen, ikke funksjonsområde, og sier i sin uttalelse:

«F. eks. må skjermingstiltakene være forskjellige for konvensjonelle dentale røntgenbilder og digitale dentale røntgenbilder. Det bør drøftes om det i det hele tatt er nødvendig med hjemmel for å kreve skjermingstiltak ved bruk av digital røntgen i tannlegepraksis».

Departementets vurdering og forslag

Formålet med skjermingstiltak er å hindre eller begrense at mennesker og omgivelser blir eksponert for stråling, herunder å skjerme mot mer eksponering enn nødvendig, for eksempel ved medisinsk strålebruk eller bruk av solarier i kosmetisk øyemed. I den grad en type virksomhet medfører lite stråling slik Fylkeshelsesjefen i Troms nevner et eksempel på, reduseres tilsvarende kravene til vernetiltak. Her er det rom for skjønn. Som Radiografforbundet påpeker, må vernetiltakene konkretiseres i utfyllende forskrifter. I gjeldende forskriftsverk er det som nevnt allerede fastsatt slike krav, som i nødvendig utstrekning også vil bli videreført ved revisjon av forskriftsverket. I høringen har det ikke vært reist noen innvendinger mot høringsnotatets forslag om hjemmel for vernetiltak. Departementet opprettholder derfor i § 8 og 12 høringsnotatets forslag.

6.4 Fastsettelse av dosegrenser

Gjeldende rett

I Norge er dosegrenser fastsatt gjennom bestemmelser og retningslinjer fra Statens strålevern fra 1995, samt i Arbeidstilsynets forskrift av 14. juni 1985 for arbeid med ioniserende stråling. De gjeldende dosegrenser er differensiert slik at det gjelder særskilte begrensninger for gravide, ungdom eller andre spesielle grupper i befolkningen. Det finnes også en norm for hva et enkeltmedlem av befolkningen i gjennomsnitt maksimalt bør eksponeres for. For medisinske undersøkelser og behandlinger er det ikke innført dosebegrensninger, da det foretas en individuell vurdering av hvilken dose som er nødvendig for å oppnå det medisinske formålet med undersøkelsen eller behandlingen. Dosegrenser som fastsettes i Norge, baseres på internasjonalt harmoniserte normer. Det vises blant annet til ICRP rekommendasjon nr. 60, IAEA Basic Safety Standards, og Rådsdirektiv 96/29/Euratom samt artikkel 6 i ILO konvensjon nr. 115 om vern for arbeidere mot stråling. De nevnte internasjonale normer og konvensjoner gjelder alle kun for ioniserende stråling.

Høringsnotatets forslag

Det ble i høringsnotatet foreslått en klar hjemmel for fastsettelse av dosegrenser. Det pekes i forslaget på at hjemmelen må gjelde dosegrenser for all stråling, selv om det til nå kun er dosegrenser for ioniserende stråling som er regulert. Det må kunne fastsettes differensierte dosegrenser avhengig av hvilken aktivitet det gjelder, og hvilken befolkningsgruppe man tar sikte på å verne. Dosebegrensningene for ungdom, gravide og andre særskilt følsomme personer må være andre enn for andre yrkesaktive. Det må kunne fastsettes egne begrensninger dersom samvirkende faktorer med tilsvarende negativ helseeffekt spiller inn. Med dette menes f. eks. arbeid med cellegift og stråling i kombinasjon. Det er allerede fastsatt begrensninger for dette i Arbeidstilsynets forskrift av 18. desember 1980 om håndtering av cytostatika og forskrift av 14. juni 1985 for arbeid med ioniserende stråling.

Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

Departementets vurdering og forslag

Fastsettelse av dosegrenser er et grunnprinsipp innen strålevern. Det vises til beskrivelse i proposisjonens punkt 7.1 og forøvrig til den utdypende faktabeskrivelse av dosebegreper som fremkommer i punkt 4.3. Formålet med fastsettelse av dosegrenser er å sikre at den strålebelastning som den enkelte utsettes for, er innenfor en helsemessig forsvarlig ramme. Da ingen høringsinstanser har kommet med synspunkter eller innvendinger mot forslaget om videreføring av hjemmel for fastsettelse av dosegrenser, opprettholdes forslaget. Hjemmelen for fastsettelse av dosegrenser er plassert i lovforslagets § 12 bokstav e. Det vises også til lovforslagets generelle bestemmelse om vernetiltak i § 8.

6.5 Overvåkning av dosenivåer. Dosimetri

Gjeldende rett

I eksisterende regelverk på strålevernområdet er det i utstrakt grad stilt krav til overvåkning av dosenivåer. Det er blant annet fastsatt krav til måling av persondoser og registrering av måleresultater fra persondosimetri, krav til at yrkeseksponerte personer bærer persondosimetre og krav til måling av generelt strålenivå i lokaler eller områder der det befinner seg strålekilder. Krav til persondosimetri og overvåkning av strålenivået på arbeidsplassen bygger på internasjonalt harmoniserte prinsipper og fremgår i internasjonale normer, eksempelvis i IAEA Basic Safety Standards. Også i internasjonale avtaler som Norge er tilsluttet og bundet av, er det stilt krav om doseovervåkning. ILO konvensjon nr. 115 om vern for arbeidere mot strålefare fastsetter i artikkel 11 at det skal utføres høvelig overvåkning av arbeidere og arbeidsplasser, slik at en får et mål for hvor utsatt arbeiderne er for ioniserende stråler og radioaktive emner, og slik at en forvisser seg om at dosegrensene blir respektert.

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at ny lov viderefører hjemmel for å stille krav til doseovervåkning. Det innebærer hjemmel til å kreve persondosimetri, samt generell overvåkning av strålenivå på arbeidsplasser eller andre områder der det anvendes eller befinner seg strålekilder. Likeledes foreslås adgang til å kreve registrering og oppbevaring av måleverdier for tilsynsformål.

Høringsinstansenes syn

Bærum sykehus påpeker at:

«Av retningslinjene som skal utarbeides, bør det fremgå et sterkere krav om bruk av dosimetre enn tilfellet er i dag - særlig i forbindelse med intervensjonsprosedyrer. Eksempelvis kan fingerdosimetre synes ubekvemme, og noen unnlater derfor å bruke dem».

Departementets vurdering og forslag

Formålet med doseovervåkning, dosimetri, er å overvåke at eksisterende strålenivå ligger innenfor fastsatte dosegrenser, og at nivået er betryggende lavt der dosegrenser ikke foreligger. Det vises til utfyllende faktabeskrivelse av dosimetri i proposisjonens punkt 4.3. Overholdelse av fastsatte dosegrenser forutsetter at aktuelt strålenivå kan verifiseres med egnede dosimetre. Persondosimetri er påkrevet dersom yrkesmessig arbeid med ioniserende stråling er av et visst omfang, som f.eks. innen røntgendiagnostikk, industriell radiografi, i isotoplaboratorier m.v. En rekke typer strålingsarbeid krever imidlertid ikke persondosimetri, enten fordi arbeidet er svært sporadisk, eller fordi stråleintensitetene er meget lave. Formålet med persondosimetrien er å være et kontrollverktøy med hensyn til å overholde dosegrenser og se til at stråledosene holdes så lave som mulig. Sett fra arbeidstakers synspunkt representerer persondosimetrien et redskap for å anslå den strålebelastning vedkommende utsettes for i sitt yrke, og dermed den helserisiko som måtte være forbundet med bestrålingen. Videre har persondosimetri også en funksjon når det gjelder å oppdage mindre stråleuhell i yrkessammenheng, nemlig ved unormalt høye eller uventede avlesningsverdier, som kan spores tilbake til apparatsvikt eller rutinesvikt. Slike uregelmessigheter kunne forblitt uoppdaget i lengre tid, hvis ikke aktuelt personale hadde båret dosimetre.

Departementet slutter seg til synspunktet fra Bærum sykehus om at det i utfyllende forskrifter må kunne fastsettes krav til bruk av dosimetre, herunder krav til bruk av bestemte typer dosimetre, eksempelvis fingerdosimetre. Departementet opprettholder forslaget, og har plassert hjemmelen i loven § 12 bokstav d.

Da det her i stor grad er fokusert på persondosimetri, fremhever departementet at hjemmelen også åpner for krav til overvåkning av strålenivåer generelt, enten dette gjelder på arbeidsplass, lager for radioaktivt avfall eller annet. I lovforslaget § 12 bokstav a er det fastsatt at det kan stilles krav til registrering av nødvendige opplysninger til internkontroll og tilsynsformål. Dette gjelder også måling av doser og strålingsnivåer.

6.6 Krav til utforming og funksjon for stråleavgivende utstyr, apparat eller innretning.

Gjeldende rett

Gjeldende lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. fastsetter i § 1 tredje ledd at:

«Når det anses påkrevd, kan vedkommende departement eller tilsynsmyndighet i det enkelte tilfelle gi særskilte forskrifter og pålegg om innretning og drift av anlegg og apparater som går inn under denne lov».

Denne hjemmelen har vært anvendt for å stille krav til utforming og funksjon både for forbrukergjenstander og for apparater, utstyr og innretninger til profesjonell bruk.

Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet var det foreslått et generelt krav om at apparat eller innretning som kan avgi stråling, skal ha en forsvarlig utforming og funksjon. Det var imidlertid ikke foreslått en konkret hjemmel til å fastsette utfyllende forskrifter med krav til utforming og funksjon.

Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har kun uttalt seg om det generelle kravet til at apparater og utstyr skal ha en forsvarlig utforming og funksjon, og har vært positive til dette. Det vises også til proposisjonens punkt 7.1.

Departementets vurdering og forslag

Departementet anser at det er behov for å videreføre en klar hjemmel for å kunne stille krav til utforming og funksjon for stråleavgivende utstyr, apparat eller innretning, og har inntatt en bestemmelse om dette i lovforslagets § 12 bokstav b. Særlig viktig er dette for apparater og utstyr som anvendes av forbrukere og andre uten særskilt kunnskap og erfaring. Eksempelvis er det behov for et rettslig grunnlag for å stille krav til utforming av eksempelvis solarier, mikrobølgeovner og annet stråleavgivende utstyr, slik at strålevern kan ivaretas. Imidlertid er ikke forslaget til hjemmel avgrenset til dette, men vil også kunne anvendes for utstyr til bruk i industri eller annen virksomhet. Internasjonalt er det for flere typer produkter fastsatt standarder som Norge er forpliktet til å forholde seg til. Dette gjelder eksempelvis medisinsk utstyr, men også forbrukergjenstander. Uten en klar hjemmel vil det kunne oppstå vansker med å etterkomme internasjonale forpliktelser, og gjennomføre i norsk rett standarder knyttet til utforming og funksjon av apparater og utstyr. I den grad hjemmelen benyttes, må det i det enkelte tilfelle klarlegges at man ikke utformer forskrifter som virker som tekniske handelshindringer, og således er i strid med folkerettslige forpliktelser, eksempelvis EØS eller WTO-avtalene. Det vises til omtale av dette i proposisjonens punkt 8.6

6.7 Krav til advarselsmerking og -skilting samt bruksanvisning eller veiledning

Gjeldende rett

Lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. inneholder ingen konkrete krav knyttet til advarselsmerking og -skilting eller krav til bruksanvisning eller veiledning for bruk av strålekilder. Slike krav er imidlertid fastsatt i forskrifter. Artikkel 9 i ILO konvensjon nr. 115 krever også advarselsmerking av denne art, ved å stille krav om at passende varselsmetoder skal nyttes for å vise mulig risiko for ioniserende stråling.

Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet hjemmel for å kreve advarselsmerking og advarselsskilting. Det ble videre foreslått hjemmel for å stille krav til bruksanvisning eller veiledning for bruk av strålekilder.

Høringsinstansenes syn

Fylkeslegen i Buskerud og Rikshospitalet har uttalt seg til dette punktet. Fylkeslegen påpeker betydningen av å kunne stille krav om merking på norsk, og viser til at man fra en ulykke innenfor en annen sektor kan trekke den lærdom at merking på nederlandsk ikke er godt nok. Rikshospitalet påpeker at dagens høyteknologi med stor grad av differensiering innen apparatur og utstyr, krever bruksanvisning også for profesjonelle brukergrupper.

Departementets vurdering og forslag

Formålet med merking og advarselsskilting er å gi til kjenne overfor personer at det foreligger en aktuell eller potensiell strålefare, slik at ingen uforvarende blir eksponert for stråling, eller anvender en stråleavgivende gjenstand på en slik måte at det kan medføre helserisiko. Innholdet i utfyllende forskriftskrav knyttet til merking og skilting må kunne angå både innhold, utforming, antall, plassering, forståeligheten av eventuelle symboler og tekst anvendt i merkingen eller skiltingen, herunder hvilke språk som kan benyttes. Med andre ord hjemmel for å kunne stille de krav som er nødvendige for å oppnå formålet. Der det finnes internasjonalt standariserte advarselsskilter, f. eks. for ioniserende stråling og laserstråling, bør anvendelse av slike inntas som krav i ovenfor nevnte regelverk. Til sammenligning stiller forskrift av 6. oktober 1994 nr. 972 om sikkerhetsskilting og signalgivning på arbeidsplassen, som er hjemlet i arbeidsmiljøloven, krav til bruk av slike skilter. Hensikten med bruksanvisning eller veiledning er å opplyse om forhold av betydning for sikkerhet og funksjon, som det må tas hensyn til ved bruk av strålekilder. Tilsvarende som for merking og skilting må det kunne stilles krav til veiledningen eller bruksanvisningens utforming og innhold, samt om forståeligheten av teksten både når det gjelder lesbarhet og språk. I høringsnotatet ble det forutsatt at krav om kunnskap i form av utdanning eller opplæring til en viss grad overflødiggjør krav til bruksanvisning eller veiledning for den «profesjonelle» brukergruppen, og at det i hovedsak var aktuelt å stille krav til bruksanvisning eller veiledning for forbrukergjenstander og forbrukertjenester. Departementet slutter seg til uttalelsen fra Rikshospitalet om at krav til bruksanvisning eller veiledning gjør seg gjeldende uansett hvilket profesjonalitetsnivå brukeren måtte ha. Departementet anser videre at det i utfyllende forskrifter etter en hensiktsmessighetsvurdering bør kunne fastsettes at muntlig veiledning, eventuelt i kombinasjon med skriftlig materiale, er tilstrekkelig. Departementet har opprettholdt forslaget, og hjemmelen er plassert i lovforslagets § 12.

6.8 Legetilsyn

Gjeldende rett

I dagens lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. er det i § 2 fastsatt at det i forskrifter etter lovens § 1 kan gis bestemmelser om legetilsyn for dem som bruker eller arbeider med stråling. I artikkel 12 i ILO konvensjon nr. 115 som Norge er tilsluttet, og i annet internasjonalt regelverk som f. eks. Rådsdirektiv 96/29/Euratom artikkel 30 flg., er også reguleringer om legetilsyn inntatt. I forskrifter fastsatt i medhold av røntgenloven er det i dag ikke fastsatt konkrete krav om legeundersøkelser, men i Arbeidstilsynets forskrift av 14. juni 1985 om arbeid med ioniserende stråling fremgår at før arbeidstaker settes til arbeide med ioniserende stråling, skal vedkommende legeundersøkes.

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at eksisterende hjemmel til å kunne fastsette forskriftskrav om legeundersøkelse videreføres, og at det likeledes i forskrift kan klarlegges hva legeundersøkelsens innhold skal bestå i.

Høringsinstansenes syn

Rikshospitalet uttaler:

«Regelmessige legeundersøkelser for personer som er eksponert for stråling, er uten verdi i strålevernsammenheng, og bør ikke nevnes i loven. Når dosegrenser er fastsatt, og aktuelt strålenivå kreves verifisert ved egnet dosimetri, vil legeundersøkelser kun representere en ressurskrevende tilleggsforanstaltning uten mulighet for verken å kunne påvise eller forebygge indusert helseskade.»

Den norske lægeforening påpeker at:

«Når dosegrenser er fastsatt og aktuelle stråledoser er innenfor disse grensene er det unødvendig med regelmessig legeundersøkelse for personer som er eksponert for slik stråling».

Det norske radiumhospital uttaler:

«Regelmessig legetilsyn til personale er etter vår oppfatning unødvendig. I høringsnotatet sies «Legeundersøkelse vil også kunne tjene den hensikt å jevnlig kontrollere om arbeid med stråling har medført negativ påvirkning av helsen». Vi kan ikke se at det foreligger faglig belegg for en slik påstand. Situasjonen er parallell til Arbeidsmiljølovens forskrift om håndtering av cytostatika der arbeidsgiver pålegges regelmessig legeundersøkelse av personale. Vi har ikke funnet noe faglig belegg for at slike undersøkelser har noen forebyggende berettigelse eller hva slags undersøkelser som eventuelt skulle gjøres. Vi har tatt dette opp med Direktoratet for Arbeidstilsynet og fått muntlig medhold i at de faglige argumentene er relevante. Direktoratet arbeider med en revisjon av cytostatikaforskriften og vi vil tro at kravet om legekontroll i forskriften vil bli endret. Det ville være uheldig om dette elementet nå ble introdusert i strålevernlovgivningen».

Videre sies det:

«Regelmessig legeundersøkelse er ressurskrevende og trekker ressurser vekk fra andre viktige oppgaver».

Direktoratet for arbeidstilsynet påpeker at forskrift av 14. juni 1985 om arbeid med ioniserende stråling krever at:

«arbeidstakere skal legeundersøkes hvert 3. år eller oftere om det tilrås av lege eller dersom arbeidstakeren av spesielle grunner ønsker dette.»

Fylkeslegen i Akershus sier seg enig i innføring av hjemmel for legetilsyn og aldersbegrensninger.

Departementets vurdering og forslag

Av de fem høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, er det tre som går mot forslaget. To av disse, Rikshospitalet og Radiumhospitalet, må sies å være sterkt imot å innføre krav om legeundersøkelse. Departementet legger stor vekt på disse synspunktene, og anser på grunnlag av uttalelsene fra det medisinske miljø at det i dag ikke er grunn til å innføre generelle forskriftskrav om legeundersøkelse. Departementet ønsker likevel ikke å utelukke muligheten til å fastsette krav til legeundersøkelse. Årsaken til dette er todelt. For det første kan det ikke utelukkes at det i gitte situasjoner kan oppstå behov for et slikt krav, selv om det ikke er noe generelt behov for legeundersøkelse ved arbeid med stråling. For det andre inneholder internasjonale standarder reguleringer av legeundersøkelser. Ved utforming av en fullmaktslov som dette finner ikke departementet det hensiktsmessig å utelukke muligheten til å innføre reguleringer som samsvarer med internasjonale standarder. Departementet opprettholder derfor i loven § 8 annet ledd hjemmel til å fastsette krav om legeundersøkelse, men vektlegger at slikt krav bare bør innføres der det etter en medisinsk faglig vurdering har en strålevernmessig gevinst.

6.9 Aldersgrenser for arbeid med stråling og vern av særskilte persongrupper

Gjeldende rett samt internasjonale standarder

I gjeldende lov av 18. juni 1938 nr 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v er det ikke direkte uttrykt krav om aldersgrenser og andre særskilte vernetiltak, men loven åpner i § 2 for å regulere arbeidsvilkår, og dette begrepet kan omfatte aldersbegrensninger og særskilt vern av persongrupper. Aldersbegrensninger og vern av særskilte persongrupper er også nedfelt i internasjonale normer, som IAEA Basic Safety Standards og Rådsdirektiv 96/29/Euratom artikkel 8 til10. Likeledes fastsetter artikkel 7 og 14 i ILO konvensjon nr. 115 om vern for arbeidere mot strålefare at ingen arbeider under 16 år skal settes til arbeid berørt av ioniserende stråling, samt at passende dosegrenser skal fastsettes for sysselsatte over 18 år som er i arbeid med stråling, og likeledes for personer mellom 16 og 18 år. Videre skal ingen være sysselsatt med arbeid som innebærer stråling, dersom dette er imot råd fra kvalifisert lege. På arbeidsmiljøområdet er tilsvarende prinsipper nedfelt i forskrift av 14. juni 1985 for arbeid med ioniserende stråling §§ 4 til 6 og i forskrift av 25. august 1995 om forplantningsskader og arbeidsmiljø. Det vises også til forskrift om arbeid av barn og unge, som gjennomfører rådsdirektiv 94/33/EØF, der det i §§ 12 og 13 fremkommer at barn og unge ikke skal utføre arbeid som medfører eksponering for ioniserende eller annen skadelig stråling.

Høringsnotatets forslag

Høringsnotatet foreslo hjemmel for å fastsette aldersgrenser for arbeid med stråling, samt tiltak knyttet til særskilt vern av ømfintlige persongrupper. Dette gjaldt all stråling omfattet av lovforslaget, også ikke-ioniserende, selv om det i dag er for ioniserende stråling at slike reguleringer er gjennomført.

Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har hatt kommentarer til forslaget.

Departementets vurdering og forslag

Formålet med å fastsette aldersgrenser for arbeid med stråling og tiltak for ømfintlige personer er å verne disse persongruppene mot den særskilte risiko som stråleeksponering kan medføre for dem. Barn og ungdom samt foster er i en biologisk utvikling som medfører at de har en lavere tålegrense for stråleeksponering, enn det som er tilfelle for øvrige deler av befolkningen. Barn, ungdom og gravide må derfor vernes særskilt. Også for andre enkeltpersoner kan stråling av særskilte medisinske grunner utgjøre en større risiko enn for andre. Særskilt vern kan eksempelvis bestå i at slike persongrupper ikke skal arbeide med stråling, eller at det fastsettes en lavere dosegrense enn det som gjelder forøvrig. Departementet finner det formålstjenlig å videreføre hjemmel for denne typen vernetiltak, og har i lovforslaget § 8 opprettholdt høringsnotatets forslag. Da loven gjelder for en større personkrets enn forskriftene på arbeidsmiljøområdet, vil også studenter og andre som har tilgang til virksomhet uten at det foreligger noen arbeidstakersituasjon, være omfattet. Den foreslåtte hjemmel er tett sammenvevet med de hjemler som foreslås når det gjelder fastsettelse av dosegrenser og krav til utdanning eller opplæring. Hjemmelen for fastsettelse av dosegrenser som foreslått i proposisjonens punkt 6.4, vil kunne anvendes for å fastsette lavere dosegrenser for studenter og ungdom mellom 16 og 18 år, og således overlappe den hjemmel som her foreslås.

6.10 Krav til organisering av strålevernet i større virksomheter.

Gjeldende rett

I gjeldende lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. er det ingen hjemmel som direkte knytter seg til organisering av strålevern, og forholdet er heller ikke nevnt i forarbeidene, Ot.prp. nr 48 for 1938. Imidlertid inneholder en rekke av de bestemmelser som Statens strålevern har utgitt, krav til organisering. I praksis foreligger dermed slike regler. De fastsetter blant annet at virksomheten skal fastlegge personalets spesielle plikter i strålevernsammenheng, at virksomhetens eier eller innehaver skal utpeke en tilsynshavende leder for strålevernet og konkrete plikter for enkeltarbeidstakere.

Høringsnotatets forslag

På bakgrunn av at det i store virksomheter kan være vanskelig å plassere ansvaret, ble det i høringsnotatet foreslått en hjemmel for å fastsette krav om organisering av strålevern.

Høringsinstansenes syn

I forbindelse med forslaget om å fastsette krav til organisering av strålevernet mener Bærum sykehus at :

«En person bør være ansvarlig for strålevernet. Det bør stilles krav om at vedkommende viser til resultater som bekrefter at avdelingen arbeider etter ALARA-prinsippet.»

Landsorganisasjonen skriver i sin uttalelse følgende om høringsnotatets forslag:

«I punktet heter det «den som tildeles ansvar bør samtidig ha myndighet til å treffe de beslutninger som er nødvendig av hensyn til et sikkert strålevern slik at vedkommende har grunnlag for ivaretagelsen av ansvaret.» Vi sier oss enige i dette. Dette må medføre at personer som har for eksempel tilsynsområder internt i bedriften ikke gis det fulle ansvar, men at det fortsatt er ledelsen som har ansvaret i slike spørsmål.»

Departementets vurdering og forslag

Etterlevelse av strålevernlovgivningen må være et ledelsesansvar i den enkelte virksomhet. I større virksomheter vil det praktisk sett være nødvendig å avklare hvordan ansvaret for strålevern skal være organisert, slik at det fremstår som klart hvem som bærer et ansvar, og hvilket ansvar den enkelte bærer. Dette er viktig for at virksomhetens strålevern skal fungere tilfredsstillende, og for at tilsynsmyndigheten skal vite hvem de skal forholde seg til. I krav til organisering bør det kunne stilles krav til klarlegging av hvem som er strålevernansvarlig og eventuelt hvem som har fått delegert delansvar. Den som tildeles ansvar, bør samtidig ha myndighet til å kunne treffe de beslutninger som er nødvendig av hensyn til et sikkert strålevern, slik at vedkommende har grunnlag for ivaretagelse av ansvaret. Når det gjelder ansvar i forbindelse med medisinsk strålebruk vises det også til proposisjonens punkt 7.8. Departementet oppfatter høringsinstansenes synspunkter som en støtte til forslaget, og vil opprettholde dette. Det er derfor inntatt en bestemmelse om dette i lovforslagets § 12 første ledd, bokstav a. Krav til organisering vil være en naturlig del av internkontroll for den enkelte virksomhet.

6.11 Videreføring av forskrifter og annet avledet regelverk gitt med hjemmel i lov av 18. juni 1938 nr. 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v

I medhold av gjeldende lov av 18. juni 1938 om bruk av røntgenstråler og radium m.v. er det fastsatt en rekke forskrifter og annet avledet regelverk. Det vises til beskrivelse i proposisjonens punkt 2.1. Departementet ønsker å videreføre disse regelverkene inntil forskriftsverket på strålevernområdet kan bli fornyet. Dette vil være en gradvis prosess, og departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse der det klart fremgår at alt avledet regelverk forblir i kraft, og gjelder så langt det ikke er i motstrid med ny lov. Departementet foreslår en slik bestemmelse i lovforslagets § 24 annet ledd.

7 Nye reguleringer i strålevernlovgivningen

Kapittel 7 inneholder forslag til reguleringer som ikke har utgjort noen del av gjeldende strålevernlovgivning. Forslagene kan inndeles i to kategorier. Den ene kategorien gir hjemmel for reguleringer som pr. i dag ikke er del av strålevernforvaltningen. Den andre kategorien etablerer et rettslig grunnlag for de deler av rådende regelverk som har blitt utviklet uten et klart hjemmelsgrunnlag. Også kapittel 8 om tilsyn og administrative bestemmelser omhandler i hovedsak nye reguleringer, men da disse bestemmelsene kun gjelder håndhevelse, er de av hensyn til systematikken plassert i et eget kapittel.

7.1 Regelfesting av et generelt forsvarlighetskrav og grunnprinsipper for strålevern

7.1.1 Gjeldende rett og internasjonale reguleringer

Gjeldende lov av 18. juni 1938 nr. 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v. er en blankettlov som ikke inneholder noen egen grunnleggende forsvarlighetsnorm. Imidlertid har grunnprinsippene innenfor strålevern; berettigelse, optimalisering og fastsettelse av dosegrenser ligget til grunn for norsk strålevernforvaltning.

De nevnte grunnprinsipper er internasjonale og er nedfelt i ICRP's rekommandasjoner, og fremkommer også i IAEA's Basic Safety Standards. Likeledes er prinsippene nedfelt i Rådsdirektiv 96/29/Euratom av 13. mai 1996 og Rådsdirektiv 97/43/Euratom av 30. juni 1997. Dette innebærer at berettigelse og optimalisering også legges til grunn i de stater som er tilknyttet Euratom, herunder blant andre Danmark, Sverige, Finland, Storbritannia og Tyskland, jfr. beskrivelse i proposisjonens punkt 3.2.

7.1.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å fastsette et generelt krav om forsvarlighet, slik at det er et grunnleggende krav å forholde seg til på områder der loven ikke er utfylt av presiserende normer på forskriftsnivå. I samme bestemmelse foreslo departementet at berettigelse, optimalisering og overholdelse av dosegrenser skulle legges til grunn for virksomhet omfattet av loven.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

I alt syv høringsinstanser har uttalt seg til disse forslagene.

Oslo kommune er: «enig i at det i § 5 innføres et generelt forsvarlighetskrav» og påpeker at «dette minsker behovet for å fastsette detaljerte forskrifter for ethvert forhold før det er allment nødvendig».

Norsk radiografforbund uttaler at:

«Forsvarlighet i lovteksten bør følges opp med forskrifter der forsvarligheten normes til hvem som har ansvar for hva når stråling anvendes. Det bør klart fremgå av forskriftene hvem som er eier, hvem som er strålevernansvarlig, hvem som er bruker etc.»

Fylkeslegen i Buskerud «finner det nyttig at berettigelses- og optimaliseringsprinsippet er nedfelt i loven, både i den generelle delen og i forbindelse med medisinsk strålebruk, og betrakter dette som en spesifisering av forsvarlighetskravet.»

Økokrim uttrykker at: «Selv om forslagets § 5 første ledd uttrykker et forsvarlighetskrav, kommer dette ikke til uttrykk i bestemmelsens tredje ledd. Poenget må da være at virksomheten som omfattes av loven, må innrette sin virksomhet slik at fare for helseskade unngås», og foreslår lovforslaget endret i samsvar med dette. Økokrim anser videre at lovforslaget er mangelfullt i forhold til det «føre-var prinsipp» som både forurensningsloven og arbeidsmiljøloven bygger på, og viser til forurensningsloven § 7 første ledd og arbeidsmiljøloven § 7 nr. 1.

Direktoratet for arbeidstilsynet viser til arbeidsmiljøloven § 8 nr. 1 bokstav d) som fastsetter at det særlig skal sørges for «at forurensinger i form av ...stråling unngås, med mindre det er på det rene at forurensningen ikke kan medføre uheldige belastninger for arbeidstakerne». Det påpekes at: «Ordlyden i arbeidsmiljøloven er tilsynelatende strengere på dette området, vi legger imidlertid til grunn at det ikke er noen realitetsforskjell».

Etter Arbeidstilsynets syn hadde det vært hensiktsmessig å ha samme ordlyd i strålevernloven som i arbeidsmiljøloven, alternativt at det klart fremgår i merknadene at det ikke er noen realitetsforskjell.

Det norske Radiumhospital mener at lovutkastets § 5, spesielt første ledd er svært generelt utformet, og skriver videre:

«Slik paragrafen står vil god strålemedisinsk praksis være i direkte strid med loven, med mindre § 13 setter § 5 til side. Det er riktignok tatt noe høyde for dette i avsnitt 3 i § 5: «akutt helseskade skal unngås og risiko for senskade skal holdes så lav som med rimelighet kan oppnås» og «Stråledoser skal ikke overstige fastsatte grenseverdier». Men, som tidligere anført, er det ikke mulig å unngå akutte eller sene helseskader ved flere av de behandlingsopplegg som i dag er etablert praksis. Vi går også ut fra at «fastsatte grenser» da må være satt ut fra forsvarlighetsbegrepet i tilsynsloven (for eksempel internasjonalt faglig aksepterte standarder) og ikke ut fra et forsvarlighetsbegrep der andre hensyn blir tungtveiende, for eksempel generelle strålevernhensyn. Lovteksten må derfor formuleres slik at den ikke legger hindringer i veien for at medisinsk faglige og etiske hensyn tillegges avgjørende vekt ved valg av medisinsk behandling. Med mindre § 13 setter § 5 tilside er det behov for ytterligere endringer i § 5.»

7.1.4 Departementets vurdering og forslag

Bakgrunnen for forslaget om et forsvarlighetskrav er at ny lov er utformet som en fullmaktslov, der de generelle krav i loven forutsettes presisert gjennom utfyllende forskrifter. Da lovforslaget på flere områder kun gir hjemmel til å fastsette utfyllende forskrifter, uten selv å inneholde en generell norm, vil krav i forskriftene utgjøre de eneste materielle normer. Forslaget om et forsvarlighetskrav innebærer at virksomhet omfattet av loven blir underlagt en generell norm om forsvarlighet, som vil gjelde uansett om det er fastsatt utfyllende forskrifter eller ikke. I den grad adgangen til å gi forskrifter ikke er benyttet, er det etter departementets skjønn behov for et generelt krav som pliktsubjektene må forholde seg til. Med en slik generell bestemmelse vil man forhindre at det oppstår fullstendig uregulerte «luker». Innføring av et slikt krav antas å minske behovet for å fastsette detaljerte forskrifter for ethvert forhold, før det fremstår som allment nødvendig. Et krav om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at begrepets innhold er skjønnsmessig, kan forandres over tid og være forskjellig ut i fra omstendighetene. Departementet foreslår at grunnprinsippene for strålevern skal utgjøre en del av forsvarlighetsvurderingen, men også andre relevante momenter kan trekkes inn.

Som det fremgår er Oslo kommune, Norsk radiografforbund og Fylkeslegen i Buskerud positive til innføring både av et grunnleggende forsvarlighetskrav og anvendelse av berettigelses- og optimaliseringsprinsippet. Økokrim peker i sin høringsuttalelse på to forhold. For det første tar Økokrim opp at det forsvarlighetskrav som er foreslått i høringsnotatets § 5, ikke kommer til uttrykk i tredje ledd i samme bestemmelse. Hensikten med å tilføye de tre grunnprinsippene i tredje ledd, var å presisere hva det legges vekt på ved forsvarlighetsvurderingen. Departementet anser på bakgrunn av høringen at utformingen av bestemmelsen ikke klargjorde dette tilstrekkelig. Bestemmelsen er derfor endret slik at det fremgår allerede i § 5 første ledd at grunnprinsippene skal vektlegges ved vurderingen av forsvarlighet.

Om innholdet i begrepene berettigelse, optimalisering og dosegrenser

Prinsippene berettigelse og optimalisering representerer, sammen med kravet om dosegrenser de tre bærebjelkene i internasjonal strålevernsfilosofi, og er meget viktig i strålevernforvaltning.

• Berettigelse. For virksomheter innebærer dette at det må kunne grunngis at fordelene ved virksomheten er større enn ulempene for individer eller samfunn.

Dette prinsipp kan for noen, f.eks. strålemedisinske virksomheter, være enkelt å demonstrere, men langt mer komplisert og omstendelig for andre som etablering av deponier for radioaktivt avfall.

• Optimalisering. Strålebruk og strålevern i virksomheter skal innrettes slik at doser til impliserte personer og antall eksponerte personer blir lavest mulig vurdert utfra praktiske, tekniske, økonomiske og andre forhold.

Dette innebærer at arbeid med strålevern må være en kontinuerlig prosess og integreres i virksomhetens gjøremål til enhver tid, siden forutsetninger stadig vil endres. Jo mer en reduserer dosene, desto dyrere vil som regel en ytterligere dosereduksjon være. Det vil i prinsippet finnes et optimalt punkt der ytterligere dosereduksjon ikke kan forsvares ut fra de kostnader som er involvert. Prinsippet omtales ofte som ALARA - en forkortelse for «As low as reasonably achievable.»

• Prinsippet om dosebegrensning.Som en øvre begrensning på doser til personer som berøres anbefales bruk av dosegrenser. Dosegrenser er tallfesting av øvre akseptable risiki en virksomhet påfører personer.

Dosegrenser er fastsatt for yrkeseksponerte og for individer i befolkningen generelt. Det er viktig å merke seg at dosegrenser er øvre akseptable verdier, og at samsvar med disse ikke er ensbetydende med at strålevernet i virksomheten er optimalisert. Etter optimalisering vil normalt doser til yrkeseksponerte og individer i befolkningen være betydelig lavere enn dosegrensene.

Krav til vurdering av forsvarlighet

Vurdering av forsvarlighet innebærer blant annet å vurdere berettigelse og optimalisering. Som det fremgår innebærer berettigelsesprinsippet at strålebruk bare skal skje, dersom de fordeler den medfører er større enn ulempene. Ulempene skal her tolkes i videste forstand, der det kan legges vekt på vurdering av fordeler og ulemper for individ og samfunn, og der en lang rekke faktorer kan trekkes inn i vurderingen. Om strålebruken anses nyttig eller ikke, vil avhenge av ståsted. Den som anvender stråling og ser en umiddelbar nytte, vil kanskje i liten grad vektlegge risiki og ulemper som strålebruken samlet sett medfører. Det motsatte vil kunne være tilfelle i et annet håndteringsledd, som eksempelvis ivaretar avfallsdisponering og ensidig vektlegger ulempene. Berettigelsesvurderinger må derfor ses samlet, og kan ikke gjøres isolert for hvert enkelt av leddene i en håndteringskjede.

Vurdering av berettigelse er aktuelt både når nye anvendelsesområder for stråling skal vurderes, men også ved innføring av nye teknikker innenfor eksisterende anvendelsesområder. Analysen kan være meget vanskelig å utføre i praksis. Prinsippene om berettigelse og optimalisering er viktige ledeprinsipper for myndighetene i den daglige forvaltning, og når regelverk skal utarbeides. Et generelt utsagn om at strålebruken skal være berettiget kan være problematisk for dem loven angår, i den forstand at det må foreligge stor kunnskap om hva dette betyr og innholdmessig skal innebære, for at den enkelte virksomhet skal kunne foreta vurderingen. Eksempelvis kan en enkelt virksomhet normalt vanskelig ta ansvar for å vurdere berettigelse av egen strålebruk ut ifra den samlede strålebruk i samfunnet, da virksomheten i liten grad kan påvirke og sannsynligvis ikke har oversikt over dette. Det overordnede perspektiv må ivaretas av myndighetene. Hvilket krav som stilles til berettigelsesvurderingen, vil derfor måtte avhenge av virksomhetens egenkompetanse, og avgrenses til de faktorer som virksomhetene har herredømme over. For å unngå at det stilles krav til å foreta en vurdering som går ut over det en enkelt fysisk eller juridisk person har grunnlag for å ivareta, må det derfor anvendes et skjønn, og stilles ulike krav til ulike aktører. Det kan være unødig tyngende å kreve at mindre virksomheter som sporadisk anvender stråling, skal foreta kvalifiserte berettigelsesvurderinger som de rent faktisk har få forutsetninger for reelt å foreta. Til større «profesjonelle» strålebrukere bør det kunne stilles strengere krav. Dette fritar ikke en mindre virksomhet fra å skaffe seg den nødvendige kunnskap når man visste eller burde visst at mer kunnskap var nødvendig for å vurdere strålebruken. Hvilket krav som stilles til berettigelsesvurderingen, avhenger også av risiko- og skadepotensiale. Er det liten risiko eller skadepotensiale, skal det mindre til før strålebruken anses berettiget. Er risikoen eller skadepotensialet stort, skal det tilsvarende vektige grunner til for å akseptere strålebruken.

Dersom det kan forventes at berettigelsesvurderinger allerede er foretatt, vil det være en grense for hvor mange ledd i en kjede som må foreta en selvstendig forsvarlighetsvurdering. Eksempelvis kan ikke en forbruker forventes å foreta slike vurderinger for bruksgjenstander der stråling er integrert i teknologien. Produsent eller tilbyder skal ha foretatt vurderingen. I lovforslaget § 5 er det i annet ledd tatt inn et krav om at apparat eller innretning som kan avgi stråling, skal ha en forsvarlig utforming og funksjon. For produsent, tilbyder eller eksempelvis installatør innebærer dette at strålevernhensyn skal ivaretas ved utforming og funksjonsmåte, slik at senere ledd i en brukskjede sikres et best mulig vern.

Vurdering av om en virksomhet er optimalisert slik at strålebelastningen er så lav som med rimelighet kan oppnås, alle hensyn tatt i betraktning, vil likeledes måtte bygge på skjønn, der mange av de ovennevnte synspunkter gjør seg gjeldende. Imidlertid er optimalisering i større grad et teknisk spørsmål knyttet til den enkelte konkrete strålebruk, som gir mindre grunn til å differensiere kravene til ulike virksomheter. Hva angår dosegrenser så utgjør disse på de områder de er fastsatt, en øvre grense som ikke åpner for skjønn, og derfor anser ikke departementet at dette trenger nærmere utdyping. Avslutningsvis påpekes at de tre grunnprinsippene ikke er uttømmende for forsvarlighetsvurderingen, men at andre momenter kan trekkes inn i den grad de er relevante.

Forholdet til føre var prinsippet

Økokrim har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at lovforslaget er mangelfullt i forhold til det «føre var prinsipp» som både forurensningsloven og arbeidsmiljøloven bygger på, og viser til forurensningsloven § 7 første ledd og arbeidsmiljøloven § 7 nr. 1. Sosial- og helsedepartementet har sammenlignet lovforslaget med de bestemmelser som Økokrim viser til. Arbeidsmiljøloven § 7 nr. 1 uttrykker at: «Arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt forsvarlig ut fra både en enkeltvis og samlet vurdering av de faktorer i arbeidsmiljøet som kan ha innvirkning på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd». Arbeidsmiljøloven bruker uttrykket «fullt forsvarlig», og høringsnotatets forslag henviser til hva som er «forsvarlig». Både etter herværende forslag og arbeidsmiljøloven skal det fra den ansvarliges side ligge til grunn en vurdering. Departementet anser ikke at det er noen vesensforskjell mellom den «føre var» norm som er uttrykt i arbeidsmiljøloven, og det forsvarlighetskrav som ble uttrykt i høringsforslaget. Økokrim viser videre til forurensningsloven § 7 første ledd, som uttrykker at: «Ingen må ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning, uten at det er lovlig etter §§ 8 eller 9, eller er tillatt etter vedtak i medhold av § 11». Sagt på en annen måte, er det etter forurensningsloven forbudt å ha eller gjøre noe som kan medføre fare for forurensning, med mindre det er tillatt. Forurensningsloven åpner imidlertid for mange unntak, både generelle tillatelser fastsatt i loven §§ 8 og 9, og individuelle tillatelser etter loven § 11. Når forurensningsmyndigheten avgjør om tillatelse skal gis, skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler som tiltaket for øvrig vil medføre, jfr. forurensingsloven § 11 fjerde ledd. I sitt innhold samsvarer dette med den berettigelsesvurdering som forslag til ny strålevernlov pålegger i § 5. Sosial- og helsedepartementet anser at det er liten realitetsforskjell mellom innholdet i forsvarlighetsvurderingen etter lovforslaget og forurensningsloven § 7 første ledd. Departementet ønsker å opprettholde lovforslagets formulering.

Det er flere årsaker til at departementet finner det formålstjenlig å anvende et forsvarlighetskrav der berettigelses- og optimaliseringsprinsippet klart fremkommer. Dette er de internasjonalt omforente prinsippene som anvendes for strålevernområdet. Etter departementets syn virker prinsippene forebyggende og innovativt, ved at det stiller et krav om stadig å vurdere i hvilken grad strålebruken lar seg forsvare ut ifra en vurdering av fordeler og ulemper, om alternative teknikker kan erstatte behovet for strålebruk, samt hvilke tiltak som kan gjøres for å redusere doser. Det er kjent at stråling medfører risiki, men samtidig gir den på mange felter uvurderlig nytte. Det er tilstrekkelig å vise til det medisinske anvendelsesområde. Bruk av stråling bygger på at fordelene ved bruken skal overstige ulempene. Det avveies hva som er en akseptabel risiko. Jo høyere risikoen ved en bestemt strålebruk er, desto mer skal til for å akseptere den og motsatt. Etter departementets syn skal det sterke grunner til for å fravike en entydig internasjonal praksis, som gjennom år har vært anvendt også nasjonalt på strålevernområdet. Det anses ikke at forsvarlighetskravet, slik det fremkommer i lovforslaget, vil gi noe svakere vern enn de bestemmelser som det vises til på andre lovområder. Departementet vil derfor med noen presiserende endringer opprettholde forslaget slik det fremkom i høringsnotatet.

De særskilte krav ved medisinsk strålebruk

De krav som stilles særskilt for medisinsk strålebruk, fremgår av lovforslagets § 13 og § 14. Disse er omtalt i proposisjonens punkt 7.8 og angår ivaretakelse av pasientens interesser, samt eventuelle ledsageres interesser. Til uttalelsen fra Radiumhospitalet påpekes det at § 13 som gjelder særskilt for medisinsk strålebruk, herunder stråleterapi, går foran § 5 hva angår vern av pasienten. Ved stråleterapi er formålet nettopp å skade vev. Når dette gjøres i den hensikt å få pasienten frisk, er dette selvsagt forsvarlig, og fremgår også av innholdet i begrepet berettigelse om forholdet mellom nytte og skade. Det er også i samsvar med begrepet optimalisering hvor dose skal holdes så lav som mulig, men ikke lavere enn at hensikten oppnås. Bruker man for liten dose og går glipp av diagnosen, har strålingen kun medført risiko for skade og ingen nytte. Også i tilfeller der helbredelse ikke er mulig, må stråling brukes ved en avveiing mellom nytte og bivirkninger. Hvis smertelindring ved bruk av stråling er den behandling som kan gavne pasienten, er stråleverntiltak som er fastsatt til beskyttelse av pasienten i et langtidsperspektiv, av underordnet betydning. Forutsetningen er at sykdomsbildet er riktig vurdert.

Selv om § 13 går foran § 5 i relasjon til behandling og undersøkelse av pasient, gjelder forsvarlighetskravet i lovforlagets § 5 fullt ut for sykehus og lignende virksomhet, hva angår strålevern av hensyn til arbeidsmiljø og hensynet til vern av omgivelser og miljø.

7.2 Internkontroll

7.2.1 Innledning

I løpet av 80-årene ble det påbegynt en rettslig utvikling som medførte innføring av internkontroll på flere forvaltningsområder. Det innebar en plikt til å påse at krav fastsatt i lovgivningen ble etterlevd, og likeledes en plikt til å utarbeide systematiske tiltak for å sikre etterlevelse av regelverket. I Ot. prp. nr 48 (1989-90), som gjaldt innføring av hjemmel for internkontroll på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, fremgår det at utviklingen av internkontroll begynte i petroleumssektoren samt innenfor forvaltningen av brannsikkerhet. I 1991 ble forskrift om internkontroll fastsatt. Denne medførte at internkontrollprinsippet ble innført for virksomhet omfattet av arbeidsmiljøloven, produktkontrolloven, industrivernpliktige virksomheter etter sivilforsvarsloven, forurensningsloven, brannvernlovgivningen og elektrisitetslovgivningen. Internkontrollforskriften fra 1991 ble senere opphevet og erstattet av forskrift av 6. desember 1996 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter. Det er også innført krav om å etablere internkontrollsystem på andre forvaltningsområder. I henhold til § 3 i lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten har enhver som yter helsetjeneste plikt til å etablere internkontrollsystem. Dette har betydning ved bruk av stråling til medisinske undersøkelser og behandling. Kvalitetssikring blir ofte benyttet som begrep innenfor medisinsk behandling. Internasjonale normer der kvalitetssikringskrav blir brukt i sammenheng med medisinsk strålebruk, fremgår av Rådsdirektiv 97/43/Euratom av 30. juni 1997 om medisinsk bestråling og av IAEA Basic Safety Standards.

7.2.2 Gjeldende rett

Gjeldende lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. inneholder ingen klar hjemmel for krav om internkontroll. På enkeltområder er det likevel rent faktisk innført krav som i sitt innhold tilsvarer internkontroll. I praksis er et slikt krav blant annet fastsatt for den virksomhet som Institutt for energiteknikk har på Kjeller og i Halden.

7.2.3 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at det i ny strålevernlov innføres hjemmel for å pålegge internkontroll og internkontrollsystem. Det vil ikke følge plikt til internkontroll av selve loven, men denne vil hjemle internkontrollkrav i form av forskrifter. Innholdet i internkontrollen er ment å være parallell med plikten på andre lovområder, og ved utforming av bestemmelsen anses det mest hensiktsmessig å anvende de samme begreper. De nåværende hjemler for internkontroll i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen har alle en noe forskjellig utforming. I lovforslaget har departementet valgt å anvende samme hjemmelsformulering som i arbeidsmiljøloven § 16a, fordi dette er en sentral lov, og fordi både begrepene internkontroll og internkontrollsystem da fremkommer i lovteksten. En fordel med å anvende samme begrepsapparat, er at det vil lette forståelsen for virksomhetene som allerede er kjent med internkontroll fra helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, HMS. Departementet foreslo videre en hjemmel for å kreve registering av nødvendige opplysninger for internkontroll og tilsynsformål.

7.2.4 Høringsinstansenes syn

Norsk radiografforbund påpeker at internkontroll er viktig, men uttaler:

«Det trengs muligens ikke egne forskrifter til denne paragrafen.....Dette pålegget kan inngå som en del av de utfyllende forskrifter til § 8, vernetiltak eller til § 12, fullmakter til utfylling av loven».

Bærum sykehus påpeker i forbindelse med internkontroll at:

«Det er behov for sterkere direktiver enn dem vi har. Krav om internkontroll vil kunne påvise manglende strålevern - som strålevernansvarlig må iverksette tiltak for å rette opp.»

Telenor anser at:

«arbeidseksposisjon for stråler, det være seg ioniserende eller ikke-ioniserende stråler, er et av mange arbeidsmiljøområder som er dekket av den allerede gjeldende forskrift for systematisk helse- miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter».

Telenor uttaler også at:

«Man ser ingen grunn til å spesielt ta ut dette området med eventuell stråleeksposisjon i en egen internkontrollforskrift.»

Fylkeshelsesjefen i Troms viser til uttalelse fra Regionssykehuset i Tromsø som peker på at EU-landene har fastsatt krav om internkontroll ved bruk av stråling i medisinsk øyemed, og mener at Norge bør få forskrifter som bygger på det lovverk som er gjeldende i EU-landene.

Det norske Radiumhospital slutter seg til innføring av internkontroll i strålevernlovgivningen og uttaler:

«Et viktig element ved innføring av internkontrollprinsippet på HMS-området var å tilstrebe et mer systembasert og mindre detaljorientert tilsyn. Innføring av internkontroll og etablering av et forsvarlighetsprinsipp i strålevernlovgivningen legger opp til samme filosofi. Man bør derfor søke å unngå utviklingen av et stort og detaljert forskriftsverk, men heller regulere feltet ved at Statens strålevern bidrar til å utdype forsvarlighetskravet faglig, og til at virksomhetene settes i stand til å innfri dette i sine egne IK-rutiner».

Justervesenet er ikke enig i at myndighetskrav ikke utgjør en del av kvalitetsbegrepet som definert i NS-ISO 8402, og utdyper dette noe i sin høringsuttalelse. Justervesenet mener at det er lite hensiktsmessig å forvente at bedriften skal operere et eget HMS system i tillegg til kvalitetssystemet, og at integrering i et system gir rasjonaliseringsgevinster både for bedriftene og myndighetene.

7.2.5 Departementets vurdering og forslag

Strålevernlovgivningen skal forebygge skadelige virkninger av stråling, og er et felt nært beslektet med annen lovgivning innenfor det såkalte helse-, miljø-, og sikkerhetsområdet som er omfattet av internkontrollforskriften fra 1996. Statens strålevern har allerede gjennom sin tilsynspraksis i flere sammenhenger innført et krav om egenkontroll ved virksomheter. Denne egenkontrollen samsvarer i sitt innhold med internkontrollplikten slik man kjenner den fra andre områder der prinsippet er innført. Innføring av internkontrollplikt er imidlertid et forhold som trenger en klar hjemmel. Det er en plikt som går ut over det å faktisk etterleve regelverket, fordi internkontroll medfører en plikt for virksomheten til å påse at krav fastsatt i eller i medhold av lov og forskrift overholdes. Denne «påse»-plikten er en selvstendig plikt som kommer i tillegg til de primærforpliktelser som gjelder. Internkontroll er en plikt til aktivt å etterleve regelverket, dvs ikke gjennom tilfeldig etterlevelse, men ved en bevisst planlagt oppfyllelse. Et krav om internkontroll krever derfor et formelt lovgrunnlag.

Behovet for å innføre og gjennomføre internkontroll på strålevernområdet støtter seg på de samme begrunnelser som gjorde seg gjeldende ved innføringen på HMS området. Som påpekt i Ot. prp. nr. 48 (1989-90) side 15 flg er det tradisjonelle tilsyn med detaljerte inspeksjoner forbundet med ulemper. Slikt tilsyn er ressurskrevende, og dermed kan tilfredsstillende inspeksjoner kun skje i et lite antall virksomheter. Inspeksjoner avdekker i mange tilfeller heller ikke alle forhold, da man ikke får se de ulike arbeidsoperasjoner uten å følge virksomheten over et visst tidsrom. Innføring av internkontroll vil videre kunne påvirke ansattes adferd. Prinsippet krever en bevisst gjennomgang og oppfølgning av lovgivningens fastsatte krav til strålevern i forbindelse med arbeidsoperasjonene. Det kan gi en mer bevisst kunnskap om bakgrunnen for og hensikten med regelverkets krav. Ved et øket bevissthetsnivå vil man kunne hindre at det oppstår et gap mellom regelverket og den faktiske håndteringen.

I internasjonale normer er det i økende grad fastsatt krav til gjennomføring av systematiske tiltak for etterlevelse av strålevernkrav. Norge er ikke bundet av slike normer, men ny strålevernlov bør åpne muligheten for å fastsette krav i pakt med dem.

Alle de høringsinstanser som har uttalt seg, er positive til å innføre hjemmel for internkontroll. De synspunkter som har fremkommet, gjelder gjennomføringsmåten. Slik hjemmelen er utformet krever innføring av internkontroll at dette gjøres i forskrift, noe som i hovedsak kan gjennomføres på tre måter. Enten kan det etableres en egen internkontrollforskrift for strålevernlovgivningen slik man har på næringsmiddelområdet, eller internkontrollkrav kan integreres i ulike enkeltforskrifter på strålevernområdet. En tredje mulighet er å integrere strålevernlovgivningen blant de lovverk som omfattes av den generelle internkontrollforskriften på HMS området. Det er imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til dette her. Uansett hvilken løsning som velges, er det klart at internkontrollkravene etter ulike lovverk bør samordnes. Virksomhetene skal ikke behøve ulike internkontrollsystemer, men ha ett som dekker alle HMS krav, herunder strålevernkrav, uansett hvilket lov- eller forskriftsverk kravet har sitt opphav i. Å utvide og integrere anvendelsen av internkontroll på krav i strålevernlovgivningen, antas ikke å være noen omfattende oppgave. Internkontrollforskriften og tilsynsloven forutsettes å ha banet veien for forståelse og kunnskap om internkontroll i virksomhetene. Det forutsettes at ulike internkontrollkrav kan samordnes. Departementet opprettholder forslaget om en hjemmel for å innføre internkontroll også for strålevern. Hjemmelen er plassert i lovforslagets § 11.

Departementet finner grunn til å kommentere forholdet til lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3, der det fremgår at enhver som yter helsetjeneste skal etablere internkontrollsystem for virksomheten, og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift. Bestemmelsen gjelder alle deler av helsetjenesten og følgelig også bruk av stråling. For helsetjenestens del er dermed et generelt krav om internkontroll allerede innført, og dette vil også gjelde krav i strålevernlovgivningen. Da nevnte internkontrollplikt i sitt innhold er sammenfallende med eventuelle krav etter strålevernlovgivningen, anser departementet at overlapping ikke vil skape problemer. Helseinstitusjon omfattet av lov av 19. juni 1969 om sykehus m.v. skal i henhold til § 18 b ha opprettet kvalitetsutvalg som ledd i den internkontroll som føres. Krav til strålevern vil inngå som en integrert del av arbeidet som de etablerte kvalitetsutvalgene utfører. For helhetens del nevnes at det i Ot. prp. nr 10(1998-99) om lov om spesialisthelsetjenesten m.m. § 3-4 er fastsatt en bestemmelse om kvalitetsutvalg som viderefører nåværende sykehuslov § 18b.

Innføring av internkontroll kan medføre økt ressursbruk til gjennomføring. Dette gjelder for det første ved oppstarten, men også senere i den løpende tilpasningen av de systematiske tiltakene. Imidlertid er de virksomheter som anvender stråling i all hovedsak å finne innenfor industri, forskning og medisinsk tjenesteyting, som allerede er omfattet av internkontroll fra andre lovområder.

Forholdet mellom internkontroll og kvalitetssikring

I henhold til forskrift om systematisk helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeid i virksomheter fra 6. desember 1996 knytter internkontroll seg til oppfyllelse av lovgivningens krav. Begrepet kvalitetssikring skiller seg fra internkontroll ved at det ikke nødvendigvis er myndighetspålagte krav man forholder seg til. Bygger man på definisjonene i Norsk standard NS-ISO 8402, 2. utgave 1994, utgjør ikke myndighetskrav noen direkte del av kvalitetssikringsbegrepet. Forskjellen mellom kvalitetssikring og internkontroll ligger i om de krav man tar sikte på å oppfylle, har sitt utspring i virksomhetens interne krav, herunder krav fra kunder, eller om det er myndighetspålagte krav. Det første vil være kvalitetssikring, og det andre vil være internkontroll. Det følger av ovennevnte at det er en vesentlig formell forskjell mellom hva som ligger i kvalitetssikring og definisjonen av internkontroll. Kvalitetssikring skiller seg fra internkontroll ved at det ikke nødvendigvis er myndighetspålagte krav man forholder seg til. De to begrepene betegner i praksis likevel til dels overlappende funksjoner, da kravene til kvalitet og myndighetskrav ofte vil sammenfalle. Ikke minst gjelder dette innenfor medisinsk undersøkelse og behandling der et myndighetspålagt krav om overholdelse av god strålemedisinsk praksis, gir et vidt spillerom for faglig skjønn og således fastsettelse av interne krav til utøvelsen av dette. Et generelt krav til etablering av kvalitetssikringssystem krever i realiteten overholdelse av et normsett som ikke knytter seg til myndighetspålagte krav, men krav som den enkelte virksomhet fastsetter. På dette grunnlaget har det ikke vært formålstjenlig å innta hjemler knyttet til kvalitetssikring i lovforslaget. Dette er ikke til hinder for at man, innenfor såvel privat som offentlig virksomhet, kan anvende kvalitetssikring. For offentlige strålebrukere kan dette f. eks. skje i forbindelse med offentlig tjenesteyting. Kvalitetssikringen gjelder i såfall interne krav på samme måte som private virksomheter kan fastsette sine myndighetsuavhengige målsetninger for hvilke krav som stilles til et produkt eller en tjeneste man leverer.

7.3 Atomulykkeberedskap.

7.3.1 Innledning

Norge er omgitt av en rekke faste og flyttbare potensielle utslippskilder som kan være årsak til en atomulykke. I tillegg har vi to norske forskningsreaktorer. Bl.a. Tsjernobylulykken har vist at det er en ikke neglisjerbar risiko for ulykker med utslipp til luft og spredning med luftmassene, slik at en radioaktiv sky kan passere og gi nedfall over Norge. Ved en atomulykke vil befolkningen normalt utsettes for direkte stråling fra nedfall i omgivelsene, i luft og radioaktivitet i mat. I tillegg kommer virkninger i form av bekymring og psykiske reaksjoner på strålefaren. Dette kan gi seg utslag i psykososiale problemer, og for befolkningsgrupper avhengig av primærnæringer kan atomulykker få sosiale og økonomiske følger. Hvor alvorlige konsekvensene av en ulykke blir, er avhengig av ulykkens art, mengden av radioaktivitet som slippes ut, meteorologiske forhold slik som vindretning og nedbør, avstanden til ulykkesstedet, befolkningstetthet osv. Det er viktig å være klar over at det er lave stråledoser til større befolkningsgrupper som er den viktigste trussel ved atomulykker, og da med mulige senskader til følge. Atomulykkeberedskapen har som formål å hindre akutte stråleskader, redusere risiko for sene helseskader, redusere psykiske helseeffekter, redusere miljøkonsekvensene, samt redusere konsekvensene for ulike næringer så som landbruk, fiske, turisme osv, slik at konsekvensene for norsk økonomi reduseres. Rykter om radioaktiv forurensing kan f.eks. gi effekter på norsk eksport. De fleste ulykkesscenarier med utenlandske kilder vil snarere ramme regioner og eventuelt landet som helhet, enn enkeltkommuner og fylker. Derfor er det behov for sentral samordning og koordinering av konsekvensreduserende tiltak som myndighetene setter inn. Etter Tsjernobylulykken ble de ulike trusselbildene og øvrige forhold knyttet til atomulykker og beredskap omfattende beskrevet i en rekke NOU'er. På grunnlag av forslagene i NOU 1992:5 «Tiltak mot atomulykker» ble det vurdert hvordan atomulykkeberedskapen kunne styrkes. Ved kgl. res. av 12. mars 1993 ble det etablert en sentral beredskapsorganisasjon, der de operative organer var Faglig råd og Kriseutvalget for atomulykker, og det løpende ansvar ble lagt til Statens strålevern. Samtidig ble det tidligere Aksjonsutvalget ved atomulykker i fredstid som var forankret i det tidligere Helsedirektoratet, nedlagt. På regionalt nivå skulle beredskapsinnsatsen koordineres av fylkesmannen.

I 1997 ble det utført to utredninger som vedrørte atomulykkeberedskap;

• En utredning avgitt i juli 1997 fra en prosjektgruppe nedsatt av Sosial- og helsedepartementet, inneholdende forslag til lov om sosial- og helsemessig beredskap.

• Rapporten «Evaluering av Atomulykkeberedskapen i Norge» fra september 1997 utført av firmaet Scandpower, på oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet.

Begge rapporter påpekte rettslige svakheter i den daværende organisering av atomulykkeberedskapen. Ved kgl. res av 26. juni 1998 ble den opprinnelige kgl. res fra 1993 erstattet, og samtidig ble noen rettslige svakheter avhjulpet. Organiseringen ble ikke vesentlig forandret, men Kriseutvalgets fullmakter ble noe endret, og de to ovenfor nevnte operative organer skiftet navn til henholdsvis Kriseutvalget ved atomulykker og Kriseutvalgets faglige rådgivere. I kgl. res av 26. juni 1998 beskrives den sentrale og regionale organisering av atomulykkeberedskapen. I det følgende er det bare de roller henholdsvis Kriseutvalget, deres faglige rådgivere og fylkesmennene er tildelt, som er av interesse. De øvrige deler av beredskapsorganisasjonen, dvs. Kriseutvalgets sekretariat, Kriseutvalgets informasjonsgruppe og Embetsgruppen for koordinering av atomulykkeberedskapen omtales ikke.

Kriseutvalget ved atomulykker er en kjernegruppe som består av representanter for Statens strålevern, Direktoratet for sivilt beredskap, Forsvarets overkommando, Justisdepartementet, Statens helsetilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn. Hensikten med Kriseutvalget er å oppnå en effektiv håndtering av akuttfasen av en atomulykke. Direktøren for Statens strålevern er leder av Kriseutvalget. I tillegg har Strålevernet en ordinær representant. Fagavdelingene i Statens strålevern inngår i Kriseutvalgets sekretariat og samband, driftsenhet samt presse- og publikumstjeneste.

Kriseutvalgets faglige rådgivere er et bredt sammensatt rådgivende organ for myndighetene, og består av 12 institusjoner/etater med oppgaver i atomulykkeberedskapen. Ved en atomulykke skal Kriseutvalgets faglige rådgivere være et faglig støtteapparat for Kriseutvalget ved å innhente og bearbeide informasjon og måledata, utarbeide prognoser og oversikt over situasjonen, samt fremme forslag til tiltak.

7.3.2 Gjeldende rett

Hensikten med å etablere Kriseutvalget var å få en liten operativ fagenhet som i den første kritiske fasen av en atomulykke, skulle ha mulighet til hurtig og koordinert å treffe tiltak for å avgrense skadevirkningene.

Ved å vedta en organisering og et mandat som gir Kriseutvalget myndighet til å treffe vedtak om nærmere angitte tiltak i akuttfasen av en atomulykke, delegerte Regjeringen ved kgl. res av 26. juni 1998 myndighet til Kriseutvalget ved atomulykker. Det er intet til hinder for en slik delegasjon såfremt det foreligger et rettslig grunnlag for den myndighet Kriseutvalget tildeles. Et slik rettslig grunnlag kan være lovhjemmel eller annet rettslig kompetansegrunnlag som f.eks. avtale eller instruksjonsmyndighet.

Kriseutvalgets fullmakter i akutt fase av en atomulykke

Kriseutvalget er gjennom kgl. res av 26. juni 1998 gitt en rekke fullmakter i akutt fase av en atomulykke. Kriseutvalgets fullmakter gjengis nedenfor i sin helhet:

1. Kriseutvalget kan pålegge sivile, offentlige institusjoner og anmode forsvaret om innhenting av informasjon og data, innhenting, transport og analyse av prøver, overføring av informasjon og data til operasjonssentralen.

2. Kriseutvalget kan pålegge offentlige institusjoner å utarbeide prognoser for situasjonsutvikling og konsekvenser på sitt område.

3. Kriseutvalget kan iverksette følgende dosereduserende tiltak i akutt fase av en atomulykke:

   • Pålegge sikring av områder som er sterkt forurenset (begrensning av tilgang og trafikkrestriksjoner, sikring og fjerning av radioaktive fragmenter).

   • Pålegge akutt evakuering av små lokalsamfunn i tilfeller hvor utslippskilden (lokal reaktor, havarert fartøy med reaktor, fragmenter fra satellitt) utgjør en direkte trussel mot liv og helse lokalt.

   • Pålegge kortsiktige tiltak/restriksjoner i produksjon av næringsmidler (f. eks å holde dyr inne, å utsette innhøsting).

   • Pålegge/gi råd om rensing av forurensede personer.

   • Gi råd om opphold innendørs for publikum.

   • Gi råd om opphold i tilfluktsrom (som for evakuering).

   • Gi råd om bruk av jodtabletter.

   • Gi kostholdsråd (f. eks råd om å avstå fra konsum av visse kontaminerte næringsmidler).

   • Gi råd om andre doseregulerende tiltak.

Kriseutvalget iverksetter tiltakene som er listet opp ovenfor, gjennom de etater i Kriseutvalget som innehar det aktuelle rettslige grunnlaget. Som eksempel skal tiltak med hjemmel i politiloven følge de normale varslings- og kommandolinjer fra Justisdepartementet til aktuell politimester og videre til det aktuelle lensmannskontor.

1. Kriseutvalget bestemmer i akutt fase innholdet i den informasjon som utgår.

7.3.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet påpekte departementet at det formelle juridiske grunnlaget for enkelte deler av Kriseutvalgets mandat var utilstrekkelig. Det ble foreslått klar hjemmel for Kriseutvalget til å kunne pålegge slike tiltak som forutsatt i punkt 1 og 2 i mandatet, vedtatt ved kgl. res av 26. juni 1998. Videre ble det foreslått en klar hjemmel for at Kriseutvalget kan beslutte iverksatt de tre relevante dosereduserende tiltak som følger av punkt 3 i Kriseutvalgets mandat. Departementet foreslo videre at ansvaret for gjennomføring av Kriseutvalgets beslutninger om dosereduserende tiltak legges til den forvaltningsgren som har normalansvaret. Bakgrunnen for forslagene er utdypet nedenfor.

Svakheter ved det rettslige grunnlag for Kriseutvalgets fullmakter

Den første av Kriseutvalgets fullmakter gjelder pålegg til sivile offentlige institusjoner og anmodning til forsvaret om innhenting av informasjon og data, innhenting, transport og analyse av prøver, overføring av informasjon og data til operasjonssentralen. Den andre fullmakten er i samme kategori, og gjelder pålegg til offentlige institusjoner om å utarbeide prognoser for situasjonsutvikling og konsekvenser på sitt område. Det er noe uklart hva som ligger i begrepene «sivile offentlige institusjoner» og «offentlige institusjoner», men i det første tilfellet antas det at man gjør et skille mot forsvaret som etter ordlyden kun kan anmodes. For begge tiltak må imidlertid uttrykket «offentlige institusjoner» forstås som statlige eller kommunale, herunder fylkeskommunale organer. Generelt er statlige organer underlagt instruksjonsmyndighet fra Regjeringen, og i kraft av kgl. res av 26. juni 1998 må Regjeringen anses å ha delegert slik myndighet til Kriseutvalget.

Kommuner kan imidlertid ikke instrueres, og annet rettslig kompetansegrunnlag, i praksis avtale eller lovhjemmel, er nødvendig. Det samme gjelder overfor de av Kriseutvalgets faglige rådgivere som er frittstående institutter og dermed ikke underlagt instruksjonsmyndighet, samt andre private rettssubjekter. Avtaler om å utføre prognoser, innhente analyser og informasjon av data er det formålstjenlig å gjøre på forhånd, f. eks som del av beredskapsplanlegging. Dersom avtaler er inngått, vil dette fremstå som en løsning, men det er ikke egnet å inngå avtale når en beredskapssituasjon foreligger, fordi tiden er knapp og nødvendigheten av hurtig handling er stor. Derfor fremstår det som nødvendig å ha en lovhjemmel som grunnlag for å kunne utføre de tiltak som fremgår i mandatets to første punkter. Departementet har vurdert om det kan komme til konflikt mellom pålegg og eventuell taushetsplikt, jfr. også forvaltningsloven § 13 f, men anser at dette ikke er tilfelle. De opplysninger og prognoser m.v. som det er aktuelt for Kriseutvalget å innhente i praksis, er faktaopplysninger knyttet til f. eks meteorologiske forhold og spredning/nedfall av radioaktivitet, som verken angår personlige forhold eller er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.

Kriseutvalget har videre fått myndighet til å iverksette 9 dosereduserende tiltak i akutt fase av atomulykke. Det er kun tre av de 9 tiltakene som kan gjennomføres med hjemmel i lov. De øvrige 6 tiltakene som Kriseutvalget kan iverksette, formidles som råd, og det har ikke vært ansett nødvendig å ha hjemmel for å håndheve etterlevelse. Eksempelvis gjelder dette for tiltaket utdeling av jodtabletter (hvis hensikt er å mette skjoldbruskkjertelen slik at radioaktivt jod, som medfører en strålingsrisiko, ikke tas opp). Det anses tilstrekkelig at myndighetene iverksetter tiltaket og stiller befolkningen fritt med hensyn til om man vil benytte seg av jodtablettene. Det samme gjelder for tiltaket informasjon.

Av de tre tiltakene som krever lovhjemmel, er det to som politiet anses å ha myndighet til å gjennomføre med hjemmel i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet § 7 annet ledd jfr. første ledd nr. 2. Dette gjelder tiltaket akutt evakuering av små lokalsamfunn i tilfeller hvor utslippskilden utgjør en direkte trussel mot liv og helse lokalt, samt tiltaket om sikring av områder som er sterkt forurenset (begrensning av tilgang og trafikkrestriksjoner). Tiltakene hjemlet i politiloven besluttes av Kriseutvalget, og skal følge de normale varslings- og kommandolinjer fra Justisdepartementet til politimestre i aktuelle politidistrikt som står for gjennomføring, jfr. punkt 3 i mandatet. Regjeringen antas å ha myndighet til å instruere om bruk av disse hjemlene i politiloven, og derved ha myndighet til å legge slik myndighet til Kriseutvalget. Av hensyn til klarhet og fordi dette gjelder så inngripende tiltak, anser departementet at det bør etableres formell lovhjemmel for ordningen.

Tiltaket knyttet til restriksjoner i produksjon av næringsmidler anses delvis å ha hjemmel i lov 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler m.v. § 6, som gir hjemmel til å forby frambud av og beslaglegge varer som anses helseskadelige. I næringsmiddelloven er myndigheten i utgangspunktet lagt til kommunestyret, jfr. næringsmiddelloven § 6, men i bestemmelsens tredje ledd fastsettes at:

«Den som har myndighet etter § 4 kan i tilfelle det anses nødvendig å gripe raskt inn, fatte vedtak...».

I næringsmiddelloven § 4 åttende ledd fremgår det at departementet kan fatte vedtak når det gjelder forhold som angår hele eller deler av landet. Atomulykke er en situasjon som krever at det gripes raskt inn, og er et forhold som alminneligvis vil gjelde hele eller deler av landet. Departementet legger derfor til grunn at det ikke er noe rettslig hinder for at Regjeringen kan delegere slik myndighet til Kriseutvalget. Iverksettelse av beslutningen om tiltaket forutsettes å skje gjennom Statens næringsmiddeltilsyn, som ved brev av 26. mars 1990 fikk delegert myndighet etter § 4 nåværende 8. ledd fra Sosial- og helsedepartementet.

Valg av beslutningsvei for gjennomføring av dosereduserende tiltak

I høringsnotatet ble to alternative beslutningsveier for gjennomføring av dosereduserende tiltak vurdert. For det første ble det vurdert om beslutningsveien burde gå direkte fra Kriseutvalg til fylkesmannen, som gjennomfører påleggene på regionalt nivå gjennom regionale og lokale statlige eller kommunale virksomheter, dvs. politi og næringsmiddeltilsyn. Dette ville sikre en rask og direkte gjennomføring av Kriseutvalgets beslutninger. Den andre løsningen er den som fremgår av gjeldende kgl. res. I henhold til kgl. res av 26. juni 1998 skal Kriseutvalget beslutte tiltakene, men tiltakene iverksettes av den forvaltningsgren som har ansvaret for primærlovgivningen, dvs at tiltak med hjemmel i politiloven gjennomføres av Justisdepartementet, og tiltak hjemlet i næringsmiddelloven av Statens næringsmideltilsyn. Kriseutvalget fatter beslutningene, men gjennomføringen overlates til de forvaltningsgrener som har hjemmel etter henholdsvis politilov og næringsmiddellov. Fylkesmannen har en koordinerende rolle på regionalt nivå, men ingen gjennomføringsmyndighet utover dette. Av de to angitte muligheter anser departementet at den løsning som er nedfelt i kgl. res av 26. juni 1998, har de beste grunner for seg. Denne løsningen ivaretar behovet for en sentral fagkompetent enhet som treffer hurtige og koordinerte tiltak, men løsningen fraviker ikke normalforvaltningen når det gjelder gjennomføringsansvaret.

7.3.4 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som uttalte seg, var gjennomgående positive til forslagene.

Fylkesmannen i Oppland slutter seg til vurderingene og løsningene av rettslige svakheter, og påpeker som viktig at de løsningsforslag som velges, i minst mulig grad avviker fra normalforvaltningen.

Fylkesmannen i Nordland formulerer at:

«Det er fylkesmannens klare oppfatning at beslutningsveien må gå direkte fra Kriseutvalget til fylkesmannen som gjennomfører påleggene innenfor fylket. De sentrale fagdepartementer er representert i Kriseutvalget og i Faglig råd. Dette må være tilstrekkelig.»

Fylkesmannen i Vestfold anser at det er viktig å få på plass det juridiske grunnlaget for Kriseutvalgets beslutningsmyndighet, og støtter forslagene i høringsnotatet. Fylkesmannen i Vestfold skriver senere i sin uttalelse:

«I det ovennevnte er det to forhold fylkesmannen ønsker å trekke fram, iverksetting av tiltak og gjennomføring av tilsyn. Fylkesmannens hjemmelsgrunnlag for å kunne iverksette tiltak og gjennomføre tilsyn med regionale og lokale etater, er ikke godt nok beskrevet. Herunder er fylkesmannen heller ikke gitt hjemmelsgrunnlag for å kalle inn et regionalt kriseutvalg, slik fylkesmannen er gitt i forhold til Fylkesberedskapsrådet gjennom kgl. res av 21 september 1979».

Fylkesmannen opplyser videre:

«Det er fra Justisdepartementet sendt ut et utkast til kgl. res om internkontroll og tilsyn med beredskapsarbeidet i departementene. Slik fylkesmannen har forstått dette, vil denne kgl. res omfatte tilsyn med alle typer beredskapsplanlegging, også innenfor atomulykkeberedskapen. Det fremgår i dette forslaget at departementene skal føre tilsyn med egne og underlagte etaters beredskapsplanlegging. Det fremstår som uklart hva slags tilsyn fylkesmannen skal stå ansvarlig for. Etter vår mening bør dette finne sin naturlige plass, hva angår atomulykkeberedskapen, i strålevernlovgivningen».

Landbruksdepartementet påpeker at tiltak overfor produksjonsdyr kan være aktuelle i en akuttfase av en atomulykke som et dosereduserende tiltak, dvs. å sikre næringsmidler.

Oslo kommune mener det er vesentlig at en beredskaps- eller ulykkessituasjon vedrørende stråling og atomulykker håndteres av et faglig sterkt sentralt organ, slik som Kriseutvalget er sammensatt. Informasjon til publikum og presse om den aktuelle situasjon, og råd til publikum og virksomheter, må formidles fra dette sentrale organ.

Meteorologisk institutt slutter seg til høringsnotatets beskrivelse av atomulykkeberedskapens utvikling og formelle organisering, men vil på grunn av svakheter ved ressurstildelingen markere skepsis til den udelt positive vurdering av dagens atomulykkeberedskap som lovutkastet uttrykker.

Fiskeridepartementet påpeker at radioaktiv forurensning av marine områder og der igjennom risiko for kontaminering i fisk, er et sensibelt område. Det påpekes hvilke oppgaver Havforskningsinstituttet ivaretar på dette området, herunder som faglig rådgiver for Kriseutvalget ved atomulykker, og betydningen av god måleberedskap og kontinuerlig overvåkning fremheves.

7.3.5 Departementets vurdering og forslag

Landbruksdepartementet har påpekt at tiltak overfor produksjonsdyr kan være aktuelle i en akuttfase av en atomulykke som et dosereduserende tiltak, dvs. å sikre fremtidige næringsmidler. Landbruksdepartementet foreslår derfor at lovutkastet § 16 inkluderer tiltak knyttet til sikring av produksjonsdyr. Sosial- og helsedepartementet har ingen innvendinger mot dette, men det vil i så fall innebære at det gis hjemmel for at et sentralt beredskapsorgan kan beslutte tiltak også vedrørende produksjonsdyr. Det vil være den aktuelle forvaltningsmyndighet som har ansvaret for å sette tiltaket ut i livet. Er det rene dyreverninteresser som skal ivaretas, blir det dyrevernmyndighetene, og angår det næringsmiddelhensyn, er det næringsmiddelmyndigheten. På bakgrunn av Landbruksdepartementets uttalelse har Sosial- og helsedepartementet gjort en mindre tilføyelse i lovforslagets § 16, slik at tiltak for husdyr er omfattet av de tiltak som Kriseutvalget kan treffe beslutning om. Det er en forutsetning for å anvende hjemmelen at landbruksmyndighetene selv besitter et rettslig grunnlag for å gjennomføre tiltaket, slik politi og næringsmiddelmyndigheter har på sine ansvarsområder.

Tre fylkesmenn har uttalt seg om forslaget. Fylkesmannen i Oppland og Fylkesmannen i Vestfold slutter seg til høringsnotatets forslag. Fylkesmannen i Nordland mener at beslutningsveien må gå direkte fra Kriseutvalget til fylkesmannen, som gjennomfører påleggene innenfor fylket. I høringsnotatet presenterte departementet to mulige beslutningsveier, jfr. beskrivelse i proposisjonens punkt 7.3.3. Departementet vurderte å foreslå en hjemmel for en beslutningsvei direkte fra Kriseutvalget til fylkesmann, og dette ville vært i samsvar med Fylkesmannen i Nordland sitt syn. Departementet har derimot valgt å foreslå den løsning som fremgår av kgl. res av 26. juni 1998. Dette innebærer at Kriseutvalget beslutter tiltakene, men at tiltakene iverksettes av den forvaltningsgren som har ansvaret for primærlovgivningen. Tiltak med hjemmel i politiloven gjennomføres av Justisdepartementet, og tiltak hjemlet i næringsmiddelloven av Statens næringsmiddeltilsyn. I henhold til denne løsningen har Fylkesmannen en koordinerende rolle på regionalt nivå, men ingen gjennomføringsmyndighet utover dette. Denne løsningen ivaretar behovet for en sentral fagkompetent enhet som treffer hurtige og koordinerte tiltak, og løsningen fraviker ikke normalforvaltningen når det gjelder gjennomføringsansvaret. Å holde seg nærmest mulig den løsning som samsvarer med normalforvaltningen på området, vil bidra til å forhindre ansvarskollisjoner og uklare grenseoppganger.

Hva angår de punkter som Fylkesmannen i Vestfold tar opp, er spørsmålet om ansvar for gjennomføring av tiltak allerede behandlet ovenfor. Fylkesmannens rolle som Kriseutvalgets regionale ledd er omtalt i kgl. res av 26. juni 1998, der det er forutsatt at Fylkesmannen skal være regional samordningsmyndighet og utgjøre det ansvarlige regionale ledd i beredskapen. Den samordningsrolle Fylkesmannen har fått, harmonerer med instruks for fylkesmennenes beredskapsarbeid fastsatt ved kgl. res av 21. september 1979, der det blant annet fremgår av punkt 1 bokstav b) at «Fylkesmannen skal samordne og føre tilsyn med all sivil beredskapsplanlegging i fylket». Dette overenstemmer også med de prinsipper som er lagt til grunn i kgl. res av 12. desember 1997; Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser i fred. Det følger av dette at Fylkesmannen har tilsynsansvar også for atomulykkeberedskapen. I den grad det er nødvendig å få dette formalisert, kan lovforslagets generelle tilsynsbestemmelse i § 18, jfr. proposisjonens punkt 8.1.4, anvendes som grunnlag. I § 18 annet ledd fremgår det at andre statlige myndigheter kan delegeres tilsynsansvar på avgrensede områder, og dette kan eksempelvis gjelde fylkesmannens tilsynsansvar for atomulykkeberedskapen.

Valg av lovstruktur

Formålet med atomulykkeberedskap er å forebygge eller avgrense de skadelige følger som en atomulykke kan få. Beredskap mot atomulykker er saklig begrunnet med behovet for strålevern, og nødvendige lovhjemler for atomulykkeberedskap har en naturlig plass i strålevernlovgivningen. Samtidig er dette et beredskapsspørsmål, og det foreligger egen beredskapslovgivning der atomulykkeberedskap kan inngå på lik linje med beredskap for andre områder. Sosial- og helsedepartementet legger i juni 1999 frem en proposisjon for ny lov om sosial- og helsemessig beredskap, og har vurdert en plassering av bestemmelsene i nevnte lovforslag. På bakgrunn av at atomulykkeberedskap er saklig begrunnet i strålevern og ikke dekkes av generell beredskapslovgivning, har departementet valgt å plassere forslag til hjemler for atomulykkeberedskap i ny strålevernlov.

Om politiets fullmakt inntil atomulykkeberedskapsorganisasjonen er etablert

I henhold til lov av 4. august 1995 nr 53 om politiet § 27 første ledd tilligger det politiet å iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, hvis ikke annen myndighet er pålagt ansvaret. Av tredje ledd i samme bestemmelse fremgår at i ulykkes- og katastrofesituasjoner tilligger det politiet å iverksette de tiltak som er nødvendig for å avverge fare og begrense skade. Inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet, skal politiet organisere og koordinere hjelpeinnsatsen. Denne bestemmelsen gjelder fullt ut også ved atomulykker, og innebærer at politiet ivaretar sitt alminnelige ansvar inntil den sentrale atomulykkeberedskapsorganisasjonen er etablert og i funksjon. I henhold til den beslutningsvei som det er lagt opp til, vil de tiltak som Kriseutvalget pålegger iverksatt, bli meddelt gjennom ordinær tjenestevei.

På bakgrunn av høringsinstansenes syn opprettholder departementet forslaget fra høringsnotatet, med den tilføyelse som følger av Landbruksdepartementets kommentarer, slik at dagens etablerte atomulykkeberedskap får klar formell hjemmel på de punkter der dette ikke foreligger.

7.4 Planlegging av hvordan uhell og ulykker skal håndteres

7.4.1 Innledning

Strålevernlovgivningen gjelder for en svært uensartet gruppe virksomheter, som omfatter alt fra små solstudioer til sykehus med omfattende bruk av strålekilder og videre til store virksomheter som Institutt for energiteknikk. I alle slike virksomheter vil det kunne oppstå uhell eller ulykker knyttet til strålekilder, men det vil være meget stor forskjell på hvilke uhell eller ulykker som kan inntre. Felles for alle uhell og ulykker er imidlertid at de krever handling for å begrense skadelige følger. Dette medfører behov for planlegging av hvordan et uhell eller en ulykke skal håndteres. Uhell eller ulykker kan få virkninger i den virksomhet der de har sitt utspring, men også for personer i nærområdene rundt og miljøet generelt, f. eks. ved utslipp. De spørsmål som reiser seg i forbindelse med planlegging av hvordan uhell- og ulykker skal håndteres, er blant annet :

• Hvilke krav som skal stilles til virksomheter som har et potensiale for å medføre strålingsuhell eller -ulykke.

• Om slike virksomheter skal kunne pålegges krav til å gi melding til andre om risiki ved virksomheten, f. eks. til virksomheter i nærområdet eller etater i redningstjeneste som kan få oppgaver dersom ulykker inntrer.

• Om naboer og virksomheter i nærområdet, f.eks. skoler eller større arbeidsplasser skal kunne pålegges en selvstendig planleggingsplikt for å håndtere de innvirkninger som ulykker kan få for dem.

• Om lokale og regionale myndigheter skal kunne pålegges en plikt til å planlegge hvordan ulykker skal håndteres, uansett om ulykken oppstår i egen kommune/fylke eller er et resultat av ulykker som ikke har sin opprinnelse i, men kun får virkning i området.

7.4.2 Gjeldende rett, herunder internasjonale normer

Det fremgår av dagens røntgenlov § 1 tredje ledd at det kan fastsettes forskrifter og gis pålegg om innretning og drift av anlegg og apparater som går inn under loven. Uhells- og ulykkeshåndtering kan ikke sies å falle naturlig inn under ordlyden. Planlegging av denne art er ikke nevnt i forarbeidene til loven, Ot. prp. nr 48 for 1938. I flere av Statens stråleverns bestemmelser om strålevern er det imidlertid fastsatt regler om tiltak ved uhell og rapportering, dersom uhell skjer. Eksempelvis er det i «Bestemmelser om stråleverntiltak ved uhell med gammaradiografi» fra 1981 fastsatt diverse krav knyttet til såvel beredskapsplan, beredskapsutstyr og rapportering m.v.

Krav til planlegging og håndtering av uhell og ulykker er også del av internasjonale standarder. I Rådsdirektiv 96/29/Euratom av 13. mai 1996 er det i artikkel 50 bl.a. fastsatt at medlemsstatene skal sikre at det på nasjonalt og lokalt nivå, herunder i virksomheter, foreligger planer for å håndtere ulike strålingsulykker. Likeledes er det i IAEA Basic Safety Standards vedlegg V fastsatt anbefalinger knyttet til planlegging i nødssituasjoner. Dette gjelder strålingsulykker med ioniserende stråling.

7.4.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en hjemmel for å kunne pålegge virksomheter som kommer inn under loven, å planlegge hvordan uhell eller ulykker eventuelt skal håndteres. Likeledes ble det foreslått hjemmel for å kunne pålegge virksomheter i nærområdet, som kan bli rammet av følgene av en ulykke, å planlegge hvordan ansatte og andre personer kan evakueres eller på annen måte vernes mot følgene av en ulykke. Det ble videre foreslått hjemmel for å pålegge kommuner og fylkeskommuner planleggingsplikt, slik at det kan stilles krav til lokal eller regional oppfølging av ulykke, uansett om den er forårsaket av virksomhet i kommunen eller regionen, eller er en følge av ulykker som inntrer i annet land eller område. Det ble vist til at de eksisterende hjemler i lov av 12. mai 1972 om atomenergivirksomhet ikke er tilstrekkelige for sistnevnte formål. Det ble også foreslått hjemmel til å kunne fastsette en plikt til å forhåndsvarsle etater i redningstjeneste om særskilte risiki som virksomheten innebærer ved redningsarbeid, og om å gi melding til redningsetater og tilsynsmyndighet ved inntreden av en ulykke. I tillegg til å kunne pålegge planleggingsplikt foreslo departementet hjemmel for å kunne fastsette krav til innholdet i planlegging, samt til øving av planer.

7.4.4 Høringsinstansenes syn

I hovedsak støtter høringsinstansene forslaget, men enkelte påpeker behovet for samordning, og stiller spørsmål ved om ikke eventuelle planleggingsplikter for kommuner og fylkeskommuner bør integreres i det arbeid som gjøres med generelle beredskapsplikter.

Fylkeslegen i Østfold og Fylkesmannen i Vestfold er begge enige i forslaget til planleggingsplikt. Fylkeslegen viser særlig til behovet for at virksomheter som utgjør en potensiell strålingsrisiko, varsler omgivelsene, og ser en mulighet for å innlemme ulike virksomheters planer i kommunenes arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser. Fylkesmannen fremhever at forslaget om planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner må ses i sammenheng med det arbeid Justisdepartementet skal utføre med hensyn til et forslag om generell kommunal beredskapsplikt, slik det er uttalt i St. meld. nr. 25 (1997-98) Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002. Også Fylkesmannen i Oppland støtter forslaget om planleggingsplikt.

Politimesteren i Stavanger uttaler at:

«den planleggingsplikt som er foreslått i § 15, med meldeplikt til nødetater, antas å gi grunnlag for at politiet både kan forberede tiltak som måtte bli besluttet iverksatt av kriseutvalget (kgl. res. av 26.6.98) og for eventuelle tiltak som politimesteren måtte iverksette umiddelbart etter politilovens § 27, 3 ledd. Denne bestemmelsen er nødrettspreget og er forutsatt å ha sitt virkeområde over kort tid, og omfatter ikke de situasjoner som omfattes av redningsbegrepet i kgl. res. av 4. juli 1980 om redningstjenesten, jfr. politilovens § 27, 3 ledd.»

Hovedredningssentralen Sør-Norge påpeker at dersom transportører pålegges å melde fra til redningstjenesten at de har en strålekilde, så vil dette kreve et system og et arkiv som vil være så omfattende at det sannsynligvis vil være ubrukelig. Videre påpekes at for faste installasjoner på land er det naturlig å koble dette opp i mot lokal redningssentral ved hvert politidistrikt og eventuelt fylkesmannen. Dette vil være en naturlig del av det alminnelige LRS planverk. Det formodes også at dette for installasjoner off-shore ivaretas av Oljedirektoratet. Videre ønskes det bedre klarlagt hvem som har et ansvar for å gjøre noe med en kilde der et nødsfall oppstår.

Kommunal- og regionaldepartementet går prinsipielt i mot en bestemmelse som pålegger kommuner nye planleggingsplikter, og uttaler videre:

«Etter vår mening må de ekisterende hjemler i øvrige lovverk, blant annet de særskilte hjemlene i atomenergiloven være tilstrekkelige for statens styring på dette området. I en tid med stramme økonomiske rammebetingelser for kommunene, bør det ikke fra statens side legges opp til unødige bindinger for den kommunale handlefriheten - spesielt ikke i form av rent administrative oppgaver, som vil binde ressurser på bekostning av tjenesteproduksjon. Kommunal- og regionaldepartementet er skeptiske til innføring av nok et krav om utarbeidelse av planer i den nye loven om strålevern og bruk av stråling. En eventuell ny bestemmelse bør for øvrig ses i sammenheng med kommunesektorens beredskapsansvar mer generelt, jf. pågående arbeid i Justisdepartementet vedrørende dette».

Telemark fylkeskommune påpeker at:

«Selv om fylkeskommunene også i dag har beredskapsplaner der strålingsulykker er tatt med, kan en ny forskrift på dette området legge nye forpliktelser på fylkeskommunene.»

Direktoratet for arbeidstilsynet henviser i sin uttalelse til den lignende parallelle bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 12 nr. 4 bokstav c som fastsetter at:

«når arbeidet er av en slik art at det kan være fare for katastrofe eller katastrofelignende ulykker, skal det utarbeides planer for førstehjelp, rømningsveier og redningstiltak, registrering av hvilke arbeidstakere som oppholder seg på arbeidsstedet m.v.»

7.4.5 Departementets vurdering og forslag

Departementets forslag om hjemmel for å innføre planleggingsplikt var oppdelt i flere delforslag, jfr. punkt 7.4.3. Høringsinstansene var positive til delforslagene med unntak av hjemmel for å pålegge kommuner og fylkeskommuner en planleggingsplikt. Departementet opprettholder de enkelte delforslagene med unntak av sistnevnte. Hjemmelen for å kunne pålegge planleggings- og varlingsplikt er plassert i lovforslagets § 15. Nedenfor kommenteres forslagene enkeltvis.

Uhell som kun vedrører egen virksomhet

Den planlegging og uhells- eller ulykkeshåndtering som skjer, vil vanligvis være innrettet mot å forebygge skadelige virkninger for virksomhetens ansatte og eventuelt andre personer som er tilknyttet eller oppholder seg i virksomheten. Uansett om en virksomhet har stor eller liten risiko for uhell, og uavhengig av om et uhell eller en ulykke vil ha stort eller lite skadepotensiale, kan det foreligge et behov for å sikre ansatte, andre personer og omgivelsene. Dette kan gjøres ved å pålegge virksomheter å planlegge hvilke tiltak som skal settes inn ved de typer av uhell eller ulykker, som det er grunn til å regne med. Dette vil kunne medvirke til at virksomheten har en gjennomtenkt strategi for hvordan ulike hendelser skal håndteres. Gjennom bevisst planlegging vil virksomheten ha et bedre grunnlag for å begrense skaden så mye som mulig, dersom et uhell eller en ulykke inntrer. Direktoratet for arbeidstilsynet henviser i sin uttalelse til den lignende parallelle bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 12 nr. 4 bokstav c.

Denne bestemmelsen dekker planleggingsplikt hva angår vern av arbeidstakere, men Sosial- og helsedepartementet anser ikke at den er alment anvendelig og svekker ikke behovet for en generell hjemmel i ny strålevernlov. Ved utarbeidelse av forskrifter inneholdende planleggingsplikt må det imidlertid påses at innholdet i pliktene etter de to lovverkene samordnes i den grad de er overlappende. For helhetens del vises det til at det i annen lovgivning på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet også er fastsatt forskrift av 17. desember 1993 om tiltak for å avverge storulykker i virksomheter som håndterer farlige stoffer. I henhold til forskriften § 2 gjelder den imidlertid ikke for kjernefysiske anlegg og anlegg som behandler radioaktive stoffer.

Uhell som kan få virkninger utenfor egen virksomhet

Det er svært få virksomheter i Norge der det kan oppstå strålingsulykker som får vesentlig virkning i omgivelsene utenfor virksomheten. Dersom en virksomhet imidlertid har et skadepotensiale som gjør at ulykker kan få slik virkning, oppstår det et behov for å planlegge hvordan fysiske eller juridiske personer i nærområdet kan varsles, slik at forholdsregler kan bli tatt. I planleggingsplikten må det kunne inngå krav om at andre som kan bli berørt av ulykker, blir varslet. Slik varslingsplikt vil kunne gjelde overfor naboer og virksomheter i nærområdet som for eksempel skoler, barnehager, arbeidsplasser, samt overfor offentlige myndigheter med ansvar for ulykkeshåndtering. En varslingsplikt bør ikke knytte seg utelukkende til at en ulykke har inntrådt, men det bør foreligge et rettslig grunnlag for å kreve varsling om den risiko som kan oppstå ved en eventuell ulykke. En naturlig følge av en slik varsling vil være å åpne mulighet for å pålegge en selvstendig planleggingsplikt for nabovirksomhet. Dette kan være skoler, barnehager eller arbeidsplasser i nærområdet der det befinner seg et stort antall mennesker som i tilfelle av en strålingsulykke, bør kunne beskyttes på lik linje med ansatte i den virksomhet der ulykken har sitt utspring. Planleggingsplikt vil for eksempel kunne bestå i en evakueringsplan. Å pålegge private husstander en planleggingsplikt er mindre aktuelt. Private husstander må selv råde over hvilke egne beskyttelsestiltak de vil treffe ved en ulykke i nærområdet. Forutsetningen er at de har mottatt tilstrekkelig opplysning om farer og egnede beskyttelsestiltak til å kunne foreta en selvstendig vurdering. Et særskilt spørsmål som reiser seg, er om særskilte omkostninger ved å utarbeide eventuell evakueringsplan og lignende, bør dekkes av den potensielt skadeforvoldende virksomhet. Ved fastsettelse av forskrifter inneholdende planleggingsplikt av denne art må også slike spørsmål avklares. Planleggingsplikt for virksomhet med skadepotensiale kan omfatte plikt til å bistå andre, herunder lokale myndigheter, i planlegging slik at det reduserer deres kostnader. Som følge av ulykke kan det oppstå spørsmål om erstatning. Lovforslaget regulerer ikke disse forhold som må løses ettter alminnelige privatrettslige regler.

Særskilt om behov for melding til redningsetater og tilsynsmyndighet om ulykker og forhåndsvarsling av etater i redningstjeneste om særskilte risiki ved virksomhet

Bestemmelser om plikt til å gi melding kan fastsettes både i forebyggende og skadebegrensende øyemed. For det første kan virksomhet som medfører et vesentlig risikopotensiale, pålegges en plikt til å gi forhåndsopplysninger til etater i redningstjeneste om hvilke særskilte risiki som gjør seg gjeldende ved virksomheten. For det andre kan virksomheten pålegges plikt til å varsle når et uhell eller en ulykke har inntrådt, slik at ansvarlige etater kan sette i verk adekvate tiltak snarest mulig. Hjemmelen følger av lovforslagets § 15 første ledd. Den forhåndsvarsling som foreslås, vil vanligvis kun være aktuell å anvende for virksomheter som medfører en særskilt og vesentlig strålingsrisiko, dersom ulykke inntreffer. Dette vil være et svært begrenset antall. Bakgrunnen for forslaget om forhåndsvarsling er at uhell og ulykker der strålekilder er involvert, kan medføre at redningsetater som brannvesen, politi og andre blir tilkalt. For å kunne beskytte seg selv og for å kunne foreta en best mulig vurdering av ulykken, kan disse etatene ha behov for forhåndskunnskap om hvilke særskilte farer som ulykken medfører. Dette gjelder uansett om ulykken direkte skyldes bruk av stråling, eller at stråling blir et faremoment som må iakttas, eksempelvis fordi det har oppstått brann i virksomhet der radioaktivt materiale er lagret. Ved sluknings- og redningsarbeid vil brannvesenet kunne ha nytte av å vite at en virksomhet har lagret radioaktivt materiale, både av hensyn til egen beskyttelse og til å forsøke å begrense eventuelt utslipp. Politiet vil likeledes kunne ha nytte av opplysningen for å lede arbeidet på ulykkesstedet og å treffe nødvendige forholdsregler. Tilsvarende kan det være behov for å varsle Statens strålevern for å få en vurdering av hvilken betydning uhellet eller ulykken har, eller kan få, og for at de kan treffe nødvendige tiltak. Dersom meldingsplikt innføres, må det skje på grunnlag av en behovs- og hensiktsmessighetsvurdering slik at nytten står i forhold til kostnaden. Forhåndsvarsling er særlig aktuelt dersom virksomhetens farepotensiale overstiger det som redningstjenesten kan forventes å være forberedt på, som del av sine ordinære oppgaver.

Hovedredningssentralen Sør-Norge har tatt opp at dersom transportører pålegges å melde fra til redningstjenesten at de har en strålekilde, så vil dette kreve et system og et arkiv som vil være så omfattende at det sannsynligvis vil være ubrukelig. Videre påpekes at for faste installasjoner på land er det naturlig å koble dette opp i mot lokal redningssentral ved hvert politidistrikt og eventuelt fylkesmannen. Dette vil være en naturlig del av det alminnelige LRS planverk. Det formodes også at dette for installasjoner offshore ivaretas av Oljedirektoratet. Videre ønskes det bedre klarlagt hvem som har et ansvar for å gjøre noe med en kilde, der et nødsfall oppstår. Sosial- og helsedepartementet er enig i at det vil føre alt for langt å kreve forhåndsmelding for enhver bruk, besittelse eller transport av radioaktivt materiale. Transporter, som nevnes i høringsuttalelsen, skjer daglig i stort omfang, eksempelvis utsendelse av radioaktive legemidler. De fleste slike strålekilder har et så lite skadepotensiale at det generelt ikke er grunn til noen forhåndsmelding. Pålegg om meldeplikt er særlig aktuelt for virksomhet som har et skadepotensiale av et visst omfang. Slike virksomheter er få i antall og problemet med omfattende system- og arkivsystem som trekkes frem i høringsuttalelsen, vil på denne bakgrunn neppe aktualisere seg. Det vil være de lokale redningsetater i det området der den aktuelle virksomhet befinner seg, som det vil være aktuelt å sende melding til. For installasjoner offshore vil dette være den utpekte redningstjeneste. Hva angår spørsmålet om hvem som har ansvar for å gjøre noe med en kilde dersom nødsfall oppstår, er det generelle utgangspunkt at den virksomhet som eier eller råder over kilden, har det primære ansvar. Som ved alle nødsfall kan det likevel være nødvendig at myndighetene trer til, dersom virksomheten selv ikke er i stand til å ivareta sitt ansvar, og almene hensyn krever at noe gjøres.

Innholdet i planleggings- og meldingsplikt

Departementet vil klargjøre at det først vil være ved utarbeidelse av forskrifter at innholdet i planleggingsplikter fastsettes. Generelt kan det sies at innholdet i eventuelle planleggingsplikter bør klarlegges slik at det fremgår hvordan virksomheten skal håndtere selve situasjonen, men også hva som gjøres i etterkant for å følge opp. Det vil være av betydning å gå igjennom rutiner for om mulig å hindre gjentagelser. I tilfeller der det fastsettes krav til melding, er det aktuelt å klargjøre hva meldingen skal inneholde av opplysninger og hvem melding skal gis til. Planleggingsplikten bør både gjelde hendelser som direkte knytter seg til bruk eller håndtering av strålekilder, og ulykker som utløses av andre årsaker, som f. eks brann der radioaktive stoffer spres. Det kan stilles krav til innholdet i planleggingen, samt til å fastlegge bestemte håndteringsmåter ved inntreden av ulykker. Det kan også fastsettes krav til å avholde øvelser for å avdekke om planene virker. Planleggingsplikt kan fastsettes i forskriftsform, i form av enkeltvedtak, eller som vilkår til godkjenning. Sistnevnte vil være aktuelt når de virksomheter som kravene gjelder, er få i tallet. Ved fastsettelse av forskrifter bør det skje en samordning med regelverk på andre forvaltningsområder der tilsvarende planleggings- eller meldingsplikter består.

Forslaget om hjemmel for å pålegge kommuner og fylkeskommuner planleggingsplikt

Et av delforslagene var å innføre hjemmel for å pålegge kommuner og fylkeskommuner en planleggingsplikt. Kommunal- og regionaldepartementet har gått prinsipielt imot dette, og likeledes påpeker andre høringsinstanser et samordningspotensiale.

Sosial- og helsedepartementet har etter høringen gått bort fra forslaget om hjemmel for å pålegge kommuner og fylkeskommuner planleggingsplikt. Departementet mener fremdeles at det er behov for slik hjemmel, men anser annet lovverk tilstrekkelig til å dekke hjemmelsbehovet, jfr. også Kommunal- og regionaldepartementets høringsuttalelse. I Norge er det svært få virksomheter der større ulykker kan tenkes å oppstå. I atomenergiloven er det fastsatt to bestemmelser om ulykkeshåndtering i §§ 49 og 50. Særlig § 49 er relevant for kommuners og fylkeskommuners planleggingsplikt, men er praktisk sett kun knyttet til ulykker ved atomanlegg i Norge, dvs de anlegg som Institutt for energiteknikk har i Halden, på Kjeller og i Himdalen. Bestemmelsen har dermed begrenset praktisk betydning for ulykker som rammer utenfra, som er det mest aktuelle trusselbilde, jfr. beskrivelser i NOU 1992:5 og St. meld. nr. 34 (1993-94). Sosial- og helsedepartementet legger parallelt med denne proposisjonen fram forslag til lov om sosial- og helsemessig beredskap, Ot prp nr 89 (1998-99). I lovforslaget foreslås det innført en lovfestet plikt for blant annet kommuner og fylkeskommuner til å utarbeide beredskapsplaner for helse- og sosialsektoren. Denne planleggingsplikten vil etter departementets oppfatning være dekkende for det planbehov en eventuell atomulykke medfører. Det er derfor ikke nødvendig å ha en særskilt planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner i strålevernloven.

7.5 Behov for særskilte unntak ved beredskaps- og redningsoperasjoner, ulykkeshåndtering og forsvarsaktiviteter

7.5.1 Innledning

Lov- og forskriftsverk på strålevernområdet er beregnet på normalsituasjoner. Imidlertid kan det oppstå situasjoner som vanskeliggjør overholdelse av fastsatte krav, og kanskje umuliggjør overholdelse av alminnelige dosegrenser. Eksempelvis kan det i en akutt uhell- eller ulykkessituasjon der radioaktivt materiale er involvert, bli aktuelt å utføre livreddende aktivitet uten å ivareta strålevern som i en normalsituasjon, f. eks fordi skadede personer befinner seg i et ulykkesområde med høy stråling. Det samme kan gjelde dersom sivile eller militære mannskaper blir satt inn for å utføre oppdrag ved en atomulykke, eller ved brann eller andre ulykker i radioaktivt forurenset område. Ytterligere en kategori er redningsoperasjoner. Et mulig eksempel på dette er utføring av redningsaksjoner ved havari av atomdrevne ubåter i våre nære farvann. En tredje type tilfeller er situasjoner som oppstår i forbindelse med forsvar av landet. I forsvarssammenheng kan det være aktuelt å overskride normale dosegrenser under krigsoperasjoner. Dette reiser spørsmålet om adgang til å fastsette egne bestemmelser som fraviker generelle regler i situasjoner som krever dette. Dette gjelder eksempelvis uhell- og ulykkeshåndtering, beredskaps- og redningssituasjoner og forsvarstilknyttede aktiviteter.

7.5.2 Gjeldende rett, herunder internasjonale normer og andre staters lovgivning

Den eksisterende lovgivningen inneholder ikke hjemmel til å gjøre unntak i særskilte situasjoner. I flere andre staters lovgivning er imidlertid slike bestemmelser innført. Dette gjelder blant annet den finske strålskyddslagen § 4, den svenske strålskyddslagen § 4 og i den danske lov om brug m.v. af radioaktive stoffer § 6.

I IAEA Basic Safety Standards er problemstillingen omtalt i vedlegg V. Av artikkel 52 i Rådsdirektiv 96/29/Euratom av 13. mai 1996 fremgår det at medlemsstatene skal fastsette dosegrenser for arbeidere eller personell som i nødsituasjoner blir utsatt for doser som overstiger de normale dosegrenser. Eksponering over særskilt fastsatte grenser kan kun tillates unntaksvis for å berge menneskeliv, og bare i situasjoner der hjelpearbeidet skjer frivillig. Norge er ikke bundet av regelverkene, men det viser at det internasjonalt og i andre stater har blitt erkjent et behov for særskilte bestemmelser og dosegrenser for nødstilfeller.

For forsvarsaktiviteter finnes det innenfor NATO grenseverdier for militært personell. Forsvaret følger i dag den standard som gjelder i NATO, Standardization Agreement 2345. Forsvaret har imidlertid ikke formelt implementert denne. NATO-standarden blir benyttet som vurderingsgrunnlag for elektromagnetisk stråling.

7.5.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre hjemmel til å kunne gjøre unntak fra loven og forskrifter fastsatt i medhold av den, i forbindelse med uhell, ulykker og beredskaps- og redningsoppdrag av forskjellig art. Det ble videre foreslått at hjemmelen omfattet mulighet for å gjøre unntak for forsvarsaktiviteter. Slike unntak kan vedtas i form av forskrifter som fastsetter vilkår for unntak.

7.5.4 Høringsinstansenes syn

Det er særlig høringsinstanser med beredskapsoppgaver som har uttalt seg.

Politimesteren i Stavanger uttaler at:

«Utkastets § 17 er viktig for nødetatene og andres håndtering av en akutt fare- eller ulykkessituasjon. Det er av stor viktighet at forskriftene blir klare i sitt innhold med hensyn til aksept av risiko, blant annet at uttrykket «akutt helseskade» i 2. ledd avklares. Det reises spørsmål ved om forslaget vil være i strid med politiinstruksens § 6-1, 2. ledd, med reservasjoner om «med mindre ordren klart antas ulovlig». Det er i polititjenesten mange situasjoner hvor fare for akutt helseskade kan påberopes, f.eks. pågripelse av bevæpnet, farlig person, og hvor man neppe kan unnlate å følge en ordre som ellers anses lovlig og forsvarlig.»

Det påpekes videre at politiets ansvar bør drøftes nærmere, og avslutningsvis opplyser politimesteren at:

«For ordens skyld nevnes at politimesteren som leder av lokal redningssentral ikke kan beordre andre enn politipersonalet til redningsinnsats.»

Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Oppland påpeker at punktet også må gjelde sivilforsvarspersonell, og som sistnevnte skriver:

«har klare oppgaver i en krise- eller krigssituasjon og vil møte de samme problemstillinger som forsvarets personell.»

Hovedredningssentralen Sør-Norge påpeker at hovedredningssentralene bør være med ved utforming av slikt regelverk da de vurderinger som må tas, er kjent fra deres daglige arbeid.

Fylkesmannen i Nordland fremholder at:

«Det må klart fremgå hvilke tiltak politimestrene kan iverksette uten ordre fra sentrale myndigheter. I denne forbindelse tenkes særlig på havari/brann med påfølgende grunnsetting av reaktordrevne fartøyer på kysten. Her må politimestrene gis utvidede fullmakter til iverksetting. Forskriftene må også beskrive minimumsopplæring av mannskaper fra Politi, Sivilforsvar og kommunenes utrykningspersonell. De må sikres kompetanse om stråleverdier, målerutiner, brannslukking, behandling av stråleskadde oa. I tillegg til dette må det beskrives et visst utstyrsnivå som pålegges. Dette gjelder særlig personlig verneutstyr og måleutstyr.»

Justisdepartementet uttaler at:

«Slik vi forstår det, knytter behovet for unntak seg i første rekke til fastsatte strålegrenser. Slike grenser vil bli fastsatt i forskrift. Ut fra dette synes det å være noe misvisende og å gå noe for langt, når utkastet § 17 første ledd benytter formuleringen «unntak fra loven». Bestemmelsen synes dessuten å være utformet noe omstendelig. Vi foreslår til overveielse følgende formulering av første ledd: «Departementet kan i forskrift fastsette unntak fra bestemmelser om stråledoser eller vernekrav som følger av loven eller av forskrift gitt i medhold av loven for situasjoner der gjennomføring av en redningsoperasjon eller en sivil beredskapsoperasjon gjør dette nødvendig». Tredje ledd foreslås også omformet noe.»

7.5.5 Departementets vurdering og forslag

Generelt

Strålevernlovgivningens formål er å forebygge skadelige virkninger av stråling. Dersom man åpner for unntak, vil dette gi et svekket vern. I såfall må det foreligge en annen tungtveiende interesse som rettferdiggjør unntaket. Hva som er en tungtveiende interesse, er et skjønnsspørsmål. Redning av menneskeliv vil alltid være tungtveiende. Normalt vil den helsefare som skadede personer blir utsatt for ved ikke å bli hjulpet, langt overstige den risiko som kolleger eller redningsmannskaper utsetter seg for i forbindelse med bistanden. Hvilken risiko som er akseptabel, må vurderes ut ifra den enkelte situasjon, hvilken interesse som skal vernes og andre forhold. Gitt at det ikke medfører en uakseptabel høy risiko for dem som utretter redningsarbeidet, anser departementet at strålevernlovgivning tilpasset en normalsituasjon ikke bør være til hinder for å handle i en nødssituasjon. Nødrett vil være et aktuelt rettslig grunnlag for å handle, men når det forutses behov for særskilte regler, er det etter departementets skjønn lite tjenlig å planlegge bruk av nødrett fremfor å etablere formell hjemmel. Det fremstår derfor som nødvendig med en hjemmel til å kunne gjøre unntak fra de alminnelige hovedregler i tilfeller som dette. For dem som i en nødssituasjon må treffe beslutninger, bør det foreligge en hjemmel for å handle når tungtveiende hensyn tilsier det. Uten mulighet for å gjøre unntak, vil de beslutningsansvarlige eksempelvis kunne rammes av straffeansvar.

Høringsinstansene har gjennomgående vært positive til forslaget om hjemmel for å gjøre unntak, men har hatt ønske om presiseringer av enkeltpunkter.

Justisdepartementet er enig i bestemmelsens innhold, men har hatt synspunkter på utformingen. Sosial- og helsedepartementet har tatt hensyn til dette ved å omforme bestemmelsen i lovforslaget. Forslag til bestemmelse er plassert i lovforslagets § 17.

Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Oppland mener at punktet også må gjelde sivilforsvarspersonell som har klare oppgaver i en krise- eller krigssituasjon, og vil møte de samme problemstillinger som forsvarets personell. Sosial- og helsedepartementet vil påpeke at enhver persongruppe som kan bli satt inn i ekstraordinære uhell- eller ulykkessituasjoner, herunder sivilforsvarspersonell, er omfattet. Eksempler på persongrupper som vil kunne bli satt inn i nødssituasjoner er:

• Ansatte i virksomheter der strålingsuhell eller -ulykker kan inntre.

• Mannskaper i redningstjeneste, herunder politi, brannvesen og helsevesen, som får oppgaver ved atom- eller strålingsulykker.

• Mannskaper i sivilforsvaret som har oppgaver ved atomulykker i fredstid eller ved krigshandlinger.

• Forsvarets mannskaper forøvrig som har oppdrag i en krigssituasjon.

Med andre ord vil bestemmelsen gjelde for personer som i kraft av yrke, arbeid eller oppgave de har påtatt seg, eller blitt pålagt, kan bli satt til å utføre rednings- eller beredskapsoppgaver.

For dem som utsettes for stråling, vil det være betryggende dersom det på grunnlag av loven er utarbeidet klare forskrifter for håndtering av aktuelle situasjoner. Hovedredningssentralen Sør-Norge har påpekt behovet for at de er med ved utforming av regelverk, som gjelder situasjoner de er kjent med fra sitt daglige arbeid. Sosial- og helsedepartementet vil bemerke at forskriftsutarbeidelse skal skje i samsvar med forvaltningslovens krav, og etater med særskilt kunnskap og erfaring vil naturlig bli trukket inn. Departementet anser at det i forskrifter eksempelvis kan beskrives hvilke kriterier som må legges til grunn før hovedreglene kan fravikes, hvem som skal ha myndighet til å treffe beslutninger, og hvilke tiltak av strålevernmessig art som skal settes inn for å begrense eksponeringen mest mulig. Det vil her være stor forskjell mellom berging av rene materielle verdier og berging av liv og helse. Det bør også kunne klarlegges i hvilken grad aktuelle redningsmannskaper skal ha opplæring i å håndtere og i hvilken grad personell skal kunne reservere seg mot slikt arbeid. I eventuelle forskrifter kan det blant annet stilles krav til hvem som er ansvarlig for beslutninger, dosegrenser, målinger, opplæring av profesjonelle redningsmannskaper, opplæring av personell som i en beredskapssituasjon kan bli eksponert for stråling, fastsettelse av minimumskrav til strålevern i særskilte situasjoner, om at visse typer operasjoner kun kan skje med samtykke, mao. at ingen kan beordres til arbeid som innebærer overskridelse av særskilt fastlagte dosegrenser og lignende krav. Forskrifter bør også kunne regulere helsemessig etterkontroll og oppfølgning av personer som har vært utsatt for stråling. Utarbeidelse av forskrifter vil kunne sikre at man på forhånd klarlegger hvilket handlingsmønster som bør ligge til grunn for løsningen i akutte uhellssituasjoner. Det foreslås med bakgrunn i ovennevnte at det innføres hjemmel til å gi forskrifter som regulerer hvilke vilkår som må foreligge for at unntak skal kunne gjøres.

I høringsuttalelsen fra Fylkesmannen i Nordland er det pekt på ulike momenter som bør beskrives i forskriftene. Departementet anser at de momenter Fylkesmannen nevner, bør inngå sammen med andre aspekter som vurderes ved forskriftsutforming. Fylkesmannen tar videre opp at det klart må fremgå hvilke tiltak politimestrene kan iverksette uten ordre fra sentrale myndigheter. Som påpekt ovenfor vil det i forskriftsverket være nødvendig å fastsette hvem som kan treffe beslutning. For å få en hurtig og hensiktsmessig håndtering vil det være naturlig å legge slik myndighet til et lokalt eller regionalt ledd. Atomulykker vil være et nærliggende eksempel på når behovet for unntakshjemmelen aktualiserer seg. Det vises derfor til proposisjonens punkt 7.3 vedrørende atomulykkeberedskap der forholdet til politiloven § 27 er omtalt.

Politimesteren i Stavanger har reist spørsmål ved om forslaget om at personell ikke skal beordres til oppgaver som kan medføre fare for akutt helseskade, er i strid med politiinstruksens § 6-1, 2 ledd. Det vises til at polititjenesten innebærer mange situasjoner hvor fare for akutt helseskade kan påberopes. Etter det Sosial- og helsedepartementet er kjent med, vil dagens praksis ikke innebære at polititjenestemenn vil bli sendt inn i situasjoner som innebærer eksponering for svært høye stråledoser. Dersom en redningsmann, det være seg f.eks politi eller sivilforsvarsmannskap, kan redde andre fra betydelig fare uten vesentlig personlig helserisiko, vil beordring være lite betenkelig selv om risikoen overstiger den risiko som strålevernlovgivningen fastsetter for normaltilfellene. Det personell som det er aktuelt å sette inn, har vanligvis fra før en høyere yrkesrisiko enn andre, men jo høyere helserisiko redningsmannen løper ved en redningsaksjon, desto mer betenkelig vil imidlertid en beordring av personellet være. Det kan ikke forsvares å sette de hjelpetrengendes interesser foran redningsmannskapet sine, forutsatt at risikoen ligger utenfor det akseptable og påregnelige for vedkommende yrkesgruppe. Den bestemmelsen som departementet foreslår, vil ivareta prinsipper fastlagt i internasjonale normer på området, hvorav IAEA's Basic Safety Standards er den mest spesifiserte. Departementet ønsker derfor å opprettholde at det ikke kan skje noen beordring der personellet risikerer akutt stråleskade, og forutsetter på bakgrunn av opplysninger om praksis at det ikke vil komme til noen konflikt med politiinstruksen. Det presiseres at ovennevnte gjelder ved beordring. Dersom oppdraget er basert på reell frivillighet, vil forholdet kunne stille seg annerledes.

Særskilt om forsvarssituasjoner

I en krise- eller krigssituasjon vil det kunne oppstå behov for at Forsvarets personell kan eksponeres for høyere stråledoser enn hva som normalt er tillatt. Det kan f.eks. være behov for å foreta patruljering i områder med strålingsfare. Det antas videre at Forsvarets personell også ved redningsoppdrag kan bli utsatt for stråling over alminnelige tillatte grenseverdier. Det bør i loven tas hensyn til Forsvarets særskilte behov for unntak, slik at Forsvaret ikke hindres i å utføre de freds- og krigsoppgaver de er tiltenkt. Det kan være hensiktsmessig om Forsvaret gis adgang til å følge de til enhver tid gjeldende standarder innenfor NATO. Som nevnt i proposisjonens punkt 7.5.2 har dansk, svensk og finsk lovgivning lignende unntaksbestemmelser som den foreslåtte hjemmel. Ved anvendelse av hjemmelen forutsettes at unntak er rettferdiggjort av den situasjon som foreligger. Både vernepliktig og ansatt personell har krav på beskyttelse mot strålingseksponering i samme grad som arbeidstakere i det sivile liv, og det kan neppe rettferdiggjøres at forsvarspersonell som ledd i forberedelser eller øving på operasjoner i krig, skal utsettes for høyere dosegrenser enn i normaltilfeller. Det er et fastlagt prinsipp at Forsvaret i fredstid som utgangspunkt skal følge de lover og påbud som gjelder sivilt. Behov for unntak fra lovgivningen gjør seg ikke gjeldende for den daglige virksomhet i Forsvaret.

7.6 Avfallshåndtering og deponering av radioaktivt avfall og andre strålekilder

7.6.1 Innledning

Stråling fra radioaktivt materiale vedvarer også etter at materialet har vært anvendt til sitt tiltenkte formål. Da formålet med strålevern er å sikre mennesker og miljø mot skadelige virkninger av stråling, spiller det ingen rolle om strålekilden er karakterisert som et produkt til bruk eller som radioaktivt avfall. Det er risikopotensialet ved materialet, uansett hvor i en brukskjede det måtte befinne seg, lovgivningen tar sikte på å regulere. Fra et strålevernsynspunkt er det derfor viktig å kunne regulere avfallshåndtering og deponering av radioaktivt avfall og andre strålekilder. Med radioaktivt materiale forstås ofte bare det radioaktive materialet som sådant, men det er av betydning også å regulere avfall som er radioaktivt forurenset, eksempelvis emballasje. I tillegg kan man tenke seg avfall som er radioaktivt forurenset uten at dette var forutsett. Eksempelvis har det i andre land forekommet at skrapmetall er radioaktivt forurenset ved at radioaktive kilder har blitt kastet med skrapet. Av strålevernhensyn bør også håndtering av slikt avfall kunne reguleres. Behov for regler om avfallshåndtering kan også oppstå ved oppkonsentrasjon av strålekilder som i utgangspunktet er ubetydelige. Et eksempel er svake radioaktive komponenter i røykvarslere som hver for seg ikke utgjør et problem, men som i sum kan få strålevernmessig betydning dersom de samles. Det samme gjelder oppkonsentrering av naturlig radioaktive stoffer, eksempelvis scale, jfr. beskrivelse i proposisjonens punkt 7.7.1. Ovenfor er hovedvekten lagt på radioaktivitet. Også for strålekilder som ikke er radioaktive, for eksempel røntgenapparater, kan det være behov for regler om avfallshåndtering. Slike strålekilder er avhengig av en ekstern strålekilde for å utgjøre noe risikopotensiale, men det endrer ikke behovet for å sikre at strålekilder av denne art ikke kommer i ukyndiges hender med den helserisiko som dette kan innebære.

7.6.2 Gjeldende rett, herunder andre staters rett og internasjonale normer

I dagens røntgenlov er § 1 første og tredje ledd det nærmeste man kommer en hjemmel for regulering av radioaktivt avfall. Loven § 1 første ledd fastsetter at :

«Til vern om liv og helse og for å gjøre anlegg og apparater mest mulig virksomme og gagnlige for syke, kan Kongen eller den han bemyndiger gi alminnelige forskrifter om bruk av røntgenstråler i medisinsk øyemed».

I henhold til bestemmelsens annet ledd gjelder dette også for radium og radioaktive stoffer og deres forbindelser. Loven § 1 tredje ledd fastsetter at:

«Når det anses påkrevd, kan vedkommende departement eller tilsynsmyndighet i det enkelte tilfelle gi særskilte forskrifter og pålegg om innretning og drift av anlegg og apparater som går inn under denne lov».

I forarbeidene er ikke avfallsproblemet omtalt i det hele tatt, og avfallshåndtering ligger ikke i kjerneområdet for hva som kan sies å falle inn under lovens ordlyd. Avfallshåndtering er likevel omfattet av forskrifter av 23. januar 1976 om tilsyn med og bruk av anlegg, apparater, materiell og stoffer som avgir ioniserende eller annen helsefarlig stråling. I forskriftens § 3 fremgår at tilsyn også gjelder alle beholdninger, avfall og utslipp av stoffer som frambringer ioniserende stråling. I «Strålevernbestemmelser for bruk og behandling av åpne radioaktive kilder» utgitt av Statens strålevern i 1981, er det likeledes fastsatt flere krav til avfallshåndtering. Det stilles krav til plan for avfallsbehandling, håndtering av radioaktivt avfall i laboratorier, herunder krav til oppbevaring, merking og godkjenning av lager og behandling av radioaktivt avfall. Hovedregelen er at radioaktivt avfall skal lagres på godkjent lagerplass eller sendes Institutt for energiteknikk, men det er fastsatt visse unntak for utslipp fra sykehus og fra laboratorier. Det er fastsatt maksimumsgrenser for slike utslipp.

Internasjonale normer

I IAEA Basic Safety Standards er det fastsatt retningslinjer om avfallshåndtering i vedlegg III. Det fremgår at den som har tillatelse til bruk av radioaktive kilder, skal sørge for at avfall fra bruken skal begrenses, og at avfall skal samles, håndteres, transporteres, lagres og disponeres i henhold til fastsatte krav. Utslipp av radioaktivt avfall skal skje i henhold til fastsatte reguleringer og dosegrenser. Rådsdirektiv 96/29/Euratom fastsetter i artikkel 5 at disponering, gjenvinning eller gjenbruk av radioaktivt materiale, eller materiale inneholdende radioaktive stoffer skal være godkjent. Det kan imidlertid gjøres unntak der praksisen kun medfører utslipp under nivåer som myndighetene har fastsatt.

Andre staters rett

Både svensk og finsk lovgivning har omfattende reguleringer knyttet til radioaktivt avfall. I den svenske strålskyddslagen § 13 er det fastsatt en generell bestemmelse om at radioaktivt avfall og kasserte strålekilder skal håndteres og sluttforvares på en strålevernmessig tilfredstillende måte, og loven fastsetter hjemmel til å gi utfyllende forskrifter om dette. Strålskyddslagen krever tillatelse til å utføre radioaktivt avfall fra landet. I Sverige er det fastsatt en egen lov fra 1995 om utførsel av radioaktivt avfall. Den finske loven regulerer avfallshåndtering av radioaktivt avfall i §§ 50 til 52. I hovedsak fastsetter bestemmelsene en primær plikt for virksomheten til å sørge for nødvendige tiltak for å håndtere radioaktivt avfall på en tilfredsstillende måte, og fastsetter forøvrig en sekundærplikt for staten til å ta nødvendige skritt for å uskadeliggjøre radioaktivt avfall og å rense omgivelsene.

7.6.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet innført et klart krav om forsvarlig håndtering, oppbevaring og disponering av radioaktivt avfall, herunder utslipp, og at tilsvarende krav må gjelde for avfall som er radioaktivt forurenset eller på annen måte inneholder radioaktivitet. Det ble videre foreslått hjemmel for å fastsette utfyllende forskrifter med krav til hvordan radioaktivt avfall og avfall som er kontaminert med radioaktivitet, skal håndteres. Det må også kunne stilles krav til oppbevaring og deponering på lagerplasser for både fast og flytende avfall, samt vilkår for utslipp av små aktivitetsmengder. For å sikre at det skjer en kontrollert og sikker håndtering av radioaktivt avfall, ble det foreslått hjemmel for å kunne stille krav til leverandør eller andre i leveransekjeden om etablering av returordninger for radioaktivt materiale og plikt til anvendelse av slike ordninger. Ved fastsettelse av bestemmelser for lagring og deponering er det helt nødvendig å samordne disse med eventuelle bestemmelser fastsatt i medhold av annen lovgivning. I høringsnotatet ble det videre foreslått å stille krav til at stråleavgivende utstyr som kasseres eller tas endelig ut av bruk, uskadeliggjøres på en slik måte at det ikke senere kan forårsake helserisiko.

7.6.4 Høringsinstansenes syn

De to høringsinstanser som har uttalt seg, Rikshospitalet og Den norske lægeforening, anser at avfallsdisponering av strålekilder bør komme med i definisjonslisten i lovforslagets § 3. Rikshospitalet anser begrepet uklart, og skriver at hvis det kun tenkes på avfallsdeponering, bør dette begrepet benyttes. Ellers må det presiseres hvilke former for endelig anbringelse av avfall som menes.

7.6.5 Departementets vurdering og forslag

Selv om avfallshåndtering er regulert gjennom noen av bestemmelsene fastsatt av daværende Statens institutt for strålehygiene, så er det formelle lovgrunnlaget svakt. Det er derfor behov for et klart rettslig grunnlag for å stille krav vedrørende avfallshåndtering, herunder utslipp av radioaktive stoffer, samt bestemmelser knyttet til håndtering av andre strålekilder. Tilsvarende gjelder også avfall som er radioaktivt kontaminert og slik sett utgjør en kilde for stråling. Strålevernlovgivningen må etter departementets vurdering inneholde hjemmel for regulering av avfallshåndtering, utslipp og deponering for å forebygge skadelig innvirkning på helse og miljø. Lovforslagets § 9 inneholder en slik bestemmelse.

De to høringsinstansene, Rikshospitalet og Den norske lægeforening, har ønsket å få presisert og definert hva som ligger i avfallsdisponering. Med avfallsdisponering mener Sosial- og helsedepartementet enhver håndtering eller disponering av radioaktivt materiale eller stoff som skjer etter at virksomheten har anvendt strålekilden til sitt tiltenkte formål. Dette gjelder uten hensyn til om materialet eller stoffet kan eller skal gjenvinnes og derfor objektivt sett ikke er å anse som avfall. Følgende faller inn under begrepet avfallsdisponering:

• Midlertidig lagring.

• Varig lagring.

• Utslipp, eksempelvis direkte til avløp.

• Ordinær avfallshåndtering som alminnelig søppel.

• Returnering på grunnlag av returordning.

• Deponering i deponi.

Departementet kan slutte seg til høringsinstansenes syn om at det trengs en klargjøring av begrepet avfallsdisponering, og har i § 3 tatt inn en definisjon av dette. I det følgende omtales delelementene i samlebegrepet avfallsdisponering. For ordens skyld påpekes det at lovens generelle krav til håndtering av strålekilder også vil gjelde for avfall. Det innebærer at foreslåtte krav eksempelvis til opplæring av ansatte og verneregler av andre slag gjelder fullt ut også ved håndtering av radioaktivt avfall. Det påpekes også at krav om godkjenning eller melding også kan fastsettes for avfallsdisponering.

Returordninger

Allerede idag er praksis for mange typer radioaktive kilder at de sendes tilbake til produsent eller leverandør i Norge eller utenlands, og at disse igjen besørger at avfallet får en betryggende behandling. Institutt for energiteknikk driver det eneste avfallsbehandlingsanlegget i Norge. For å sikre en enhetlig og betryggende avfallsbehandling av radioaktive kilder, samt hindre at avfallet spres tilfeldig, anser departementet det nødvendig med klar hjemmel for å kunne kreve at leverandører av radioaktive kilder etablerer returordninger, samt at det fastsettes hjemmel for å kreve at returordningen blir benyttet. Hjemmelen vil ikke kunne benyttes til å pålegge utenlandske leverandører direkte plikt til å etablere returordninger, men hjemmelen kan anvendes for å kreve at virksomhet underlagt norsk lov har en organisert returordning for avfall.

Utslipp, lagring og deponering

Dagens lovverk gir ikke utvetydig hjemmel for å regulere utslipp, lagring og deponering av radioaktivt avfall selv om det i praksis er fastsatt regler om nevnte forhold. For utslipp fremgår av gjeldende regelverk at virksomheter kan slippe ut aktivitetsmengder innenfor bestemte grenseverdier både hva angår radiologisk giftighet og mengde. Det samme gjelder for fast avfall som kan kasseres sammen med annet laboratorieavfall. Det er fastsatt maksimalutslipp pr. dag og pr. måned. Hovedregelen er imidlertid at radioaktivt avfall skal oppbevares på godkjent lagerplass. Departementet finner at lovgrunnlaget bør styrkes for å kunne regulere disse og tilgrensende problemstillinger. Likeledes bør det foreligge et bedre formelt grunnlag for å fastsette utfyllende bestemmelser om deponering og lagring for radioaktivt avfall. Dette gjelder for alle typer avfall som er radioaktivt, også avleiringer av naturlig radioaktive stoffer, scale, jfr. beskrivelse i proposisjonens punkt 7.7.1.

Stråleavgivende utstyr som tas ut av bruk

I tillegg til bestemmelser som gjelder for radioaktive stoffer, er det av betydning å sikre strålevern i forbindelse med stråleavgivende utstyr som røntgenapparater og utstyr som kasseres eller på annen måte tas endelig ut av bruk. Det er av betydning at ikke uvedkommende får mulighet til bevisst eller ubevisst å anvende strålekilden på en risikofylt måte. Departementet anser det formålstjenlig å stille krav om at stråleavgivende utstyr uskadeliggjøres når det tas ut av bruk, slik at de stråleavgivende egenskapene ikke uforvarende anvendes på skadelig vis. Dette fremgår i lovforslagets § 9 annet ledd.

Regulering av innførsel og utførsel av radioaktivt avfall og avfall inneholdende strålekilder

Innførsel og utførsel av radioaktivt avfall er regulert i flere andre staters lovgivning samt innenfor Euratomsamarbeidet. Hva angår hjemmel til å nekte import eller eksport av radioaktivt materiale, vises det til proposisjonens punkt 8.6.

7.7 Naturlig stråling

7.7.1 Innledning og avgrensning

Departementet foreslår i proposisjonens punkt 5.2.3.1 å unnta naturlig stråling fra lovens saklige virkeområde. Det er imidlertid ønskelig å kunne regulere situasjoner der naturlig ioniserende stråling er forhøyet som følge av menneskelig aktivitet, eksempelvis radonnivåer, scale og kosmisk stråling. At det er tatt utgangspunkt i disse tre eksempler, er ikke ment å utelukke at hjemmel for regulering kan anvendes for andre problemstillinger av samme art.

Naturlig ikke-ioniserende stråling omfattes ikke av loven. Dette gjelder i hovedsak alminnelig sollys. Befolkningens adferd for å beskytte seg mot UV-stråling må etter departementets syn overlates til den enkelte å avgjøre, og anses ikke egnet for rettslig regulering. Bakgrunnsstråling som er forårsaket av menneskelig aktivitet, og oppstår gjennom en lang årsaksrekke, omfattes heller ikke av loven. Et eksempel er prøvesprengninger som ved radioaktivitetsspredning har medført økt bakgrunnsstråling, men der forebygging best kan skje ved reguleringer rettet mot de første ledd i årsakskjeden.

Radon

Radon er en radioaktiv gass, som dannes ved nedbrytning av naturlig forekommende uran og thorium, som finnes i all stein og jord vi er omgitt av. Radon er en edelgass og har svært liten evne til å bindes til faste stoffer. Radongassen kan således lett unnslippe berggrunn og jordsmonn og komme opp i luften vi puster inn. Når radon brytes ned, dannes nye radioaktive stoffer, radondøtre, som er isotoper av andre grunnstoffer. De dannes kontinuerlig når radon er til stede. Radon og radondøtre avgir ioniserende stråling. De delene av kroppen som får stråledoser av betydning, er luftveiene, d.v.s. bronkier og lunger p.g.a. inhalasjon av radonholdig luft. Den eneste veldokumenterte helsemessige konsekvens av radoneksponering er økt risiko for kreft i bronkier og lunger. Hvor stor risiko radon representerer for den enkelte, er bl.a. avhengig av konsentrasjonen av radon i luften der man oppholder seg og oppholdstiden. Konsentrasjonen av radon i friluft er vanligvis svært lav. Radoneksponering utendørs regnes derfor normalt ikke å representere noe helseproblem, og radon er følgelig først et strålevernproblem når gassen blir oppkonsentrert i inneluften, og dermed blir et generelt inneklimaproblem. Det dreier seg i denne sammenheng om en teknologibetinget økning av den naturlige strålingen grunnet valg av byggegrunn og bygningers konstruksjon og lufting m.v. Det er store regionale variasjoner i radonkonsentrasjonen i Norge. Det kan også være betydelige lokale variasjoner. Radoneksponering på arbeidsplasser under jord og i bergrom er et problemområde p.g.a. risikoen for svært høye eksponeringsnivåer. Høy radonkonsentrasjon i drikkevann kan gi betydelige stråledoser, og tiltaksgrenser er fastsatt. For radon i husholdningsvann er tiltaksnivået først og fremst satt for å forhindre at radon i vann gir noe vesentlig bidrag til radonkonsentrasjonen i inneluft, men ved høye nivåer blir det uegnet til drikkevann.

Avleiringer av naturlig radioaktive stoffer, scale

I olje- og gassproduksjon skjer det en avleiring av blant annet radiumsulfat og radioaktivt bly på borestrenger og i produksjonsutstyr. Dette skjer over tid og medfører en oppkonsentrering av naturlig radioaktivitet til nivåer som kan ha betydning fra et strålevernsynspunkt. Det største helseproblemet ved scale består i den tilleggsrisiko for helsen som oppstår ved inhalasjon av støv under rensing av forurenset utstyr. Videre kan utslipp av scale til sjø etter rensing og utslipp under lagring representere en forurensningsrisiko. Mengden scale som må håndteres og lagres, er økende. Dette skyldes økt produksjon, eldre produksjonsfelt og økende bevissthet blant operatørene. Pr. 1.1.97 var det mellomlagret 130 tonn avfall på ulike godkjente mellomlagre på operatørenes baser. Den årlige tilveksten er beregnet til mellom 20 og 30 tonn.

Kosmisk stråling

Kosmisk stråling har sitt utspring i det ytre rom og solen. Når kosmisk stråling treffer jordens atmosfære med høy hastighet og energi, reagerer den med atomer og gir opphav til ioniserende stråling som utgjør en del av den naturlige strålingen, som omgir oss. Ved havoverflaten er den årlige stråledosen som har sitt opphav i kosmisk stråling, omtrent 0,3 milliSievert. Ved 5000 meters høyde er strålingen 8-10 ganger høyere enn ved havoverflaten. Naturlig stråling av kosmisk opprinnelse vil først kunne bli et strålevernproblem for personer som oppholder seg lenge og ofte i fly i flere tusen meters høyde, for eksempel flypersonell. Disse yrkesgrupper faller inn under reglene for yrkeseksponerte, der årlig dosegrense er 20 milliSievert. De aller fleste kommer godt under denne grensen, slik at behovet for stråleverntiltak er begrenset. Særlige hensyn må imidlertid tas for gravide.

7.7.2 Gjeldende rett og internasjonale reguleringer

Dagens lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. av 18. juni 1938 nevner ikke naturlig stråling, og forarbeidene sier ingenting om problemstillingen. Det finnes imidlertid annen lovgivning, anbefalinger og internasjonale standarder som angår dette.

Regelverk vedrørende radon

Statens strålevern utga i 1995 «Anbefalte tiltaksnivåer for radon i bo- og arbeidsmiljø» inneholdende anbefalte nivåer for tiltak mot radon i inneluft, radon i vann og radioaktivitet i bygningsmaterialer. Statens strålevern arbeider i forståelse med Direktoratet for arbeidstilsynet med oppdatert og samordnet utgave av «Bestemmelser om radon på arbeidsplasser under jord». Arbeidstilsynets forskrift av 21. november 1997 om helse og sikkerhet ved bergarbeid tar opp innånding av radongass i merknadene til §§ 24 og 25.

Ny byggforskrift av 22. januar 1997 fastsatt med hjemmel i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 inneholder i § 8-33 krav om at:

«Bygningsmessig utførelse skal sikre at mennesker som oppholder seg i et byggverk ikke eksponeres for radonkonsentrasjoner i inneluften, som kan gi forhøyet risiko for helseskader».

I veiledningen til bestemmelsen er det vist til de tiltaksgrenser som Statens strålevern har utgitt. Forskriften stiller kun krav til bygninger som det er søkt om tillatelse for etter 1. juli 1998. Bestemmelser i plan- og bygningsloven knyttet til valg av byggegrunn og utarbeiding av reguleringsplan kan anvendes for å unngå radonproblemer, som kan forebygges gjennom valg av byggeområder der grunnen avgir lite radon og/eller ved enkle bygningstekniske tiltak.

Regelverk for scale

Statens strålevern har innført en midlertidig friklassifiseringsgrense for avfall, slik at alt scaleavfall med spesifikk aktivitet over 10 Bq/g må lagres på godkjent mellomlager etter nærmere retningslinjer. I forskrift av 8. mars 1995 om systematisk oppfølgning av arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten, som forvaltes av Oljedirektoratet, er «scale» regulert som en del av forskriften § 46. I land som Storbritannia, Nederland og Tyskland foreligger også rettslige reguleringer for «scale». I Norge har en arbeidsgruppe med representanter fra Statens strålevern, Statens forurensningstilsyn, Oljedirektoratet og Oljeindustriens landsforening utredet egnede håndteringsmåter for dette avfallet. Forslag fra gruppen ble nylig fremlagt.

Regelverk for kosmisk stråling

I Rådsdirektiv 96/29/Euratom av 13. mai 1996 er kosmisk stråling regulert i artikkel 42. Det fastsettes at medlemsstatene skal legge grunnlag for at virksomheter som opererer luftfartøy, skal ta hensyn til personell som kan eksponeres for kosmisk stråling som overstiger 1 milliSievert årlig. I slike tilfeller skal virksomhetene beregne eksponering, og i den hensikt å redusere doser for eksponert personell, ta dette i betraktning ved fastleggelse av arbeidsplaner. Personellet skal gis opplysning om den innvirkning arbeidet kan ha på helsen og de generelle regler som er fastsatt for beskyttelse av gravide m.v., skal anvendes tilsvarende for kvinnelig flypersonell. Forøvrig er det nedsatt en nordisk gruppe for å fremme forslag knyttet til beskyttelse av flypersonell. Dette arbeidet pågår.

7.7.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet hjemmel for å kunne fastsette begrensninger for arbeid eller opphold på steder der den naturlige ioniserende strålingen var forhøyet som følge av menneskelig aktivitet. Dette vil innebære mulighet til eksempelvis å fastsette nivågrenser og tidsbegrensninger for opphold. Forslaget til hjemmel ble imidlertid forutsatt anvendt først når annet regelverk ikke er tjenlig som rettslig grunnlag, dvs. dersom reguleringer i annen lovgivning ikke anses tilstrekkelige. Når andre myndigheter gjennom sitt regelverk er nærmest til å kunne forebygge problemet, eksempelvis gjennom byggeforskriften, bør dette regelverket benyttes.

7.7.4 Høringsinstansenes syn

Rikshospitalet anser at verdien av en paragraf om dette er tvilsom. Det uttales at:

«Det er ikke bevist at radon i boliger, i motsetning til i gruver der tilleggsfaktorer foreligger, representerer noen helserisiko. Anbefalte tiltaksnivåer for radon i bomiljøer er uten vitenskapelig fundament, og har ved den oppmerksomhet de har fått, kun hatt negativ helseeffekt.»

Fylkeslegen i Vest-Agder uttaler derimot at:

«Når det gjelder de utfordringer samfunnet står overfor mht. å redusere befolkningens eksponering for radon i boliger, barnehager og skoler, gir forarbeidene mindre omtale og forståelse. Det avspeiles også i lovforslaget som synes uklart på dette området.»

Det påpekes at radonproblemet av flere grunner er et problem knyttet til eksisterende bygninger, og at regelverket må fange opp behovet for innsats når det gjelder radonproblem i eksisterende bygg. Etter Fylkeslegens syn, bør en rekke paragrafer i lovforslaget justeres om radonproblematikken skal ivaretas tilfredsstillende. I sin konklusjon skriver Fylkeslegen:

«Menneskelig bruk av ioniserende og ikke-ioniserende stråling synes godt ivaretatt i lovforslaget. Når det imidlertid gjelder radonproblemet gir forarbeidene uklare premisser, og lovforslaget er svakt på dette området. Det foreslås at lovforslaget gjennomgås i lys av foranstående merknader slik at loven tydelig presiserer at radonproblemene i eksisterende bygninger faller inn under virkeområdet, og at den hjemler de virkemiddel som må til for å følge opp dette arbeidet.»

Fylkeslegen i Østfold og Fylkeslegen i Akershus har gitt sin støtte til uttalelsen fra Fylkeslegen i Vest-Agder.

Kreftregisteret har ingen innvendinger mot forslaget til hjemmel, og skriver:

«På flere områder innenfor naturlig ioniserende stråling, er kunnskapsnivået tilfredsstillende slik at supplerende forskrifter kan utarbeides». Kreftregisteret skriver senere i uttalelsen at: «Når det gjelder radon er dette en strålingskilde som kan gi lungekreft, men Kreftregisteret er ikke kjent med at radon er den nest viktigste årsaken til sykdommen».

Det fremkommer i Kreftregisterets uttalelse at de er enig i at dagens kunnskaper tilsier at annen naturlig ioniserende stråling enn radon sannsynligvis utgjør et lite strålevernproblem, men at det vil være formålstjenlig å kunne regulere spesielle aktiviteter, som f.eks flyvning og kosmisk stråling.

Fylkesmannen i Hedmark påpeker i sin uttalelse også behovet for tiltak mot radon i eldre bygg, og viser videre til at radon i drikkevann lokalt kan nå høye verdier, og dermed representere et helseproblem som bør ivaretas i loven.

7.7.5 Departementets vurdering og forslag

De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, har nesten utelukkende omtalt radon, og er svært delt i synet på hvilken betydning radonkonsentrasjoner i boliger skal tillegges, men det synes ikke å være uenighet om at det i gitte tilfeller kan foreligge en helserisiko. Gruver er nevnt som eksempel fra Rikshospitalets side.

Departementet er kjent med den betydelige faglige uenighet om hvor stort problem radon representerer. Imidlertid er det enighet om at det i gitte tilfeller foreligger en helserisiko, som det etter departementets syn bør være hjemmel til å kunne regulere. Naturlig ioniserende stråling omfatter imidlertid mer enn radon. Departementet vektlegger at internasjonale normer vedrører tiltak for flymannskaper i forbindelse med kosmisk stråling. Selv om kosmisk stråling er et begrenset problem sett fra et strålevernsynspunkt, er det ønskelig at ny strålevernlov gir adgang til å regulere også denne type naturlig ioniserende stråling. Loven bør gi rettslig grunnlag for å stille krav tilsvarende dem som gjennom Euratomdirektivet vil bli gjort gjeldende i øvrige stater som vi kan sammenligne oss med, herunder de fleste av våre naboland.

Det innebærer at forslaget i høringsnotatet opprettholdes, og hjemmelen er tatt inn i lovforslagets § 10. Hjemmelen gir adgang til å kunne fastsette dosebegrensninger for arbeid eller opphold på steder hvor strålenivåer fra naturlig forekommende ioniserende stråling er forhøyet som følge av menneskelig aktivitet. For helhetens del påpekes at også lovens øvrige bestemmelser kan anvendes for naturlig ioniserende stråling, eksempelvis krav om måling o.a.

7.8 Stråling i medisinsk øyemed, herunder til forskning og undersøkelser i rettslig sammenheng m.v

7.8.1 Innledning

Lovens siktemål er å forebygge skadelige virkninger fra stråling på menneskers helse og bidra til vern av miljø. Når stråling anvendes direkte på mennesker i medisinsk eller annet øyemed, er det grunn til å være særlig aktpågivende, og en høy beskyttelsesnorm må legges til grunn. Med uttrykket medisinsk bestråling menes i det følgende enhver medisinsk undersøkelse og behandling, herunder tannhelsetjeneste, der stråling anvendes. I tillegg omfattes bestråling av personer som del av forskningsprogrammer, masseundersøkelser (screening) og bruk av stråling til undersøkelser i rettslig sammenheng, eksempelvis av kroppens hulrom i forbindelse med mistanke om kriminelle handlinger. Det vises til lovforslagets § 3 der medisinsk strålebruk er legaldefinert.

7.8.2 Gjeldende rett, herunder internasjonale normer og andre staters rett.

I gjeldende røntgenlov § 1 fremkommer det at:

«Til vern om liv og helse og for å gjøre anlegg og apparater mest mulig virksomme og gagnlige for syke, kan Kongen eller den han bemyndiger gi alminnelige forskrifter om bruk av røntgenstråler i medisinsk øyemed...».

Det ligger implisitt i formuleringen av § 1 at medisinsk bruk av stråling er et grunnleggende område for loven.

Internasjonale normer

Da medisinsk undersøkelse og behandling er et av hovedanvendelsesområdene for stråling, er det gjenstand for omfattende internasjonal regulering. I IAEA Basic Safety Standards vedlegg II er det fastsatt detaljerte normer for medisinsk bestråling. De hovedkrav som oppstilles, gjelder vurdering av berettigelse, optimalisering av dose og strålevern, krav til apparater, operasjonelle vurderinger, kalibrering, klinisk dosimetri, kvalitetssikring og flere øvrige krav. Euratom har som foran nevnt, fastsatt et eget direktiv om medisink bestråling, Rådsdirektiv 97/43/Euratom av 30. juni 1997 om beskyttelse av personers helse mot faren ved ioniserende stråling i forbindelse med medisinsk bestråling. Direktivet stiller detaljerte krav til medlemsstatene på området medisinsk bestråling. Kravene knytter seg til vurdering av berettigelse, optimalisering, ansvar, fastlegging av prosedyrer for medisinsk bestråling, krav til utdanning og utstyr, samt særskilte regler for medisinsk bestråling av barn, bestråling som ledd i screening eller medisinsk bestråling som innebærer store doser, eksempelvis intervensjonsradiologi eller computertomografi. Det er også fastsatt en artikkel om særlig beskyttelse av gravide og kvinner som ammer, samt bestemmelser om vurdering av befolkningsdoser og tilsyn. Alle medlemsstater i EU skal innen 13. mai 2000 ha implementert bestemmelsene i direktivet.

7.8.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre krav om:

• At medisinsk strålebruk skulle skje i samsvar med god strålemedisinsk praksis og godt strålevern.

• Å vurdere berettigelse og ivareta optimalisering ved medisinsk strålebruk.

• Å unngå stråling i tilfeller der dette kan gjøres uten vesentlig ulempe og andre teknikker eller fremgangsmåter er fullgode erstatninger.

• Kalibrering av stråledosen.

• Å gi opplysninger til den person som undersøkes og ledsagende personer som bistår, for å sikre at de er kjent med og kan forholde seg til nødvendige stråleverntiltak.

Departementet foreslo videre en hjemmel for å gi utfyllende forskrifter om medisinsk strålebruk, f.eks. for å kunne presisere krav til vurdering av berettigelse, hvem som har faglig ansvar og omfanget av ansvaret, og videre presisere krav til omfang og form for den foreslåtte opplysningsplikt, samt kalibreringskravet m.v.

7.8.4 Høringsinstansenes syn

Medisinsk strålebruk er et av de punkter som flest høringsinstanser har uttalt seg om.

Hva angår forslaget om et generelt krav til god strålemedisinsk praksis og godt strålevern, har Radiumhospitalet og Økokrim uttalt seg, og begge har foreslått endring av formuleringen.

Det norske radiumhospital uttaler blant annet følgende om § 13 jfr. § 5:

«Kreftbehandling vil, som annen medisinsk behandling, kunne medføre at pasienten blir skadet av behandlingen, uten at dette vil være i strid med kravet til forsvarlig pasientbehandling. Når det gjelder strålebehandling er dette poenget meget viktig fordi flere behandlingsopplegg som i dag brukes, i tråd med anerkjent praksis, i realiteten innebærer en faktisk aksept for stråleskade, ikke bare risiko for stråleskade. En er da i en situasjon hvor stråleskade ikke bare kan oppstå, men hvor stråleskade eller uønskede stråleeffekter med sikkerhet vil oppstå i større eller mindre grad. Avgjørende er om pasienten ut fra en samlet vurdering vil ha nytte av behandlingen eller ikke, og der de negative stråleeffektene er tatt med i vurderingen, ikke minst også av pasienten selv. Vi tror at Sosial- og helsedepartementet er vel kjent med og enig i disse synspunktene, og vi ser at departementet har forsøkt å ta høyde for dem i § 13 i lovutkastet. Men sett under ett mener vi likevel at denne erkjennelsen er for lite synlig i lovutkastet. I § 13 første ledd sies at medisinsk strålebruk skal utføres i samsvar med «god strålemedisinsk praksis og godt strålevern». Når strålevern her sideordnes med god strålemedisinsk praksis, kan det bli uklart hvilke strålevernhensyn en tenker på. Hvis det er pasientens vern mot stråleskader, må disse forutsettes innarbeidet i «god strålemedisinsk praksis». Det må ikke finnes en god strålemedisinsk praksis der hensynet til vern av pasienten ikke er tilstede. Er det derimot det generelle strålevernshensyn en tenker på, slik de for eksempel fremstår i utkastets § 5, bør ikke disse uten videre sidestilles med «god strålemedisinsk praksis». Det kan da reises tvil om dagens strålebehandling med sine uønskede strålingseffekter for pasienten er i tråd med generelle strålevernhensyn. Begrepet «godt strålevern» bør derfor tas vekk fra § 13, 1. ledd. I stedet bør begrepet «god strålemedisinsk praksis» utdypes i lovteksten og blant annet inneholde noen føringer for hvordan strålevernhensyn skal forstås som del av begrepet.»

Også Økokrim foreslår endringer i ordlyden i utkastets § 13 første ledd, og foreslår formuleringen erstattet med:

«Medisinsk bestråling skal utføres i samsvar med gjeldende medisinsk anerkjente og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder».

Flere høringsinstanser har gitt tilslutning til at berettigelses- og optimaliseringsprinsippet legges til grunn.

Ullevål sykehus er positiv til at prinsippene berettigelse og optimalisering er innarbeidet i lovforslaget.

Sykehuset Østfold uttrykker at:

«Det er positivt at man gjennom optimalisering søker å evaluere de ulike modaliteter med tanke på dreining mot de modaliteter som gir mindre stråling med samme diagnostiske resultat».

Sykehuset Østfold påpeker at:

«Ansvaret som tilligger avdelingsoverlegen for vurderingen av om det er indisert å utføre de ulike undersøkelser, utfra en strålehygienisk tanke, er selvsagt positiv. Spørsmålet er imidlertid om hvordan en slik vurdering skal praktiseres. Dette utfra de forventninger som klinikerne har til gjennomføring av ulike undersøkelser. Videre er det et stort spørsmål om det kan forventes en tilsvarende vurdering av strålerisiko også ved de private røntgeninstituttene. Erfaringene fra Østfold kan tyde på at etableringen av flere konkurrerende private røntgeninstitutt har økt den totale strålebelastningen i befolkningen. Hvis lovforslaget skal tas på alvor, betyr det en dreining i hvilke modaliteter som skal benyttes. ... Dette vil øke presset på disse modaliteter med krav på økte kostbare investeringer i utskiftning av utstyr».

Norsk radiografforbund påpeker at berettigelse, optimalisering og dosegrenser blir viktige prinsipper som skal ivaretas når stråling brukes i medisinsk øyemed, og fremholder at dette krever kompetanse. Videre skriver forbundet at:

«Begrepet «faglig ansvarlig» får en viktig dimensjon når strålingen tas i bruk innen medisinsk diagnostikk og terapi. Enkeltindividets alder og sykdomstilstand blir normgivende når metode, prosedyre og teknikk velges. Standardiserte prosedyrer kan i mange tilfeller ikke være det mest optimale tilbudet til den enkelte. Stor fagforståelse innen medisin og teknikk vil derfor være avgjørende for at tilbudet til den enkelte blir det riktige. Den faglige ansvarlige vil i et slikt perspektiv være den som utfører selve undersøkelsen og behandlingen. Det er derfor viktig at det utarbeides utfyllende forskrifter som ivaretar dette perspektivet. Dagens forskrifter er for upresise på dette området. Departementet bør derfor ta initiativ til at nye forskrifter tilknyttet retten til å bruke røntgenapparatur i medisinsk øyemed skrives om, slik at også radiografer gis den samme rett som leger, tannleger og kiropraktor til å kunne bruke røntgenapparatur».

Norsk kiropraktorforening anser at det må stilles strenge krav til dem som bruker røntgen i medisinsk øyemed, men også til dem som henviser til disse tjenestene, og skriver blant annet:

«Det burde påligge Statens strålevern en kontrollerende myndighet når det gjelder henvisningsfrekvens og utbytte av undersøkelsen, spesielt når det er lovens siktemål å forebygge skadelige virkninger fra stråling på menneskers helse».

Sentralsykehuset i Hedmark er tilfreds med at det klart fremgår at bruk av stråling skal vurderes i forhold til nytteverdien, og er tilfreds med at det i loven er poengtert betydningen av opplæring og utdanning for det personell som skal anvende slikt utstyr og benytte slike metoder.

Oslo kommune minner i sin høringsuttalelse om

«at bruk av røntgenundersøkelser aktivt øker den samlede dose av ioniserende stråling i befolkningen. Å begrense den samlede strålebelastning på befolkningen mest mulig er en viktig helsepolitisk målsetting. Bruk av røntgenundersøkelser bør derfor overvåkes nasjonalt og kunne påvirkes av overordnet fagkompetanse. Den medisinske nytteverdi for den enkelte pasient må avveies mot den samlede radioaktive dose befolkningen utsettes for i tillegg til naturlig bakgrunnsstråling».

Det vises i høringsuttalelsen til andre stater der bruken av stråling i diagnostikk er i ferd med å bli en vesentlig bidragsyter til økningen i den samlede befolkningsdosen.

Også kravet om kalibrering er det flere høringsinstanser som uttaler seg om.

Den norske lægeforening og Rikshospitalet deler synspunkt på utkastets § 13, og sistnevnte påpeker at:

«For stråleterapi med systematisk tilførte radiofarmaka er dette umulig å gjennomføre. Ved bruk av radionuklider kan man ved regelmessig kontroll og kalibrering sikre at tilført aktivitet (Bq) er som tilsiktet, men man har ingen mulighet til å måle at reelt avgitt stråledose (Sv) er som beregnet. Det er nødvendig med reformulering av teksten.»

I tiknytning til kravet om kalibrering skriver Ullevål sykehus at:

«Innen stråleterapi er det etablerte rutiner og personell ved sykehusene som har ansvar for kalibrering og måling av dose. Innen diagnostikk er ikke dette innarbeidet på samme måte, selv om strålekvalitet og dose er avgjørende både for bildekvalitet og pasientdose. Med nye digitale teknikker blir dette spørsmålet enda mer aktuelt. Ullevål sykehus har personell som kan gjøre denne type målinger og vurderinger. Det er ikke tilfelle ved de fleste norske sykehus i dag. Det vil være behov for personell med spesialopplæring for denne oppgaven, eller tjenesten må kjøpes eksternt, f.eks. hos leverandørene. Vi avventer nærmere utdyping av dette punktet i eventuell ny forskrift».

Når det gjelder forslaget om plikt til å gi pasienter og ledsagere opplysninger om vernetiltak, har det fremkommet synspunkter fra Den norske lægeforening, Rikshospitalet og Norsk radiografforbund.

Den norske lægeforening og Rikshospitalet deler syn på utkastets § 14. Sistnevnte viser til at den faglig ansvarliges plikt til å opplyse om strålevernmessige forholdsregler ved medisinsk strålebruk må kunne delegeres, og foreslår en omformulering av § 14 til «den faglig ansvarlige eller den vedkommende bemyndiger».

Norsk radiografforbund påpeker at:

«Opplysningsplikten ved tjenestetilbud av denne karakter må normes til det personalet som har den riktige fagkompetanse, og som er delaktig i selve undersøkelsen og behandlingen. I spesielle tilfeller, bl. a. innen stråleterapivirksomhet er det viktig at den medisinsk ansvarlige ivaretar informasjonsplikten i forhold til den forventede effekten av selve behandlingen, mens den som utøver selve undersøkelsen eller behandlingen forplikter seg til å opplyse pasientene om forholdsregler vedrørende de vernetiltak som iverksettes.»

Videre ønskes det nærmere forskrifter, og det uttales at:

Forskriftene må skille klart mellom ansvarlighet vedrørende medisinske effekter ved strålebruk, og den nytteeffekt en ønsker å oppnå ved iverksettelsen av stråleverntiltak.»

Fylkeshelsesjefen i Troms skriver:

«I vårt høringsmateriale pekes det på at ved medisinsk strålebruk representerer sjefsradiograf den strålefaglige innsikten, mens avdelingens overlege representerer den medisinsk faglige innsikten og det medisinsk faglige ansvaret. Fylkeshelsesjefen anmoder departementet om å påse at aktuell lovgivning og forskriftsregulering tar høyde for nødvendige grenseoppganger mellom de to nevnte fagområdene når det gjelder ansvarsforhold i.f.m. medisinsk strålebruk».

Videre bes det om at det i forskrift fremgår hva som menes med jevnlig i forbindelse med forslaget om plikt til jevnlig etterprøving av om avgitt stråledose er i samsvar med beregnet dose, og at det bør forskriftsfestes at enhver røntgenavdeling er forpliktet til å kartlegge dosebelastning ved de undersøkelser avdelingen foretar, fordi dosebelastning ved alle undersøkelsestyper må være kjent dersom informasjon om stråling skal være forankret i solid vitenskap.

Bærum sykehus anfører:

«At lovforslaget ikke tar for seg problemstilling vedrørende registrering av pasientdoser. På nyere apparatur er det for eksempel mulig å få ekstrautstyr som gjør det mulig med utskrift av pasientdoser for hver enkelt undersøkelse.»

7.8.5 Departementets vurdering og forslag

Innledningsvis påpekes at bestemmelsene i lovforslagets kapittel III gjelder særskilt for medisinsk strålebruk slik dette er definert i lovforslagets § 3. Bestemmelsene i kapitlet er særskilt fastsatt for ivaretakelse av personer som undersøkes eller behandles, samt for vern av ledsagere. Lovens øvrige bestemmelser gjelder imidlertid fullt ut også ved medisinsk bestråling, med unntak av forsvarlighetskravet i § 5, der § 13 går foran når det gjelder vern av pasient.

Kravet om at medisinsk strålebruk skal utføres i samsvar med medisinsk anerkjente og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder

Departementet foreslo i høringsnotatet å fastsette et generelt krav med ordlyden: «Medisinsk strålebruk skal utføres i samsvar med god strålemedisinsk praksis og godt strålevern». Bestemmelsen ble utfylt og presisert av krav til å vurdere berettigelse og optimalisering. Både Radiumhospitalet og Økokrim tar opp forsvarlighetskravet i sine høringsuttalelser. Radiumhospitalet ønsker at formuleringen endres slik at begrepet «godt strålevern» utgår av formuleringen. Begrunnelsen ligger i at godt strålevern må anses integrert i god strålemedisinsk praksis, og har i uttalelsen vektlagt mulige interessekonflikter ved strålebehandling. Departementet er enig i resonnementet, og har derfor endret lovforslaget slik at det klarere fremgår at hensynet til strålevern er en integrert del av forsvarlig behandling og ikke en motstridende interesse. Departementet vil fremheve at hva som samlet sett tjener pasienten best, er overordnet. Formålet med stråleterapi er nettopp å skade vev, men når dette gjøres i den hensikt å få pasienten frisk, er dette selvsagt forsvarlig fra et strålevernperspektiv. Også når bestrålingen ikke har terapeutisk formål, men kun skal tjene til å bedre pasientens tilstand, eksempelvis dersom sykdomsbildet tilsier at smertelindring ved bruk av stråling er den behandling som kan gavne pasienten, er stråleverntiltak som er fastsatt til beskyttelse av pasienten i et langtidsperspektiv, av underordnet betydning. Forutsetningen er at sykdomsbildet er riktig vurdert.

Økokrim har i sin uttalelse fremkommet med et alternativt formuleringsforslag, som etter departementets syn gir et godt uttrykk for innholdet i kravet. Departementet har i lovforslaget, med en liten endring, valgt å anvende denne formuleringen, men med et tillegg som klargjør at strålevern er en integrert del. Det innebærer at det i lovforslagets § 13 første ledd er fastsatt at:

«Medisinsk strålebruk skal utføres i samsvar med medisinsk anerkjente og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder, herunder ivaretagelse av strålevern».

Formuleringen harmonerer godt med øvrige normer innen helselovgivningen. Eksempelvis fremgår det av lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 at:

«Enhver som yter helsetjeneste skal ... sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i lover og forskrifter».

Kravet i ny strålevernlov til at medisinsk bestråling skal utføres i samsvar med medisinsk anerkjente og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder, herunder ivaretagelse av strålevern, vil være en presisering av begrepet «allment aksepterte faglige normer». Lovforslagets § 13 om medisinsk strålebruk bygger på nasjonalt og internasjonalt anerkjente grunnprinsipper for bruk av stråling. Den er således en presisering av regler som ellers ville måtte utledes av hva som er å anse som forsvarlighet innenfor medisinsk bruk av stråling. Kravet om anvendelse av medisinsk anerkjente og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder er en rettslig standard som presiserer andre rettslige standarder i helselovgivningen. Til sammenligning vises det til krav til forsvarlighet som fremkommer i Ot. prp. nr 10 (1998-99) om lov om spesialisthelsetjenesten mm og i Ot. prp. nr 13(1998-99) om lov om helsepersonell mv. I kravet ligger det et rom for å foreta et faglig skjønn som må baseres på den til enhver tid foreliggende kunnskap, individuell bedømming av den pasient eller person som skal undersøkes eller behandles, formålet med bestrålingen, forskjeller på diagnostikk og terapi, samt andre relevante hensyn. Innholdet i begrepet vil endres i takt med utviklingen og forholdene på stedet, og kan ikke fastsettes nøyaktig. Utgangspunktet er hva som etter en alminnelig faglig oppfatning kan sies å være innenfor rammen av det medisinsk anerkjente og forsvarlige. Normen medfører at undersøkelsen eller behandlingen skal være akseptabel, og således godt ovenfor hva som er åpenbart uforsvarlig, men begrepet krever ikke at undersøkelsen eller behandlingen er helt i forkant av det medisinsk faglig oppnåelige.

I lovforslaget er krav til vurdering av berettigelse og optimalisering tatt inn i § 13 annet og tredje ledd, jfr. beskrivelse av begrepene i proposisjonens punkt 7.1.4. Bakgrunnen for dette er at bruk av stråling i medisinsk sammenheng medfører særskilte risiki, fordi strålingen anvendes på personer, og betydningen av å vurdere berettigelse og optimalisering blir da særskilt fremtredende. Forslaget har fått tilslutning fra høringsinstansene Norsk radiografforbund, Ullevål sykehus, Sykehuset Østfold og Sentralsykehuset i Hedmark. Ved medisinsk strålebruk må berettigelse vurderes generelt og individuelt. Den generelle vurderingen innebærer at den eller de som er overordnet faglig ansvarlig for medisinsk strålebruk, foretar en overordnet berettigelsesvurdering ved fastlegging av faste undersøkelses- eller behandlingsmønstre. En generell berettigelsesvurdering må skje ved innføring av nye undersøkelses- eller behandlingsformer, men også anvendes til regelmessig revisjon av etablert praksis. En vurdering av berettigelse bygger på en avveiing mellom nytteverdi og negative faktorer ved strålingen, som eksempelvis ulempe og risiko, og det skal vektlegges om det er like egnet å benytte andre fremgangsmåter, jfr lovforslagets § 13 annet ledd. Ved endrede forutsetninger og nye momenter, eksempelvis i form av ny tilgjengelig kunnskap eller utvikling av nye teknikker, vil resultatet av en berettigelsesvurdering kunne endres. Derfor er det av betydning å regelmessig vurdere den praksis som er etablert. En generell berettigelsesvurdering kan imidlertid ikke erstatte en individuell vurdering av hva som er mest tjenlig ved den enkelte undersøkelse eller behandling. Den faglig ansvarlige for den enkelte undersøkelse eller behandling må derfor foreta en individuell vurdering som går foran den generelle vurdering.

Når formålet med en undersøkelse ikke er egennyttig for den person som undersøkes, eksempelvis bestråling i forskningsøyemed eller undersøkelse i rettslig sammenheng, må berettigelse vurderes særlig nøye av den faglig ansvarlige for undersøkelsen. I forskningssammenheng må en slik vurdering skje med utgangspunkt i forskningsetiske retningslinjer basert på Helsinkideklarasjonen, først vedtatt i juni 1964 av 18. World Medical Assembly i Helsinki. Forskning av denne art skal være gjenstand for vurdering i en av de nasjonale regionale forskningsetiske komiteer.

For undersøkelse i rettslig øyemed vil lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker, straffeprosessloven, kapittel 12 om granskning, være utgangspunktet for undersøkelsen. For gransking som består i gjennomlysning, vil særlig § 157 være aktuell. Granskning besluttes av retten eller i gitte tilfeller av påtalemyndigheten, jfr. straffeprosessloven § 157, 4 og 5 ledd. Anmodninger fra Tollvesenet skjer gjennom påtalemyndigheten etter de samme regler. Forutsatt at det er særlig grunn til mistanke om at innsatt skjuler rus- eller bedøvelsesmiddel i kroppen, hjemler også fengselsloven § 30a, etter nærmere regler, foretagelse av kroppslig undersøkelse, herunder bruk av røntgen. Selve undersøkelsen overlates i praksis til medisinsk sakkyndige, ofte ved lokale sykehus. I § 47 i legeloven er det i annet ledd fastsatt at lege etter anmodning fra påtalemyndigheten plikter å foreta kroppslig undersøkelse av mistenkte i straffesak, når slik undersøkelse er besluttet etter straffeprosessloven § 157, eller kroppslig undersøkelse besluttet etter reglene i fengselsloven § 30a. Denne regelen er videreført i ny helsepersonellov. I den grad en kjennelse, ordre eller beslutning om granskning eller kroppslig undersøkelse gir rom for det, bør den faglig ansvarlige kunne vurdere om andre teknikker enn stråling kan anvendes.

For helhetens del nevnes at røntgen i enkelttilfeller har vært anvendt for å bestemme alder på utlendinger uten kjent alder, for å fastslå den riktige aldersgruppe både ved skolegang og i forbindelse med aldersavhengige rettigheter i lovgivningen. Etter det departementet er kjent med, skjer slik undersøkelse etter samtykkeerklæring.

Når det er klarlagt at strålebruk er berettiget, vil grunnprinsippet om optimalisering komme til anvendelse. Optimalisering er et forholdsmessighetsprinsipp som må knyttes til medisinsk strålebruk, i tillegg til å inngå som del av det generelle forsvarlighetskravet i lovforslaget § 5, jfr. proposisjonens punkt 7.1. Optimaliseringsprinsippet er tatt inn i lovforslaget § 13, tredje ledd. Prinsippet medfører en balansegang mellom flere hensyn. I henhold til prinsippet må man eksempelvis avgrense målområdet så mye som mulig, og ved andre tiltak holde dosene på et så lavt nivå som med rimelighet kan oppnås. Samtidig er det avgjørende at det diagnostiske eller terapeutiske formålet oppnås. En for sterk begrensning kan medføre at undersøkelsen eller behandlingen må gjentas, noe som øker den samlede belastning og motvirker hensikten. En annen begrensning ligger i hva som av praktiske hensyn, herunder økonomi, lar seg gjennomføre. Begrensning av tilgjengelige ressurser i form av utstyr m.v. medfører at man må optimalisere ut ifra de gitte forutsetninger.

Krav til opplysning om særskilte vernetiltak

I forbindelse med medisinsk strålebruk er det av betydning å sikre at personer som undersøkes eller behandles, gis opplysninger nok til å ivareta et eget vern. I lovforslaget § 14 er det tatt inn en bestemmelse om dette. Dette gjelder opplysninger om hvordan man skal forholde seg for å ha full nytte av vernetiltak. Hensikten er å gjøre vedkommende kjent med vernetiltak slik at personen ikke uforvarende unnlater å forholde seg til dem. Normalt vil det ikke være nødvendig å stille store krav til innholdet i de opplysninger som gis. Da det kun er nødvendig med tilstrekkelig opplysning til at personen er kjent med tiltaket og kan forholde seg til det, vil opplysning alminneligvis kunne gis muntlig. Hensynet bak opplysningsplikt gjør seg også gjeldende for ledsagere som bistår ved undersøkelsen eller behandlingen, eksempelvis foreldre eller andre medhjelpere. I den grad ledsagere må forholde seg til vernetiltak, bør disse få tilsvarende nødvendige opplysninger. I mange tilfeller vil undersøkelsen eller behandlingen gjelde små barn eller personer som av ulike årsaker ikke kan forventes å kunne nyttiggjøre seg opplysninger om vernetiltak, eksempelvis på grunn av nedsatt bevissthetsnivå. I slike tilfeller fremstår opplysninger som unødig, og hovedregelen kan fravikes, og opplysning unnlates. Da opplysningsplikt vanligvis kan oppfylles gjennom muntlig opplysning eller i andre enkle former, vil plikten være lite krevende å etterleve. Derfor er det kun når det fremstår som åpenbart unødvendig at opplysning kan unnlates. I den grad barn og andre personer ikke selv kan nyttiggjøre seg opplysninger, vil opplysninger til foresatte eller andre medfølgende bidra til å oppnå hensikten.

Når en person som ledd i undersøkelse eller behandling tilføres radioaktive stoffer, kan dette i enkelttilfeller medføre en risiko for eksponering av andre personer og omgivelsene. Som hovedregel vil de radioaktive stoffer som tilføres pasienter ikke utgjøre noe strålevernmessig problem for andre personer, men det kan være tilfeller der det er nødvendig å treffe særskilte forholdsregler. Departementet anser derfor at det kan være behov for å gi opplysninger til pasient og tilknyttede personer om stråleverntiltak som må iakttas av hensyn til andre. Denne opplysningsplikt gjelder kun overfor den person eller ledsagere som den faglige ansvarlige har med å gjøre i behandlings- eller undersøkelsesøyemed. Det er den som mottar opplysninger, som må ta ansvar for å følge opp forholdsreglene.

Norsk radiografforbund, Rikshospitalet og Den norske lægeforening har støttet forslaget om opplysningsplikt, men de to sistnevnte høringsinstanser har hatt ønske om å tilføye at i tillegg til den faglig ansvarlige kan den som er bemyndiget, få ansvaret for å gi opplysningen. Departementet har på denne bakgrunn gjort en tilføyelse i lovteksten på dette punkt. Det er imidlertid ønskelig å presisere at det klart må fremgå i organiseringen av virksomheten hvem som har ansvaret for opplysningsplikten, slik at det ikke blir tvil om dette. Det er heller ingenting til hinder for en slik fordeling av ansvaret som Norsk radiografforbund tar opp i sin uttalelse, men overordnet faglig ansvarlig bærer ansvaret for en klar ansvarsfordeling. Den foreslåtte hjemmel for å kunne gi utfyllende forskrifter må også kunne anvendes til å gi regler om hvordan opplysninger skal gis, om hvem opplysning skal gis til, om hvilken form og innhold opplysningene skal ha, om hvem som kan samtykke og i hvilken form dette skal skje.

For ordens skyld påpekes det at lovforslagets § 14 ikke gjelder det særskilte opplysningsbehov som bestråling i forskningsøyemed reiser. I forskningssammenheng stilles andre og betydelig større krav til de opplysninger deltagende personer skal motta. Opplysningene må i slike tilfeller være omfattende nok til å kunne utgjøre grunnlaget for personens vurdering av om man vil gi samtykke til deltagelse eller ikke. Det vises blant annet til de forskningsetiske regler som er nedfelt i Helsinkideklarasjonen.

Faglig ansvarlig

I lovforslaget er ansvaret for etterlevelse av bestemmelsene om medisinsk strålebruk lagt til faglig ansvarlig. Ved medisinsk strålebruk må det forutsettes at den som er gitt det faglige ansvar, er særskilt kyndig og har de kunnskaper som er nødvendig for å foreta en vurdering av berettigelse, der nytteverdien av strålebruken må veies opp imot andre hensyn, f.eks. risiko for individ og samfunn, hvilke alternative undersøkelses- eller behandlingsteknikker som kan anvendes, og andre relevante faktorer. Departementet anser at det er den faglig ansvarlige som må pålegges å vurdere berettigelse av strålebruk. Dette gjelder både den som henviser til en undersøkelse, men i særlig grad den som står faglig ansvarlig for gjennomføring av selve undersøkelsen eller behandlingen, og som forutsettes å ta et selvstendig ansvar for å vurdere berettigelse av strålebruk. Hva angår berettigelsesvurderinger anses det naturlig at ansvaret for å initiere rutiner for generelle berettigelsesvurderinger legges til den som har det overordnede faglige ansvaret for virksomheten, det vil si er faglig leder for angjeldende enhet eller avdeling. Det vil være forskjelligartet hvordan en undersøkelse, og i særlig grad en behandling, skal legges opp. Som nevnt foran må det derfor også foretas en individuell vurdering basert på formålet med bestrålingen og den enkelte pasients tilstand. Den faglige ansvarlige for den enkelte undersøkelse eller behandling bør ha ansvaret for den individuelle vurderingen. Det er ingenting til hinder for at virksomheten organiseres slik at ansvar delegeres videre til andre, jfr. blant annet høringsuttalelsen fra Fylkeshelsesjefen i Troms. Den overordnede faglig ansvarlige må ta ansvar for at en klar ansvarfordeling foreligger, og at delegering skjer til kompetent personell.

Krav til kalibrering

I høringsnotatet foreslo departementet et krav til jevnlig å etterprøve at den beregnede dose overenstemmer med reelt avgitt dose. I motsatt fall risikerer man enten at det diagnostiske eller terapeutiske formål ikke oppnås, eller at dosen blir unødvendig høy med de helserisiki det medfører. At stråledosen blir feil, kan skyldes mange forhold, eksempelvis at strålekilden som anvendes er en annen enn forutsatt eller tekniske feil ved utstyr for doseberegning. Departementet anser det nødvendig at det foretas en regelmessig kontroll av stråledosene i form av kalibrering, og at det fastsettes et krav om dette. I høringen har Den norske lægeforening og Rikshospitalet gjort oppmerksom på at kravet ikke kan etterleves når kroppen tilføres radioaktive stoffer, og departementet har i lovforslaget gjort det nødvendige unntak i § 13 fjerde ledd.

Hjemmel for å fastsette utfyllende forskrifter

Departementet foreslo videre en hjemmel for å gi utfyllende forskrifter om medisinsk strålebruk, f.eks. for å kunne presisere krav til vurdering av berettigelse, hvem som har faglig ansvar og omfanget av ansvaret, og videre presisere krav til omfang og form for den foreslåtte opplysningsplikt, samt kalibreringskravet m.v.

Bærum sykehus har påpekt at problemstillinger knyttet til registrering av pasientdoser ikke ble omtalt i høringsnotatet. Departementet anser at eventuelle krav om registrering av pasientdoser kan hjemles i forskrifter i medhold av lovforslagets § 13, men det foreligger etter departementets vurdering ikke noe umiddelbart behov for å stille krav om å registrere pasientdoser for hver enkelt undersøkelse.

7.9 Krav til transport av radioaktive stoffer og stråleavgivende utstyr

Presentasjon av problemstillingen

Radioaktivt materiale innebærer en viss risiko for sine omgivelser, også når det blir transportert. I forbindelse med bruk må det nødvendigvis skje en viss transport av slike stoffer til og fra brukerstedene. For andre strålekilder, som f.eks. røntgenapparater, er transportregulering ikke like relevant, da slikt utstyr ikke utgjør noen spesiell risiko under transport, uten at de er tilknyttet en ekstern energikilde.

Gjeldende rett, herunder internasjonale normer

Lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. inneholder ingen konkrete bestemmelser om transport. Likevel er transport i noen grad regulert gjennom ulike bestemmelser gitt av Statens strålevern. Regler for transport er blant annet tatt inn i «Bestemmelser om strålevern ved industriell radiografi» og som vedlegg til «Bestemmelser om stråleverntiltak ved uhell med gammaradiografi», og i «Vilkår for installasjon og drift av industrielle kontrollkilder i faste installasjoner.

Radioaktivt materiale klassifiseres som farlig gods. Dermed er det underlagt de til enhver tid gjeldende internasjonale regler for transport av farlig gods innenfor de ulike transportformer - vei, jernbane, båt og fly. I alle regelverkene finnes det en egen klasse - klasse 7 - som beskriver i detalj hvilke regler som gjelder for transport av radioaktivt materiale. Alle disse regelverkene baserer seg på den til enhver tid gjeldende utgave av Det internasjonale atomenergibyråets publikasjon «Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material», (IAEA Safety Standards Series ST-1). For transport på vei eller med jernbane er disse reglene nedfelt i europeiske avtaler. For vegtransport gjelder den europeiske avtale om internasjonal vegtransport av farlig gods (ADR) inngått i Geneve den 30. september 1957. For jernbane gjelder det internasjonale reglement for transport av farlig gods på jernbane (RID) som danner et bilag i konvensjonen om internasjonal jernbanetransport. I Norge er disse regelverkene implementert og gjort til en integrert del av norsk regelverk gjennom forskrift av 20. desember 1996 om transport av farlig gods på veg og jernbane, som er hjemlet i vegtrafikkloven, annen transportlovgivning og brann- og eksplosjonsvernlovgivningen. På tilsvarende måte er International Civil Aviation Organisation's regelverk implementert via bestemmelser for sivil luftfart. International Maritime Dangerous Goods Code er implementert i forskrift av 21. mai 1987 om transport på skip av spesielle eller farlige laster m.v., som er hjemlet i sjødyktighetsloven. Det er henholdsvis Luftfartsverket og Sjøfartsdirektoratet som har ansvaret for transportregelverkene for luft- og sjøtransport. Forskrift om transport av farlig gods på veg og jernbane er fastsatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern fører i henhold til § 1-5 tilsyn med etterlevelsen. Det fremgår av merknadene at for klasse 7 radioaktive stoffer er Statens strålevern fagmyndighet, og at alle henvendelser vedrørende fagtekniske spørsmål rettes til Strålevernet.

Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo innført klar hjemmel for å gi utfyllende forskrifter med krav til transport av radioaktivt materiale. Det bør foreligge en hjemmel for å fastsette egne forskrifter i medhold av strålevernlovgivningen, men det er ikke hensikten å benytte en slik hjemmel til å dobbeltregulere områder, der transport av radioaktive stoffer er tilfredsstillende dekket i medhold av annen lovgivning. Dersom det oppstår behov for å fastsette tilleggsregelverk knyttet til visse typer transport, må det skje en samordning med annet lovverk.

Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget

Departementets vurdering og forslag

Krav til transport av radioaktivt materiale er allerede del av annet regelverk, og anses fyllestgjørende regulert gjennom de ulike regelverkene for vei-, jernbane-, luft- og sjøtransport. Gjennom det samarbeid som er etablert med Statens strålevern som fagmyndighet innenfor den delen av transportregelverket som gjelder radioaktivt materiale, synes det lite hensiktsmessig å skille ut de deler av det transportregelverket som gjelder for radioaktive stoffer, og hjemle dette et annet sted nasjonalt, når det inngår i et helhetlig internasjonalt regelverk, som regulerer alle former for farlig gods. Både innholdsmessig og forvaltningsmessig ivaretar gjeldende regulering sitt formål. Imidlertid er det begrensninger i virkeområdet for de nasjonale forskriftene for transport av farlig gods. Det kan derfor oppstå behov for reguleringer i tillegg til de som er fastsatt. Departementet anser det derfor hensiktsmessig å etablere en hjemmel for å regulere alle typer transport av strålekilder. I lovforslaget er bestemmelsen plassert i § 12 første ledd bokstav f.

8 Tilsyn og administrative bestemmelser

De oppgaver tilsynsmyndigheten utfører, og de håndhevingsbestemmelser den besitter, er viktige redskap for å sikre etterlevelse av loven. Praktisk sett er det de administrative håndhevingsbestemmelser lagt til tilsynsmyndigheten som er mest anvendbare for å besørge etterlevelse av lovverket. Innenfor beslektede lovområder, som f. eks produktkontroll- og arbeidsmiljølovgivningen, er virkemiddelapparatet bedre utbygget enn i røntgenloven. Det er en svakhet ved dagens lov at den ikke stiller mer differensierte håndhevingsbestemmelser til rådighet for tilsynsmyndigheten, og i det følgende foreslås flere virkemidler tatt inn i forslag til ny lov.

8.1 Tilsyn

8.1.1 Gjeldende rett

Lov av 18. juni 1938 nr. 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v. inneholder ingen egen bestemmelse om tilsyn, men viser gjennomgående til vedkommende departement eller vedkommende tilsynsmyndighet uten å presisere dette nærmere. I forskrifter av 23. januar 1976 om tilsyn med og bruk av anlegg, apparater, materiell og stoffer som avgir ioniserende eller annen helsefarlig stråling, er det imidlertid fastsatt at Statens institutt for strålehygiene, nå Statens strålevern, skal føre tilsyn etter røntgenloven.

8.1.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at Statens strålevern, som den sentrale fagmyndighet for strålevern og atomsikkerhet, tillegges ansvaret som tilsynsmyndighet i ny lov. For å kunne oppnå rasjonelle tilsynsformer og samordne tilsynsfunksjonen med andre tilsynsetaters virksomhet, foreslo departementet videre en formell hjemmel til å delegere tilsynsansvar til andre statlige tilsynsmyndigheter. Det ble forutsatt at dette ville åpne for smidigere tilsynsløsninger. Anvendelsen av delegasjonsadgang til andre etater ble forutsatt å skje på avgrensede områder, og å være så klart definert at det ikke forutsetter kompetanseoppbygging i de etater som blir tildelt ansvar. Departementet foreslo videre hjemmel for den delvis etablerte praksis med at kommunale organer fører tilsyn med solstudioer og eventuelle andre virksomheter av lignende art.

8.1.3 Høringinstansenes syn

De fleste høringsinstansene er enige i at Statens strålevern bør være tilsynsansvarlig, men det er flere synspunkter på forslaget om adgang til å delegere til andre statlige organer og kommuner, og det stilles spørsmål ved hvem som bør være ansvarlig myndighet i forhold til arbeidsmiljø.

Norsk radiografforbund uttaler at:

«Norsk radiografforbund har stor tillit til at det overordnede tilsynet med strålevern og atomsikkerhet tillegges Statens strålevern som den sentrale fagmyndighet, men er skeptisk til delegasjon av tilsynsansvar til andre statlige tilsynsmyndigheter uten at en samtidig tilknytter dette nivået den riktige fagkompetansen. Betydningen av at tilsynsmyndigheten har kompetanse fremheves, og det påpekes at en bør være bevisst dette når tilsynsmyndigheten delegeres til fylkesnivå og kommuneadministrasjoner.»

Statnett viser til at lovforslaget i hovedsak berører deres virksomhet hva angår elektromagnetiske felt fra elektriske anlegg, samt radiofrekvente felt fra radiolinjestasjoner. De viser til arbeidet og anbefalingene i NOU 1995:20 Elektromagnetiske felt og helse - forslag til en forvaltningsstrategi, samt den oppfølging som er foreslått i revidert statsbudsjett St. prp nr 65 (1997-98) s. 41 og 42. Statnett påpeker nødvendigheten av Statens stråleverns kompetanse både for å kunne gi informasjon og veiledning til energiverk, kommunale myndigheter og organisasjoner, og for at helsemyndighetene skal kunne tilrettelegge for en faglig fundert forvaltningsstrategi. På denne bakgrunn finner Statnett det tilfredsstillende at lovforslaget klargjør at Statens strålevern er tilsynsmyndighet innenfor hele lovens virkeområde. Statnett understreker at dette ansvaret også må ledsages av midler til informasjonsformål og til å opprettholde og utvikle nødvendig kompetanse. Hva angår delegasjon til andre, anser Statnett at så lenge det ikke eksisterer tilfredsstillende faglig grunnlag for å etablere grenseverdier av betydning for publikums eksponering for lave elektromagnetiske felt fra kraftforsyningsanlegg, vil skjønn i mange saker være både ønskelig og nødvendig. Bruk av skjønn på det aktuelle fagområdet forutsetter imidlertid en rimelig grad av faglig kompetanse både på helse og elektrotekniske forhold. De som skal utøve dette skjønnet må da sikres et minimum av kunnskap og forståelse, samtidig som veiledningsansvaret bør tydeliggjøres.

Fire høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om adgang til å delegere til kommuner. Av de to kommuner som har uttalt seg spesifikt om spørsmålet, finner Stavanger kommune forslaget akseptabelt, og Trondheim kommune er positiv.

Kommunal- og regionaldepartementet uttaler at:

«Etter vår oppfatning må tilsyn med strålekilder og utslipp av radioaktive stoffer først og fremst være et statlig ansvar. Vi vil derfor gå prinsipalt i mot at kommunene skal kunne pålegges å utøve et slikt tilsynsansvar på vegne av staten. Dersom Sosial- og helsedepartementet allikevel finner at kommunene skal tillegges tilsynsansvar, mener vi at de økonomiske og administrative konsekvensene for kommunene er undervurdert i høringsutkastet».

Videre uttales:

«KRD er ikke enig i beskrivelsen av at oppgaven vil fremstå som et lite tilleggsansvar fordi kommunen allerede fører tilsyn med hygieniske forhold ved solarier. Hjemmelbestemmelsen er utformet slik at den ikke er avgrenset til kun å gjelde disse virksomheter, slik at andre områder også vil kunne omfattes(virksomheter som kommunene ikke fører tilsyn med fra før). KRD anser også at oppgaven eventuelt vil medføre behov for oppbygging av kompetanse og være ressurskrevende i form av personellbruk».

Derimot støtter Fylkeslegen i Østfold forslaget om at loven skal inneholde adgang til å delegere tilsynsansvar blant annet til kommunene, og tror dette kan bidra til en avklaring og bedre håndtering når det gjelder tilsyn med solstudioer m.v. Fylkeslegen anser at det vil være langt mer rasjonelt og hensiktsmessig at en lokal myndighet, som fra før har tilsyn med denne typen virksomheter, også tillegges de nødvendige virkemiddel- og sanksjonsbestemmelsene.

Flere høringsinstanser har tatt opp grenseflaten mellom Statens strålevern og andre tilsynsetaters ansvar.

Oljedirektoratet skriver:

«Det har etter gjeldende lov vært stilt spørsmål vedrørende grenseflaten mellom Statens strålevern og Statens forurensningstilsyn når det gjelder utslipp av radioaktivt materiale. Vi kan ikke se at dette er tydelig avklart i utkastet til ny strålevernlov. Vi mener det er viktig at myndighetsrollene er så entydig klarlagt som mulig».

Oljedirektoratet uttaler også at de legger til grunn:

«At lovutkastet ikke berører myndighetsjurisdiksjonen mellom Oljedirektoratet og Statens strålevern. Vi viser i den forbindelse til høringsnotatet side 88 der samarbeidsavtalen mellom Oljedirektoratet og Statens strålevern trekkes fram som et positivt element i samordning av tilsynet mellom tilsynsmyndighetene».

Norsk kiropraktorforening mener det er viktig at Statens strålevern har en løpende kontroll med bruk av røntgen i medisinsk øyemed. Når det gjelder tilsyn generelt påpeker foreningen at det kan oppstå interne konflikter mellom Statens helsetilsyn, Fylkeslegen og Statens strålevern, og viser til de enkelte etaters ansvar for tilsyn med helsetjenester. Det ville etter foreningens syn være riktig å få en nærmere konkret presisering av de forskjellige ansvarsområdene.

Statens helsetilsyn uttaler imidlertid i sin høringsuttalelse at de ikke kan se at forslaget til ny strålevernlov vil skape problemer i forhold til det regelverk Statens helsetilsyn forvalter.

I forbindelse med forslaget om formell hjemmel for å kunne delegere ansvar til andre statlige tilsynsorganer, viser Direktoratet for arbeidstilsynet til at de i henhold til arbeidsmiljøloven § 8 annet ledd bokstav d allerede i dag kan føre et visst tilsyn med hvorvidt det forekommer stråling på arbeidsplassen, og eventuelt ta i bruk de sanksjonsmidler som de har til rådighet etter arbeidsmiljøloven.

LO skriver i sin uttalelse at:

«LO vil peke på at vi lenge har savnet bred og tilstrekkelig kompetanse innenfor strålefeltet innenfor Arbeidstilsynet. Vi ser at det kan være vanskelig med de små ressurser Norge rår over å bygge opp dette, og vi er derfor enige i at man i stor grad må samle den faglige spisskompetansen innenfor stråleområdet ett sted, Statens strålevern. Det må imidlertid være en viss kompetanse hos Arbeidstilsynet slik at de i en viss utstrekning kan bistå partene i arbeidslivet i slike spørsmål, og for at de kan være et bindeledd i forhold til Statens strålevern. For å sikre en tilfredsstillende ivaretakelse av arbeidsmiljøspørsmål i forbindelse med stråling mener vi at Statens strålevern må styrkes innenfor dette området. Dette gjelder både i forbindelse med utarbeiding av forskrifter, normer, grenseverdier med mer; men også innen informasjonsområdet, målevirksomhet med mer.»

Videre skriver LO:

«Et sentralt spørsmål for LO er hvorvidt det skal være Arbeidstilsynet eller Statens strålevern som skal være ansvarlig myndighet i forhold til arbeidsmiljøet. Landsorganisasjonen i Norge viser til at det kan være uheldig dersom ikke Arbeidstilsynet for de fleste stråleområder har den nødvendige kompetanse i forhold til strålevern og bruk av stråling i arbeidsmiljøsammenheng. Like godt som man kan ha et samarbeid mellom Arbeidstilsynet og Statens strålevern om Statens strålevern har det formelle ansvaret, like godt mener vi at man kan ha et slikt samarbeid om det er Arbeidstilsynet som har det formelle ansvaret. For partene i arbeidslivet vil det være uhensiktsmessig dersom man i noen arbeidsmiljøspørsmål skal henvende seg til Arbeidstilsynet, mens man i andre spørsmål skal henvende seg til Statens strålevern».

8.1.4 Departementets vurdering og forslag

Statens strålevern er landets fagmyndighet for strålevern, og har allerede tilsynsansvaret for virksomhet som kommer inn under gjeldende strålevernlovgivning. Statens strålevern er dermed den myndighet som er etablert som tilsynsansvarlig, og er samtidig den myndighet som besitter kompetansen på dette området. Forslaget om at Statens strålevern er tilsynsmyndighet etter den nye loven, er derfor en videreføring av gjeldende ordning. Så langt departementet er kjent med, har det ikke bestått vesentlige vansker med å avklare tilsynsansvaret mellom Statens strålevern og tilsynsmyndigheter som forvalter tilgrensende eller overlappende lovområder. Så godt som alle høringsinstansene har sluttet seg til forslaget, og departementet foreslår på denne bakgrunn ingen endring med hensyn til Statens stråleverns ansvar som tilsynsmyndighet. Dette følger av lovforslagets § 18 første ledd.

Adgang til delegasjon til andre statlige tilsynsmyndigheter

I høringsnotatet påpekte departementet at det ved fordeling av tilsynsansvar er flere hensyn som bør vektlegges. Det bør velges praktiske løsninger som gir rasjonelle arbeidsformer, løsninger som sikrer det beste kompetansenivået hos tilsynet, samt løsninger som er forutsigbare og klare både for tilsynsmyndigheter og tilsynsobjekt ved at de er enhetlige over tid. Statens strålevern er den sentrale fag- og tilsynsmyndighet for strålevern, men det finnes flere andre myndigheter som har et ansvar som grenser opp til eller overlapper strålevernfeltet. Det gjelder Statens helsetilsyn inkludert fylkeslegene, Arbeidstilsynet og Produkt- og elektrisitetstilsynet, samt Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet. Årsaken til de uklare grenser mellom de enkelte tilsynsmyndigheters ansvar er at de lover som danner grunnlaget for tildeling av tilsynsansvar, ikke ligger «kant i kant», men i noen grad overlapper hverandre. Den naturlige løsningen er å avgrense de ulike myndigheters tilsynsansvar etter de ulike lover eksempelvis ved å presisere i forskrifter hvordan tilsynsansvaret skal fordeles, eller ved å inngå samarbeidsavtaler tilsynsmyndighetene imellom. Som eksempel på samarbeidsavtale nevnes avtale inngått mellom Statens strålevern og Oljedirektoratet om tilsyn i petroleumssektoren. Slike avtaler er forsåvidt egnet til å avklare gråsoner mellom ulike etaters tilsynsansvar, men jo større grad av tilsynsansvar som avtales overført til annen etat, desto større likhetspunkter vil slike avtaler ha med sidelengs delegasjon. Det er i juridisk teori antatt at det er begrensninger i adgangen til sidelengs delegasjon, jfr. Eckhoff, forvaltningsrett 5. utgave, 1994. Samarbeidsavtaler som har karakter av sidelengs delegasjon, bør ikke inngås. Det kan imidlertid være et praktisk behov for å samordne tilsynet ved at andre enn den primære tilsynsmyndighet gis avgrensede tilsynsoppgaver, og departementet foreslo derfor i høringsnotatet en klar hjemmel for å kunne delegere tilsynsmyndighet til andre statlige etater. Det kan være rasjonelt om myndigheter som med bakgrunn i annen lovgivning likevel fører tilsyn med et tilsynsobjekt, samtidig kan delegeres formell myndighet til å føre tilsyn med avgrensede deler av strålevernlovgivningen. Ved slik delegasjon av tilsynsansvar forutsettes det at innholdet i tilsynsoppgaven er så klart definert fra den primære fagmyndighetens side at det ikke forutsetter en generell kompetanseoppbygging i andre etater. Det innebærer at forskrifter på de relevante områder må være så presise og lite skjønnspreget at tilsynsansvaret kan ivaretas, uten den særskilte fagkompetanse som Statens strålevern innehar. Selve hjemmelen er plassert i lovforslagets § 18 annet ledd.

Delegasjon til kommuner

Praktisk sett er det vanskelig for et statlig tilsyn å kunne føre en effektiv kontroll med lokalt baserte virksomheter som finnes i stort antall, eksempelvis solstudioer. En del steder har lokale helsemyndigheter forestått en viss grad av tilsyn med solstudioer. Det har imidlertid ikke foreligget noe formelt rettslig grunnlag for tilsynet. For å kunne møte det tilsynsbehov som eksisterer for solstudioer, ble det foreslått hjemmel for å delegere tilsynsansvar til kommunene. Det ble vist til at kommunene i henhold til forskrift av 6. mai 1998 om hygienekrav for frisør-, hudpleie-, tatoverings- og hulltakingsvirksomheter m.v. allerede har tilsynsansvar for hygienen i solstudioer. Tilsyn med strålevern fremstår som et lite tilleggsansvar. I høringen har Kommunal- og regionaldepartementet gått prinsipalt imot forslaget. Av de to kommunene som har uttalt seg spesifikt om spørsmålet, finner Stavanger kommune forslaget akseptabelt, og Trondheim kommune er positiv. Sosial- og helsedepartementet er enig med Kommunal- og regionaldepartementet i at tilsyn med strålekilder og utslipp av radioaktive stoffer først og fremst bør være et statlig ansvar. Derfor er Statens strålevern utpekt som den sentrale tilsynsmyndighet. For solstudioer anser likevel Sosial- og helsedepartementet at det av praktiske årsaker kan være hensiktsmessig å etablere et klart rettslig grunnlag for at kommunene også ser på strålevern, når de fører tilsyn med hygienen i solstudioer. Det forventes ikke at kommunale tilsynsorganer innehar eller bygger opp egen kompetanse innen strålevern. Dersom kommuner tillegges tilsynsansvar, må forskriftene definere tilsynsoppgaven på en slik måte at faglig skjønn ikke forutsettes. Eksempelvis kan ansvaret bestå i å se til at bruksanvisning for publikum foreligger, eller at solariene har rør av godkjent type, og i såfall at Statens strålevern utarbeider entydig oversikt over navn/typebetegnelser på godkjente rør. Kommunal- og regionaldepartementet har også påpekt at hjemmelen ikke er avgrenset til å gjelde solarier. Sosial- og helsedepartementet vil fremheve at det er for solstudioer dette er aktuelt, men departementet har valgt en lovformulering som ikke avskjærer muligheten til å regulere andre typer lysbehandling, som kan bli tatt i bruk f.eks. i skjønnhetspleie.

Som følge av at lovforslaget åpner for delegasjon av tilsynsmyndighet til andre organer, fremgår det for å skape nødvendig klarhet i lovforslaget § 18 annet ledd at når andre tilsynsorganer enn Statens strålevern tildeles tilsynsmyndighet, følger det samtidig adgang til å anvende strålevernlovens virkemiddel- og sanksjonsbestemmelser.

Avgrensning av tilsynsansvar for privat bruk av forbrukergjenstander

I pakt med den teknologiske utvikling er anvendelse av ulike typer stråling i stadig større grad blitt aktuell i forbrukergjenstander. Eksempelvis avgir solarier ultrafiolett stråling, en del typer røykvarslere inneholder en liten radioaktiv komponent, og i mikrobølgeovner utgjør stråling en integrert del av teknologien. For de fleste slike forbrukergjenstander er strålekilden innebygget, og normalt så svak at dersom forbrukergjenstanden anvendes etter sitt formål, vil strålingen ikke utgjøre noen risiko. I prinsippet er ikke tilsyn med privat bruk av stråleavgivende forbrukergjenstander unntatt fra loven, men praktisk sett må det foretas en avgrensning. Å sikre at forbrukergjenstander er trygge når de anvendes etter sitt formål, er et ansvar som i første rekke påhviler produsent og selger. Offentlige myndigheter har imidlertid et ansvar for å fastsette rammebetingelser gjennom utvikling av regelverk, oppfølgning og tilsyn på vegne av samfunnet. Det finnes imidlertid en grense for hva det er praktisk mulig, hensiktsmessig og rimelig at myndighetene fører tilsyn med. Dette gjelder eksempelvis privatpersoners anvendelse av forbrukergjenstander til privat bruk innenfor det man kan kalle den private sfære. Det kan praktisk sett ikke føres tilsyn med at forbrukere rent faktisk anvender forbrukergjenstander i samsvar med fastsatte regler eller bruksanvisninger. Utover at det offentlige fastsetter reguleringer som skal bidra til å sikre at forbrukergjenstander som produseres og selges er trygge, og at forbrukerne ved merking og på annen måte sikres informasjon om riktig bruk, kan det vanskelig kontrolleres at privat bruk faktisk holder seg innenfor trygge rammer. En konsekvens av dette kunne være formelt å unnta privatpersoners bruk av forbrukergjenstander fra lovens virkeområde, men departementet anser at den rådende praksis kan følges opp uten nærmere regulering.

8.2 Tilsynsmyndigheters adgang til virksomheter. Om opplysningsplikt, prøvetaking og avgifter for tilsynsoppgaver

I høringsnotatet foreslo departementet å etablere klar hjemmel som sikrer tilsynsmyndigheten fri adgang til virksomheter, og en bestemmelse som fastsetter plikt for virksomhetene til å gi tilsynsmyndighetene de opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne gjennomføre sine oppgaver etter loven. Videre ble det foreslått hjemmel til i visse tilfeller å pålegge virksomheter å dekke visse utgifter til tilsyn. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om disse punktene, og departementet opprettholder dermed forslagene i høringsnotatet, men finner det ønskelig å gi noen utfyllende kommentarer.

Adgang til virksomheter

For at tilsynsmyndigheten skal kunne utføre sin oppgave, forutsettes det at de gis adgang til virksomhetene. I gjeldende lov er det ingen bestemmelse som uttrykkelig fastsetter at tilsynsmyndigheten har adgang til virksomheten, og dette har etter det departementet er kjent med, i praksis aldri skapt noe problem. I beslektet lovgivning er det inntatt slike krav. I lovforslagets § 18 tredje ledd foreslås en bestemmelse som klargjør virksomhetens plikt til å sikre tilsynsmyndigheten fri adgang for å kunne utføre sine oppgaver.

Opplysningsplikt

For å kunne utføre tilsynsoppgaver er myndigheten avhengig av å få tilgang til nødvendige opplysninger. Departementet har i lovforslaget § 18 tredje ledd tatt inn en bestemmelse om opplysningsplikt og utformet den slik at det kun er opplysninger, som er nødvendig for tilsyn etter strålevernlovgivningen, som kan kreves fremlagt. Det ligger en begrensning i dette ved at andre opplysninger enn dem som er nødvendige i tilsynsøyemed, ikke kan kreves fremlagt. Fordi tilsyn vil omfatte medisinsk strålebruk, har departementet vurdert om det kan oppstå konflikt mellom opplysningsplikt i lovforslaget og taushetspliktbestemmelser i helsepersonellovgivningen, men det antas at slik konflikt ikke vil oppstå. Det forutsettes at det ikke vil være nødvendig med personlige opplysninger om enkeltpasienter for å kunne føre tilsyn. Hva angår tilsynsmyndighetens taushetsplikt følger denne av forvaltningslovens § 13 flg, og departementet anser at disse taushetspliktbestemmelsene er dekkende. Av samordningshensyn er egen taushetspliktbestemmelse i strålevernloven lite ønskelig. Ved brudd på taushetsplikt vil straffeloven § 121 kunne komme til anvendelse.

Det fremgår av gjeldende lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. § 4 andre ledd at tilsynsmyndigheten kan forby virksomhet:

«hvis vedkommende unnlater å gi tilsynsmyndigheten de opplysninger som forlanges, eller nekter dem adgang til anlegg m.v.»

Det følger forutsetningsvis av nevnte bestemmelse at det foreligger en plikt til å fremlegge nødvendige opplysninger, og på den bakgrunn kan forslaget om opplysningsplikt langt på vei sies å være en videreføring av gjeldende rett.

Prøvetaking

I tillegg til fri adgang er det nødvendig for tilsynsmyndigheten å kunne utføre tilsynsoppgaver, som eksempelvis målinger og uttak av prøver. Det foreslås derfor i § 18 fjerde ledd fastsatt en klar regel om dette. Departementet anser at den enkelte virksomhet må påregne det behov som tilsynsmyndigheten har til å utta prøver, og departementet foreslår at prøver avstås vederlagsfritt. Det forutsettes at tilsynsmyndigheten kun tar ut prøver i det omfang som er nødvendig i tilsynsøyemed, og at dette vil utgjøre en liten kostnad for den enkelte virksomhet.

Avgifter til dekning av tilsynsoppgaver

Hva angår dekning av utgifter og fastsettelse av avgifter, er det i gjeldende lov av 18. juni 1938 om bruk av røntgenstråler og radium m.v. § 3 fastsatt at:

«Eier eller bruker av anlegg, apparater eller utstyr som går inn under denne lov, kan pålegges å betale avgift for godkjenning og tilsyn etter regler og satser som departementet bestemmer. Slik avgift kan også pålegges selger av apparater og materiell for undersøkelse og godkjenning».

Tilsyn er en oppgave som utføres på vegne av samfunnet og bekostes av samfunnet som helhet. Dette endrer imidlertid ikke den enkelte virksomhets ansvar. I tilfeller der det avdekkes overtredelser av lovgivningen, kan det utløse store oppfølgningsoppgaver for tilsynet, eksempelvis til å kartlegge virkninger av et utslipp eller følge opp en virksomhet særskilt. Innenfor miljølovgivningen har man prinsippet «forurenser betaler», og lignende prinsipper er gjort gjeldende på andre lovområder. Slike pålegg kan gjelde hele eller deler av utgiftene. Det må samtidig fra tilsynsmyndighetenes side foretas en forholdsmessighetsvurdering av hvilke oppfølgningsoppgaver som en overtredelse krever.

Som det fremgår i lovforslaget § 18 fjerde ledd, foreslår departementet en hjemmel for at det kan pålegges virksomhet å dekke særskilte merutgifter som påløper til tilsyn, og at det i forskrift kan fastsettes avgift for andre konkrete tilsynsoppgaver, jfr lovforslaget § 18 femte ledd.

8.3 Retting

I dagens lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. er det ingen bestemmelse om retting. I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse om retting. Det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om dette, og departementet vil derfor opprettholde forslaget, jfr. § 19 første ledd, og knytte noen utfyllende bemerkninger til forslaget. I det løpende tilsyn har tilsynsmyndigheten behov for å kunne pålegge utbedring eller endring av virksomhet, når det avdekkes forhold som ikke er i samsvar med kravene i lovgivningen. Et pålegg om retting anses som et enkeltvedtak, og således vil forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak komme til anvendelse. Forvaltningslovens bestemmelser i kapittel V knyttet til skriftlighet, begrunnelse og underretning inneholdende opplysninger om klageadgang med videre, skal ivaretas. Når det gjelder klage vises det til proposisjonens punkt 8.7. Ved pålegg om retting bør det settes en frist for virksomhetens gjennomføring av pålegget, og denne fristen bør være realistisk. Virksomheten bør selv gis anledning til å vurdere på hvilken måte kravet om retting skal oppfylles. Det vil si at tilsynsmyndigheten kun bør angi hva som skal rettes, og overlate til virksomheten selv å finne de løsninger som virksomheten finner best egnet. Det er virksomheten som må bære kostnadene ved gjennomføring av retting. Tilsynsmyndighetene bør la virksomheten stå fritt i valg av løsning, da valget f.eks. kan innebære en økonomisk vurdering som virksomheten selv er nærmest til å foreta.

8.4 Stansing

Lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. fastsetter i § 4 at:

«Blir de forskrifter eller pålegg som gis etter denne lov ikke etterkommet innen den frist som er satt, kan departementet eller tilsynsmyndigheten forby bruk av vedkommende anlegg, apparater eller stoffer».

Etter dagens lov besitter tilsynsmyndighetene et inngripende virkemiddel ved manglende overholdelse av lovgivningen, da et forbud mot bruk i realiteten vil medføre stansing.

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om stansing. Det er kun Trondheim kommune som har uttalt seg om forslaget. Kommunen påpeker at retting og stansing etter kommunehelsetjenesteloven ligger til kommunen å pålegge, men at denne loven legger myndigheten til Statens strålevern. De ber om en harmonisering av virkemiddelbruken mellom det tilsendte lovforslaget og kommunehelsetjenesteloven. Departementet skal kort bemerke at lovforslagets § 18 annet ledd ivaretar dette, og viser for øvrig til avsnittet om delegasjon til kommuner i proposisjonens punkt 8.1.4.

Da det ikke har fremkommet synspunkter på punktet om stansing, vil departementet opprettholde forslaget fra høringsnotatet, og dette fremkommer i lovforslaget § 19 annet ledd. Departementet finner imidlertid grunn til å gi noen utdypende kommentarer til forslaget.

Når det i forbindelse med virksomhet som faller inn under loven, foreligger graverende forhold som har et betydelig og akutt skadepotensiale, kan det være nødvendig å gripe inn umiddelbart for å avverge bestående fare. I tilfeller der umiddelbar inngripen er påkrevet, vil pålegg om retting og lignende ikke nødvendigvis være tjenlig for å avverge den umiddelbare faren. Det er da behov for å kunne pålegge stansing. Bruk av virkemiddelet stansing kan få store konsekvenser for en virksomhet og medføre betydelige økonomiske følger. Den interessen som ivaretas ved stansing, må derfor stå i forhold til de store konsekvenser stansing kan ha for virksomheten. Stansing bør kun anvendes når det foreligger en overhengende fare ved fortsatt virksomhet, og ved utformingen av hjemmelen for stansing har departementet fastsatt et strengt kriterium for når stansing kan pålegges. Den foreslåtte bestemmelsen inneholder ingen angivelse av hvem som kan treffe slikt vedtak. I alminnelighet vil dette være tilsynsorganet som sådant. I situasjoner der det foreligger overhengende fare, kan den personen som utfører tilsynet, treffe slikt vedtak på stedet.

Foruten tilfeller som nevnt, kan det være behov for å pålegge stansing når en virksomhet notorisk overtrer regelverket og pålegg gitt i medhold av det, uten at det nødvendigvis har oppstått noen overhengende fare. Det kan også være behov for stansing når en virksomhet mangler godkjenning. Dersom virksomhet fortsatt skulle kunne drives tross manglende godkjenning, vil det medføre en uthuling av regelverket og en forskjellsbehandling til ugunst for dem som oppfyller godkjenningskravet. I de tilfeller som det her gjelder, er det imidlertid andre forhold som begrunner stansing enn overhengende fare for stråleskade.

Med utgangspunkt i at stansing er et svært inngripende og alvorlig virkemiddel, er det imidlertid nødvendig at andre håndhevingsbestemmelser som f. eks pålegg om retting, må være forsøkt først, og at virksomheten har fått tilstrekkelig frist til oppfølging av pålegg. Enhver bruk av håndhevingsbestemmelser, herunder stansing, krever en vurdering av forholdsmessighet, og også at det tas hensyn til at pålegget ikke er mer omfattende enn nødvendig. Når virksomheter med flere delfunksjoner gis pålegg om stansing, må det kun være den berørte delen av virksomheten som kreves stanset.

Hjemmel til å pålegge stansing medfører ikke uten videre hjemmel til fysisk å stanse virksomheten. I tilfeller der en virksomhet ikke retter seg etter pålegget, bør det bes om bistand fra politiet. Departementet har derfor tatt inn hjemmel for at politiet kan bistå i slike tilfeller. Dette harmonerer med bestemmelsene i kapittel 13, særlig § 13-2, i alminnelig tjenesteinstruks for politiet, fastsatt ved kronprinsreg. resolusjon av 22. juni 1990. Dersom umiddelbar handling er tvingende nødvendig, antas det at representanter for tilsynsmyndigheten vil kunne gjennomføre fysisk stansing på stedet også uten politiets medvirkning.

Pålegg om stansing er enkeltvedtak. Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak kommer dermed til anvendelse.

8.5 Tvangsmulkt

Gjeldende rett

Det finnes ingen bestemmelse om tvangsmulkt i dagens røntgenlov, men det er en vanlig bestemmelse i andre lover som det er naturlig å sammenligne med, f. eks produktkontrolloven § 13, arbeidsmiljøloven § 78, brannvernloven § 39 m.fl.

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om tvangsmulkt i ny strålevernlov, samt hjemmel for å gi nærmere forskrifter om bruken av tvangsmulkt, eksempelvis om når tvangsmulkt kan brukes, formell fremgangsmåte, når andre virkemidler er bedre egnet, størrelse på tvangsmulkten, beregning av forfall og lignende. Det ble videre foreslått at tvangsmulkt skulle være tvangsgrunnlag for utlegg, og dette ble tatt inn i lovbestemmelsen.

Høringsinstansenes syn

Det er kun to høringsinstanser, Justisdepartementet og Direktoratet for arbeidstilsynet, som har uttalt seg om dette punktet.

Justisdepartementet uttaler at:

«Som utgangspunkt er en ordning med forvaltningsmessig tvangsmulkt forenlig med Grunnloven § 96 og artikkel 6 i den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Det må imidlertid foretas en konkret helhetsvurdering der både tvangsmulktens funksjon og størrelse har betydning».

Justisdepartementet fremhever i den sammenheng at:

«Tvangsmulktens størrelse må fastsettes ut fra behovet for å sikre etterlevelse i den konkrete sak, og ikke med sikte på at andre skal etterleve loven i lignende situasjoner».

Direktoratet for arbeidstilsynet foreslår at det tas inn en bestemmelse for i særlige tilfeller helt eller delvis å kunne ettergi tvangsmulkt når det finnes rimelig, og viser til arbeidsmiljøloven § 78 og forskrift om tvangsmulkt § 5 annet ledd.

Departementets vurdering og forslag

Tvangsmulkt er et effektivt håndhevingsalternativ som tilsynsmyndigheten kan anvende, når virksomhet ved utløpet av fastsatt frist for gjennomføring av et pålegg, ikke har brakt driften i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lovgivningen. Ved at virksomheten kan pålegges å betale en løpende mulkt for hver dag som går utover fristen eller eventuelt et engangsbeløp, er tvangsmulkt et sterkt incitament for virksomheten til å bringe forholdet i orden, og vil kunne sikre etterlevelse av myndighetspålagte krav til strålevern og bruk av stråling. Av hensyn til Grunnloven § 96 og artikkel 6 i den europeiske menneskerettighetskonvensjon forutsetter departementet at et vedtak om tvangsmulkt, og fastsetting av tvangsmulktens størrelse, blir gjort ut fra behovet for å sikre etterlevelse i den konkrete sak, og ikke med sikte på at andre skal etterleve loven i lignende situasjoner.

Tvangsmulkt kan gis i form av en engangsmulkt eller i form av løpende dagmulkt. Hvilken form som velges avhenger blant annet av hvor avgjørende det er at forholdet rettes opp hurtig. I tilfeller der mulkt og eventuelle renter m.v. ikke blir betalt, vil det være nødvendig å ha et tvangsgrunnlag, jfr. tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1, for å inndrive en påløpt tvangsmulkt gjennom namsmyndighetene. Lov av av 26. juni 1992 nr. 66 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring fastsetter i § 7-2 første ledd bokstav d at beslutning om tvangsmulkt truffet av offentlig myndighet med hjemmel i lov, er tvangsgrunnlag for utlegg. I utformingen av forslaget til lovbestemmelse har departementet derfor ikke fastsatt dette særskilt. Den som vedtaket om tvangsmulkt retter seg til, må gis tilfredsstillende rettssikkerhet. Vedtak om tvangsmulkt er enkeltvedtak, og kan påklages på samme vis som ethvert annet forvaltningsvedtak.

Sosial- og helsedepartementet opprettholder forslaget om hjemmel for tvangsmulkt, jfr. lovforslagets § 21, men har gjort noen endringer som følge av synspunkter som fremkom i høringen. Sosial- og helsedepartementet slutter seg til Justisdepartementets forslag, og anser at det av hensyn til klarhet er hensiktsmessig å ta inn en henvisning til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d i bestemmelsen om tvangsmulkt. Hva angår forslaget fra Direktoratet for Arbeidstilsynet om å kunne frafalle ilagt tvangsmulkt hvor dette finnes rimelig, ser departementet intet til hinder for å innta en slik tilføyelse, og har inntatt dette i bestemmelsen.

8.6 Import- og omsetningsforbud

Gjeldende rett

Dagens røntgenlov inneholder ingen bestemmelse som gir generell hjemmel for import- eller omsetningsforbud for varer eller produkter som medfører en helserisiko. Det nærmeste man kommer er røntgenloven § 2 annet ledd som gir hjemmel for å bestemme at anlegg og apparater ikke må tas i bruk, og at apparater og materiell ikke må selges her i landet før de er undersøkt og godkjent av vedkommende tilsynsmyndighet. Dette er i realiteten en hjemmel for å kreve godkjenning. Selv om godkjenningsordninger kan anvendes til å hindre omsetning av varer som ikke tilfredsstiller visse krav, er det ingen direkte hjemmel for å nekte varer omsatt eller importert.

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en klar hjemmel til å kunne gripe inn gjennom import- eller omsetningsforbud dersom et stoff, en vare eller utstyr viste seg å innebære en helserisiko grunnet stråling. Departementet foreslo videre en reservasjon slik at de prinsipper som ligger til grunn i EØS avtalen og eventuelle andre handelsavtaler, blir ivaretatt ved anvendelsen av bestemmelsen. Det innebærer at import- eller omsetningsforbud kun kan treffes så fremt det ikke strider mot internasjonale avtaler som Norge er tilsluttet.

Høringsinstansenes syn

Kun Utenriksdepartementet har uttalt seg om bestemmelsen, og anser at en bestemmelse om import- og omsetningsforbud systematisk hører sammen med bestemmelsen om godkjenning og melding. Det foreslås derfor at bestemmelsen slås sammen med godkjenningsbestemmelsen.

Departementets vurdering og forslag

Departementet vil opprettholde det forslag som ble fremmet i høringsnotatet, og selve bestemmelsen fremgår i lovforslagets § 20. Departementet ønsker å utdype noen av de vurderinger som ligger bak forslaget. De er gjengitt nedenfor.

Behov for å hindre import eller videre omsetning av et produkt eller en vare kan oppstå dersom det avdekkes at produktet eller varen avgir stråling som kan medføre en helserisiko, uten at dette var tilsiktet. Dette gjelder både når strålingen som produktet, stoffet eller varen avgir, ikke var kjent på forhånd, og dersom strålingen er en annen enn forutsatt. I andre land har det forekommet et eksempel på det første ved at skrapmetall, som i utgangspunktet ikke skal avgi stråling, er forurenset med radioaktive stoffer eller inneholder kasserte strålekilder som bare følger med skrapet. At strålingen er en annen enn forutsatt, kan eksempelvis være at solarier til privat bruk viser seg å ha en styrke beregnet for helt andre bruksområder. Vedtak om import- eller omsetningsforbud kan treffes enten i form av enkeltvedtak eller i form av forskrift. Enkeltvedtak vil være aktuelt i enkelttilfeller som f. eks. skrapmetallet nevnt i eksempelet overfor, og forskrift blir nødvendig når f. eks et omsetningsforbud retter seg mot en ubestemt gruppe forhandlere. Hjemmelen forutsettes å kunne benyttes også til å fastsette generelle forbud mot f. eks. import av radioaktivt avfall. For varige generelle importforbud bør det fastsettes forskrift i medhold av godkjenningsbestemmelsen i § 6, der det fremgår at visse typer import generelt ikke godkjennes. Import- eller omsetningsforbud er et inngripende virkemiddel som kan ha store økonomiske konsekvenser for dem som forbudet retter seg mot. Det er nødvendig å foreta en forholdsmessighetsvurdering når slikt vedtak treffes. Dette innebærer blant annet å vurdere om formålet kan oppnås på annen måte, og om forbudet står i rimelig forhold til den interesse som skal beskyttes.

Departementet har vurdert forslaget fra Utenriksdepartementet om endret plassering av bestemmelsen, men har kommet til at den foreslåtte plassering blant lovforslagets administrative bestemmelser bør opprettholdes. Bestemmelsen om import- og omsetningsforbud adskiller seg fra godkjennings- og meldingsbestemmelsen ved at den er ment å dekke tilfeller der uforutsett helserisiko ved et stoff, produkt eller vare gjør det nødvendig å treffe et hurtig vedtak. Dette kan gjelde for nye varer eller produkter som ikke har vært vurdert tidligere, men også for etablerte varer eller produkter der nye opplysninger avdekker ukjente helserisiki.

Særskilt om forholdet til EØS- og WTO avtalen

For varer som er omfattet av EØS avtalen, gjelder som utgangspunkt fri flyt av varer. Et import- eller omsetningsforbud er som utgangspunkt ikke forenlig med dette prinsippet. For varer eller produkter som er omfattet av det harmoniserte EØS regelverket, vil helserisiko ved produktet eller varen normalt være vurdert på forhånd. Det er først dersom det avdekkes avvik fra fellesskapsregelverk, eller fremkommer nye opplysninger av betydning for risikovurderingen, at det blir aktuelt å treffe tiltak. EØS regelverket inneholder normalt sikkerhetsklausuler som fastsetter hvilken fremgangsmåte som skal benyttes i slike tilfeller. For varer som er omfattet av EØS-avtalen, men der det ikke eksisterer et felles (harmonisert) regelverk, gjelder gjensidighetsprinsippet. Dette har blitt fortolket som at: «En vare som er lovlig produsert og omsatt i et avtaleland fritt skal kunne selges i et annet avtaleland», jfr. EU domstolens avgjørelse i sak 120/78, den såkalte «Cassis de Dijon» dommen fra 1979. Dersom det skal fastsettes import- eller omsetningsforbud, må dette skje under hensyntagen til de prinsipper som er fastlagt for EØS-området. Dette innebærer for det første at slikt tiltak kun skal treffes når det foreligger tvingende hensyn, dvs helsemessig nødvendige formål. Dersom man finner at det foreligger et slikt tilfelle, må tiltaket begrenses til det som er nødvendig for å oppnå formålet, dvs et proposjonalitetsprinsipp. I tillegg må tiltaket stå i rimelig forhold til den interesse som skal beskyttes. I EØS avtalen er det artikkel 11-13 og rettspraksis knyttet til disse og de parallelle bestemmelser i Romatraktaten, jfr. EØS avtalens artikkel 6, som danner det rettslige utgangspunktet for de vurderinger som må foretas. Det er videre grunn til å nevne at tilsvarende prinsipper følger av WTO-avtalen.

8.7 Klage

Gjeldende rett

Dagens røntgenlov inneholder ingen egen bestemmelse om klage. Hovedregelen om klagebehandling i forvaltningsloven § 28 har vært anvendt direkte. Sosial- og helsedepartementet har i egenskap av å være nærmest overordnet Statens strålevern behandlet klager på enkeltvedtak.

Forslag i høringsnotatet

I lovforslaget er det foreslått en klagebestemmelse der det fremgår at Sosial- og helsedepartementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av Statens strålevern, dvs en videreføring av dagens etablerte ordning. Som følge av forslaget om å åpne for delegasjon til andre statlige tilsynsmyndigheter samt til kommuner, jfr. proposisjonens punkt 8.1, ble det videre foreslått to supplerende klageregler. I tilfeller der tilsynsmyndighet delegeres til andre statlige tilsynsmyndigheter, foreslo departementet en klageregel som tilsvarer hovedregelen i forvaltningsloven § 28 første ledd. Hensikten er at den etablerte klagesaksbehandling på tilsynsmyndighetens forvaltningsområde skal kunne anvendes. Dersom tilsynsmyndighet delegeres til kommuner, foreslo departementet en klageregel som tilsvarer § 4a-12 i lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene. Det er i praksis tilsyn med solstudioer som i dag er aktuelt å delegere til kommunene. Det tilsyn som kommunale myndigheter i dag fører med solstudioer, skjer med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven.

Høringsinstansenes syn

Fylkeslegen i Buskerud har uttalt seg om forslaget til klageordning for kommunale vedtak. Fylkeslegen ønsker ikke en klageregel som tilsvarer kommunehelsetjenesteloven § 4a-12, men ønsker at fylkeslegen skal være klageinstans for slike vedtak, men med plikt til innhenting av uttalelse fra fylkesmannens miljøvernavdeling før vedtak treffes.

Økokrim ønsker bestemmelsen flyttet slik at regulering av klageadgang lovteknisk plasseres etter tvangsmulkt, og det er tatt hensyn til dette i lovforslaget.

Departementets vurdering og forslag

For vedtak fattet av Statens strålevern er SHD klageinstans. Det er et grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp at part eller annen med rettslig klageinteresse skal kunne påklage enkeltvedtak til en klageinstans, jfr. forvaltningsloven § 28 første ledd. Bakgrunnen for forslaget om egne klageordninger der tilsynsmyndighet er delegert til andre enn Statens strålevern, er at Sosial- og helsedepartementet ikke uten videre fremstår som en naturlig klageinstans for vedtak truffet av statlige tilsynsorganer i andre forvaltningsgrener, og heller ikke for vedtak truffet av kommunalt organ. Forslaget innebærer at det i størst mulig grad bygges på de etablerte klagebehandlingsrutiner. Er det f. eks Arbeidstilsynet som har fått delegert myndighet, vil det kunne bygges på den klageordning som er fastsatt i arbeidsmiljøloven § 77 nr. 6. I andre tilfeller der myndighet er lagt til direktorater, vil det være forvaltningsorganets overordnede departement som behandler klagen. Da klage på vedtak truffet av kommuner følger de samme regler som kommunehelsetjenesteloven § 4a-12, får de vurderinger som fremgår i Ot. prp. nr 40(1986-87), side 63 og 69, tilsvarende anvendelse. Ved klagebehandling forutsettes det at Statens strålevern etter behov bistår andre etater med faglige vurderinger, men dette foreslås ikke formalisert i lovteksten. Adgang til faglig bistand er dermed en mulighet, men ingen forpliktelse for klageinstanser og underinstanser.

Departementet har vurdert uttalelsen fra Fylkeslegen i Buskerud, og anser at det er klageordningen i kommunehelsetjenesteloven § 4a-12 som etter fylkeslegens syn burde hatt et annet innhold. Når det imidlertid er fastlagt en klageordning, mener departementet at den etablerte ordning må videreføres også for vedtak om strålevern, istedenfor å konstruere en ny og særskilt klageordning. I lovforslaget § 22 er forslaget til klagebestemmelse opprettholdt.

8.8 Straff

8.8.1 Gjeldende rett

Dagens røntgenlov fastsetter i § 5 første ledd at:

«Overtredelser av de bestemmelser som fastsettes i medhold av denne lov, straffes med bøter eller fengsel i inntil 3 måneder».

I annet ledd fremgår at:

«Det samme gjelder overtredelse av forbud nedlagt etter § 4».

Sistnevnte bestemmelse § 4 fastsetter at blir de forskrifter eller pålegg som gis etter loven, ikke etterkommet innen den frist som er satt, kan departementet eller tilsynsmyndigheten forby bruk av vedkommende anlegg, apparater eller stoffer. Det samme gjelder hvis vedkommende unnlater å gi tilsynsmyndigheten de opplysninger som forlanges eller nekter adgang til anlegg m.v.

8.8.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre gjeldende straffebestemmelse, både hva gjelder strafferamme og hovedinnhold men i en noe endret utforming.

8.8.3 Høringsinstansenes syn

Det er to høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Disse er Riksadvokaten og Økokrim.

Økokrim uttaler at:

«Økokrim er noe undrende til at departementet opprettholder samme strafferamme - som dagens røntgenlov - på bøter eller fengsel opp til 3 måneder. En har generelt innført høye strafferammer i forhold til andre lovbestemmelser som er satt til å beskytte mot miljøfare, se f.eks forurensningsloven § 78 annet ledd(opp til 2 eller 5 år), viltloven § 56 og naturvernloven § 27. Særlig uholdbart blir forslaget hvis det er slik at loven som lex specialis skal gå foran arbeidsmiljøloven (som har en øvre strafferamme på 1 års fengsel)».

Etter å ha pekt på at stråling er en av de mest alvorlige miljøpåvirkninger man kan tenke seg, fremholder Økokrim at:

«På denne bakgrunn er lovforslaget dårlig i samsvar med annen miljølovgivning. En så lav strafferamme vil også gi en foreldelsesfrist på 2 år. Det vil være særlig betenkelig på dette området. Virkningen av en straffbar stråledose kan i flere tilfeller først vise seg etter flere år».

Økokrim foreslår å videreføre systemet fra forurensningsloven med en lav strafferamme for de mer alminnelige overtredelser, men med straffskjerpelsesalternativ der det foreligger såkalt særdeles skjerpede omstendigheter, eksempelvis gjentagelse eller der det har inntrådt fare for alvorlig helseskade. Der den ulovlige handling har ført til noens død eller betydelig skade på legeme eller helbred, bør strafferammen være ytterligere skjerpet.

Økokrim skriver videre at:

«Ettersom ulovlig stråling utgjør en særdeles helsefare bør en vurdere om strafferammen bør være 6 år, der hvor den ulovlige strålingen har gitt de mest alvorlige følger. Det vil også gi en foreldelsesfrist på hele 10 år. De forhøyede strafferammer tilsier videre at forholdet i såfall blir en forbrytelse, jfr. strl. § 2».

Økokrim går videre imot å utelukke idealkonkurrens og foreslår at straffebestemmelsen endres til:

«Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer eller medvirker til overtredelse av bestemmelser eller pålegg gitt i eller i medhold av denne loven her, straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Foreligger særdeles skjerpede omstendigheter kan fengsel i to år anvendes. Har overtredelsen ført til noens død eller betydelig skade på legeme eller helbred kan fengsel inntil 6 år anvendes. Forsøk er straffbart».

Riksadvokaten viser i sin uttalelse til høringsuttalelsen fra Økokrim, og uttaler videre at:

«I tillegg bemerker riksadvokaten, på samme måte som i en rekke tidligere høringsuttalelser herfra knyttet til bruk av straff i spesiallovgivningen, at det bør vurderes meget nøye om straff er et hensiktsmessig virkemiddel ved brudd på alle «bestemmelser eller pålegg gitt i eller i medhold av denne lov eller vilkår fastsatt med hjemmel i denne loven» jfr. utkastet til § 23. Det er ikke umiddelbart selvinnlysende at en slik altomfattende straffetrussel er nødvendig, i alle fall ikke i tillegg til muligheten for tvangsmulkt ilagt av tilsynsmyndigheten i medhold av § 22. Som eksempel på en vesentlig mer spesifisert straffetrussel på et beslektet område vises det til forurensningsloven kap. 10.»

Senere i uttalelsen fremgår det:

«det bør ses nærmere på straffetrusselens utforming, men også på påtalereglene. Kanskje bør det innføres en påtaleregel etter mønster av forurensningsloven §§ 78 siste ledd og 79 siste ledd.»

8.8.4 Departementets vurdering og forslag

Lovforslaget gir tilsynsmyndigheten en rekke administrative reaksjonsformer for håndheving av loven, herunder retting, stansing og tvangsmulkt. Det vil være tilsynsmyndighetens virksomhet og bruk av administrative virkemidler som praktisk sett har størst betydning for håndhevelsen, men departementet foreslår i tillegg å opprettholde en alminnelig straffebestemmelse. Bestemmelsen er plassert i lovforslagets § 23. På bakgrunn av høringsuttalelsene fra Økokrim og Riksadvokaten har departementet vurdert straffebestemmelsen opp mot tilsvarende bestemmelser på tilgrensende lovområder. Det er lagt vekt på straffebestemmelsene i forurensningsloven, arbeidsmiljøloven, produktkontrolloven og helsepersonelloven som enten grenser opp til eller overlapper strålevernloven.

Den alminnelige strafferamme i alle disse lovene er bøter eller fengsel i inntil 3 måneder. I flere av lovene er det imidlertid tatt inn et straffeskjerpelsesalternativ, slik at strafferammen ved særdeles skjerpede omstendigheter i alminnelighet er hevet til fengsel i inntil 2 år. Av de nevnte lover er det kun forurensningsloven som har en ytterligere straffeskjerpelse, der strafferammen er fengsel i inntil 5 år. Med henvisning til synspunktene i de to høringsuttalelsene vil departementet opprettholde den strafferamme som er foreslått i høringsnotatet for de mer alminnelige overtredelser, og dermed videreføre gjeldende strafferamme for disse. Departementet foreslår et straffeskjerpelsesalternativ slik at det i tilfeller der overtredelse har eller kunne ha medført alvorlig fare for helse eller miljø, kan anvendes fengsel i inntil 2 år. Forslaget om et straffeskjerpelsesalternativ vil medføre at strafferammen er likeartet som i de lover som det er sammenlignet med.

Departementet er enig i Riksadvokatens vurdering om at det ikke er selvinnlysende at en altomfattende straffetrussel er nødvendig, særlig i lys av at loven stiller en rekke administrative virkemidler til rådighet. Departementet forutsetter ut ifra erfaringene med gjeldende lov at det i praksis så godt som utelukkende er administrative virkemidler som anvendes for å sikre overholdelse av loven. Samtidig er det et ønske å opprettholde en straffetrussel, som er likeartet og harmonisert med tilsvarende bestemmelser i beslektet lovgivning. På bakgrunn av Riksadvokatens uttalelse har departementet vurdert om det er mulig å innskrenke straffetrusselen til enkelte typer forhold og spesifisere straffebestemmelsen, men da dette er en fullmaktslov, er dette vanskelig. Departementet har sammenlignet med forurensningsloven der straffebudene er mer spesifisert, men har inntrykk av at det samlede antall forhold som omfattes av straffebudene, leder til at de fleste forhold rent faktisk er omfattet av straffetrussel. For å ivareta den problemstilling som Riksadvokaten reiser, har departementet kommet til at det mest hensiktsmessige vil være å innføre en påtaleregel, slik at påtalen ved mindre alvorlige overtredelser gjøres avhengig av begjæring fra tilsynsmyndigheten.

Forseelse og forbrytelse. Skyldkravet.

Strafferammen i loven § 23 første ledd, bøter eller fengsel i inntil 3 måneder, medfører at brudd på loven eller vedtak gjort i medhold av den, er å anse som en forseelse, jfr. straffeloven § 2 annet ledd. Dersom overtredelsen har eller kunne ha medført alvorlig fare for helse eller miljø, jfr. straffebestemmelsens annet ledd, er strafferammen fengsel i 2 år, og overtredelsen er å anse som forbrytelse, jfr. straffeloven § 2. Forskjellen har strafferettslig og straffeprosessuell betydning, jfr Johs. Andenæs, Alminnelig strafferett, 3.utgave 1989 side 5-8. De alminnelige regler i straffeloven om skyldkrav gjelder. Straffeloven § 40 første ledd krever som hovedregel forsett, og annet ledd fastsetter at forseelser som består i unnlatelse, også straffes ved uaktsomhet. Departementet har vurdert hvorvidt forsvarlighetsnormen etter loven § 5 er så generell at det er urimelig å fastsette straff for overtredelse ved simpel uaktsomhet, og til sammenligning vises det til straffebestemmelsen i produktkontrolloven § 12. Departementet har imidlertid kommet til at den begrensende påtaleregel som er foreslått, minsker behovet for dette unntaket.

Foretaksstraff

Straffebestemmelsen er utformet slik at den gjelder for enhver fysisk eller juridisk person som overtrer loven. Når det gjelder straffansvar for foretak gjelder de alminnelige bestemmelser i straffeloven § 48a og § 48b. Foretaksstraff vil naturlig komme til anvendelse ved såkalte systemfeil der det er organiseringen og rutinene som helhet som svikter. I svært mange tilfeller vil det være slik at overtredelser som kan spores tilbake til enkeltansatte i virksomheten, i realiteten skyldes forhold ved virksomheten som sådan, herunder manglende retningslinjer, opplæring eller annen generell tilrettelegging for at ansatte skal kunne ivareta aktsomhet og fastsatte sikkerhetskrav. Departementet anser at straffelovens bestemmelser om foretaksansvar ofte vil være naturlig å anvende.

Påtalen

I alminnelighet gjelder påtalereglene i straffeloven § 77 følgende. Etter straffeloven § 77 skal påtalemyndigheten reise straffesak av eget tiltak når den blir kjent med et straffbart forhold. Den ulike strafferammen medfører at overtredelse av første ledd er å anse som forseelse, og overtredelse av annet ledd å anse som forbrytelse, jfr straffeloven § 2. Dette får betydning for hvem som avgjør spørsmålet om tiltale, jfr. straffeprosessloven § 66 og § 67 annet ledd. Departementet har videre, på bakgrunn av uttalelsen fra Riksadvokaten, tatt inn en bestemmelse etter mønster av forurensningsloven § 79 annet ledd, slik at offentlig påtale skjer etter begjæring fra tilsynsmyndigheten i de tilfeller der overtredelse bare har ført til liten fare eller risiko. Hensynet bak dette er å gjøre visse innskrenkninger når det gjelder håndhevelsen for de mer bagatellmessige overtredelser. Tilsynsmyndigheten som har anledning til å begjære påtale, er samtidig den myndighet som rår over de administrative reaksjonsformer, og kan avgjøre om disse er mer egnet å anvende. Særlig for bestemmelser i utfyllende forskrifter som har underordnet karakter eller preg av ordensregler, vil det føre for langt å håndheve dem med straffesanksjoner, og det er naturlig å anvende administrative virkemidler ved overtredelser og ikke straff. Forslaget til ny strålevernlov er utformet som en fullmaktslov, og departementet anser det formålstjenlig å klargjøre at også overtredelse av bestemmelser og pålegg gitt i medhold av loven er straffbart. Dette kan eksempelvis gjelde alvorlige brudd på utslippstillatelser og lignende.

I høringsnotatet foreslo departementet å gjøre forsøk straffbart. Det innebar unntak fra hovedregelen i straffeloven § 49 annet ledd. Departementet har senere kommet til at det er lite hensiktsmessig å gjøre slikt unntak.

Strålevernlovgivningen er sektorovergripende, og en straffbar handling eller unnlatelse, kan være dekket av straffebud i annen lovgivning. Departementet foreslo i høringsnotatet å utelukke idealkonkurrens og eventuelle følger for straffeutmålingen, jfr. straffeloven § 62, men har på bakgrunn av høringsuttalelsen fra Økokrim endret dette. Annen lovgivning som kan komme til anvendelse, kan f. eks være straffebud i arbeidsmiljølovgivning, produktkontrollovgivning, helselovgivning eller straffebud i den alminnelige straffeloven. I den grad et forhold rammes av straffebestemmelser i Almindelig borgerlig Straffelov av 22. mai 1902 nr 10, vil naturligvis også disse kunne anvendes. Dette kan f. eks være bestemmelser i straffeloven kapittel 22 om forbrytelser mot liv, legeme og helbred, jfr § 9, men det er også grunn til å nevne § 152b hva angår forurensning eksempelvis i form av utslipp av radioaktive stoffer.

Departementet har videre utformet bestemmelsen slik at medvirkning til overtredelse er straffbart.