Del 4
Forholdet til annen lovgivning
9 Forholdet til annen lovgivning
9.1 Innledning og avgrensning
Strålevernlovgivningen grenser opp til og er et delaspekt i lovgivning som forvaltes av andre myndigheter. Særlig gjelder dette arbeidsmiljø-, produktkontroll- og helselovgivning og den virksomhet som Arbeidstilsynet, Statens helsetilsyn og Produkt- og elektrisitetstilsynet utøver, men også i forhold til myndigheter som Oljedirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern m.v. Forholdet til slik lovgivning beskrives her.
Lover som kun gjelder rettslige forhold mellom private parter vil ikke bli berørt, da grenseflaten til annen offentligrettslig lovgivning vedrørende strålevern er det sentrale. Heller ikke lover som alene vedrører nukleær sikkerhet, f. eks i form av regelverk for ikke-spredning av nukleært materiale, er omfattet. Regulering av tradisjonelt strålevern er ikke et av formålene med nevnte lover, selv om de kan sies å bidra til strålevern i vid forstand.
9.2 Lov 12 mai 1972 nr 28 om atomenergivirksomhet
Innledning
Atomenergiloven ble vedtatt bl.a. fordi man i 1973 tok sikte på å fremlegge for Stortinget et forslag om bygging av et atomkraftverk. Formålet med atomenergiloven var å fastsette et regelverk som kunne anvendes for å ta atomenergi i bruk, samtidig som man ville sikre omgivelsene mot de skadevirkninger som et atomanlegg kan medføre. En hovedoppgave for atomlovgivningen var i henhold til forarbeidene, Ot. prp. nr. 51 (1970-71) å få ansvarsforholdene bestemt så klart og enkelt som mulig. Av forarbeidene fremgår at andre forhold knyttet til radioaktive stoffer og stråling enn dem som knyttet seg direkte til atomanlegg, ble ansett for å være en oppgave for det alminnelige strålevern, og loven overlapper i liten grad røntgenloven. Atomkraftutbygging ble ikke og er ikke en aktuell problemstilling i Norge i dag, jfr. blant annet behandlingen av St. meld. nr. 71 (1984-85), der det ble slått fast at kjernekraft ikke er noen aktuell energikilde i Norge. Lovens viktigste anvendelsesområde idag er Strålevernets tilsyn, samt konsesjonbehandling for Institutt for energiteknikk's atomanlegg på Kjeller, i Halden og Himdalen. Tidligere ble loven forvaltet av Olje- og energidepartementet, men ansvaret ble med unntak av konsesjon for fremtidig bygging av atomkraftverk overført til Sosial- og helsedepartementet fra 1993. Hovedpunktene i loven med 59 paragrafer er bestemmelsene om:
Konsesjon for oppføring, eierskap og drift av atomanlegg, samt om løyve for å fremstille, eie, lagre, behandle, transportere, omsette eller inneha atomsubstans, event. annet atombrensel eller radioaktivt produkt enn atomsubstans.
Kontroll- og tilsynsoppgavene til Statens strålevern.
Erstatningsplikt for skader ved atomulykke.
Krav til operatører om forsikring mot atomulykker.
Beredskap og kontroll med fredelig utnytting av atomenergi.
Den mest omfattende delen av loven er viet erstatning og forsikring for atomulykker, og de 30 bestemmelsene om atomansvar er en tilpasning til internasjonale konvensjoner om erstatningsansvar som Norge er tilsluttet. Justisdepartementet og Utenriksdepartementet ivaretar atomansvarsdelen av loven.
Vurdering av om lov om atomenergivirksomhet bør integreres i ny strålevernlov
Departementet har vurdert om atomenergiloven bør integreres i ny strålevernlov. Dette spørsmålet har vært reist ved to anledninger tidligere. Arbeidsgruppen som i 1992 vurderte sammenslåing av Statens atomtilsyn og Statens institutt for strålehygiene til Statens strålevern, stilte spørsmål ved hensiktsmessigheten av å ha to lover for samme forvaltningsområde. I NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket vurderte Lovstrukturutvalget også atomenergiloven, men konkluderte med at den bør bestå som selvstendig lov. Departementet vil påpeke at atomenergiloven er en detaljrik lov som regulerer et lite anvendelsesområde, som i Norge kun omfatter 3 anlegg. Dersom atomenergiloven skulle integreres i ny strålevernlov, måtte hensikten i første rekke være å forenkle lovverket. Det blir imidlertid lite oversiktlig å innpasse innholdet i atomenergilovens 59 paragrafer sammen med bestemmelser av mer generell art, som omfatter bruk av stråling i industri, forskning, undervisning og helsevesen. Også i andre stater, samt i internasjonale normer, har man i hovedsak valgt en lovstruktur med to ulike lover. På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet at atomenergiloven ble opprettholdt som selvstendig lov. Utenriksdepartementet som er den eneste høringsinstans som har uttalt seg, slutter seg til vurderingen. Departementet opprettholder derfor forslaget om ikke å slå sammen de to lovene. Departementet arbeider for tiden med forberedelse av visse endringer i atomenergiloven, og vil komme tilbake til Stortinget med dette i egen proposisjon.
9.3 Miljølovgivning
Lov av 13. mars 1981 nr. 6. om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven)
Loven regulerer vern mot forurensninger og avfall. Det er Miljøverndepartementet som har ansvaret for loven. Statens forurensningstilsyn er ansvarlig direktorat. I lovens formålsparagraf (§ 1) heter det at formålet er:
«å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden avfall og å fremme en bedre behandling av avfall. Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går utover trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse».
Loven gjelder for forurensninger og avfall i det ytre miljø.
Etter forurensningsloven § 6 nr. 3 omfatter forurensningsbegrepet stråling i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer. Det innebærer at loven gir forurensningsmyndigheten myndighet til å utvide virkeområdet for loven. Forurensningsmyndigheten har ikke fattet noe slikt vedtak annet enn i forbindelse med forskrift av 19. september 1997. Begrunnelsen i lovens forarbeider, Ot. prp. nr. 11 (1979-80), for at loven ikke skulle omfatte stråling var todelt. For det første anså man at det allerede eksisterte et godt regelverk for stråling i atomenergiloven og røntgenloven, og for det andre ønsket man ikke å bygge opp kompetanse på strålevern under forurensningsmyndigheten, når dette allerede var ivaretatt ved strålevernsmyndigheten. For øvrig kan det påpekes at forurensningslovens kapittel om forurensningsskade også gjelder for lys og annen stråling, jfr. loven § 53 annet ledd.
Det andre av de begreper som forurensningsloven anvender, er avfall. I forarbeidene til forurensningsloven er radioaktivt avfall ikke omtalt, verken i forbindelse med avfallskapitlet eller i forbindelse med diskusjonen om hvorvidt stråling skulle omfattes av loven. Det er derfor usikkert om man hadde radioaktivt avfall i tankene da loven ble utarbeidet, slik tilfellet er for forurensningsbegrepet, men lovens bestemmelser utelukker ikke at radioaktivt avfall kan omfattes av loven.
Lov om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed m.v. av 9. juni 1903 nr. 7. (Sjødygtighedsloven)
Kap. 11 i Sjødyktighetsloven, som ble tilføyd ved lov av 8. juni 1979, omhandler forurensning fra skip og administreres av Miljøverndepartementet.
Formålet følger av § 111 der det fremgår at:
«Bestemmelsene i dette kapittel har til formål å forebygge forurensning av sjø, vassdrag og luft ved utslipp av skadelige stoffer fra skip og ved dumping».
I loven § 112 gis en generell definisjon av hva som menes med «skadelige stoffer», og radioaktive stoffer dekkes av definisjonens ordlyd. Miljøverndepartementet har ansvaret for oppfølgning av en rekke internasjonale konvensjoner der reguleringer knyttet til utslipp av radioaktivitet er en integrert del. Konvensjonene går nokså langt i å forby dumping og regulere utslipp av radioaktivt materiale til vann. De konvensjoner som Miljøverndepartementet har et oppfølgingsansvar for, er Londonkonvensjonen av 1972 med revisjoner om bekjempelse av havforurensninger ved dumping av avfall og annet materiale, MARPOL-konvensjonen fra 1973 med revisjoner om hindring av forurensning fra skip, Inngrepskonvensjonen fra 1969 med endringer om inngrep på det frie hav i tilfelle oljeforurensning, som gjennom tilføyd protokoll fra 1973 er gjort gjeldende for radioaktive stoffer, samt OSPAR-konvensjonen fra 1992 om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige atlanterhav. De deler av konvensjonene som regulerer radioaktivitet, gjennomføres i norsk rett med hjemmel i sjødygtighedsloven. Av annet regelverk kan nevnes § 4 i forskrift av 4. desember 1997 om regulering av mudring og dumping i sjø og vassdrag, hjemlet i sjødygtighetsloven, som fastsetter at det ikke er tillatt å dumpe noe avfall eller annet materiale som inneholder radioaktive stoffer.
Vurdering og forslag for regulering av radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall
I høringsnotatet ble det foreslått at forurensningslovgivningen gjøres gjeldende for radioaktiv forurensning, og at loven, sammen med sjødygtighetsloven kapittel 11, utgjør det rettslige grunnlaget for håndtering av radioaktivitet som miljøproblem. Det ble anført at det kan virke som om man i forarbeidene til forurensningsloven i for sterk grad har basert seg på at den bestående strålevernlovgivningen inneholdt tilstrekkelig hjemmel til å regulere forurensnings- og avfallsproblematikk. I en vurdering fra 1997 av behovet for bruk av nye rettslige virkemidler for å begrense radioaktivitet som miljøproblem, utført av en arbeidsgruppe under ledelse av Miljøverndepartementet, konkluderes det blant annet med at gjeldende strålevernlovgivning er mangelfull for håndtering av eksisterende problemstillinger vedrørende radioaktivitet og forurensing/avfall fra strålekilder. At stråling som miljøproblem reguleres i forurensningslovgivningen samsvarer med forslag fra Lovstrukturutvalget i NOU 1992:32 om bedre struktur i lovverket. Høringsnotatet påpekte videre at miljøvernmyndighetene allerede har ansvar for oppfølging av flere konvensjoner der regulering av utslipp av radioaktive stoffer er integrert, og at det vil være enkelt å gjøre forurensningsloven gjeldende for regulering av radioaktiv forurensning, da forurensningsbegrepet, slik det er definert i forurensningsloven § 6, omfatter stråling i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer. Det ble påpekt at Miljøverndepartementet som forurensningsmyndighet må vurdere forholdet. Sosial- og helsedepartementet foreslo videre at dersom forurensningsmyndighetene gjør forurensningslovgivningen gjeldende for stråling, bør Statens strålevern gjøres til en del av forurensningsmyndighetene for miljøvirkninger av stråling, slik at Statens strålevern ivaretar direktoratsoppgaver for Miljøverndepartementet på strålingsområdet. Bakgrunnen var at andre løsninger vil medføre en uheldig splitting av den fagkompetanse som finnes hos Statens strålevern.
Høringsinstansenes syn
Til sammen fire høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet. Norges veterinærhøgskole og Fiskeridepartementet har i hovedsak uttalt seg til forslaget om at Statens strålevern ivaretar direktoratsansvaret for strålingsspørsmål, dersom forurensningsloven gjøres gjeldende for radioaktivitet som miljøproblem.
Norges veterinærhøgskole er enig i at det vil være meget uheldig om den brede fagkompetansen som er bygget opp ved Statens strålevern, skulle splittes, og deler av den overføres/bygges opp ved Statens forurensningstilsyn.
Fiskeridepartementet er likeledes prinsippielt enig i at det er uheldig å splitte opp fagkompetansen eller legge til rette for ekstra oppbygging av fagkompetanse, spesielt innenfor et fagfelt som allerede er sterkt begrenset med faglige ressurser, slik tilfellet er når det gjelder stråling, strålevern og radioaktivitet generelt. Fiskeridepartementet peker imidlertid på den særskilte kompetanse som Havforskningsinstituttet har på området marin radioaktivitet/radioøkologi, og fremhever det samarbeid som foreligger mellom instituttet og Statens strålevern, som gjerne kan formaliseres gjennom samarbeidsavtale.
Forslaget om å gjøre forurensingslovgivningen gjeldende for stråling er det i hovedsak fem høringsinstanser som har uttalt seg om. Norges landbrukshøgskole og Miljøverndepartementet har uttalt seg direkte til dette punktet, og i tillegg legger departementet vekt på de høringsuttalelser som knytter seg til lovens formål, fordi synspunktene henger nært sammen med denne problemstillingen. Det vises til proposisjonens punkt 5.1 der det fremgår hvilke synspunkter Økokrim, Justisdepartementet og Oslo kommune har fremmet.
Norges landbrukshøgskole anser prinsipalt at forurensningslovgivningen bør gjøres gjeldende for radioaktive stoffer, og at lov om strålevern og bruk av stråling i såfall fokuserer på menneskers helse. Subsidiært bør hensynet til miljø tas inn i lovforslagets formålsbestemmelse, og de nødvendige endringer som følger av dette, må utføres.
Miljøverndepartmentet uttaler:
«Ved at loven (forslag til lov om strålevern og bruk av stråling) i realiteten gir en uttømmende regulering av stråling som problem, er det naturlig at også hensynet til miljø inngår i lovens formål». Samtidig understrekes: «at selv om det på et senere tidspunkt skulle bli aktuelt å gjøre forurensningsloven gjeldende for stråling, utelukker ikke det på noen måte at hensynet til miljø også inngår i strålevernloven».
Det følger forutsetningsvis av dette at Miljøverndepartementet anser at den nye strålevernloven bør danne det rettslige grunnlag for vern av miljøet mot skadelige følger av stråling, inntil forurensningsloven eventuelt blir gjort gjeldende for stråling. Miljøverndepartementet vil se an virkningene av strålevernloven før de eventuelt vurderer om forurensningsloven skal gjøres gjeldende for stråling.
Departementets vurderinger
Departementet vurderer høringsinstansenes synspunkter slik at de finner det formålstjenlig at ny lov om strålevern og bruk av stråling utgjør det primære rettslige grunnlaget for å regulere stråling, også hva angår vern av det ytre miljø. Foruten synspunktene fra Miljøverndepartementet og Norges landbrukshøgskole har Økokrim, Justisdepartementet og Oslo kommune lagt til grunn at vern av miljø bør dekkes av lovens formål. En naturlig følge av disse synspunktene vil være å la loven omfatte vern av miljø. Særlig vil Sosial- og helsedepartementet legge vekt på uttalelsen fra Miljøverndepartementet som forvalter miljølovgivningen.
9.4 Produktkontrolloven
Formålet med lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester, produktkontrolloven, er å forebygge at produkter og forbrukertjenester medfører helseskade. Loven har videre til formål å forebygge at produkter medfører miljøforstyrrelse i form av forstyrrelser i økosystemet, forurensning, avfall, støy og liknende. Produktkontrolloven gjelder for ethvert produkt som kan føre til skade som nevnt ovenfor, og kan brukes i forhold til alle ledd i et produkts livsløp. I tilfeller hvor det oppstår hjemmelskonflikt, dvs når gjeldende spesiallov gjør det mulig å verne om personsikkerhet og å forebygge helseskade, viker produktkontrolloven, jfr. forarbeidene til loven, Ot. prp. nr. 51 (1974-75) side 51.
Forvaltningen av produktkontrolloven med forskrifter er delt mellom Barne- og familiedepartementet og Miljøverndepartementet. Direktoratene, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Statens forurensningstilsyn, har tilsynsansvaret.
Produktkontrolloven omfatter i utgangspunktet alle produkter som omsettes i Norge, men på områder hvor det eksisterer særlovgivning, anvendes produktkontrolloven ikke, forutsatt at angjeldende spesiallov gjør det mulig å verne om personsikkerhet og forebygge helseskade. Produkter som avgir radioaktiv eller annen stråling, skal oppfylle kravene i lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. av 18. juni 1938, samt relevante forskrifter. Dette betyr at produktkontrolloven og røntgenloven i mange tilfeller gir grunnlag for å føre tilsyn med de samme produktene, men setter fokus på ulike egenskaper. De to lovverkene overlapper hverandre, men basert på produktkontrollovens forarbeider og alminnelige tolkningsprinsipper om at spesiallov går foran generell lov, vil det være mulig å harmonisere de to lovverkene i tilfelle motstrid skulle oppstå. Sosial- og helsedepartementet legger til grunn at det synes å foreligge en grei ansvarsdeling mellom forvaltningsmyndighetene, og det foreslås ingen endring i de ansvarsforhold som foreligger på produktkontroll- og strålevernområdet. I den grad det er behov for samarbeid, vil dette kunne bli ivaretatt slik det skjer idag.
9.5 Lov om arbeidervern og arbeidsmiljø
Formålet med lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø, arbeidsmiljøloven, fremgår i § 1 nr. 1 som fastsetter at:
«Lovens målsetting er å sikre et arbeidsmiljø som gir arbeidstakerne full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger og med en verneteknisk, yrkeshygienisk og velferdsmessig standard som til en hver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet.»
Stråling er en av de faktorer som omfattes av loven ved at det i § 8 om arbeidsplassen blant annet fremgår at:
«Arbeidsplassen skal innrettes slik at arbeidsmiljøet blir fullt forsvarlig ut fra hensynet til arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd.» og det skal særlig sørges for «at forurensninger i form av støv, røyk, gass, damp, sjenerende lukt, påvirkning fra biologiske faktorer og stråling unngås med mindre det er på det rene at forurensningen ikke kan medføre uheldige belastninger for arbeidstakerne.»
Arbeidsmiljøloven gjelder i henhold til § 2, med enkelte unntak, for enhver virksomhet som sysselsetter arbeidstakere. Arbeidstilsynet fører tilsyn etter arbeidsmiljøloven. I petroleumsvirksomheten er det imidlertid Oljedirektoratet som fører tilsyn etter loven.
Med hjemmel i arbeidsmiljøloven er det fastsatt minst seks regelverk av betydning for strålevern:
Forskrift 14. juni 1985 om ioniserende stråling som bl.a. inneholder bestemmelser om dosegrenser, dosemålinger, legeundersøkelse, omplassering av arbeidstakere og plikt til å varsle Arbeidstilsynet ved doseoverskridelse, uhell eller tegn på skadelig strålepåvirkning. Forskriften er under revisjon fordi dosegrensene ikke samsvarer med nye internasjonale anbefalinger og Strålevernets bestemmelser.
Forskrift 21. november 1997 om helse og sikkerhet ved bergarbeid, som i merknadene til §§ 24 og 25 om ventilasjon tar opp innånding av radongass.
Forskrift av 18. desember 1980 om håndtering av cytostatika-begrensninger for arbeidskombinasjonen stråling og cytostatika.
Forskrift 25. august 1995 om forplantningsskader og arbeidsmiljø kommer også inn i forbindelse med stråling.
Forskrift 8. mars 1985 om systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten, som forvaltes av Oljedirektoratet, der § 46 angår stråling. Med virkning fra 1. mai 1995 har Oljedirektoratet og Statens strålevern inngått en avtale om samarbeid, som har som formål å sikre en samordnet og effektiv handlemåte fra myndighetenes side innenfor området strålevern i petroleumssektoren.
Forskrift 30. april 1998 om arbeid av barn og ungdom.
I forarbeidene til arbeidsmiljøloven, Ot. prp. nr. 3 (1975-76), omtales ikke forholdet til annen lovgivning generelt, og dermed heller ikke til lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. I arbeidsmiljølovens forarbeider foreligger dermed ingen rettesnor for avgrensning. Arbeidsmiljøloven skal verne arbeidstakeres liv og helse, mens strålevernlovgivningen skal verne liv og helse generelt. Arbeidsmiljøloven retter seg mot virksomheter og gjelder for bruk av strålekilder i arbeid. Forslaget til ny lov regulerer også forhold utenom arbeidssituasjonen. Imidlertid er lovene delvis overlappende, siden de begge gjelder for bruk av strålekilder i arbeidslivet. For strålevern og bruk av stråling utgjør dagens røntgenlov en spesiallov i forhold til arbeidsmiljøloven som regulerer arbeidsmiljøet i vid forstand. Dette synspunktet fremkommer blant annet i juridisk teori. I Arbeidsmiljøloven m/kommentarer av Odd Friberg, 6. utgave fra 1996, fremkommer det på side 44 at:
«Enkelte lover tar sikte på å verne mot spesielle risikoforhold og griper da inn på det område som ellers er dekket av arbeidsmiljøloven».
Etter å ha henvist til hvilke lover dette gjelder, deriblant røntgenloven, uttales at:
«Disse spesiallover vil innenfor sine områder gå foran arbeidsmiljølovens bestemmelser».
Det samme syn må legges til grunn for en ny strålevernlov.
Høringsinstansenes syn
Det er tre høringsinstanser som har uttalt seg om grenseoppgangen mellom ny strålevernlov og arbeidsmiljøloven. Det er Landsorganisasjonen, som har laget en felles uttalelse på vegne av sine forbund, Økokrim og Radiumhospitalet. De problemstillinger som tas opp, henger nært sammen med vurderingen av hvilket organ som skal være tilsynsmyndighet, jfr. proposisjonens punkt 8.1.
LO peker i sin uttalelse på at de lenge har savnet en bred og tilstrekkelig kompetanse innenfor strålevernfeltet i Arbeidstilsynet, og at de ser at det kan være vanskelig med de små ressurser Norge rår over, å bygge opp dette. LO er derfor enig i at man i stor grad må samle den faglige spisskompetansen innenfor stråleområdet ett sted, i Statens strålevern. LO skriver videre at:
«Det må imidlertid finnes en viss kompetanse hos Arbeidstilsynet slik at de i en viss utstrekning kan bistå partene i arbeidslivet i slike spørsmål, og for at de kan være bindeledd i forhold til Statens strålevern. For å sikre en tilfredstillende ivaretakelse av arbeidsmiljøspørsmål i forbindelse med stråling mener vi at Statens strålevern må styrkes innenfor dette området.»
I høringsuttalelsen fremgår videre at:
«Et sentralt spørsmål for LO er hvorvidt det skal være Arbeidstilsynet eller Statens strålevern som skal være ansvarlig myndighet i forhold til arbeidsmiljøet. Landsorganisasjonen i Norge viser til at det kan være uheldig dersom ikke Arbeidstilsynet for de fleste stråleområder har den nødvendige kompetanse i forhold til strålevern og bruk av stråling i arbeidsmiljøsammenheng. Like godt som man kan ha et samarbeid mellom Arbeidstilsynet og Statens strålevern om Statens strålevern har det formelle ansvaret, like godt mener vi at man kan ha et slikt samarbeid om det er Arbeidstilsynet som har det formelle ansvaret. For partene i arbeidslivet vil det være uhensiktsmessig dersom man i noen arbeidsmiljøspørsmål skal henvende seg til Arbeidstilsynet, mens man i andre spørsmål skal henvende seg til Statens strålevern».
Økokrim ønsker en nærmere avklaring av grenseoppgangen mellom arbeidsmiljølovgivningen og ny strålevernlov, og uttrykker at:
«Selv om høringsnotatet pkt 9.5 tar opp forholdet til denne loven (arbeidsmiljøloven) og uttrykker at strålevernloven går foran i kraft av lex specialis, anbefaler Økokrim at forholdet til arbeidsmiljøloven fastsettes nærmere i loven.»
Det norske Radiumhospital uttaler at:
«Strålevernloven er en spesiallov som innenfor sitt område skal gå foran Arbeidsmiljøloven. I den grad strålevernlovgivningen setter strengere generelle eller mer detaljerte krav enn det som eksisterer i AML er det en logisk følge at dette også vil gjelde for arbeidsmiljøområdet. Men strålevernlovgivningen bør ikke og behøver ikke gå inn og regulere forhold som bare har arbeidsmiljørelevans på en forsterkende måte i forhold til AML og uten forankring i denne. Vi mener for eksempel at Sosial- og helsedepartementet ikke skal gis anledning til å fastsette krav til legeundersøkelse for personer som er eksponert for stråling, men at denne myndigheten legges til Direktoratet for Arbeidstilsynet, som ved alle andre typer yrkesmessig eksponering. Dersom lovteksten skal berøre arbeidsmiljøområdet eksplisitt, må det være en gjentagelse av, eller faglig utdyping av allerede eksisterende lovtekst/forskrift i arbeidsmiljøloven.»
Departementets vurdering og forslag
Virkeområdet for forslaget til ny strålevernlov overlapper arbeidsmiljøloven ved at begge lover gjelder anvendelsen av stråling i arbeidssituasjoner, dvs stråling som arbeidsmiljøproblem. Økokrim foreslår at forholdet til arbeidsmiljøloven kan reguleres eksplisitt i ny lov. De to måtene å løse dette på er enten å avgrense arbeidsmiljølovens virkeområde hva angår stråling, eller å avgrense strålevernlovens virkeområde slik at den viker på områder som dekkes av arbeidsmiljøloven. Departementet deler ikke oppfatningen at det vil skape problemer at de to lovene gjelder side om side. På områder der kravene i strålevernloven ikke er utfylt av presiserende forskrifter, vil arbeidsmiljølovens generelle bestemmelser komme til anvendelse i den grad de måtte være mer presise enn strålevernloven. Tilsvarende vil strålevernlovens krav gå foran når de er mest utfyllende. I stedet for å avgrense lovenes anvendelsesområde slik at de ligger «kant i kant», anser departementet at tilsynsmyndighetenes virksomhet og ansvar kan samordnes. Dette gjelder også for den problemstilling som Det norske Radiumhospital reiser i sin uttalelse. Radiumhospitalet fremhever som eksempel at det ikke må stilles utvidede krav til legeundersøkelse. Som påpekt i proposisjonens punkt 6.8 vektlegger departementet at krav til legeundersøkelse bare innføres der det etter en medisinsk faglig vurdering er behov for dette.
Landsorganisasjonen påpeker i sin uttalelse at det mangler kompetanse hos Arbeidstilsynet når det gjelder stråling, og departementet er kjent med at Arbeidstilsynet deler denne oppfatningen. Det sentrale spørsmål blir da om det er best å overlate tilsyn med stråling, også for arbeidsmiljøområdet, i sin helhet til Statens strålevern, eller om det på arbeidsmiljøområdet skal være Arbeidstilsynet som skal føre tilsyn. I henhold til en utredning om strålemedisin avgitt til Sosial- og helsedepartementet 26. november 1996 av et utvalg bestående av representanter blant annet fra Statens strålevern og Direktoratet for arbeidstilsynet, fremkommer at Arbeidstilsynet ikke har spesiell egenkompetanse på stråleområdet, og ønsker å få sine behov dekket ved samarbeide med Statens strålevern. Den praktiske konsekvens av mangel på kompetanse er i henhold til samme rapport, at Arbeidstilsynets inspektører i stor grad unnlater å ta opp strålingsforhold ved tilsyn i virksomhetene.
Disse forhold taler etter departementets skjønn for at det på sikt utvikles et samordnet felles forskriftsverk der Statens strålevern har det generelle tilsynansvaret for strålevern, og at lovforslagets § 18 annet ledd kan anvendes slik at Arbeidstilsynet får ansvar på arbeidsmiljøområdet.
9.6 Næringsmiddellovgivning
Med næringsmiddellovgivning menes her lov 17. juni 1932 nr 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m.v., lov 19 mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler, lov 28 mai 1959 nr. 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a samt lov 10 januar 1997 nr 9 om kjøttproduksjon. Sosial- og helsedepartementet, Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementet er ansvarlige for lovene på næringsmiddelområdet. Statens næringsmiddeltilsyn og Fiskeridirektoratets kontrollverk har begge et forvaltningsansvar. Radioaktivitet i næringsmidler har i hovedsak blitt aktualisert i forbindelse med ulykker.
Formålsbestemmelsen i forslaget til ny strålevernlov tar sikte på forebygging av skadelig innvirkning av stråling på helse og miljø. Da næringsmidler kan være en slik kilde, vil lovforslaget etter sin ordlyd overlappe anvendelsesområdet for næringsmiddellovgivningen. Det er imidlertid ikke hensikten å gjøre noen endring i forvaltningsansvaret for næringsmiddelområdet, men det forutsettes at det slik som idag skjer et samarbeid mellom næringsmiddelmyndigheter og Statens strålevern i fastsettelse av tiltaksgrenser m.v. for radioaktivitet.
Den eneste høringsinstans som har uttalt seg, er Norges veterinærhøgskole, som er enig i at det ikke er grunn til å endre forvaltningsansvaret når det gjelder radioaktiv forurensning av næringsmidler. De anser at samarbeidet mellom næringsmiddeltilsynet, sentralt og lokalt, og Statens strålevern synes å fungere godt, og at dagens tilsyns- og forvaltningspraksis på dette området bør videreføres.
9.7 Dyrevernlovgivning
I høringsnotatet var det fra departementets side foreslått at kun menneskers helse skulle omfattes av lovforslagets formål. Som følge av dette ble det foreslått at miljølovgivningen ble gjort gjeldende for radioaktiv forurensning i det ytre miljø, og at vern av husdyr ble regulert av lov 20 desember 1974 nr 73 om dyrevern. Norges veterinærhøgskole sluttet seg i sin høringsuttalelse til forslaget om at vern av dyr må ivaretas gjennom dyrevernloven. Dyrevernnemndene er satt til å føre tilsyn med bestemmelsene i dyrevernloven. Vern av dyr mot skadelig virkning av stråling vil kunne integreres i det tilsyn som gjøres med hjemmel i loven, på lik linje med andre faktorer som er egnet til å ha negativ innvirkning på dyrenes helse. Departementet vil derfor opprettholde forslaget slik at strålevern som kun er fastsatt av hensyn til dyrenes eget tarv, reguleres i medhold av dyrevernlovgivningen.
9.8 Helselovgivning
Strålevernlovgivningen har også en grenseflate mot helselover som legemiddelloven, lov om medisinsk utstyr, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og kommunehelsetjenesteloven. Dette er lover som på direktoratsnivå forvaltes av Statens helsetilsyn. I det følgende gjøres det kort rede for grenseflaten mellom nevnte lover og forslaget til ny strålevernlov.
Legemiddelloven
Lov 4. desember 1992 nr 132 om legemidler m.v. gir regler for omsetning av legemidler. Produksjon og omsetning av såkalte radiofarmaka, preparater som er ladet radioaktivt for å kunne anvendes som diagnoseverktøy eller for å motvirke sykdom direkte, er en side av legemiddelfeltet som berøres av strålevernhensyn . For tilvirkning av legemidler, og derunder radiofarmaka, er det Statens helsetilsyn som har myndighet til å gi tilvirkertillatelse, jf forskrift om tilvirkning av legemidler fastsatt 30 juni 1995 § 3. Det følger av samme § 3 sjette ledd at godkjenning fra Statens strålevern også er påkrevet, jf forskrift om tilvirkning, import og omsetning av radioisotoper. Legemiddelloven er ikke til hinder for at de fasiliteter som inngår i denne produksjonen som berøres av strålevernmessige hensyn, reguleres av strålevernlovgivningen, og at tilsyn utføres av strålevernmyndighetene. Import av legemidler, herunder radiofarmaka, krever godkjenning fra departementet (delegert til Helsetilsynet), jf legemiddelloven § 13, og av Statens strålevern, jf forskrift om tilvirkning, import og omsetning av radioisotoper. Markedsføringstillatelse for radiofarmaka utstedes etter søknad av Statens legemiddelkontroll. Distributørfunksjonen ivaretas av Institutt for energiteknikk, (IFE). IFE har radiofarmasøytisk kompetanse som vanlige apotek ikke besitter.
Ved distribusjon og salg av radiofarmaka reguleres ikke hensynene til strålevern særskilt av legemiddelloven. Derimot reguleres dette av forskrift om tilvirkning, import og omsetning av radioisotoper. Statens strålevern er godkjenningsmyndighet her. De to regelverk regulerer således forskjellige sider vedrørende fremstilling og omsetning av radiofarmaka.
Lov om medisinsk utstyr
Lov av 12. januar 1995 nr 6 om medisinsk utstyr har til formål å forhindre skader og uhell, samt sikre faglig og etisk forsvarlig bruk av medisinsk utstyr. Med medisinsk utstyr menes i korthet utstyr som skal brukes på mennesker, med den hensikt å forebygge, finne, behandle eller lindre sykdom eller skade, eller på andre måter påvirke, undersøke eller erstatte anatomien eller fysiologiske prosesser. Definisjonen av medisinsk utstyr i § 3 i loven omfatter bl a utstyr som brukes til bestråling, røntgenutstyr og utstyr knyttet til anvendelsen av radiofarmaka.
Statens helsetilsyn er tilsynsmyndighet for medisinsk utstyr. I lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 76 (1993-94), fremgår det på side 5 at lov om medisinsk utstyr ikke tar sikte på å endre ansvarsområdene til andre berørte tilsynsmyndigheter, herunder Statens strålevern, men tar sikte på å opprettholde og å gjøre bruk av den spesielle fagkompetanse som er etablert. Videre fremgår at forholdet til annen lovgivning vil bli vurdert ved forskriftsfastsettelse, slik at dobbeltregulering unngås. De to lovverkene overlapper hverandre delvis, men basert på den harmonisering som er forutsatt, antas dette ikke å skape problemer. Dersom motstrid skulle oppstå, vil dette kunne løses ved alminnelige tolkningsprinsipper.
Tilsynsloven
Lov av 30. mars 1984 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten skal sikre at helsevesenet og dets personell utøver sine tjenester på en forsvarlig måte i samsvar med allment aksepterte normer. Etter loven er det Statens helsetilsyn som har det overordnede faglige tilsyn med helsetjenesten i Norge. I tillegg er det i hvert fylke en fylkeslege som utøver tilsyn med helsetjenesten og gir råd og veiledning til befolkningen. Fylkeslegen rapporterer til Helsetilsynet, og er rådgiver for fylkets statlige myndigheter. Fylkeslegens ansvarsområde vil således også omfatte tilsyn med den delen av helsetjenesten som omfattes av strålevernlovgivningen, samtidig som spesialetaten, Statens strålevern, er myndigheten med spesialkompetanse innen strålevern. Samtidig administrerer Statens helsetilsyn en meldesentral som mottar rapporter om uhell i helsevesenet, og som koordinerer rapportene i forhold til de instanser som besitter spesialkompetanse. Statens strålevern er en av disse instansene. Fordelingen av fylkeslegenes og Statens strålevern sine faglige kunnskapsområder forutsetter et samarbeid som tilsynsloven ikke er til hinder for.
Kommunehelsetjenesteloven
Med virkning fra 1. januar 1988 fikk lov 19. november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene et nytt kapittel 4a om miljørettet helsevern. Siktemålet var å styrke arbeidet med å fremme helse og forebygge sykdom. I § 4a-1 er miljørettet helsevern definert som:
«Alle faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer».
Avgrensningen mellom lovens kapittel 4a om miljørettet helsevern og strålevern er omtalt i forarbeidene til loven, Ot. prp. nr. 40 (1986-87), side 38 og 39.
Stråling er en fysisk miljøfaktor som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, og omfattes dermed av definisjonen av miljørettet helsevern. Den vide definisjonen av miljørettet helsevern innebærer at kommunehelsetjenesteloven utgjør en dobbelthjemmel i forhold til strålevernlovgivningen. Hensikten med den vide definisjonen av miljørettet helsevern er ikke å innskrenke andre myndigheters forvaltningsområde, men at kommunen som tilsynsmyndighet, jfr loven § 4a-2, skal ha mulighet til å gripe inn der en sak har humanbiologiske eller medisinsk faglige implikasjoner, og de tiltak som kan gjøres eller blir gjort av annen myndighet, ikke er tilstrekkelige fra et medisinsk faglig synspunkt. Kapitlet om miljørettet helsevern er ment som et sikkerhetsnett i disse sakene, jfr Ot. prp. nr. 40 (1986-87) side 66. Dette er også bakgrunnen for at kommunehelsetjenesteloven § 1-4 andre og tredje ledd inneholder bestemmelser som forplikter kommunen til å bistå andre fagmyndigheter med råd og uttalelser, samt varsling av disse myndighetene, dersom det oppstår forhold som berører deres områder.
Ny lov er ikke ment å medføre noen endring i forholdet mellom kommunehelsetjenesteloven og strålevernlovgivningen. Statens strålevern har tilsynsansvaret for strålevernlovgivningen og problemstillinger knyttet til strålevern.
Høringsinstansenes syn
Den eneste høringsinstans som har uttalt seg om grenseflaten til helselovgivningen, er Statens helsetilsyn, som har tilsynsansvaret for de omtalte lovene. Statens helsetilsyn uttaler i sitt høringssvar at forholdet mellom legemiddelloven og den foreslåtte lov om strålevern og bruk av stråling ikke synes å by på problemer, heller ikke ved tilsyn. Hva angår lov om medisinsk utstyr uttaler Helsetilsynet at situasjonsbeskrivelsen virker dekkende, og erfaring viser at nåværende overlapping og dobbeltregulering på dette området ikke byr på problemer. Helsetilsynet har ellers merket seg at ny lov om strålevern ikke er ment å medføre noen endring i forhold til kommunehelsetjenesteloven. Ut ifra ovenstående kan Helsetilsynet ikke se at forslaget vil skape problemer i forhold til det regelverk Statens helsetilsyn forvalter.
Departementets vurdering
Departementet anser at den etablerte avgrensning av tilsynsansvar kan opprettholdes, og at det ikke skulle oppstå vanskeligheter med å trekke ansvarsgrenser mellom lovforslaget og de nevnte lover. Det kan imidlertid oppstå overlapping, og på slike områder må myndighetene samordne feltene. Et eksempel er krav om internkontroll som følger av lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3. I praksis antas imidlertid ikke dette å skape noe problem. Det vises til særskilt omtale i proposisjonens punkt 7.2
10 Forslag til endring i lov om atomenergivirksomhet
Statens strålevern har gjennom sin tilsynspraksis rent faktisk innført et krav om egenkontroll for den virksomhet som Institutt for energiteknikk har på Kjeller, i Himdalen og i Halden. Da atomenergiloven ikke inneholder noen klar hjemmel for fastsettelse av krav til internkontroll, foreslår departementet en endring i atomenergiloven for å etablere et klart hjemmelsgrunnlag for krav om internkontroll og internkontrollsystem. Endringsforslaget fremgår i lovforslagets § 25.
Utslipp fra atomanleggene på Kjeller reguleres i dag med hjemmel i røntgenloven. Det er mer ryddig om utslippstillatelser inntas som del av de alminnelige konsesjonsvilkårene for anleggene, ved at atomenergiloven gir hjemmelsgrunnlag for dette. Etter departementets vurdering gir atomenergiloven § 13 og § 15 hjemmelsgrunnlag for å kunne regulere utslipp fra atomanlegg og foreslår ingen nye hjemler for dette.