Del 5
Økonomiske og administrative konsekvenser

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Generelt om økonomiske og administrative konsekvenser

Pliktsubjektene for forslag til ny lov er både private og offentlige. Eksempelvis vil både industriforetak som benytter stråling, såvel som offentlige sykehus, måtte forholde seg til lovens bestemmelser og forskrifter som fastsettes i medhold av den.

Lovforslaget er en fullmaktslov som utgjør en vesentlig fornying av lovgrunnlaget for strålevern i Norge. Bestemmelser i lovforslaget kan inndeles i tre kategorier:

• Bestemmelser som viderefører gjeldende rett.

• Bestemmelser som etablerer et klart hjemmelsgrunnlag for rådende praksis på de områder der praksis har utviklet seg i takt med behovet for reguleringer, uten at disse har vært forankret i et formelt lovgrunnlag. Denne kategorien bestemmelser fastsetter hjemmel for å kodifisere prinsipper som har vært praktisert i lang tid.

• Bestemmelser som regulerer forhold som ikke tidligere har utgjort noen del av nasjonal strålevernlovgivning.

De delene av loven som er en videreføring av gjeldende rett og etablering av formelt hjemmelsgrunnlag for rådende praksis, det vil si de to første kategoriene nevnt ovenfor, vil ikke få særlige økonomiske eller administrative konsekvenser for pliktsubjektene. Det forutsettes fra departementets side at gjeldende regelverk og praksis har vært fulgt opp.

Lovforslaget inneholder enkelte materielle krav, men er forøvrig utformet som en fullmaktslov, og det forutsettes at loven blir utfylt av forskrifter for enkeltområder. Dermed forventes det ikke at lovforslaget i seg selv utløser økonomiske konsekvenser for pliktsubjektene. Ved utarbeidelse av forskrifter inneholdende nye krav må dette skje i samsvar med utredningsinstruksen. Dette innebærer blant annet at økonomiske og administrative konsekvenser skal utredes særskilt. På grunnlag av ovennevnte forventes lovforslaget som sådant ikke å medføre umiddelbare økonomiske eller administrative konsekvenser for pliktsubjektene. På strålevernområdet er det fastsatt en rekke forskrifter og andre avledede regelverk. Etter ferdigstillelse av ny lov er det hensikten å gjennomgå disse regelverkene med sikte på å samordne kravene og redusere antallet, slik at det samlede regelverk blir forenklet.

11.1.1 Økonomiske og administrative konsekvenser for staten

Statens strålevern er tilsynsmyndighet etter den nye loven på tilsvarende måte som Statens strålevern er tilsynsorgan etter den eksisterende lov. Det foreslås ikke opprettelse av nye tilsynsorganer. Forslaget vil slik sett ikke medføre behov for administrative endringer.

Innføringen av ny lov antas å være ressurskrevende på grunn av økt oppmerksomhet rundt feltet og et øket behov for rådgivning, besvarelse av spørsmål o.l., men dette antas å være en forbigående effekt som vil stabilisere seg når loven har blitt kjent.

Forvaltning av lovområdet krever at tilsynsmyndigheten både har god fagkompetanse og annen forvaltningskompetanse. Statens strålevern besitter nødvendig fagkompetanse, men det kan være behov for en viss styrking av juridisk kompetanse. Dette vil både gjelde i forbindelse med utarbeiding av utfyllende forskrifter og i tilknytning til forvaltning av det samlede lov- og forskriftsverk, herunder vedtaks- og klagebehandling. Behovet for styrking av denne typen kompetanse er imidlertid like mye knyttet til den økte oppmerksomheten rundt strålevernfeltet som innføring av en ny lov.

Lovforslaget åpner for at andre statlige organer enn Statens strålevern delegeres tilsynsansvar på avgrensede områder, jfr. proposisjonens punkt 8.1. Dette antas å kunne være kostnadsbesparende ved at man der det finnes hensiktsmessig, kan overføre ansvar til andre tilsynsorganer som likevel fører tilsyn med beslektede spørsmål, mao en effektivisering av tilsynet. Dersom man i større grad får gjennomført samordning av tilsyn mellom ulike statlige organer, er det trolig at man kan oppnå en gevinst for tilsynsetatene og eventuelt også for pliktsubjektene.

Det grunnleggende formålet med forslaget til ny strålevernlov er å forebygge at stråling får skadelig innvirkning på helse og miljø, jfr. lovforslagets § 1. Den delen av formålet som knytter seg til vern av menneskers helse, gjelder både for enkeltpersoner og befolkningen som sådan. I den grad formålet oppnås, vil det medføre en helsegevinst som igjen vil føre til en økonomisk besparelse. Det er vanskelig å tallfeste størrelsen på slike gevinster. Det er langsiktige helsevirkninger som har størst betydning i strålevernsammenheng. Helsegevinsten for enkeltmennesker er vanskelig å beregne, da negative virkninger av stråling kan oppstå over lang tid og gjerne i samvirke med andre faktorer. Det vil sjelden oppstå akutte stråleskader, slik at reduksjonen i individuelle skader kan registreres, og gevinsten for enkeltmenneske og samfunn fastslås. Dermed er det vanskelig å isolere hvilken gevinst effekten av strålevern utgjør for den enkelte, og man må eventuelt anslå gevinsten ut fra befolkningen som helhet. Den samfunnsmessige besparelsen vil bestå i å redusere stråling som risikofaktor, med de helsegevinster og sparte utgifter som dette medfører.

11.1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for fylkeskommunene

Fylkeskommunene er eiere av sykehus som er sentrale pliktsubjekter for strålevernlovgivningen. Som nevnt ovenfor, antas ikke loven i seg selv å få vesentlige økonomiske konsekvenser for sykehusene. De krav som stilles, må i den grad de skal være strengere enn dagens krav, komme i form av forskrifter. Lovforslaget innebærer ingen direkte administrative konsekvenser for fylkeskommunene, men ved innføring av internkontroll vil det foreligge et ansvar for at slike systemer er etablert. I den grad slike plikter innføres i utfyllende forskrifter, vil det ha betydning for fylkeskommuner.

11.1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene

Kommunene vil som utgangspunkt ikke få noen økte kostnader som følge av den nye loven. Det er imidlertid foreslått i proposisjonens punkt 8.1 å åpne adgang for at visse avgrensede tilsynsoppgaver, som tilsyn med solstudioer, kan delegeres til kommuner. Dette vil være formalisering av en praksis som mange kommuner allerede har etablert. I den grad kommuner delegeres slike tilsynsoppgaver, vil det kreve en viss ressursbruk. I medhold av forskrift av 6. mai 1998 om hygienekrav for frisør-, hudpleie-, tatoverings- og hulltakingsvirksomhet m.v. skal imidlertid kommunene føre tilsyn med de hygieniske forhold i solstudioer. Merarbeidet ved å inkludere tilsyn med de strålevernmessige sider ved slike virksomheter antas å være liten. Det er da forutsatt at tilsynsoppgaven er klart avgrenset og klargjort i regelverk, slik at egen kompetanseoppbygging ikke er nødvendig, jfr. vurdering i proposisjonens punkt 8.1.

11.2 Høringsinstansenes syn

Det er særlig fire høringsinstanser som har uttalt seg om økonomiske og administrative konsekvenser. Tre av disse uttalelsene gjelder de forslag som eventuelt vil kunne medføre økte plikter for fylkeskommuner og kommuner

Kommunal- og regionaldepartementet går prinsipalt imot at kommunene skal kunne pålegges å utøve et tilsynsansvar på vegne av staten, og uttaler at:

«Dersom Sosial- og helsedepartementet allikevel finner at kommunene skal tillegges tilsynsansvar, mener vi at de økonomiske og administrative konsekvensene for kommunene er undervurdert i høringsutkastet».

KRD er ikke enig i beskrivelsen av at oppgaven vil fremstå som et lite tilleggsansvar, fordi kommunen allerede fører tilsyn med hygieniske forhold ved solarier. Dette begrunnes i at hjemmelbestemmelsen er utformet slik at den ikke er avgrenset til kun å gjelde solstudioer, men åpner for at andre områder, som kommunene ikke fører tilsyn med i dag, også vil kunne omfattes. Det anses også at oppgaven eventuelt vil medføre behov for oppbygging av kompetanse og være ressurskrevende i form av personellbruk.

Fylkeslegen i Østfold anser at avhengig av hvilke oppgaver som delegeres til kommunene, vil en økning av disse nødvendigvis måtte medføre et behov for økte ressurser og skriver videre at:

«I kommuner hvor man allerede har personell med nødvendig kompetanse, vil en moderat økning i oppgavene normalt bare innebære en liten økning i ressursbruken. Det må imidlertid påregnes utgifter til faglig oppdatering, og for kommuner uten tilstrekkelige personellressurser vil ivaretakelse av loven kunne få større økonomiske og administrative konsekvenser og medføre uensartet håndheving i de ulike kommuner. Dersom radonproblematikken blir sterkere regulert, vil også dette medføre betydelige økonomiske og administrative konsekvenser både for kommuner, andre forvaltningsnivåer og virksomheter».

Telemark fylkeskommune påpeker at selv om fylkeskommunene også i dag har beredskapsplaner der strålingsulykker er tatt med, kan en ny forskrift på dette området legge nye forpliktelser på fylkeskommunene og dette kan få praktisk betydning for fylkeskommunen.

Bærum sykehus tar opp hvilke konsekvenser økte krav vil kunne få for sykehus, og anfører at mer omfattende fokusering på undervisning og veiledning, internkontroll, kvalitetssikring og -kontroll vil få økonomiske konsekvenser for en radiologisk avdeling. Avdelingen må redusere antallet pasienter for å frigjøre personale til slikt arbeid, og påpeker at dette innebærer redusert inntjening.

11.3 Departementets vurdering

Når det gjelder synspunktene fra Kommunal- og regionaldepartementet, Fylkeslegen i Østfold og Telemark fylkeskommune, er det særlig høringsnotatets forslag om planleggingsplikt, jfr. proposisjonens punkt 7.4, og delegasjon av tilsynsansvar til kommuner, jfr. proposisjonens punkt 8.1, som er berørt. Innledningsvis vil derfor departementet påpeke at forslaget om planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner i forbindelse med atom- og strålingsulykker ikke er videreført i proposisjonen.

Sosial- og helsedepartementet er enig i at tilsynsansvaret for strålevern primært legges til staten, og har i lovforslaget fastsatt at Statens strålevern er den primære tilsynsmyndighet. Det er imidlertid som fremhevet i proposisjonens punkt 8.1, ønskelig å åpne for en fleksibel tilsynsfunksjon, slik at andre statlige eller kommunale organer tildeles tilsynsansvar for avgrensede områder når det fremstår som hensiktsmessig. I dag er det tilsynsansvar for solstudioer som det er aktuelt å tillegge kommuner, men departementet har i loven valgt en formulering som ikke avskjærer muligheten til tilsvarende regulering, dersom andre typer stråling tas i bruk, eksempelvis i annen skjønnhetspleie. Det er forutsatt at dersom tilsynsmyndighet delegeres, skal regelverket på feltet være så konkret utformet at det ikke forutsetter oppbygging av særskilt fagkompetanse for å ivareta tilsynet.

Departementet anser ikke at loven i seg selv vil medføre vesentlige økonomiske konsekvenser for pliktsubjektene, og viser til vurderingene foran. Et av hovedformålene med lovforslaget er å få fastsatt en fullmaktslov som er vid nok til å kunne regulere de problemstillinger som man i dag kan overskue på strålevernfeltet, det vil si en lov som gir rom for tilpasning til utviklingen. Departementet finner det ikke formålstjenlig å innskrenke lovens ramme av hensyn til kostnader, som eventuelt først vil aktualiseres ved fastsettelse av nye forskrifter. Departementet er enig med høringsinstansene i at forskrifter inneholdende nye krav vil kunne medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Ved utarbeidelse av forskrifter skal det imidlertid klargjøres hvilke økonomiske og administrative konsekvenser, forslagene vil ha, jfr. utredningsinstruksens krav. I tillegg skal eventuelle forskrifter være gjenstand for en egen høring i samsvar med bestemmelsene i forvaltningslovens § 37 flg. På den bakgrunn vil det føre for langt å foregripe vurderinger av administrative og økonomiske konsekvenser, som utarbeidelse av nye forskrifter vil kunne utløse et krav om.