4 Forslag til ny sammensetning av Domstoladministrasjonens styre

4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet uttaler i høringsbrevet 16. februar 2005:

«Domstoladministrasjonens styre skal i henhold til gjeldende regler bestå av syv personer: tre dommere og to advokater oppnevnt av Kongen, og to medlemmer valgt av Stortinget. Den ene dommeren kan byttes ut med en representant for de andre tilsatte i domstolen, jf. § 33 a første ledd annet punktum. Denne adgangen er benyttet, slik at det pr. i dag er to dommere og en annen ansatt i domstolene i styret. Dersom denne praksisen skal fortsette, vil lovendringen 20. februar 2004 innebære at bare ett av styrets syv medlemmer er en dommer fra de alminnelige domstolene. Dette er etter Justisdepartementets syn vanskelig forenlig med de opprinnelige intensjonene bak styresammensetningen. Det vises bl.a. til departementets uttalelser i Ot.prp. nr 44 (2000–2001) side 80:

«Det følger av hensynene bak opprettelsen av et styre at medlemmene samlet må besitte både innsikt og engasjement i samfunnsmessige problemstillinger, så vel som høy domstolfaglig og domstoladministrativ kompetanse.

(…) Ønsket om bred domstolkompetanse i styret gjør at det må sitte dommere i styret. Det er viktig at den praktiske domstolerfaring er tungt representert i et slikt styre, som skal spille en aktiv rolle i det administrative arbeidet og utviklingsarbeidet overfor domstolene. Det er ønskelig at dommerrepresentantene har erfaring fra ulike typer domstoler (…)

Selv om det som hovedregel bør oppnevnes tre dommere (…), bør det åpnes for at Kongen kan erstatte ett av de tre dommermedlemmene med en annen særlig kvalifisert representant for domstolene.”

Dersom man vil få inn jordskiftefaglig kompetanse i styret uten å redusere antallet representanter fra de alminnelige domstoler, kan dette løses ved å utvide dagens styre med ytterligere to medlemmer (to pga. oddetallsregelen). Det ene medlemmet bør være en jordskiftedommer, mens det andre bør være en representant for de alminnelige domstolene. Dette vil innebære at domstolsrepresentantene, herunder representanten fra jordskifterettene, vil få flertall i styret (fem av ni mot tre av syv i dag), men det er etter departementets syn likevel den løsningen som stemmer best overens med hensynene bak styresammensetningen slik de fremkommer i Ot. prp. nr. 44 (2000–2001). Dette vil dessuten gjøre det mulig å ha en dommer fra hver instans i de alminnelige domstoler i styret, i tillegg til en representant fra domstolenes øvrige tilsatte.

Vi foreslår på denne bakgrunn følgende endring i lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven):

§ 33 a første ledd skal lyde:

Styret for domstoladministrasjonen består av ni medlemmer med personlige varamedlemmer. Kongen oppnevner fire dommere, en jordskiftedommer eller jordskifteoverdommer og to advokater til styret, og Stortinget velger to medlemmer. Kongen kan oppnevne en annen særlig kvalifisert representant for domstolene i stedet for en av de fire dommerne. Kongen fastsetter hvilket medlem som skal være leder for styret for domstoladministrasjonen.

Da oppnevningsperioden for flere av dagens styremedlemmer utgår 31. juli 2005, vil det være hensiktsmessig om lovendringen kan tre i kraft 1. august 2005.»

4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser går i mot forslaget om utvidelse av styret med to medlemmer. Det er imidlertid noe varierende synspunkter på hvor disse to medlemmene skal komme fra. Det store flertall av høringsinstansene ( Høyesterett, Hålogaland lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Agder lagmannsrett, Eidsivating lagmannsrett, Oslo tingrett, Asker og Bærum tingrett, Stavanger tingrett, Bergen tingrett, Frostating jordskifteoverrett, Øvre Telemark jordskifteoverrett, Sør-Rogaland jordskifterett, Sunnfjord og Ytre Sogn jordskifterett, Lofoten og Vesterålen jordskifterett, Domstoladministrasjonen, Kommunenes Sentralforbund, Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Tekna/Etatsforeningen i jordskifterettene) støtter departementets forslag, som muliggjør tre dommere fra de alminnelige domstoler i tillegg til en representant fra de ansatte.

Gulating lagmannsrett mener at den foreslåtte endringen «vil være bedre forenlig med de opprinnelige intensjoner bak sammensetningen av styret i Domstoladministrasjonen, slik det fremgår av Ot. prp. nr. 44 (2000–2001)«. Også Borgarting lagmannsrett gir sin «fulle tilslutning til departementets uttalelse om at utskiftning av en av dommerrepresentantene i dagens styre med en jordskiftedommer eller jordskifteoverdommer er vanskelig forenlig med de opprinnelige intensjonene bak styresammensetningen».

Flere høringsinstanser legger vekt på at styret må ha domstolsfaglig bredde, og at jordskifterettenes representasjon i styret ikke bør skje på bekostning av de ordinære domstolers representasjon.

As ker og Bærum tingrett uttaler:

«Vi mener at en utvidelse av styret er helt nødvendig. Et styre bestående av bare en dommer fra de alminnelige domstoler vil ikke gi styret den bredde i domstolsinnsikt som er nødvendig og dermed ikke være egnet til å gi styret den nødvendige tillit og legitimitet.»

Oslo tingrett «ser det som meget viktig at ikke domstolenes representasjon i styret svekkes som følge av at administrasjonen av jordskifterettene underlegges Domstoladministrasjonen.»

Også Advokatforeningen uttaler seg uttrykkelig om behovet for bred domstolsfaglig kompetanse:

«Dommerne og den domstolsfaglige kompetanse de besitter bør være tungt representert i Domstoladministrasjonens styre, slik denne utvidelsen muliggjør. Det er viktig med en full dommerrepresentasjon bl.a. for å påse at effektivitetshensyn til enhver tid veies mot hensynet til rettssikkerhet og forsvarlig saksbehandling.»

Eidsivating lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Hålogaland lagmannsrett, Stavangertingrett og Domstoladministrasjonen påpeker at dommerrepresentasjon fra alle tre instanser er viktig for styrets legitimitet og kunnskap ( Eidsivating lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Hålogaland lagmannsrett, Stavangertingrett) og at representasjon fra alle tre instanser sikrer at man i styrearbeidet får verdifull og nødvendig erfaring og impulser fra de respektive instansene i domstolene ( Domstoladministrasjonen). Advokatforeningenog Øvre Telemark jordskifterett mener at representasjon fra alle tre instanser bør lovfestes. Advokatforeningen uttaler:

«Den foreslåtte lovendringen åpner også for at alle instanser i de alminnelige domstoler kan være representert i Domstoladministrasjonens styre. Advokatforeningen er av den oppfatning at alle instansens da også bør være representert og at dette lovfestes, eventuelt tas inni forarbeidene.»

Landbruks- og matdepartementet, Agder jordskifteoverrett og Nedre Telemark jordskifterett er enig i at styret kan utvides med to medlemmer, men mener det er uheldig at det blir et flertall av domstolsrepresentanter. De foreslår derfor at det ene nye medlemmet skal velges av Stortinget. Landbruks- og matdepartementet uttaler:

«Vi tror ikke en slik utvidelse vil komme i konflikt med intensjonene om et operativt, effektivt og ubyråkratisk styre.

Vi er likevel uenige i Justis- og politidepartementet sitt forslag til sammensetning. Landbruks- og matdepartementet mener intensjonene, som fremkommer i Ot.prp. nr. 44 (2000–2001), om at domstolene og domstoladministrasjonen «må være i harmoni med vår demokratiske statsform» må etterleves. Et flertall av domstolsrepresentanter (fem av ni) står i kontrast til dette. Det fremgår også av nevnte Ot.prp. side 80 at «Det anses også som et poeng å unngå at en enkelt gruppe skal ha flertall i styret»«.

Landbruks- og matdepartementet foreslår på denne bakgrunn følgende ordlyd i § 33a første ledd i domstolloven:

«Styret for domstoladministrasjonen består av ni medlemmer med personlige varamedlemmer. Kongen oppnevner tre dommere, en jordskiftedommer eller jordskifteoverdommer og to advokater til styret, og Stortinget velger tre medlemmer. Kongen kan oppnevne en annen særlig kvalifisert representant for domstolene i stedet for en av de tre dommerne. Kongen fastsetter hvilket medlem som skal være leder for styret for domstoladministrasjonen.»

Øvre Telemark jordskifterett mener på sin side at det taler for departementets forslag at domstolsrepresentantene får flertall i styret. Jordskifteretten uttaler:

«Vi ser det som naturleg at representantane frå domstolane (dei ordinære og jordskifterettane) utgjer flertalet i styret sidan det er spørsmål ved den daglege verksemda og funksjonen til desse styret skal ta seg av. Intensjonane i Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) var å ha eit styre med sjølvstendig ansvar der beslutninger i administrasjonen av domstolane vert fatta av

«et bredt sammensatt organ hvor også interesser utenfor domstolsfæren blir ivaretatt, og at faglige og samfunnsmessige hensyn blir veiet mot hverandre når det treffes beslutninger.»

Interesser utanfor domstolsfæra og samfunnsmessige omsyn er sikra gjennom dei 4 medlemene som ikkje er rekrutterte frå domstolane. «

Også Stavanger tingrett mener det er «vesentlig» at domstolsrepresentantene, herunder representanten fra jordskifterettene, får flertall i styret.

Tjenestemannsorganisasjonene i Domstoladministrasjonen v/Paratog Akademikerne mener det bør sitte representanter for de ansatte i Domstoladministrasjonen i Domstoladministrasjonens styre. I dag tiltrer de ansatte styret kun i tilsettings- og personalsaker. Organisasjonene uttaler:

«Styret har et spenn av oppgaver fra en strategisk tilnærming til overordnede mål/utvikling/samfunnsforhold til behovet for i enkelte saker gå relativt detaljert inn i Domstoladministrasjonens interne virksomhet. Styret tar med andre ord beslutninger som har stor betydning for de ansatte i Domstoladministrasjonen. Selv om loven gir møterett for direktøren, vil ikke dette fange opp arbeidstakernes synspunkter og behov for kommunikasjon med styret. Dette fordi direktøren representerer arbeidsgiversiden i Domstoladministrasjonen. De ansatte i Domstoladministrasjonen vil kun ha reell medbestemmelse dersom det sitter ansatterepresentanter i styret med stemmerett.

Domstoladministrasjonen er i dag en mellomstor nasjonal arbeidsgiver, der antall ansatte stadig øker. Innen 01.01.06 vil antall ansatte nærme seg 80 personer. Dersom Domstoladministrasjonen hadde vært en privat arbeidsgiver ville de ansatte etter aksjeloven § 6–4 kunne kreve at inntil en tredel og minst to av styrets nedlemmer med varamedlemmer ble valgt av og blant de ansatte. Vi stiller spørsmål ved at ansatte i en statlig virksomhet har mindre rettigheter og påvirkningsmuligheter enn ansatte i en privat bedrift.

Domstoladministrasjonens egne ansatte bør i det minste ha stemmerett når det gjelder saker som får betydning for den enkelte ansatte i Domstoladministrasjonen. Vi vil i den forbindelse vise til Kredittilsynet, som har en ordning der styret suppleres med to representanter valgt av og blant de ansatte ved behandlingen av saker som har relevans for de ansatte.»

Tre høringsinstanser ( Sunnfjord og Ytre Sogn jordskifterett, Domstoladministrasjonenog Advokatforeningen) mener at det bør lovfestes at styret skal bestå av en representant for de øvrige ansatte i domstolene (dvs ansatte som ikke er dommere) dersom styret utvides. Domstoladministrasjonen påpeker at det i praksis alltid har sittet en representant for de andre tilsatte i domstolen, og mener dette er «en god ordning som bør videreføres». Sunnfjord og Ytre Sogn jordskifterett viser til at dette «Trass alt er ei stor gruppe tilsette med viktige oppgåver og kompetanse, og dei bør av den grunn sikrast høve til å utvikle og påverke eigne arbeidstilhøve gjennom fast styrerepresentasjon». Advokatforeningen mener lovfesting bør vurderes «slik at loven er i overensstemmelse med de faktiske forhold.»

Sunnfjord og Ytre Sogn jordskifterett og Nordfjord jordskifterett mener for øvrig at representanten fra de øvrige ansatte må kunne oppnevnes blant de øvrige ansatte både fra de ordinære domstolene og fra jordskifterettene.

4.3 Departementets syn

Uansett hvilken løsning som velges for å få inn jordskiftefaglig kompetanse i styret, vil man på den ene eller den andre måten komme i konflikt med enkelte av de vurderinger av styresammensetningen som ble gjort i Ot.prp. nr. 44 (2000–2001).

Det er imidlertid etter departementets syn viktig å ha i mente at situasjonen er en helt annen i dag enn den var på tidspunktet for Domstoladministrasjonens opprettelse. På den tiden var ikke jordskifte(over)dommere i styret noen aktuell problemstilling. Man hadde altså en «deltakergruppe» mindre å ta hensyn til. Det er også viktig å ta hensyn til at Domstoladministrasjonen nå er over den første etableringsfasen. Styret vil derfor ha en noe annen rolle nå enn i starten. Blant annet behøver det ikke å være like «operativt» som det har vært til nå, men heller være et forum for brede og prinsipielle drøftelser og spørsmål. Det blir derfor ikke riktig å legge ensidig vekt på uttalelsene om styresammensetningen i Ot.prp. nr. 44.

Når styret skal få jordskiftefaglig kompetanse uten at man reduserer antallet representanter fra de alminnelige domstoler, kan dette løses ved å utvide dagens styre. For å unngå partall i styret og dermed mulighet for stemmelikhet, bør utvidelsen etter departementets syn skje med to medlemmer. Ingen høringsinstanser går i mot dette.

Departementet konstaterer at enkelte høringsinstanser mener det er uheldig med en løsning der domstolsrepresentantene vil få flertall i styret, og at de foreslår en løsning der ett av de to nye medlemmene velges av Stortinget. Departementet vil påpeke at dersom en slik løsning velges, vil antallet representanter fra de alminnelige domstolene være tre av ni, mot tre av syv i dag. Det vil si at andelen representanter fra de alminnelige domstoler prosentvis blir lavere i dag, selv om det nominelt blir samme antall. For øvrig får domstolsrepresentantene flertall i styret bare dersom man inkluderer representanten fra jordskifterettene/jordskifteoverrettene. Det vil altså uansett ikke bli flertall av representanter fra de alminnelige domstolene.

En løsning der dagens styre utvides med en jordskiftedommer/jordskifteoverdommer og en dommer fra de alminnelige domstoler, vil etter departementets syn være den løsningen som stemmer best overens med hensynene bak styresammensetningen slik de fremkommer i Ot. prp. nr. 44 (2000–2001). Det vises bl.a. til uttalelsen i Ot.prp. nr 44 (2000–2001) side 80 om at det «som hovedregel bør oppnevnes tre dommere» (og man siktet da til dommere fra de alminnelige domstoler). Det vises for øvrig til redegjørelsen for bakgrunnen for lovforslaget i kapittel 2 foran.

Departementet har merket seg forslaget om at de ansatte i Domstoladministrasjonen skal ha representanter i Domstoladministrasjonens styre, eller i det minste stemmerett når det gjelder saker som får betydning for den enkelte ansatte i Domstoladministrasjonen. Departementet har forståelse for at de ansatte ønsker dette. Spørsmålet var imidlertid ikke berørt i høringsbrevet og er følgelig heller ikke vurdert av de øvrige høringsinstanser. Da det er avgjørende å få behandlet proposisjonen her i godt tid før ansvaret for administrasjonen av jordskifterettene overtas av Domstoladministrasjonen, foreslår departementet at spørsmålet om representasjon av Domstoladministrasjonens ansatte i styret eventuelt kan tas opp til vurdering på et senere tidspunkt.

Siden Domstoladministrasjonens opprettelse har man fulgt den praksis at en av dommerrepresentantene erstattes med en representant for de øvrige ansatte i domstolene. Departementet er enig i at dette er en god praksis, og departementet antar grunnlaget for denne praksisen vil bli ytterligere styrket dersom styret utvides med ytterligere ett dommermedlem fra de alminnelige domstoler. Departementet slutter seg derfor til forslaget om å lovfeste at de ansatte skal ha plass i styret.

Etter departementets syn er det mest naturlig at representanten fra de øvrige ansatte kommer fra de alminnelige domstolene, som utgjør den langt største gruppen. Departementet kan imidlertid ikke se at det er noe i veien for at representanten i stedet oppnevnes blant de øvrige ansatte i jordskifterettene.

Utvidelsen som var foreslått i høringsbrevet vil gjøre det mulig å ha en dommer fra hver instans i de alminnelige domstoler i styret. Departementet mener det er ønskelig at dommerrepresentantene har erfaring fra ulike typer domstoler, men ser det ikke som hensiktsmessig å lovfeste representasjon fra alle tre instanser. Det vises her til departementets tidligere uttalelse i Ot.prp. nr 44 (2000–2001) side 80:

«Ønsket om at dommerrepresentantene i styret skal ha høy domstolfaglig kompetanse, kombinert med innsikt og engasjement i administrative og utviklingsorienterte oppgaver ved domstolene, må være det sentrale ved utvelgelsen. Dette hensynet er etter Justisdepartementets vurdering viktigere enn at samtlige tre instanser er representert, selv om det i utgangspunktet er positivt med styrerepresentasjon fra ulike instanser.»