3 Høringsnotat om ulike endringer i saltvannsfiskeloven

3.1 Høringsforslagene

Fiskeridepartementet sendte 4. desember 1998 på høring et notat med forslag til endringer i lov av 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv.. Fellesnevneren for forslagene i dette notatet var behovet for på forskjellige måter å styrke kontrollen med fiske, men det ble også tatt med noen forslag av en noe annen karakter. De konkrete forslagene i notatet var:

• å utvide saltvannsfiskelovens stedlige virkeområde til å omfatte fartøy som mottar eller transporterer fisk i farvann utenfor noen stats fiskerijurisdiksjon,

• å utvide saltvannsfiskelovens stedlige virkeområde til å omfatte det norske fastland i forbindelse med omlasting, landing, transport, oppbevaring og ved kontroll av omsetning av fisk,

• å utvide saltvannsfiskelovens saklige virkeområde til å omfatte også pigghuder (for eksempel kråkeboller og sjøpølser),

• å utvide saltvannsfiskelovens saklige virkeområde til å omfatte også omlasting, landing, transport, oppbevaring og ved kontroll av omsetning av fisk, i tillegg til selve fisket,

• å gi fullmakt til å fastsette faktorer for beregning av rund vekt fisk som landes, produseres, oppbevares eller transporteres,

• å gi fullmakt til å kreve opplysninger på sluttseddel om fangstens størrelsessammensetning, i tillegg til opplysninger om fangstkvantum, fiskeslag, fangsttid osv,

• å gi hjemmel for inndragning av fangst ved levering i strid med gjeldende regler, ikke bare ved fiske i strid med reglene, og for ved forskrift gjeldende for enkelte fiskeri gi bestemmelser om reduksjon av den fangstverdi som skal inndras, og

• å utvide og presisere Fiskeridirektoratets kompetanse (myndighet) når det gjelder ressurskontroll, og herunder gi direktoratet adgang til å kontrollere mottak og omsetning av fisk og fiskeprodukter i tillegg til ressurskontroll på sjøen og ved landing av fangst.

Den nærmere begrunnelse for hvert enkelt forslag, høringsuttalelsene og departementets vurdering blir gjennomgått nedenfor under punkt 3.3 for hvert enkelt forslag for seg.

3.2 Høringsinstanser

Høringsnotatet ble sendt følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Fylkeskommunene

• Sametinget

• Fiskeridirektoratet

• Norges Fiskarlag

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening

• Fiskerinæringens Landsforening

• Sildemelindustriens Landsforening

• Norges Kystfiskarlag

• Sør-Norges Trålerlag

• Norges Fritids- og småfiskerforbund

• Norges Fritidsfiskarlag

• Norges Fiskarkvinnelag

• Foreningen Åpen Fiskerialmenning

• Salgslagenes Samarbeidsråd

• Norges Naturvernforbund

• Kontaktutvalget for Barentshavsaker

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

Det ble mottatt 33 høringsuttalelser, hvorav 15 høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader. I tillegg til høringsinstansene nevnt ovenfor, har Norges Sildesalgslag, Norges Råfisklag og Norges Rederiforbund uttalt seg. De enkelte høringsuttalelsene er omtalt nedenfor under pkt 3.3 i tilknytning til hvert enkelt forslag.

I gjennomgangen av høringsuttalelsene er bare de høringsinstanser som uttrykkelig har uttalt seg om vedkommende forslag, tatt med. Mer generelle merknader er ikke referert, dersom ikke de kan knyttes opp mot et konkret forslag. Nordland fylkeskommune har uttalt at den generelt «slutter seg til de foreslåtte lovendringer».

3.3 De enkelte forslag, høringsuttalelser og departementets vurdering

3.3.1 Endringer i lovens stedlige virkeområde, jf. saltvannsfiskeloven § 1 første ledd

Høringsforslaget

Etter saltvannsfiskeloven § 1 første ledd bokstav b) får loven i farvann utenfor noen stats fiskerijurisdiksjon, bare anvendelse overfor norsk fartøy som driver fiske eller fangst. Etter gjeldende rett omfatter loven således ikke norske kjøpe- og transportfartøy i farvann utenfor noen stats jurisdiksjonsområde.

Som en konsekvens av forslaget om å utvide lovens saklige virkeområde i § 2 til også å gjelde omlasting, landing, transport, oppbevaring og ved kontroll av omsetning av fisk, jf. pkt. 3.3.3 nedenfor, så departementet det som hensiktsmessig også å foreslå en endring i lovens stedlige virkeområde. Det ble påpekt at loven bør endres slik at den gjelder på norsk fartøy som driver fiske eller fangst, eller som mottar eller transporterer fisk i farvann utenfor noen stats jurisdiksjonsområde, jf. forslag til § 1 første ledd bokstav b. I tillegg ble loven foreslått endret til å gjelde på det norske fastland i forbindelse med omlasting, landing, transport, oppbevaring og ved kontroll av omsetning av fisk, jfr. forslag til § 1 første ledd bokstav d.

Som begrunnelse for forslaget ble det vist til Fiskeridirektoratets behov for å kunne drive kontroll også ved omlasting, landing, oppbevaring, transport og ved omsetning av fisk, jf. også nærmere nedenfor i pkt. 3.3.8 om utvidelse av Fiskeridirektoratets kompetanse (myndighet) når det gjelder ressurskontroll.

Høringsuttalelser

Norges Råfisklag har påpekt at når «Fiskeridirektoratet, i tillegg til sitt øvrige ansvar for kvalitetsarbeid og ressurskontroll m.v., blir mer aktiv i omsetningskontrollen, vil det i større grad bli mulig å etablere et tettere samarbeid mellom salgslag og direktorat i kontrollarbeidet». Råfisklaget ser «klart behovet for økt kontroll med også de øvrige leddene og aktørene som har en rolle i førstehåndsomsetningen», og mener at dette vil bidra positivt i forhold til målsettingen om bevaring og styrking av fiskeressursene.

Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening, som også uttaler seg på vegne av Sildemelfabrikkenes Landsforening og Fiskerinæringens Landsforening, har støttet forslaget. Det samme har Utenriksdepartementet og Norges Kystfiskarlag gjort.

Norsk Sjøoffisersforbund har gått mot forslaget, mens Norges Rederiforbund uttaler at forbundet «er i utgangspunktet skeptisk» til forslaget, og etterlyser en nærmere analyse at «hvilke konsekvenser det vil kunne få for de aktører som utfører rene transportoppdrag».

Departementets vurdering

En moderne ressurskontroll må ha et videre perspektiv enn bare å være rettet mot selve fangstoperasjonen. Kontrolltiltak må kunne settes inn mot ethvert ledd i kjeden som behandler fisk. FAO's fiskerikomite vedtok i mars 2001 en handlingsplan mot ulovlig, uregulert og urapportert fiske, som også slår fast dette prinsippet.

Omlasting, oppbevaring, transport og kontroll av omsetning vil også foregå på land, samtidig som landing av fangst skjer i land. Det stedlige virkeområdet blir således for snevert når det bare omfatter farvann. For å unngå at loven bare får anvendelse på den omlasting osv. som skjer i farvann, er det nødvendig å utvide det stedlige virkeområdet som foreslått.

I stadig større utstrekning drives omlasting og transport av fangst også i farvann utenfor norsk fiskerijurisdiksjon, for levering til mottak i fremmed stat. På denne bakgrunn er det nødvendig å kunne kontrollere fartøy som kjøper og transporterer fisk også når de befinner seg i farvann utenfor noen stats fiskerijurisdiksjon.

Som Norges Råfisklag har påpekt, legger forslaget om endringer i lovens stedlige virkeområde til rette for et nærmere kontrollsamarbeid mellom salgslagene og Fiskeridirektoratet, når det blir klargjort allerede i bestemmelsen om lovens stedlige virkeområde at loven også omfatter aktivitet på land, ut over selve landingen av fangst.

Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at innvendingene fra Norsk Sjøoffisersforbund og Norges Rederiforbund kan tillegges avgjørende vekt, idet hensynet til en effektiv ressurskontroll tilsier at også andre enn fiskefartøyene blir gjort til gjenstand for kontroll.

Departementet vil derfor opprettholde forslagene fra høringsnotatet, og foreslår at saltvannsfiskelovens § 1 første ledd bokstav b) endres slik at den omfatter fartøy som mottar eller transporterer fangst i tillegg til fartøy som driver fiske eller fangst. Videre foreslås en ny § 1 første ledd bokstav d) om at loven får anvendelse på det norske fastland i forbindelse med omlasting, landing, transport, oppbevaring og ved kontroll av omsetning av fisk.

3.3.2 Utvidelse av lovens saklige virkeområde til å omfatte pigghuder, jf. saltvannsfiskeloven § 2 første ledd

Høringsforslaget

I henhold til saltvannsfiskeloven § 2 første ledd gjelder loven for «fiske i sjøen med unntak av fiske etter laks, sjøaure og sjørøye. Med fisk forstås her også skall- og bløtdyr (krepsarter og skjell)». Pigghuder, som for eksempel kråkeboller, omfattes ikke av disse begrepene, og faller etter gjeldende rett således utenfor lovens virkeområde.

Det har i de senere årene vært drevet kommersiell fangst av kråkeboller i et visst omfang, og det er interesse for fangst av kråkeboller også med tanke på oppfôring. Slik oppfôring vil falle inn under oppdrettsloven, etter utvidelse av oppdrettslovens virkeområde med virkning fra 16. mars 2001, eller havbeiteloven.

Slik virksomhet vil imidlertid også kunne medføre behov for å fastsette reguleringsbestemmelser for fangst av arten, og eventuelt bestemmelser om bruk av redskap mv.. Ut fra et føre vâr-prinsipp og de alminnelige hensyn til bærekraftig utvikling og artsmangfold, bør en ha hjemmel i saltvannsfiskeloven til å regulere fangst av pigghuder.

Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at lovens saklige virkeområde ble utvidet til å omfatte pigghuder.

Høringsuttalelser

Det er svært få høringsinstanser som har uttalt seg konkret om dette, men Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening, Norges Kystfiskarlag og Norsk Sjøoffisersforbund har uttrykkelig støttet forslaget. Det samme har Miljøverndepartementet gjort, men foreslår at det begrenses til kråkeboller og sjøpølser, da man ikke ser for seg «at fangst av sjøstjerner vil være noen aktuell problemstilling i overskuelig fremtid».

Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene vil departementet opprettholde forslaget fra høringsnotatet.

Av de ulike pigghudkategoriene er det pr. i dag bare kråkeboller som utnyttes kommersielt, men det kan antas at også sjøpølser (Holothuroidea) vil kunne ha et potensiale for kommersiell høsting. Departementet ser det likevel som hensiktsmessig å nytte pigghuder som generell betegnelse i lovforslaget, idet erfaringen viser at synet på hvilke arter som er av kommersiell interesse fort kan endre seg. At en art faller inn under lovens definisjon medfører i og for seg ingen umiddelbare konsekvenser, idet dette bare innebærer at loven gir hjemmel til å fastsette bestemmelser om høstingen av vedkommende art.

3.3.3 Utvidelse av lovens saklige virkeområde til å omfatte omlasting, landing, transport, oppbevaring og omsetning av fisk, jf. saltvannsfiskeloven § 2 første ledd

Høringsforslaget

Saltvannsfiskeloven § 2 første ledd omfatter etter ordlyden ikke kontroll overfor omsetningsleddet og andre sekundære ledd i forhold til fangstleddet, idet bestemmelsen bare omfatter «fiske i sjøen». Etter § 2 tredje ledd kan Kongen bestemme at lovens kapittel II, V, VI, VIII og X helt eller delvis skal gjelde for annen virksomhet enn fiske. Denne bestemmelsen omfatter således ikke kapittel IX, hvor § 45 er plassert.

Som en følge av forslaget om at Fiskeridirektoratets kontrollkompetanse skal omfatte omlasting, landing, transport, oppbevaring og kontroll ved omsetning av fisk, jf. ovenfor om forslaget til ny § 1 første ledd bokstav d) og nedenfor i pkt. 3.3.8 om endringer i § 45, foreslo departementet i høringsnotatet at § 2 annet ledd ble endret til også å inkludere omlasting, landing, transport, oppbevaring og kontroll ved omsetning av fisk.

Høringsuttalelser

Utenriksdepartementet har påpekt at forslaget systematisk mest naturlig hører hjemme i § 2 første ledd. Det samme har Fiskeridirektoratet gjort.

Norges Råfisklags merknad som referert ovenfor i pkt. 3.3.1, gjelder også i forhold til dette forslaget. Råfisklagets synspunkt er dette «vil kunne bidra til en mer effektiv ressurs- og omsetningskontroll, som på sikt vil kunne bedre oversikten over det reelle ressursuttaket». Slik Råfisklaget ser det, vil dette «bidra positivt i forhold til målsettingen om bevaring og styrking av fiskeressursene».

Norges Kystfiskarlag har støttet forslaget.

Norsk Sjøoffisersforbund går mot forslaget, idet forbundet ikke kan se at er grunn til å utvide kontrollfullmaktene «til også å omfatte ikke merkepliktige handelsfartøy ut over det som annen norsk lov hjemler for». Norges Rederiforbund uttrykker skepsis til forslaget, og etterlyser en «analyse av hvilke konsekvenser det vil kunne få for de aktører som utfører rene transportoppdrag».

Departementets vurdering

Ordlyden i saltvannsfiskeloven § 2 første ledd omfatter ikke omsetningsleddet på land. Lovens § 9 a og § 12 omhandler imidlertid mottaks- og omsetningsleddet, og § 45 hjemler kontroll av foredlingsanlegg, lagerbygning og havneområde. Dette innebærer at innenfor rammen av §§ 9 a, 12 og 45 er mottaks- og omsetningsleddet omfattet av loven. Det er likevel slik at saltvannsfiskeloven i det alt vesentlige retter seg mot fiskeren og selve utøvelsen av fisket.

Den foreslåtte endringen av § 45, jf. pkt 3.3.8 nedenfor, innebærer en utvidelse av Fiskeridirektoratets myndighet når det gjelder kontroll som ligger utenfor lovens saklige virkeområde, slik dette er definert i dag. Dette nødvendiggjør en endring i § 2 om lovens saklige virkeområde.

For å kunne drive en moderne ressurskontroll, rettet mot all aktivitet fra fisken blir fanget til den er transportert til det endelige marked, er det også nødvendig at det etableres hjemmel for å gi kontrollrelaterte bestemmelser i forhold til omlasting, landing, transport og oppbevaring, jf. FAO's handlingsplanen mot ulovlig, uregulert og urapportert fiske nevnt ovenfor i pkt. 3.3.1. Departementet ser derfor ikke innvendingene fra Norsk Sjøoffisersforbund og Norges Rederiforbund som avgjørende. Det må aksepteres at fartøy, og andre aktører som er involvert i transport og omsetning av fisk, blir underlagt et annet kontrollregime enn aktører som ikke deltar i slik virksomhet, på bakgrunn av de særlige kontrollbehov som er knyttet til gjennomføringen av en forsvarlig ressursforvaltning. Det er knyttet en overordnet samfunnsmessig interesse til den langsiktige gevinst som samfunnet skal høste av denne naturressursen, og for å realisere denne gevinsten kreves det særlige tiltak.

Det foregår for øvrig en stadig større grad av landing av fangst uten at omsetning finner sted, med den følge at det ikke blir skrevet sluttseddel for fangsten, jf. lovens § 9 og råfiskloven av 14. desember 1951 nr. 3 § 7, og forskrift av 5. september 1990 om sluttseddel/bryggeseddel og mottaksjournal. På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning behov for å fastsette hjemmel til å kunne pålegge den som mottar fangsten å utstede en landingsseddel, jf. nedenfor i pkt. 4. Dette innebærer i seg selv at det er behov for å utvide lovens virkeområde til å omfatte landing.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde forslaget fra høringsnotatet om at lovens saklige virkeområde skal omfatte omlasting, landing, transport, oppbevaring og ved kontroll av omlasting av fisk. På bakgrunn av høringsuttalelsene fra Utenriksdepartementet og Fiskeridirektoratet foreslås imidlertid endringen tatt inn i § 2 første ledd, ikke annet ledd som i høringsforslaget.

3.3.4 Hjemmel til å fastsette faktorer for beregning av rund vekt av fisk som landes, produseres, oppbevares eller transporteres, jf. saltvannsfiskeloven § 4 ny bokstav t)

Høringsforslaget

Med hjemmel i saltvannsfiskeloven §§ 4, 5 og 9 har departementet fastsatt en rekke omregningsfaktorer i fisket. Dette gjelder i vesentlig grad omregning fra produsert fangst til rund vekt. En har også bestemmelser knyttet til lagerkapasitet/lasteromsvolum omregnet til rund vekt. Jf. også § 16 siste ledd i forskrift av 2. mars 1979 om adgang til å delta i fisket med ringnot, som er hjemlet i lov av 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven).

Omregningsfaktoren er et hjelpemiddel for å kunne beregne uttak i forhold til fastsatte fangstkvanta. Bestemmelsene om omregningsfaktorer er knyttet til fartøyet. Det er således fartøyets kvote som er tema, og det er som nevnt i det vesentligste omregningsfaktorer som beregner produsert eller sløyd fisk i forhold til rund vekt.

Dette har sammenheng med saltvannsfiskelovens virkeområde. Som omtalt ovenfor gjelder loven i hovedsak for fiske i sjøen. Saltvannsfiskeloven gir således ikke hjemmel til å fastsette bestemmelser om omregningsfaktorer knyttet til landing, produksjon, oppbevaring og transport.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det fastsettes en ny bokstav t) i saltvannsfiskeloven § 4, slik at departementet gis hjemmel til ved forskrift å fastsette omregningsfaktorer også knyttet til landing, produksjon, oppbevaring og transport av fisk.

Dette endringsforslaget, sett i sammenheng med den forslåtte endringen i saltvannsfiskelovens § 2, hvor virkeområde til saltvannsfiskelovens utvides til også å omfatte den landbaserte fiskeindustrien, vil medvirke til en effektiv ressurskontroll langs hele linjen fra fisken tas opp av havet til den selges fra grossist.

Høringsuttalelser

Norges Kystfiskarlag har støttet forslaget. Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening støtter også forslaget, og påpeker det positive i at konkurranseforholdet mellom produksjon ombord i fartøy og landbasert produksjon harmoniseres ved at det etableres felles prinsipper for viktige konkurransebetingelser som kontroll av ressursuttak, investeringsstøtte og omregningsfaktorer.

Norsk Sjøoffisersforbund uttaler at forbundet ser «behovet for å ha klare omregningsfaktorer for all fisk som blir tatt opp av havet, og kan i så henseende slutte seg til forslaget dersom det ikke blir en ytterligere byråkratisering pålagt de ansvarlige om bord i fartøyene».

Departementets vurdering

Fiskeriforvaltningens overordnede målsetting er å sørge for en bærekraftig utnytting av fiskeriressursene. For å realisere denne målsettingen, er det tvingende nødvendig å holde kontroll med uttaket av fisk.

Hvert år fastsettes det kvoter for en rekke arter og bestander. Kvotene fastsettes i rund (levende) vekt. Også fangststatistikk som utarbeides til ulike formål oppgis i rund vekt, både nasjonalt og internasjonalt.

Imidlertid er en meget betydelig andel av fisk som leveres fra fisker, bearbeidet i større eller mindre grad. For beregning av ressursuttaket er det nødvendig å kunne regne om fra kvantum levert produktvekt til kvantum rund vekt. Til denne omregningen benyttes omregningsfaktorer. For å få en mest mulig korrekt registrering av uttaket fra havet er det svært viktig at omregningsfaktorene er så presise at de reflekterer utbyttet ved de ulike produkter som leveres.

Videre er det slik at alle fartøy over 13 meter lengste lengde har plikt til å føre fangstdagbok. Opplysningene i fangstdagboken skal spesifiseres på art og kvantum rund vekt. Noen norske fartøygrupper og alle utenlandske fartøy som fisker i norske områder, har i tillegg plikt til å rapportere til Fiskeridirektoratet. Fangstrapportene skal spesifiseres på de ulike fiskeslag angitt i kilo rund vekt etter skipperens estimat.

Omregningsfaktorene er et essensielt hjelpemiddel ved Kystvaktens fangstkontroll om bord i fiskefartøy, og ved Fiskeridirektoratets kontroll av tilvirket vare etter at fangsten er landet. Ved kontroll beregnes kvanta ombord i rund vekt og sammenholdes med fangstdagbok og eventuelle fangstrapporter sendt til Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratet har i lengre tid nedlagt betydelig arbeid for å fastsette omregningsfaktorer som i størst mulig grad gir et riktig bilde av de faktiske forhold. Det er utarbeidet omregningsfaktorer for de viktigste fiskeslag og fiskeprodukter. Fiskeflåten er informert om faktorene, og Kystvakten og Fiskeridirektoratets egne inspektører kontrollerer og håndhever i henhold til disse.

Fangstteknologien er imidlertid i stadig utvikling. En rekke fiskefartøy er i dag utstyrt med fryserier og fabrikker om bord, og nesten samtlige av de konsesjonspliktige ringnotfartøyene i Norge er utstyrt med kaldvannssystemer for oppbevaring av løsført fangst. Der en før håvet fangst fra fartøy til kai, foregår en god del av lossingen av pelagisk fisk ved hjelp av vakum-pumpesystemer. Flere fartøy sløyer og fryser fisk ombord, slik at når fartøyene kommer til lands er det fisk ferdig pakket i kartong som losses.

I ressurskontrollsammenheng har den vesentligste delen av kontrollen frem til i dag foregått på fiskefartøyene, enten ved kai eller på havet. Av praktiske grunner har kontrollen relatert seg til beregninger basert på romvolum eller ved opptelling av kartonger m.v.

Til tross for at det har vært en erkjennelse av at også landsiden i perioder kan ha hatt økonomiske interesser av å registrere mindre fangst enn det som faktisk er fisket, har kontrollene hovedsakelig vært rettet mot fiskeren.

Det har imidlertid vært en utvikling, nasjonalt og internasjonalt, som legger stadig større vekt på ressurskontrollen ved mottaks- og produksjonsanleggene. Norge har således innledet samarbeid med EU om å komme frem til felles beregning av vanntrekk i forbindelse med lossing av løsført pelagisk fisk.

Dette har særlig fått sin aktualitet etter at Norge i 1998 innførte krav om veiing før sortering av pelagisk fangst til konsum. Det er i det vesentligste båndvekter som er valgt i forbindelse med innføring av dette kravet, og for å få et riktig bilde av fiskens vekt og kvantum, er det av betydning at vannet som følger med over båndvekten blir trukket fra. Dette har også en kommersiell betydning, i det «svinnet» fra losset fisk passerer vektene til fisken er pakket i kartonger, har betydning for prisforhandlingene mellom fisker og kjøper.

I tillegg til nødvendige korrigeringsfaktorer knyttet til vanntrekk under lossing, kan en i fremtiden se for seg et behov for å fastsette omregningsfaktorer også i forbindelse med annen landbasert produksjon, oppbevaring og transport av fisk.

Som nevnt ønsker norske fiskerimyndigheter å få felles omregningsfaktorer med andre fiskerinasjoner rundt Nordsjøen. En stor del av dette arbeidet gjøres i samarbeid med EU. En felles korrigeringsfaktor for eksempel knyttet til vanntrekk ved landing av pelagisk fisk, vil gi like konkurransevilkår for de forskjellige nasjoner. Dette er en viktig sak for Norge. Det er derfor behov for å få klar lovhjemmel til å kunne fastsette omregningsfaktorer.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde forslaget fra høringsnotatet om en ny § 4 første ledd bokstav t), med hjemmel for å fastsette faktorer for beregning av rund vekt fisk som landes, produseres, oppbevares eller transporteres.

Forslaget innebærer umiddelbart bare at det etableres en hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om omregningsfaktorer. Departementet tar sikte på å fastsette egne forskrifter eller å ta inn bestemmelser om omregningsfaktorer i andre forskrifter dersom det er naturlig, på de områder hvor det kan være behov for å fastsette slike faktorer. Det er i første omgang viktig å få fastsatt bestemmelser om vanntrekk i forbindelse med lossing av pelagisk fisk.

3.3.5 Hjemmel til å kreve angivelse av fangstens størrelsessammensetning på sluttseddelen, jf. saltvannsfiskeloven § 9

Høringsforslaget

Sluttseddelen er et dokument som utstedes av kjøper og selger ved landing og omsetning av fisk, og som blant annet inneholder opplysninger om fangstkvantum. Fiskeristatistikk baseres på fiskers og kjøpers opplysninger på sluttseddelen, og kontrollen av opplysninger på sluttseddelen, er et meget viktig element i ressurskontrollen.

Forskrift av 5. september 1990 nr. 728 om sluttseddel/bryggeseddel og mottaksjournal (sluttseddelforskriften) er hjemlet både i saltvannsfiskeloven § 9 og råfiskloven av 14. desember 1951 nr. 3 § 7. I henhold til forskriftens § 1 skal kjøper og selger ved landing og omsetning av fisk utstede sluttseddel etter salgslagets bestemmelser. Sluttseddelen skal være spesifisert på art og fangstkvantumet skal påføres.

Salgslagene har en generell hjemmel i råfiskloven § 4 til å gi nærmere bestemmelser om salgsvilkår. I medhold av denne bestemmelsen har noen salgslag bestemt at også fangstens størrelsessammensetning skal oppgis på sluttseddelen. Salgslagene kan imidlertid fritt endre sine bestemmelser på dette området, eventuelt oppheve dem. I tillegg kommer at ikke alle salgslagene har slike bestemmelser.

Bestemmelsen i saltvannsfiskeloven § 9 gir hjemmel for ved forskrift å pålegge eier eller bruker av fiske- og fangstfartøy å gi oppgave til fiskeriadministrasjonen og salgsorganisasjonene over fangstkvantum, fiskeslag og fangstens verdi m.v. På bakgrunn av lovbestemmelsens kasuistiske form, som taler mot å fortolke denne kompetansebestemmelsen utvidende, samt legalitetsprinsippet, har departementet lagt til grunn at begrepet «fangstkvantum» ikke kan tolkes utvidende til også å omfatte størrelsessammensetningen.

Saltvannsfiskeloven gir således ikke hjemmel til å innta i sluttseddelforskriften en plikt til å oppgi fangstens størrelsessammensetning. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å endre saltvannsfiskelovens § 9 første ledd slik at departementet får hjemmel til ved forskrift å kunne pålegge en plikt til å gi oppgave over fangstens størrelsessammensetning.

Høringsuttalelser

Norges Råfisklag stiller seg positiv til departementets forslag. Det påpekes at lagets forretningsregler og bestemmelser fastsatt med hjemmel i disse krever angivelse av størrelsessammensetning på sluttseddelen, og laget ser positivt på at også Fiskeridirektoratet får hjemmel til å kontrollere størrelsessammensetning.

Norges Kystfiskarlag ser forslaget som positivt, og viser til at dette vil gi myndighetene utvidet lovhjemmel til å kontrollere fisk som ilandføres i Norge.

Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening er enig i det departementet har anført om bakgrunnen for forslaget. Foreningen tror imidlertid at det har en noe begrenset betydning å legge vekt på størrelsessammensetningen av landet fangst når en skal søke å bedømme størrelsen på de enkelte årsklasser. Foreningen påpeker også at nye, mer detaljerte bestemmelser vil kunne innebære økt arbeid og eventuelt nye investeringer for næringen.

Norges Fiskarlag er i utgangspunktet enig med fiskerimyndighetene i at det er viktig å ha et godt grunnlagsmateriale for utarbeidelse av statistikk og for bedret ressurskontroll. Det vises også til det faktum at fiskerne er interessert i å få et mest mulig korrekt bilde av fangstens størrelsessammensetning. Fremgangsmåten for å fastslå størrelsessammensetningen kan være å kontrollveie et mindre parti fisk. Fiskarlaget mener at dette i de fleste tilfellene gir et godt bilde av størrelsessammensetningen.

Fiskarlaget er likevel redd for at et lovpålegg om angivelse av størrelsessammensetning vil virke fordyrende både for fisker og for kjøper, på grunn av øket tidsbruk og på grunn av behov for «tekniske innretninger for å håndtere en slik prosess». Videre er Fiskarlaget redd for at påbud om angivelse av størrelsessammensetning på sluttseddel kan føre til problemer når disse opplysningene skal sammenholdes med de anslag som fisker skal føre i fangstdagboken, og etterlyser metoder «som er akseptable for å fremskaffe et mest mulig riktig bilde av størrelsessammensetningen uten at man trenger å håndtere (sortere) hver enkelt fisk».

Fiskarlaget uttaler også at slik laget har forstått det, «brukes opplysninger om størrelsessammensetning hentet fra bryggeseddel/sluttseddel foreløpig i liten grad i ressursforskningen, herunder som grunnlag for biologisk rådgivning».

På denne bakgrunn går Norges Fiskarlag mot høringsforslaget.

Sogn og Fjordane fylkeskommune går mot forslaget, med den begrunnelse at det vil «føre til uhensiktsmessig ekstra-arbeid ombord».

Norsk Sjøoffisersforbund påpeker at slik forbundet oppfatter forslaget, vil det «ikke bli mulig å lande fangsten samfengt. Dette vil selvfølgelig være forsinkende for fartøyene og dermed også ha økonomiske konsekvenser.» Forbundet ser det slik at «denne kontrollen (ikke) er gjennomførbar utenom ved landing for den største delen av den havgående flåten».

Norges Sildesalgslag påpeker at eventuelle regler på dette området må «korrespondere med det sortiment som er fastsatt i kommersiell sammenheng av salgslag».

Departementets vurdering

Konsekvensen av feil angivelse av størrelsessammensetning på sluttseddelen kan være at det biologiske bildet av det norske fangstuttaket blir uriktig.

I varierende grad og med ulike motiver oppgir både fisker og kjøper feil fiskestørrelse og uriktig kvantum på sluttseddelen. Manglende plikt til å angi størrelsessammensetning kan medføre utkast av fisk med lavere oppdagelsesrisiko, og at det lettere kan fuskes med fangstkvantum i forhold til fartøyets kvote. For å kamuflere utkast av småfallen fisk, aksepterer fisker i noen tilfeller reelt sett oppgjør under minstepris ved å godta at det på sluttseddelen føres lavere størrelsessammensetning enn det som faktisk er levert. På denne måten får fangsten tilsynelatende en naturlig størrelsessammensetning, bestående også av småfallen fisk.

Et annet alternativ er at det på sluttseddelen oppgis fisk med et høyere betalt sortiment som gir et mindre antall kilo på sluttseddelen enn det som faktisk er levert. En meget stor del av omsetningen av fisk skjer etter størrelsesfordeling. Prisen varierer med størrelsen på fisken. Dette faktum har ført til mulighet for omgåelser ved at det kan gis oppgjør ut fra én størrelsessammensetning, mens faktisk landet kvantum har en annen størrelsessammensetning. På denne måten fuskes det også med fangstkvantum i forhold til fartøyets kvote.

Norges Fiskarlag går mot forslaget fordi anslaget i fangstdagboken kan holdes opp mot sluttseddelen, og fordi opplysningene fra sluttseddelen om størrelsessammensetning foreløpig i liten grad danner grunnlag for biologisk rådgivning.

Departementet er for så vidt enig med Norges Fiskarlag i at kommersiell størrelsessammensetning inntil nå i begrenset grad har dannet grunnlag for den biologiske kartleggingen av alderssammensetning av de marine ressurser. Det er imidlertid ingen tvil om at størrelsessammensetningen i tiltagende grad er et element i kartlegging av høstings- eller omsetningsmønsteret. Med bakgrunn i oppgaver over fangst- og størrelsessammensetning oppnås et bedre grunnlag for å vurdere om all fisk i alle størrelser alltid bringes til land. Det vises her også til den tiltakende debatt denne vinteren om størrelsessammensetningen i vintertorsk- og skreifisket, og den betydning dette tillegges både fra fisker- og forskerhold.

Når det gjelder muligheten for å sammenholde sluttseddelsortiment med opplysninger i fangstdagboken, er det departementets vurdering at en alminnelig styrking av kontrollen med oppgaveplikten, derunder muligheter for å sammenholde de oppgaver som fisker plikter å gi myndighetene, er positivt. Etter gjeldende bestemmelser er det imidlertid ikke noe alminnelig vilkår om å føre størrelsesfordeling i fangstdagboken. Fiskeridepartementet ser derfor isolert sett ikke størrelsessammensetningen på sluttseddelen som et kontrollparameter når sluttseddelført kvantum sammenholdes med føring i fangstdagboken.

Noen høringsinstanser har uttrykt bekymring for at forslaget får økonomiske og administrative konsekvenser for næringen, både landsiden og fartøysiden. Til dette er å bemerke at etter salgslagenes bestemmelser er det allerede for mange fiskeslag gitt bestemmelser om størrelsesfordeling og sortiment. Fisker må således allerede etter gjeldende bestemmelser, etter beste skjønn ta prøver og ha rutiner som sikrer at rett sortiment kommer på sluttseddelen, og er med-ansvarlig for at opplysningene er riktige.

Departementet vil derfor fastholde forslaget fra høringsrunden om å ta inn hjemmel i saltvannsfiskeloven § 9 til å kreve angivelse av fangstens størrelsessammensetning på sluttseddelen. Den nærmere utformingen og praktiseringen av en slik bestemmelse vil på vanlig måte bli gjenstand for høring av et forskriftsforslag, og diskusjon mellom myndighetene og næringen.

Forbedret landingskontroll innebærer en bedre ressursforvaltning, som i neste omgang vil komme næringen selv til gode. Næringens lønnsomhet er på sikt avhengig av et godt forvaltnings- og kontrollregime. Det er derfor ikke urimelig å gjennomføre kontrolltiltak som også vil ha praktiske og økonomiske konsekvenser for næringen selv.

3.3.6 Hjemmel til å inndra fangst levert i strid med gjeldende regelverk, jf. saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd

Høringsforslaget

Levedyktig fisk fanget i strid med bestemmelser i saltvannsfiskeloven eller bestemmelser gitt i medhold av denne, skal straks slippes på sjøen, jf. saltvannsfiskeloven § 11 første ledd. Departementet kan videre påby ilandføring av død eller døende fisk, og forby utkast, jf. § 11 annet ledd. Når fisk som er fanget i strid med lovens bestemmelser, eller bestemmelser gitt i medhold av loven, blir ilandført, så tilfaller «fangsten eller dens verdi vedkommende salgsorganisasjon», jf. § 11 tredje ledd.

Det forekommer en del tilfeller hvor sluttseddel er ført på annet fartøy enn det som faktisk har tatt fangsten. Ved levering av fangsten er fiskeoperasjonen i snever forstand sluttført, og det kan for eksempel reises spørsmål om inndragning kan foretas overfor en fartøyeier som isolert sett ikke har fanget fisk i strid med bestemmelsene.

Departementet foreslo derfor i høringsnotatet en presisering av § 11 tredje ledd om at fangsten eller dens verdi tilfaller salgsorganisasjonen også dersom fisk blir levert i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven.

Høringsuttalelser

Norges Råfisklag støtter forslaget.

Norges Fiskarlag uttaler at laget «er enig i at det som hovedregel fortsatt må være slik at kvoten til det enkelte fartøy både må fiskes og leveres med angjeldende fartøy innenfor det fiskeri fartøyet oppfyller vilkårene for å delta i. Fangst som er levert og ført på andre enn det fartøy som faktisk har fisket fangsten vil således være gjenstand for inndragning.»

Fiskarlaget påpeker imidlertid «at det i spesielle situasjoner som havari på utstyr og i vanskelige værforhold, som fører til at et fartøy ikke makter å få om bord sin egen redskap eller fangst, må gis åpning for at et annet fartøy kan bistå slik at man på best mulig grunnlag kan berge både fangst og redskap uten å bryte loven.» Organisasjonen forutsetter også at den praksis som er etablert omkring seddelføring i tilknytning til partrålfiske etter pelagiske fiskeslag videreføres.

Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening er enig i forslaget, men mener prinsipielt at fangstverdien ved inndragning bør tilfalle staten, ikke salgslagene. Nærings- og handelsdepartementet gir også uttrykk for det samme prinsipielle synet om at fangstverdien bør tilfalle statskassen.

Norsk Sjøoffisersforbund slutter seg til forslaget, men påpeker behovet for en fornuftig praktisering av bestemmelsen for eksempel ved havari.

Departementets vurdering

Et hovedvilkår for å delta i norsk fiske er at vedkommende fisker selv deltar med fartøyet. Etter saltvannsfiskelovens § 5 kan Fiskeridepartementet gi forskrifter om kvoter for de deltakende fartøy. Når det er gitt slike bestemmelser, er det en forutsetning at kvoten skal fiskes av det fartøy som er tildelt kvote, jfr. lovens ordlyd «kvoter for de deltagende fartøyer». At fartøyet selv må fiske sin tildelte kvote fremgår også direkte av de fleste årlige forskrifter om regulering av fiske.

Det er likevel et problem at det ulovlig utstedes bryggesedler/sluttsedler på fartøy som ikke har fisket fangsten selv. Dette er konkurransevridende i forhold til fartøy som bærer kostnadene med å fiske kvoten selv. I tillegg vil fartøy som overfører fangsten etter å ha overfisket kvoten, dermed effektivt kunne skjule kvoteoverskridelsen for myndighetene. Fartøy i en maksimalkvoteordning som får sluttseddel på fangst som er fisket av andre, belaster videre totalkvoten og gruppekvoten på bekostning av fartøy som planlegger å ta sin kvote senere på året. I mellomtiden kan fisket være stoppet, slik at disse fartøyene ikke får anledning til å delta.

Departementet har merket seg at ingen høringsinstans gir prinsipielt uttrykk for uenighet vedrørende forslaget om hjemmel til å inndra fangst ved levering i strid med gjeldende regelverk.

Noen høringsinstanser er bekymret for muligheten for å berge fangst ved fartøy- eller redskapshavari eller ved vanskelige værforhold.

I sjøloven kapittel 16 er det gitt bestemmelser om berging av skip eller annen gjenstand, og departementet forutsetter at det ved tilfeller av forlis eller havari skal være adgang til å bistå den forulykkede og å sikre fangsten på samme måte som i dag. Et havari vil som regel kunne verifiseres ved at redskap eller fartøy må repareres før fartøy kan fortsette fiske.

En annen kategori er overføring av fangst av eget tiltak under vanskelige værforhold. Dersom det påberopes vanskelige værforhold må det foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet hvorvidt det foreligger en «force majeure»-situasjon som ikke er havari eller lignende. Fisker vil her ha bevisbyrden. Det er viktig å praktisere forbudet mot levering i strid med regelverket i samsvar med regelens intensjon, men slik at en tar hensyn til de spesielle forhold fisker kan komme opp i. Tap av redskap, notsprenging og annet vil ikke kunne avhjelpes ved at andre fartøy fisker og leverer fartøyets kvote.

Departementet vil understreke at bruk av godkjent leiefartøy der det er gitt bestemmelser om slik adgang, eller føringsordninger der det er fastsatt særskilte bestemmelser, ikke skal berøres av forslaget. Det samme gjelder føring av sluttseddel ved partråling. Fartøy som utøver slik tråling i samsvar med fastsatte bestemmelser, vil fortsatt kunne føre sluttseddel i samsvar med gitte dispensasjonsbestemmelser.

Når det gjelder høringsuttalelsene om at inndratt fangstverdi bør tilfalle statskassen, ikke salgslagene, vil departementet bemerke at salgslagene har anvendt store deler av inndratte beløp til sin kontrollvirksomhet, jf. forskrift av 20. november 1989 om inndragning av fangst og anvendelse av inndratte midler § 6, om disponering av inndratt verdi. Det legges nå opp til at alle inndratte midler skal nyttes til kontroll. Departementet finner det således riktig at inndratt beløp fortsatt tilfaller salgslagene. Jf. også nedenfor under pkt. 4.4 om salgslagenes kontrollarbeid.

De ordinære saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kommer til anvendelse når det er aktuelt å fatte vedtak om inndragning. Det sendes blant annet forhåndsvarsel til vedkommende, som gis adgang til å uttale seg både om de faktiske forhold og de rettslige vurderinger som myndighetene vil legge til grunn for vedtaket. Vedkommendes rettssikkerhet sikres således i disse sakene av de samme saksbehandlingsreglene som i andre forvaltningssaker.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde forslaget fra høringsnotatet.

3.3.7 Hjemmel til å gi forskrift om redusert inndragningsandel, jf. saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd

Høringsforslaget

I tillegg til endringen i § 11 tredje ledd behandlet i pkt. 3.3.6 ovenfor, forslo departementet også et tillegg til bestemmelsen for å gi hjemmel til å fastsette regler om reduksjon av inndragsbeløpet i enkeltfiskeri.

Dette forslaget åpner således for ulike inndragningsregler i ulike fiskeri, på bakgrunn av ressurssituasjonen og risikoen for utkast av enkelte fiskeslag. Hensikten med forslaget var å stimulere til at størst mulig del av den ulovlige fangst, faktisk bringes i land.

Høringsuttalelser

Norges Fiskarlag slutter seg til forslaget, idet laget «mener at det vil stimulere flåten til å bringe i land utilsiktet bifangst som blir inndratt».

Norsk Sjøoffisersforbund støtter forslaget. Det samme gjør Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening. Norges Råfisklag har i en tidligere uttalelse gitt sin tilslutning til forslaget, mens Norges Sildesalgslag tar forslaget til etterretning.

Norges Kystfiskarlag går mot endringen. Slik laget ser det, er dette en regel som først og fremst vil komme til anvendelse ved notfiske, og Kystfiskarlaget anser det som uakseptabelt å innføre «spesialregler som tilgodeser at en flåtegruppe på denne måten kan gamble med ressursene».

Norges Fritidsfiskarlag går også mot endringen, idet laget stiller «seg meget tvilende til forskrifter som kun skal gjøre fangst av ulovlig fanget fiske «bare litt mindre lønnsomt» enn å fiske etter lovlige arter/størrelser».

Departementets vurdering

Ut fra ressurs- og miljøhensyn er det svært viktig at all fangst blir brakt i land og registrert. Det er derfor et mål at regelverket skal stimulere til at størst mulig del av den ulovlige fangst, faktisk bringes i land. Å bringe på land fangst som vil bli inndratt, medfører merarbeid og kostnader for fiskeren. Når det vedtas inndragning av hele verdien av den ulovlige fangsten, vil dette øke faren for utkast og dumping av slik fangst.

Departementet registrerer at det for høringsinstanser som kun representerer det kystnære fisket er en oppfatning om at forslaget fortrinnsvis tilgodeser andre grupper enn dem selv. Notfisket er særskilt nevnt.

Ved vurderingen må det videre tas i betraktning at det etter at forslaget ble sendt på høring, er gjennomført en endring den 17. mars 1999 i forskrift av 20. november 1989 om inndragning av fangst og anvendelse av inndratte midler. Ved administrativ inndragning etter nevnte dato skal det gis vederlag for omkostninger ved ilandføring dersom den ulovlige fangsten åpenbart ikke var tilsiktet. Vederlaget fastsettes til 20 % av den ulovlige fangstens verdi.

Regelen har virket i relativt kort tid, men det er ikke tvil om at situasjonen for flåten er betydelig endret ved at Fiskeridirektoratet nå vurderer vederlagspørsmålet. Det foreligger ingen statistikk på området, men i den korte tid regelen har vært anvendt har fiskerne i det alt vesentlige blitt tilkjent vederlag. Behovet for å redusere inndragningsdelen kan derfor nå være noe mindre i forhold til på høringstidspunktet.

Departementet kan si seg enig i at det særlig er havfiskeflåten som kan bli tilgodesett med den foreslåtte lovendring. Det er imidlertid slike fartøy som er mest fangstintensive. Derfor vil bestemmelser om utnytting, forbud mot utkast eller dumping særlig berøre slike fartøy.

Departementet er videre oppmerksom på at regelen vil kunne bli oppfattet som en faktisk endring eller utvidelse av bestemmelser om kvote, om lovlig minstemål, om bifangstandel, fartøykvote pr. tur osv. Forslaget kan imidlertid medføre at fangst bringes på land og blir ført på sluttseddel, noe som bør bedre norsk fangststatistikk som bl.a. benyttes som grunnlagsmateriale for forskerne ved bestandsberegninger.

Departementet vil derfor fastholde forslaget fra høringsnotatet. Det å redusere risikoen for utkast og stimulere til å bringe ulovlig fangst i land, bør veie tyngre enn disse innvendingene.

3.3.8 Utvidelse av Fiskeridirektoratets kontrollkompetanse, jf. saltvannsfiskeloven § 45

Høringsforslaget

Fiskeridirektoratet er i saltvannsfiskelovens § 45 pålagt å drive kontroll med at saltvannsfiskeloven, lov om Norges økonomiske sone og forskrifter gitt i medhold av disse lovene, blir overholdt.

Da saltvannsfiskeloven ble vedtatt i 1983 var en mest opptatt av å kontrollere utøvelsen av fisket. Den kompetanse som Fiskeridirektoratet har i dag i saltvannsfiskelovens § 45 er ikke tilstrekkelig til at direktoratet kan oppfylle sitt kontrollansvar i og med at en har begrensede fullmakter til å kontrollere mottak og omsetning av fisk. Fiskeridirektoratet har etter bestemmelsen bare kompetanse til å kontrollere fartøy, foredlingsanlegg, lagerbygning og havneområde, og således f.eks. ikke transportmiddel som befinner seg utenfor havneområde eller er under opplasting ved anlegg. I tillegg innebærer bestemmelsen slik den lyder i dag en begrensning i forhold til hvilke aktører som kan kontrolleres.

Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at Fiskeridirektoratet gis kompetanse til å kunne foreta ressurskontroll ikke bare på sjø og ved landing av fisk, men også å kunne kontrollere mottak og omsetning av fisk. Med fisk forstås også fiskeprodukter.

Forslaget innebærer at direktoratet skal gis uhindret adgang hos enhver som i ervervsøyemed er i besittelse av fisk beregnet på oppbevaring, transport eller omsetning, og hos enhver som er i besittelse av dokumenter vedrørende slik fisk. Videre blant annet at direktoratet skal gis uhindret adgang til å kontrollere regnskap og andre relevante dokumenter og opplysninger, uansett hvordan disse oppbevares, og til relevante gjenstander.

Det ble også foreslått at fartøy skal kunne pålegges å stanse fiske og å trekke trål og annen fiskeredskap, samt at Fiskeridirektoratet under sin kontrollvirksomhet skulle få adgang til å trekke redskap m.v. Videre innebar forslaget at direktoratet gis adgang til å beordre norske fartøy som skal levere fangst i utlandet, til norsk havn for kontroll.

Høringsuttalelser

Norges Kystfiskarlag støttet forslaget til endringer i § 45.

Norges Råfisklag påpekte at det vil være en fordel for samarbeidet mellom salgslag og direktoratet om kontroll, når direktoratet «i tillegg til sitt øvrige ansvar for kvalitetsarbeid og ressurskontroll m.v., blir mer aktiv i omsetningskontrollen»: Etter Råfisklagets syn vil dette bidra til en mer effektiv ressurs- og omsetningskontroll.

Norges Fiskarlag tar i sin uttalelse utgangspunkt i at det «er viktig for fiskerinæringen å ha en god kontroll med at aktørene følger lover og regler». Laget er likevel «svært skeptisk til at Fiskeridirektoratet gis så vide fullmakter, hva angår tilgang til bl.a. dokumenter, fartøy, rederikontor mm». Det fremheves videre at «utøvelsen av fiskeryrket reguleres i dag av et svært omfattende og komplisert regelverk», og at «regelverket stadig følges opp av nye kontrollregimer og utvidede fullmakter til fiskeriforvaltningens kontrollorganer». Fiskarlaget påpeker at «endringsforslaget ikke drøfter spørsmål knyttet til rettsvernprinsippene i norsk straffeprosesslovgivning».

Fiskarlaget ser det slik at «de endringsforslag som fremmes vedrørende § 45 vil etter Fiskarlagets oppfatning innebære at Fiskeridirektoratet vil få lettere adgang til å kontrollere/ransake aktørene i fiskerinæringen, enn hva politiet har adgang til overfor andre borgere i det norsk samfunn». Det burde etter lagets oppfatning vært nedsatt et utvalg med representanter fra kontrollmyndighetene og næringen, for å gå gjennom dagens kontrolltiltak og de forslag som fremmes i høringsnotatet for å samordne kontrolltiltakene og sikre «at også fiskerinæringen må være beskyttet av det samme rettsvern som det øvrige næringsliv».

Om de konkrete forslagene sier Fiskarlaget seg enig i at direktoratet skal gis adgang til fartøy og andre kontrollobjekter som nevnt i forslaget, men mener at «rederikontorer, herunder regnskapskontor og forretningsfører, ikke er relevante kontrollobjekter».

Laget påpeker videre at de fleste registrerer og lagrer opplysninger om fiskefelt, fangstmengde, kartreferanser og produksjonsresultater. Slike opplysninger er etter Fiskarlagets oppfatning å betrakte som bedriftsinterne opplysninger som ikke er relevante for kontrollmyndighetene, ut over det som fremgår av fangstdagboken. Fiskarlaget ser også forslaget om at Fiskeridirektoratet skal få adgang til et rederis regnskaper, som «meget betenkelig» idet regnskapet vil omfatte «også andre forhold som er irrelevant for kontrollmyndighetene etter saltvannsfiskeloven». Fiskarlaget går derfor mot forslaget om at direktoratet skal gis adgang til «aktørenes regnskaper, dataanlegg, datautskrifter, lagerlister mm.»

Fiskarlaget påpeker videre at Kystvakten allerede «har myndighet til å kunne pålegge fartøy å stanse fiske, trekke trål eller annen redskap». Etter det laget kjenner til, nyttes imidlertid denne fullmakten i liten grad, noe som etter lagets oppfatning «indikerer at behovet for en slik fullmakt ikke er særlig stort». Norges Fiskarlag finner det derfor unødvendig at også direktoratet får adgang til slike tiltak, og går mot forslaget.

Norges Fiskarlag går også mot forslaget om at direktoratet «skal kunne beordre fiskefartøyer som skal levere fangst til utlandet, til norsk havn for kontroll». Det vises til at kontroll kan utføres i utlandet, eventuelt i samarbeid med Kystvakten eller andre lands kontrollmyndigheter. Det vises også til at «fartøyene i stor utstrekning leverer ferskt råstoff i utlandet, og at lengre seilingstid på grunn av beordring til norsk havn vil føre til en kraftig kvalitets- og verdiforringelse av fangsten».

Derimot aksepterer Norges Fiskarlag at «det ved skjellig grunn til mistanke gis hjemmel til plombering av redskap, lasterom og andre oppbevaringsrom for fisk, tilsvarende for oppbevaringssteder for annen relevant dokumentasjon».

Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening sier seg enig i at man må «ha et regelverk som muliggjør» en effektiv kontroll av ressursuttaket. Foreningen ser derfor at de foreslåtte endringene «vil være nyttige og nødvendige tiltak». Det kreves imidlertid «at det bygges inn regler som ivaretar rettssikkerheten ved beslutninger om utvidet kontroll», og at beslutninger om slik kontroll «skal fattes sentralt av Fiskeridirektoratets øverste ledelse» for sikre en lik praksis på landsbasis. Foreningen fremholder også at det bør vurderes «om det skal lages en instruks for Fiskeridirektoratet og Fiskeridirektoratets Ytre Etat» i denne forbindelse.

Norges Rederiforbund er særlig opptatt av «de foreslåtte endringene i saltvannsfiskelovens § 45 annet om at Fiskeridirektoratet under sin kontrollvirksomhet skal gis uhindret adgang til rederikontor, samt hos enhver som i ervervsøyemed er i besittelse av fisk beregnet på oppbevaring, transport eller omsetning og hos de som er i besittelse av dokumenter vedrørende slik fisk». Forbundet ser det slik at slike «inngripende tiltak bør .. bli vurdert i forhold til de ellers gjeldende prinsippene for rettsvern i norsk lovgivning om ransaking og beslag».

Rederiforbundet går for øvrig mot forslaget om at et skip på vei til utlandet, skal kunne beordres til norsk havn for kontroll.

Norsk Sjøoffisersforbund ser det slik at forslagene innebærer at «en inspektør kan blande seg opp i den daglige driften av fartøyet, selv om det befinner seg i lovlig farvann». Forbundet ser dette som en «inngripen i skipsførerens selvfølgelige ansvarsområde som er totalt uakseptabelt», og mener at dette «vil sette til side skipsførerens suverene rett til å foreta de nødvendige drifts- og seilingsoperasjoner ut i fra sikkerheten til skip og mannskap».

Sogn og Fjordane fylkeskommune går mot forslaget om at direktoratet skulle få adgang til å «kalle heim fartøy som lossar i utlandet for kontroll». Det ble vist til at dette «vil føre til stort ekstra arbeid og kostnader for norske fiskarar».

Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis fremheve at fiskerinæringen er særegen, i det forstand at dens næringsvirksomhet er basert på høsting av en fornybar, men begrenset naturressurs. Denne adgangen til næringsdrift på grunnlag av fiskeressursene er i dag i det alt vesentlige begrenset til en definert krets av fartøyeiere. Dette gjelder ikke bare for den konsesjonsbelagte havfiskeflåten, mens også i det alt vesentlige kystflåten.

Det er imidlertid ingen enkeltpersoner som eier ressursen. Retten til ressursen ligger til fellesskapet. Departementet ser det derfor ikke som unaturlig at de som likevel får adgang til å drive næringsvirksomhet basert på tilgang til denne ressursen, blir underlagt særlige regler for å sikre at høstingen foregår etter de regler og innenfor de rammer som er fastsatt av myndighetene, på vegne av fellesskapet.

Det finnes en trend i retning av stadig større vekt på at matvarene i tillegg til å være helsebringende og sunne, også er produsert på en måte som bygger opp om de miljøhensyn ressursforvaltningen skal ivareta. Markedskrav til en god ressursforvaltning vil føre til at norske leverandører av fisk og fiskeprodukter i økende grad må kunne dokumentere at fiske og fangst skjer innenfor naturens bærekraft, innenfor de fastsatte kvoter og med metoder som for øvrig er etisk forsvarlige.

Det er derfor i alles både kortsiktige og langsiktige interesse at det kan dokumenteres at norsk fiskerinæring opererer innenfor de rammer som er satt. En langsiktig bærekraftig forvaltning av ressursene forutsetter at uttaket fra havet er kontrollerbart. Det å sikre effektiviteten i denne kontrollen må åpenbart være en høyt prioritert samfunnsinteresse. Dette tilsier at kontrollen ikke er begrenset til fangstleddet, men omfatter alle ledd i kjeden frem til markedet.

Til de konkrete høringsuttalelsene vil departementet bemerke at en del av innsigelsene kan tyde på en viss misforståelse av gjeldende rett. De sterkeste innsigelsene er rettet mot kontrollelementer som fiskerimyndighetene faktisk har hatt til rådighet siden 1984. Det synes også være noe uklare oppfatninger angående begrepet ransaking.

Det som er nytt i høringsforslaget er først og fremst adgang til å kontrollere aktører innenfor omsetning og transport som befinner seg utenfor havneområde mv., samt en noe utvidet adgang til å kontrollere kjøper-/mottakerleddet for å sikre likebehandling i forhold til sjøsiden. For øvrig dreier første del av endringsforslaget seg hovedsakelig om en lovteknisk forbedring, en klarere formulering av hjemmelen. Imidlertid er det slik at lagring av informasjon er vesentlig endret de senere år, og tilgang til informasjon vedrørende omsetning av fisk, uansett hvordan denne er lagret, er avgjørende for en effektiv ressurskontroll.

Departementet har for øvrig merket seg at nesten alle høringsuttalelsene erkjenner at vi trenger et godt, og et bedre, redskap i ressurskontrollen.

Innsigelsene i høringsuttalelsene gjelder i hovedsak forslagene til endringer i § 45 annet og tredje ledd.

Norges Fiskarlag hevder at rederikontor ikke er relevante kontrollobjekter og at lovteksten ikke må utvides til å gjelde rederikontor. Etter gjeldende rett, § 45 fjerde ledd, har myndighetene imidlertid allerede tilgang til rederikontor for å kontrollere rederiregnskap og for å gi pålegg til reder om å gi opplysninger som er nødvendige for å utøve kontroll. Det nye forslaget går ikke lenger enn eksisterende hjemmel. Fiskeridirektoratet har foretatt kontroller på rederikontorer i en årrekke uten at noen har reist innsigelser om manglende hjemmel. Endringsforslaget gir imidlertid en litt klarere presisering av at en også skal ha tilgang til informasjon som er lagret elektronisk.

Videre er det hevdet at myndighetene i forhold til øvrig næringsliv ofte ikke kan kontrollere uten bruk av straffeprosesslovens bestemmelser om ransaking og beslag, og at Fiskeridirektoratets kontrolltilgang, etter det nye forslaget, vil være langt mer vidtrekkende enn det andre kontrolletater og politiet og påtalemyndighet har.

I denne forbindelse må det nevnes at det allerede i 1993 ble inngått en kontrollsamarbeidsavtale mellom Fiskeridirektoratet, Skatteetaten og Tolletaten. Etter at en fikk denne kontrollavtalen har de tre etatene gjennomført en rekke felles kontroller. Det er derfor relevant å sammenligne den kontrollkompetanse som disse tre etatene har, og hvordan lovhjemlene er utformet.

Skatteetatens kontrollhjemmel er § 4-10 i ligningsloven av 13. juni 1980 nr. 24. Denne bestemmelsen er vidtrekkende, og går minst like langt som de foreslåtte formuleringene i § 45 for eksempel når det gjelder tilgang til informasjon, enten denne er lagret elektronisk eller som papirdokument.

Det er for eksempel lagt til grunn at skattemyndighetene kan kreve at skatteyters elektroniske utstyr stilles til deres disposisjon, også for utlån med sikte på egne undersøkelser av det elektronisk lagrede innhold. Det er videre lagt til grunn at det er skatteyters ansvar å sørge for at datautstyret er funksjonsdyktig med tanke på skattemyndighetenes opplysningsbehov.

I tillegg er kontrollhjemmelen supplert av ligningslovens kapittel 6 som gjelder kontrollopplysninger og ligningsoppgaver fra tredjemann. Ligningsloven § 6-3 inneholder for eksempel bestemmelser om tilgangen hos næringsdrivende til opplysninger om ethvert økonomisk mellomværende med annen navngitt næringsdrivende når det knytter seg til begge parters virksomhet, og etter § 6-15 kan det til enhver tid foretas kontroll hos dem som skal gi opplysninger etter kapittel 6.

Regelverket vedrørende kontrolltilgang hos tredjemann har vært belyst i flere rettssaker. Gjennom kontakt mellom Fiskeridirektoratet og Skattedirektoratet er det opplyst at når det gjelder de aktører det er snakk om i den foreslåtte § 45 i saltvannsfiskeloven, vil disse være klart innenfor gruppen tredjemenn en i henhold til ligningsloven har adgang til å kontrollere.

Tolloven av 10. juni 1966 nr. 5 har flere bestemmelser som viser Tollvesenets kontrolladgang på de områder hvor det er kommet innsigelser i forhold til endringsforslaget til § 45. Tollovens § 17 gir myndighetene en innsynsrett som er minst like omfattende som det som foreslås i § 45, og tilgangen til informasjon er uavhengig av om denne er lagret elektronisk eller på papir, og om det er informasjon bedriften er pålagt å lagre eller kun notater, kladdeark, interne journaler, referat e.l.

Videre gjelder innsynsretten i bedriftslokaler som helt eller delvis disponeres av den opplysningspliktige, d.v.s. ethvert leielokale eller midlertidig lokale for varen, i tillegg til vareeiers eget lokale. Videre er det omfattende kontrolladgang i forhold til transportør i tollovens § 18, samt i lovens kapittel IV. I henhold til §§ 21 til 23 plikter transportør å fremstille seg for kontroll på steder utpekt av tollvesenet, avvente lossing til det foreligger tillatelse, melde fra om ankomst samt legge frem nødvendige opplysninger og gi informasjon. Informasjon m.v. kan gis av mekler, ekspeditør eller annen på vegne av transportmiddelets fører.

Vareeiers eller transportørs plikter er også omfattende, jf. tollovens § 18. Dersom det er behov for tollager enten for transportmidlet eller av selve varen, plikter en å dekke ekstraomkostninger forbundet med dette. Tollvesenet kan holde tilbake transportmidlet inntil betaling eller sikkerhet for denne har skjedd samt kreve at tollvakten skaffes passende oppholdssted, og i fartøy også køyeplass.

Det kan også være grunn til å nevne konkurranseloven av 11. juni 1993 nr. 65. Lovens § 6-1 om opplysningsplikt og granskning viser de kontrollmuligheter Konkurransetilsynet har i forhold både til fiskerinæringen og til andre næringsdrivende. Tilsynets lovhjemlede tilgang til informasjon omfatter dokumenter og nedtegnet informasjon, både slike som bedriften skal føre og mer private nedtegnelser som møtereferat, notater etc., og er uavhengig av om informasjonen er lagret på data eller papir.

For øvrig vil en nevne at næringen selv i økende grad har tatt til orde for at en må øke og effektivisere ressurskontrollen for å unngå konkurransevridning mellom utøverne.

For øvrig har også fiskerimyndighetene gjennom kvalitetskontrolloven av 28. mai 1959 adgang til å kontrollere informasjon om fisken praktisk talt uansett hvor denne måtte befinne seg.

Gjennomgangen av andre kontrolletaters kontrollhjemler viser at disse etatene har hjemler som sikrer dem mer omfattende kontrolladgang enn det som Fiskeridirektoratet i dag har. Det er derfor ikke korrekt når det hevdes at andre næringsdrivende ikke kan kontrolleres uten rettslig beslutning om ransaking og beslag. Disse etatenes kontrollhjemler går like langt eller lengre enn det høringsforslaget her gjør.

Gjennomføring av bokettersyn m.v., som utgjør en økende andel av Fiskeridirektoratets ressurskontroller, skal skje etter blant annet reglene i forvaltningsloven § 15. Den som leder kontrollen skal uten oppfordring legitimere seg, meddele formålet med forretningen og oppgi hjemmelen for den. Det ligger da implisitt at den hjemmelen en oppgir må være en hjemmel for den kontrollen som utøves. Ut fra prinsippet om rettssikkerhet vil næringen ved enhver ressurskontroll ha krav på å vite hva som er formålet med kontrollen samt at det er en klar hjemmel for inngrepet.

Norges Fiskarlag hevder at ved å få tilgang til elektronisk lagrede data vil en få tilgang til bedriftsinterne opplysninger som ikke er relevante for kontrollmyndighetene. Til dette kan sies at etaten selv må få vurdere hvilken informasjon som er relevant. Informasjon som ikke er relevant vil verken bli tatt ut eller benyttet. For øvrig vil en vise til at en i gjeldende § 45 i dag har tilgang til all informasjon som er lagret i bedriften. Det er kun behovet for en presisering på grunn av IKT-utviklingen i samfunnet som er formålet med det foreliggende endringsforslag.

Norges Fiskarlag hevder videre at den foreslåtte § 45 gir hjemmel til å foreta ransaking samt at Fiskeridirektoratet vil få lettere adgang til å ransake aktørene i fiskerinæringen enn hva politiet har overfor andre borgere i samfunnet. Det er imidlertid slik at Fiskeridirektoratet, verken nå eller med den foreslåtte endring av § 45, kan gjennomføre ransaking uten at det foreligger samtykke. En kan imidlertid foreta de undersøkelser som ikke er benevnt som ransaking i straffeprosessloven. Dersom dette ikke er tilstrekkelig, kan en anmode om rettens beslutning. Det vil i så fall være politiet som gjennomfører ransaking i henhold til straffeprosesslovens kapittel 15.

Når det gjelder beslag vises det til straffeprosesslovens § 206. Hjemmelen gir Fiskeridirektoratet, i likhet med enhver borger, anledning til å ta beslag når den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor.

Fagetatene har kontrollhjemler for å kunne kontrollere at eget regelverk blir fulgt. I den sammenheng kan det være behov for bokettersyn. Slike kontrollmetoder har for eksempel skattemyndighetene benyttet i mange år. Politiet har ingen egeninteresse eller kompetanse til å gjennomføre slike kontroller, og kommer som regel inn i bildet bare dersom fagetaten går til anmeldelse. I så fall starter politiets etterforskning, og det er klare grenselinjer mellom fiskerimyndighetenes kontroll og politiets etterforskning.

For øvrig er det slik at Fiskeridirektoratet og alle andre kontrollorganer det er naturlig å sammenligne seg med, har videre kontrollfullmakter enn politiet. Dette skyldes først og fremst at kontrollfullmakter i spesiallovgivningen er basert på å kunne foreta stikkprøvekontroller, mens politiet i utgangspunktet trenger skjellig grunn til mistanke for å foreta kontroll. Dette er intet nytt kontrollprinsipp.

Når det gjelder innsigelsene rettet mot forslaget om det å stanse og undersøke fartøy, trekke redskap, plombere redskap og rom, har en dels innfortolket tilsvarende hjemler i gjeldende § 45. Imidlertid er ikke nåværende hjemmel tilstrekkelig presis, og det anses upraktisk å skulle tilkalle politiet. Fiskeridirektoratets kontrollører må kunne gjøre dette som en naturlig og nødvendig del av sin kontroll.

Den foreslåtte endring innebærer dessuten en harmonisering med § 29 i Kystvaktloven av 13. juni 1997 nr. 42. Det faktum at Kystvakten ikke i stor grad bruker hjemmelen, tilsier ikke at Fiskeridirektoratet ikke har behov for en tilsvarende hjemmel. Det viser snarere at Kystvakten utviser skjønn for ikke å påføre næringen unødige kostnader, noe Fiskeridirektoratet også vil gjøre.

Forslaget her er heller ikke spesielt inngripende sammenlignet med tollvesenets mulighet til å stanse, beordre, tømme eller generelt påføre næringen kostnader for å gjennomføre nødvendig kontroll.

I denne sammenheng vil en også minne om straffeprosesslovens § 206 som sier at beslag kan tas av enhver når den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor. En klar hjemmel i § 45 gjør det imidlertid enklere både for inspektøren og fiskeren. Det kan også vises til at fiskere gjerne lettere har kunnskap om innholdet i § 45 enn innholdet i straffeprosessloven.

Som det fremgår går altså en del av innsigelsene på kontrollelementer som allerede er hjemlet i nåværende § 45, men hvor det er behov for en klarere presisering spesielt med tanke på elektronisk lagring av informasjon og IKT-utviklingen i samfunnet. Det er få innsigelser mot det nye som er at kontrollhjemmelen omfatter nye ledd innenfor omsetning, transport mv.

Videre er det altså slik at de kontrollhjemler som andre kontrolletater har, og som det er naturlig å sammenligne med forslagene i høringsnotatet, går like langt eller lenger.

Når det gjelder forslaget om at Fiskeridirektoratet skulle kunne beordre norsk fartøy som skal levere fangst i utlandet, til norsk havn for kontroll, har departementet kommet til å ville etterkomme høringsuttalelsene. På bakgrunn av de konsekvensene som høringsinstansene mener at dette forslaget vil kunne få, finner departementet ikke å ville opprettholde dette.

For øvrig er forslagene fra høringsnotatet opprettholdt i lovforslaget.