1 Innleiing og samandrag

1.1 Generelt

Finansdepartementet legg med dette fram ein proposisjon med framlegg til ny fullmakt for statleg opplåning i 2011. Proposisjonen er utarbeidd på grunnlag av føresetnadene i Statsbudsjettet 2011.

I denne proposisjonen gjev Regjeringa samstundes ei oversikt over forslag om endra løyvingar som er fremja tidligare i haust. Regjeringa fremjar på denne bakgrunnen forslag om justeringar i budsjettet for 2011 slik at budsjettet vert saldert.

1.2 Særskilt om statslån

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltninga av statens gjeld og kontantbehaldning. Det er inngått avtalar med Noregs Bank om forvaltning av statens gjeld og likviditet, og om konsernkontoordninga. I samsvar med desse avtalane skal Noregs Bank mellom anna gje råd om opplåninga til staten, ta seg av den operative forvaltninga av innanlandske låneopptak og pleie andrehandsmarknaden for statspapir.

Statens alminnelege lånebehov følgjer av forslaget til statsbudsjett for 2011. Det vert lagt opp til at finansieringsbehovet i 2011 i hovudsak vert dekt ved opptak av nye langsiktige lån innanlands. Av omsyn til marknaden for statspapir legg ein normalt opp til å glatte ut den langsiktige opplåninga over fleire år. Den kortsiktige opplåninga skal sikre at staten har tilstrekkeleg likviditetsreserve slik at ein kan dekkje daglege betalingar.

Grunna ønsket om å jamne ut opptaka av langsiktige lån ber ein om fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som kan avvike frå finansieringsbehovet i det enkelte året. For 2011 fremjar ein forslag om fullmakt på 50 mrd. kroner for opptak av nye langsiktige lån. Lån som inngår i staten si eigenbehaldning av statspapir for marknadspleieformål, er omfatta av desse fullmaktene.

Uteståande i statskassevekslar varierer normalt gjennom året. Som følgje av byteordninga har uteståande i statskassevekslar auka kraftig, jf. kap. 1.3. Ein ber difor om romslege fullmakter for samla uteståande i kortsiktige lån i 2011, og fremjar difor forslag om ei ramme på 300 mrd. kroner.

For andre kortsiktige lån ber ein om ei fullmakt der det ikkje vert sett ei særskild beløpsgrense. Ein ber i tillegg om at den generelle fullmakta til å inngå rentebyteavtalar og tilsvarande derivatavtalar vert vidareførd. For nærare omtale viser ein til kapittel 2.2. Forslaga er samanfatta i tabell 2.2.

1.3 Byte av statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett (OMF)

1.3.1 Generelt om byteordninga

Stortinget gav hausten 2008 Finansdepartementet fullmakt til å sette i verk ordninga med byte av statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett, jf. St.prp. nr. 5 (2008-2009). Føremålet med ordninga var å betre likviditeten og tilgangen på finansiering for bankane, slik at bankane kunne oppretthalde normal utlånsverksemd til hushaldningar og føretak. Den første auksjonen vart gjennomførd 24. november 2008. Noregs Bank administrerer ordninga på vegne av Finansdepartementet. Bankar som har tilgang til å ta opp F-lån i Noregs Bank, og kredittføretak med løyve til å utstede OMF og som er eigde av slike bankar, fekk høve til å inngå byteavtalar med staten. Det vart inngått rammeavtalar med 35 bankar og bankeigde kredittføretak. Av desse har 20 bankar og 4 kredittføretak delteke i ordninga. Til saman vart det gjort byte for 229,5 mrd. kroner.

Ordninga inneber at staten låner ut statskassevekslar til deltakarane i byteordninga i ein periode på inntil fem år. Som trygd for utlånet mottek staten obligasjonar med fortrinnsrett. Størsteparten av OMF har vore bustadslånsobligasjonar. Verdien av trygda staten har i den enkelte byteavtalen har til ei kvar tid vore høgare enn verdien av dei utlånte statspapira. Staten byter på denne måten ut statspapir mot trygd i OMF. Deltakarane kan enten behalde statskassevekselen og motta utbetaling frå staten når vekselen forfell, eller selje den i marknaden. Når vekselen forfell innanfor byteavtalens løpetid, må deltakarane kjøpe nye vekslar av staten til ein pris som er bestemt av marknadskursen på statskassevekslane. Denne rulleringa skjer kvar sjette månad gjennom heile avtaleperioden. Ved utløpet av byteavtalen er deltakarane forplikta til å kjøpe OMF tilbake frå staten til same pris som staten kjøpte dei til.

Bytehandlane vart gjennomførde som auksjonar, der bankane ga til kjenne kva pris dei var villige å betale for bytet. Den sikringa som statspapira gjev vart såleis marknadsmessig prisa. Det vart sett ein minstepris for å vere med i ordninga som vart bestemt av pengemarknadsrenta dei fem siste handledagane før transaksjonsdagen, pluss eit bestemt påslag. Påslaget auka frå eit negativt påslag på 0,2 prosentpoeng, til eit positivt påslag på 0,7 prosentpoeng i den siste auksjonen 19. oktober 2009. Dei to auksjonane i november og desember vart avlyste pga. manglande interesse frå bankane. Det vart sett ein absolutt minstepris slik at den renta bankane skal betale minst skal vere renta på statskassevekslar pluss eit påslag på 0,4 prosentpoeng. I dei fleste rulleringane er renta styrde av denne absolutte minsteprisen.

Statskassevekslane som vert nytta i ordninga er omfatta av fullmaktsramma for kortsiktige marknadslån gjennom heile avtaleperioden.

1.3.2 Forfall av byteavtalar

Byteordninga vart innførd som eit mellombels krisetiltak. Ordninga vart i utgangspunktet utforma slik at avtalane kunne løpe i inntil tre år. I Ot.prp. nr. 35 (2008-2009), som vart lagt fram 9. februar 2009, vart Stortinget informert om at Finansdepartementet vurderte å gje tilbod om lengre løpetid. I mars 2009 vart løpetida i avtalane såleis utvida til inntil fem år. Bankane kan etter avtalane ikkje krevje å få innfridd låna før endeleg forfall.

Bankane må dei næraste åra refinansiere store forfall av OMF som er nytta i byteordninga. Dei største forfalla er i 2011 og i 2014, jf. figur 1.1.

Kjelde: Noregs Bank og Finansdepartementet

Store og samtidige forfall av lån gjer bankane sårbare for utviklinga i marknaden rundt forfallstidspunktet. For å kunne gje høve til ei meir gradvis avvikling av byteordninga, har Noregs Bank i brev til Finansdepartementet 29. september 2010 tilrådd at det vert sett fram tilbod om førtidig innfriing til dei bankane som deltar i byteordninga. Noregs Bank peikar mellom anna på at ved å tilby bankane innfriing av byteavtalar før forfall, vil ein kunne få ei jamnare utvikling i bankane sine opptak av ordinære, langsiktige lån. Finansdepartementet vurderer på bakgrunn av dette rådet frå Noregs Bank om ein skal setje fram tilbod om førtidig innfriing av byteavtalar.

Førtidig innfriing av byteavtalar vil føre til endring i overslaga som ligg til grunn for forslaget til løyving i statsbudsjettet for 2011. Dette gjeld kapittel 1650, post 89, Renter og provisjon mv. på innanlandsk statsgjeld, og kapittel 5605, post 85, Renteinntekter frå bytteavtaler mv. Ein vil kome attende til dette i gjennomføringa av statsbudsjettet for 2011, i samband med Revidert nasjonalbudsjett eller i Nysaldert budsjett.

1.4 Oppgjer ved forfall av statslån

Statens kontantbehaldning er plassert som innskot i Noregs Bank (statens foliokonto), jf. bevilgningsreglementet § 14. Staten må til ei kvar tid ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekkje daglege betalingar. Tilbakebetalinga til eigarane av statspapir skjer i interbankoppgjeret i Noregs Bank (NBO). Tidligare var Noregs Bank transaksjonsbank for staten, og oppgjer av forfalne statslån vart difor handtert internt i Noregs Bank. DnB NOR fungerer no som statens transaksjonsbank for oppgjer av statslån.

Oppgjer av forfalne statslån skjer ved at forfallsbeløpa vert godskrivne investorane sine bankkonti på termindagen via masseavregninga i NICS (Norwegian Interbank Clearing System – bankane sitt system for handtering av betalingar seg imellom), basert på instruksjonar frå Verdipapirsentralen (VPS). Dette skjer i morgonoppgjeret i Noregs Bank, som normalt vert gjennomført ca. kl. 05.30. Gjennom statens konsernkontoordning forskotterer transaksjonsbanken utbetalingane, og hentar deretter inndekning for beløpet frå statens foliokonto i Noregs Bank. Tilsvarande vil innbetalingar til staten først verte godskrivne transaksjonsbanken som deretter leverer oppgjeret til statens foliokonto.

Byteordninga har medført ein monaleg auke i uteståande statskasseveksellån. Mens største uteståande i statskasseveksellån tidligare var på om lag 15 mrd. kroner, har volumet i statskasseveksellåna i den seinare tida typisk ligge på godt over 100 mrd. kroner ved forfall. I praksis har veksten i uteståande på statskassevekslar gjort det vanskeleg for transaksjonsbanken å skaffe fram tilstrekkeleg likviditet til å kunne forskottere beløpet ved forfall. For å løyse dette problemet har departementet frå mai 2009 opna for heilt eller delvis å kunne dekke forfallsbeløp over 30 mrd. kroner. Forskottering frå staten til transaksjonsbanken vil typisk kunne løpe frå klokka 05.30 til ca. 06.00 på betalingsdagen.

Ved forfall av vekslar brukte i byteordninga er deltakarane i ordninga forplikta til å vidareføre forfalne vekslar ved å kjøpe nye vekslar for eit beløp svarande til det som har forfalle. Nettobetalinga for staten på rulleringsdatoane vil difor normalt være relativt liten. Oppgjeret ved kjøp og sal av verdipapir skjer imidlertid i verdipapiroppgjeret (VPO1), som vert gjennomført uavhengig av og seinare enn interbankoppgjeret (normalt klokka 06.00). Tidsdifferansen inneber at transaksjonane må gjerast opp enkeltvis som bruttobetalingar. Dette medfører eit større likviditetsbehov for staten enn om oppgjera hadde skjedd samtidig som ei nettobetaling.

Det høge uteståande volumet av statskassevekslar har auka faren for at det ikkje er dekning for bruttobeløpet på statens foliokonto i Noregs Bank når oppgjera vert gjennomførde. For å styrkje integriteten i betalingssystemet kan det vere teneleg å etablere ei ordning som sikrar at oppgjera kan gjennomførast utan avbrot, også i dei høve der det unntaksvis ikkje skulle vere dekning for bruttobeløpet på statens foliokonto i Noregs Bank. Noregs Bank har peika på at ordninga kan utformast slik at banken forskotterer det naudsynte beløpet ved å la staten overtrekke sin foliokonto i Noregs Bank. Det er imidlertid spørsmål om ei slik ordning kan vere i strid med forbodet etter § 18 i sentralbanklova mot at Noregs Bank yter kreditt direkte til staten. På denne bakgrunnen har Finansdepartementet foreslått ei endring av § 18 i sentralbanklova, slik at det vert heilt klart at Noregs Bank kan yte slik kreditt, jf. Prop. 6 L (2010-2011).