2 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

2.1 Statens lånebehov

I tråd med vanleg praksis vert det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet foreslått dekt ved ei overføring frå Statens pensjonsfond utland. Avdrag på statsgjelda, netto utlån og kapitalinnskot til statsbankane o.a. vert dekte ved nye låneopptak og/eller ved trekk på statens kontantbehaldning. Staten har ut frå forslaget i Prop. 1 S (2010-2011) eit brutto finansieringsbehov på 59,5 mrd. kroner i 2011, jf. tabell 2.1.

Hovudårsaka til at staten låner samstundes som staten sparer i Statens pensjonsfond utland (SPU) er at det ville bryte med retningslinjene for budsjettpolitikken om overskotet på statsbudsjettet vert brukt til å dekkje avdrag på gjeld eller andre kapitaltransaksjonar. Retningslinjene for budsjettpolitikken inneber at overskotet på statsbudsjettet vert plassert i SPU som fordringar på utlandet. Dette er mellom anna grunngjeve med at ein skal unngå ei unødig styrking av den norske krona. Omsynet til kronekursen tilseier såleis at ein ikkje bør nytte kapitalen som er plassert i utlandet for å dekkje innanlandsk finansieringsbehov.

2.2 Statens kontantbehaldning

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekkje daglege betalingar. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelige midlar til å møte betalingsskyldnadene sine til ei kvar tid. Det er vanskeleg å berekne omfanget av desse på einskilde dagar på førehand, og ein tek difor sikte på at kontantbehaldninga normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner. Det har dei siste åra vore store svingingar i kontantbehaldninga og det er difor ønskeleg med ein noko større kontantbehaldning enn ein tidlegare har lagt til grunn.

Kontantbehaldninga har ikkje falle under 25 mrd. sidan januar 2000, og dei siste tre åra har ikkje behaldninga falle under 80 mrd. kroner, jf. figur 2.1. Så langt i år har kontantbehaldninga halde seg mellom 113 og 269 mrd. kroner. Det høge nivået på statens kontantbehaldning inneber at det ikkje er omsynet til statens likviditetsreservar som for tida er førande for statens kortsiktige opplåning.

Staten mottek rente på sine innskot i Noregs Bank. Denne renta er ei intern avrekning i statssystemet. Vil ein finne ut kva det kostar å ha ein stor likviditetsreserve, må ein samanlikne den avkastninga Noregs Bank får på plasseringar av denne likviditeten med statens sine lånekostnader. Berekningar indikerer at det ikkje medfører noko nettoutgift for staten å ha ein slik overskotslikviditet.

Med utgangspunkt i eit likviditetsnøytralt låneopplegg, jf. avsnitt 2.3, vil kontantbehaldninga auke som følgje av den interne avrekninga mellom Noregs Bank og Finansdepartementet.

Kjelde: Finansdepartementet

2.3 Behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer statens alminnelege lånebehov i marknaden, tek ein normalt utgangspunkt i statens finansieringsbehov slik det er berekna i statsbudsjettet, jf. tabell 2.1. Vidare tek ein omsyn til den verknaden statens transaksjonar har på likviditeten i pengemarknaden. Når staten betaler avdrag på gjelda eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør transaksjonane til staten verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag vert dette ivareteke ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane og liknande vert finansiert ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå staten si side vert på denne måten nøytralisert.

Samla overskot på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond utland vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Likviditeten vert i sin tur tilført marknaden gjennom kjøp av valuta (og sal av kroner) for SPU. Til saman er verknaden på budsjettet såleis lik null.

Statsopplåninga vert tilpassa Noregs Banks operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet. Tilpassing til Noregs Banks likviditetsstyring kan i periodar innebere at staten låner meir eller mindre enn det som følgjer direkte av eit likviditetsnøytralt opplegg. Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte, sjølv om dei påverkar balansen på statsbudsjettet og storleiken på statens kontantbehaldning.

I eit likviditetsnøytralt låneopplegg må ein mellom anna korrigere for renter og overføringar frå Noregs Bank. I tillegg må ein korrigere for enkelte lånetransaksjonar som inngår i finansieringsbehovet, men som ikkje har likviditetseffekt, som til dømes innskot i Fondet for forsking og nyskaping. For 2011 er det berekna at slike postar reduserer behovet for likviditetsinndraging med om lag 2 mrd. kroner netto.

Dersom anslaga på postane som inngår i det likviditetsnøytrale finansieringsbehovet ikkje stemmer overeins med realiserte tal i statsrekneskapen, vil ikkje statens transaksjonar nødvendigvis vere likviditetsnøytrale.

Tabell 2.2 gjev ei samla oversikt over gjeldande lånefullmakter for 2010, saman med forslag til nye fullmakter for 2011. I tillegg ber departementet om at fullmakta til å inngå rentebyteavtalar og tilsvarande derivatavtalar vert vidareførd.

2.3.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2011

Statens alminnelege lånebehov følgjer av forslaget til statsbudsjett 2011, og vert dekt ved opptak av nye langsiktige lån innanlands. Ein legg normalt opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eitt år til eit anna ikkje fullt ut påverkar opplåningstakta. For 2011 er det isolert sett aktuelt å ta opp mindre langsiktige lån enn det som direkte følgjer av finansieringsbehovet.

Ein ber om at fullmakta for 2011 til å ta opp nye langsiktige lån innanlands blir sett til 50 mrd. kroner.

2.3.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige marknadslån i 2011

Fullmakta under kortsiktige marknadslån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp, og ikkje som ei ramme for nye låneopptak. Som følgje av ordninga med byte av statspapir mot OMF, jf. kap. 2.3.4, auka uteståande volum i statskassevekslar med 230 mrd. kroner gjennom 2008 og 2009, jf. figur 2.2. Ved inngangen til 2011 vil uteståande volum i byteordninga vere om lag 216 mrd. kroner. Statskassevekslane som vert nytta i byteordninga er omfatta av fullmakta for korte marknadslån. Ein ber derfor om at fullmakta til å ha uteståande kortsiktige marknadslån vert sett til 300 mrd. kroner i 2011.

Kjelde: Finansdepartementet

2.3.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2011

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond, og eventuelle kontolån frå institusjonar som ved særskilte høve kan verte pålagd å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Fullmakta omfattar og eventuelle plasseringar gjevne som trygd frå motpartar i rentebytteavtalar. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskot frå operatørbanken for skattebetalingsordninga.

Låna under denne fullmakta er skyldnader som er av ein slik karakter at ein ikkje bør fastsetje ei særskilt beløpsgrense. Dei er plasseringar frå institusjonar i statssystemet, og må sjåast på som ein del av den statlege og kommunale likviditetshandteringa. Staten korkje kan eller bør nekte å ta imot innskot under tilvising til at fullmakta ikkje er stor nok. Ein foreslår at Finansdepartementet for 2011 får fullmakt til å ta imot slike plasseringar som kontolån utan at det vert sett ei særskild beløpsgrense.

2.3.4 Fullmakt til å byte statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett

Som omtalt i avsnitt 1.3 har Stortinget gjeve Finansdepartementet fullmakt til å byte statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett (OMF). Fullmakta hadde ei øvre ramme på 350 mrd. kroner. Til saman 230 mrd. kroner av denne ramma vart utnytta. Ordninga har medført ein kraftig auke i uteståande statskassevekslar. I tillegg har det vore ei markert endring i eigarsamansetjinga av vekslane, jf. figur 2.3. Forretnings- og sparebankane har auka si behaldning av vekslar frå om lag 8 pst. ved utgangen av 3. kvartal 2008 til 45 pst. ved utgangen av same kvartal i 2010. Denne andelen varierer imidlertid, med størst andel i perioden rett etter ei rullering. Det har også vore ein auke i utlendingars behaldning av statskassevekslar. Dette kan indikere at bankane har behalde mykje av vekslane dei har fått tildelt i byteauksjonane og/eller selt papira vidare til andre bankar og i noko grad i internasjonale marknader.

Kjelde: Verdipapirsentralen