11 Økonomiske og administrative konsekvenser
11.1 Utbyggingskostnad
Stortinget vedtok i St. prp. nr. 30 (2006-2007), jf. innst. S. nr. 104 (2006-2007) at Justis- og politidepartementet fikk fullmakt til å kunne inngå kontrakt om leveranse av nytt digitalt nødnett for igangsetting av et første utbyggingsområde (trinn 1), samt inngå kontrakt om leveranse for utbygging av resten av landet (trinn 2), med forbehold om at landsdekkende utbygging ikke igangsettes før Stortinget eventuelt har vedtatt videre utbygging.
I tråd med ekstern kvalitetssikrers anbefaling, foreslår Regjeringen at kostnadsrammen1 for utbyggingen av trinn 2 fastsettes til 4 700 mill. kroner. Styringsrammen2 settes til 3 950 mill. kroner, også dette i samsvar med kvalitetssikrers anbefaling. Det tilrås således en usikkerhetsavsetning på 750 mill. kroner. Rammene består av investeringselementer i form av utstyr som radionettverk, kjernenett, kommunikasjonssentraler, radioterminaler og aktiviteter som knyttes til montering, installasjon og planlegging av disse elementene. Rammene består videre av følgende driftselementer: Direktoratet, prosjektorganisasjon, støtte til innføringsprosjektene i etatene og driftsutgifter i utbyggingsperioden som inngår som del av prosjektet.
Et bærende prinsipp i prosjektet er at etatene ikke skal betale for drift av det nye nettet før de har tatt nettet i bruk. Eksempelvis vil Direktoratet for nødkommunikasjon måtte betale leie for innplassering av en basestasjon i en mast fra det øyeblikket leieavtalen trer i kraft. Brukerne vil imidlertid ikke kunne ta nettet i bruk før det er ferdig utbygget og testet i det aktuelle området, brukerutstyret er på plass og opplæring er gjennomført. Kostnadsrammen for prosjektet inkluderer derfor driftsutgiftene som påløper i utbyggingstiden.
Utover dette har nødetatene betydelige innføringskostnader. Dette er både kostnader til tilpasning av lokaler og utstyr ved selve lokasjonene (for eksempel for kommunikasjonssentraler), men også kostnader til opprettholdelse av en prosjektorganisasjon som skal legge til rette for innføringen av nytt utstyr og nye løsninger.
I Prop. 1 S (2010-2011) er det under kap. 456 Direktoratet for nødkommunikasjon tatt høyde for en eventuell beslutning om landsdekkende utbygging av Nødnett i 2011. Regjeringen vil komme tilbake med eventuelle forslag til endrede bevilgninger til formålet ifm. forslaget om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer våren 2011. Staten har i hovedsak en fastpriskontrakt for investeringer og drift. Når det gjelder enkelte elementer i operatør- og driftskontrakten er det avtalt at disse skal prisjusteres. I fremtidige budsjettår vil Regjeringen fremme forslag om bevilgninger.
11.2 Driftskostnader og inntekter
11.2.1 Brukernes kostnader til drift
Leverandør har totalansvar for både utbygging og leveranse av nettet, drift av nettet, leveranse av utstyr til kommunikasjonssentralen samt all integrasjon mellom disse leveransene. Kontrakt for drift og vedlikehold av nødnettet gjelder i utbyggingsperioden (ca. 5 år) og ytterligere 15 år. Denne kontrakten stiller krav til leverandøren som “operatør” av nødnettet. Her stilles det direkte driftsmessige krav for å sikre at tjenestene som leveres til sluttbrukere til enhver tid har kontraktsfestet kvalitet.
Dette innebærer at staten, ved en videreføring av Nødnett gjennom trinn 2, pådrar seg årlige forpliktelser til 2026 i drift av Nødnettet i størrelsesorden om lag 300 mill. kroner årlig etter ferdig utbygging.
Denne driften består av drifts- og vedlikeholdskostnader, leie av basestasjoner, linjeleie i nettet, linjeleie til kontrollrom og drift av kontrollrom. Linjeleie til og drift av kontrollrom utgjør om lag 5% og skal betales av etatene i form av refusjon til Direktoratet for nødkommunikasjon. Den øvrige andelen skal i prinsippet dekkes som brukerbetaling.
Brukernes kostnader til drift utgjøres av abonnementsavgiften, kostnader knyttet til leie av datalinjer til kommunikasjonssentraler og andre etatsinterne utgifter som opplæring, brukerstøtte, løpende vedlikehold, utskifting av radioterminaler og administrasjon av egne brukere i nettet.
I 2004 ble det fremhevet og lagt til grunn at driftsutgiftene for det nye nettet ikke vil fravike vesentlig fra de samlede utgiftene etater og kommuner har i dag, jf. Budsjettinnst. S. nr. 4 (2004-2005). I 2006 ble det redegjort for at de kontraktsfestede driftsutgiftene til Nødnett, som skal dekkes av abonnementsavgiften, ville ligge på om lag det forventede nivået, jf. St.prp. nr. 30 (2006-2007). Det ble opplyst at nødetatene i tillegg til abonnementsavgiften for nettet ville få andre etatsinterne kostnader som så langt ikke var estimert i detalj og at det var knyttet usikkerhet til det totale kostnadsbildet i etatene etter innføring av Nødnett. Det ble derfor besluttet å gjennomføre en undersøkelse for å kartlegge kostnadene i nødetatene før og etter innføring av Nødnett i trinn 1.
Konsulentselskapet SINTEF ble tildelt oppdraget for gjennomføring av kostnadsanalysen. Nødetatenes kostnader til de gamle sambandssystemene ble i rapporten som forelå i mars 2009 anslått til 223 mill. kroner pr år.
Nødetatenes samlede driftskostnader etter at nettet er ferdig utbygget er av SINTEF anslått til 370 mill. kroner per år, hvorav 217 mill. kroner vil utgjøre betaling av abonnement og de resterende 153 mill. kroner vil være etatsinterne kostnader. Det forventes at kommunene vil måtte betale 43% av de nevnte 370 mill. kroner. De etatsinterne kostnadene er variable og påvirkes av etatene og kommunene gjennom effektiviserings- og forenklingstiltak. Om lag 32 mill. kroner av de etatsinterne kostnadene er nye kostnader, mens 55 mill. kroner er ren kostnadsøkning blant annet på grunn av mange nye kommunikasjonssentraler ved legevakter og akuttmottak på sykehus. SINTEF har videre beregnet at de årlige reinvesteringskostnadene i brukerutstyr, som slår inn etter 5-7 år, kan utgjøre 145 mill. kroner i året.
11.2.2 Inntekter fra abonnementsordningen
Abonnementsprisene ble fastsatt ut i fra at de kontraktsfestede driftskostnadene for Nødnett skulle betales av nødetatene alene, basert på antall innmeldte brukere fra nødetatene. Erfaringene fra trinn 1 viser at politiet ligger nær opprinnelig innmeldt behov av antall brukere, mens helsetjenesten og brannvesen har meldt inn færre brukere. En oppdatert prognose fra Direktoratet for nødkommunikasjon tilsier en underdekning per år på ca. 87 mill. kroner i forhold til de kontraktsfestede kostnadene til leverandør etter at Nødnett er ferdig utbygget.
Det forventes at Nødnett på lengre sikt vil få et betydelig antall brukere fra beredskapsorganisasjoner utenfor nødetatene. En markedsanalyse antyder potensielt 40 000 andre brukere. Disse inntektene kan dekke opp den anslåtte underdekningen av driftskostnadene. Ekstern kvalitetssikrer stiller spørsmålstegn ved om eksterne brukere kan dekke hele det potensielle beregnede underskuddet. Det legges til grunn at inntekter fra brukere utover kjernebrukerne går til å redusere betalingsnivået for alle brukerne dersom totale inntekter overstiger kostnadene.
11.2.3 Vurdering av brukerkostnader
Med bakgrunn i SINTEFs kostnadsmålinger viser det seg vanskelig å foreta en reell sammenligning av etatenes kostnader før og etter etablering av Nødnett. Dette skyldes bl.a. at det har vært ulik praksis i etatene og kommunene for hvordan og hvor slike kostnader har blitt utgiftsført. Ekstern kvalitetssikrer har gitt uttrykk for at det er vanskelig å beregne driftskostnader i før-situasjonen slik at disse blir relevante for sammenligning med den nye løsningen. Det anbefales derfor at det vises varsomhet ved bruk av resultatene fra kostnadsmålingene.
Nødnett utgjør et teknologiskifte og innebærer en vesentlig modernisering av kritisk sambandsinfrastruktur. Anslagsvis 87 mill. kroner av etatenes driftskostnader kan tilskrives nye poster som ikke er direkte sammenlignbare med de gamle systemene. Noen kommuner bruker ikke helseradionettet slik de er pålagt, og har sannsynligvis lavere utgifter til radiosamband enn om de hadde oppfylt forskriftens krav til forsvarlig samband.
Etatenes samlede driftskostnader utgjør ifølge SINTEF 370 mill. kroner hvorav 283 mill. kroner i følge SINTEF er sammenlignbare med tidligere kostnader beregnet til 223 mill. kroner, det vil si en økning på 27 %. Ekstern kvalitetssikrer har i sin vurdering av SINTEFs rapport påpekt at det er vanskelig å sammenligne kostnadene på grunn av beskjeden datakvalitet i før-situasjonen og lite erfaring med det nye systemet samtat rapporten underkommuniserer usikkerheten i de fremlagte resultater.
Dersom Nødnett ikke blir innført vil nødetatene stå overfor store investerings- og driftsutgifter ved utskiftning til enkeltvise og lokale løsninger samtidig som man vil gå glipp av muligheten som ligger i et nasjonalt nett for alle nød- og beredskapsetatene. Det vil påløpe vesentlige kostnader til kryptering i tråd med pålegget fra Datatilsynet, og det er usikkert om det er teknisk mulig å kryptere alle de gamle nettene.
Tatt i betraktning den kvalitetsheving, nye tjenester og de effektiviseringsmuligheter Nødnett gir, samt usikkerheten knyttet til beregningsgrunnlaget, synes det ikke å være urimelig at det blir en viss økning i etatenes driftskostnader. Nødnett legger til rette for gevinstrealisering knyttet til antall kommunikasjonssentraler og driften av disse både internt i og på tvers av etater og geografiske områder.
Det fremgikk i St.prp. nr. 30 (2006-2007) at det basert på de foreslåtte prinsippene for betaling, antall innmeldte brukere, fordeling av brukere i forhold til brukerprofilene og prising av disse, ville skje en betydelig omfordeling av utgifter mellom sektorene. Regjeringen legger til grunn at abonnementsordningen og prinsippet om refordeling mellom sektorene videreføres inntil mer erfaring foreligger, og vurderes etter fullført utbygging. Justis- og politidepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vil, når mer erfaring fra brukerbetalingsordningen foreligger, eventuell refordeling mellom etatene er foretatt og gevinsrealiserinsprosjekter er igangsatt, vurdere kommunenes kostnader til Nødnett. Kommunal- og regionaldepartementet og KS skal involveres.