6 Gjennomføring og evaluering av trinn 1

6.1 Gjennomføring av trinn 1

Trinn 1 startet med kontraktsinngåelse 22.12.2006. Prosjektet har opplevd flere forsinkelser underveis og er om lag tre år forsinket.

Nødnett i trinn 1 ble offisielt åpnet 17.8.2010. Markeringen ble foretatt i Østfold som var det første distriktet hvor representanter fra alle nødetatene tok Nødnett i bruk. Nødnett brukes av majoriteten av alle brannvesen i trinn 1 og av seks politidistrikter, seks særorgan innen politiet og Politiets sikkerhetstjeneste.

Kommunikasjonsutstyr er installert i de fleste av helsetjenestens 42 sentraler og deler av leveransen er i operativ bruk ved AMK-sentralen og ambulansetjenesten i Østfold, og ved enkelte akuttmottak og legevaktsentraler. Det har vist seg utfordrende å få på plass løsningene for helsetjenestens kommunikasjonssentraler med tilstrekkelig funksjonalitet og stabilitet. Innføring i helsesektoren har derfor tatt noe lengre tid enn for de to andre nødetatene, og evaluering av helsetjenestens kommunikasjonssentraler kan pågå frem til oppstart av trinn 2. I evalueringen skal en få vurdert om de leverte løsningene fungerer tilfredsstillende, og er levert i henhold til kravene i kontrakten. Det vil være nødvendig å tilpasse leveranser noe til de kontrollrom som inngår i landsdekkende utbygging, men så langt mulig skal løsningene anses å være ferdige som standardløsninger før oppstart. Dette skal sikre en effektiv implementering der utviklingsarbeidet holdes på et minimum. Slik vil nytteeffekt maksimeres, samhandling komme på plass og gevinster kunne tas ut av investeringene.

I fase 0 har en i helsetjenesten erfart at Nødnett har begrensninger i kapasitet, dekning og hastighet. Begrensningene kan innebære at noen av forventningene knyttet til kontrakten om fremtidige muligheter for dataoverføring, journal- og registeroppslag, EKG-overføring og posisjonering kan bli vanskelig å oppfylle. Dette vil bli viet særskilt oppmerksomhet i den evaluering helsetjenesten skal foreta, innenfor rammen av gjeldende kontrakt, og før i gangsetting av landsdekkende utbygging av helsetjenestens kommunikasjonssentraler.

Fasiliteter for opplæring av sluttbrukere fra politi og brannvesen er etablert ved Justissektorens kurs- og øvingssenter i Stavern. Helsetjenesten har valgt en mobil opplæringsenhet som for trinn 1 er etablert på Korsegården i Ås kommune. Det er gjennomført omfattende opplæring av mannskap, operatører, superbrukere og teknisk personell. I 2009 ble et felles sambandsreglement utarbeidet av nødetatene. Etter hvert som flere brukere går over til Nødnett vil dette sambandsreglementet bli lagt til grunn for bruken av nettet.

I 2009 ble det blant annet på grunn av tilleggsbestillinger og utfordringer i prosjektet, foreslått å øke kostnadsrammen for trinn 1 med inntil 110 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 83 (2008–2009). Stortinget samtykket 11.6.2009 i at Kongen ble gitt fullmakt til i 2009 å øke kostnadsrammen for trinn 1 til inntil 1 139 mill. kroner.

Det er fremdeles noen utestående leveranser for trinn 1. Regjeringen legger til grunn at stortingsvedtak om utbygging av Nødnett i resten av landet ikke fritar leverandøren fra å fullføre alle gjenværende leveranser for trinn 1.

6.2 Bakgrunn for evaluering av trinn 1

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2004–2005) ble det sagt følgende om evaluering:

For å kunne gjennomføre en grundig test og vurdering av teknologien, tekniske og organisatoriske løsninger, samt en vurdering av kostnadsutviklingen før beslutning tas om videre utbygging, blir det et opphold i utbyggingen etter trinn 1.

Evalueringen består av en rekke aktiviteter innenfor følgende evalueringsområder, jf. St.prp. nr. 30 (2006-2007):

1. Nytte og bruk av Nødnett for å sikre operativ nytteverdi for nødetatene og tilstrekkelig nytteverdi av Nødnett for samfunnet.

2. Kontraktsfestede tester for å sikre at leveransene er i tråd med kontraktsfestede krav.

3. Økonomiske analyser for å sikre kontroll med kostnadsutviklingen i prosjektet.

4. Prosjektgjennomføring evalueres for å sikre en hensiktsmessig utbygging og innføring fra leverandørens, statens og nødetatenes side.

5. Vurdering om teknologivalg og tekniske løsninger tilfredsstiller behovet og om det er behov for å gjøre tilpasninger.

Evalueringen er en del av beslutningsgrunnlaget for vedtak om landsdekkende utbygging. Mange av evalueringsaktivitetene er dessuten viktige for læring for senere utbyggingsfaser.

Direktoratet for nødkommunikasjon har ledet evalueringsarbeidet på vegne av Justis- og politidepartementet. Direktoratet har i valget av evalueringsmetodikk lagt størst vekt på fortløpende læring og prosessutvikling. Arbeidet er utført i samarbeid med representanter fra nødetatene og eksterne aktører. Resultater fra evalueringsaktivitetene er dokumentert i evalueringsrapporter som er gjort fortløpende tilgjengelig på direktoratets hjemmeside1.

Rådgivningsselskapet Dovre Group i samarbeid med Transportøkonomisk institutt har utført en tredjepartsvurdering av evalueringen. Arbeidet ble utført i sammenheng med at selskapet gjennomførte en ekstern kvalitetssikring av planene for trinn 2. Tredjepartsvurderingen er basert på evalueringsunderlaget som forelå i november 2010. For hvert evalueringsområde er det gjort en vurdering av evalueringsgrunnlag og valgt metode, utførelse og informasjonsbearbeiding samt en rimelighetsvurdering av resultater.

6.3 Nytte og bruk av Nødnett

I evalueringen av nytte og bruk har oppmerksomheten vært rettet mot kvantifiserbare og ikke-kvantifiserbare elementer. Evalueringen har hatt en tredelt innretning hvor nytteverdi for brukerne, for nødetatene og for samfunnet har stått i sentrum.

Evalueringsgrunnlaget for nytte og bruk er først og fremst basert på spørreundersøkelser og øvelser. Spørreundersøkelsene har i stor grad belyst brukernes erfaringer og opplevd nytte av Nødnett. I tillegg gir brukerundersøkelsene et godt bilde av opplevd nytte for brann og politi på et aggregert nivå. Øvelsene har vært viktige med tanke på nyttevurderinger både på etatsnivå og i et samhandlingsperspektiv. De langsiktige virkningene for samfunnet kan ikke måles kort tid etter innføringen av nye tiltak. Det har derfor i evalueringsarbeidet vært rettet mindre oppmerksomhet mot dette.

Arbeidet med nyttemålinger startet i 2006 med en rapport fra Statskonsult (senere Direktoratet for forvaltning og IKT) som skisserte antatte gevinstområder for Nødnett med tilhørende metodikk for gevinstmåling. I 2007 ble det gjennomført brukerundersøkelser og tekniske målinger for å dokumentere egenskaper ved de eksisterende radionettene som et sammenligningsgrunnlag.

Bruk av Nødnett måles ved å hente statistikk over faktisk sambandstrafikk, i tillegg til å registrere antall opplærte mannskaper og antall aktive enheter i nettet. Det er om lag 7 000 brukere og daglig omkring 12 000 samtaler i Nødnett, og det er rapportert få problemer med sambandet.

6.3.1 Nytteverdi av Nødnett for samfunnet

En nyttevurdering2 er gjennomført ved å kartlegge, systematisere og sannsynliggjøre nyttevirkninger av landsdekkende Nødnett etter modell av samfunnsøkonomisk analyse. Analysen konkluderer med at de viktigste gevinstene ved innføringen av et nytt nødnett er at beredskaps og redningsetatene får et sikrere og mer robust radiosamband i det daglige og i ekstraordinære situasjoner, enn det man har i dag. Det har vært vanskelig å tallfeste viktige effekter som styrket beredskap og tverretatlig samvirke i håndtering av hendelser. Nåverdiberegningen for de nyttevirkningene som er verdsatt er beregnet til rundt 500 mill. kroner, men det er stor usikkerhet knyttet til disse anslagene. Flere sentrale drivere av utbyggingen er ikke-kvantifisert nytte av nettet:

• Bruk av Nødnett vil bidra til styrket beredskap og mer effektiv krisehåndtering

• Personvernet vil styrkes gjennom avlyttingssikret nett

• Nødnett kan gi bedre personellsikkerhet og mer effektiv ressursbruk i etatene

• Nødnett legger til rette for samvirke mellom etater og utnyttelse av stordriftsfordeler

• Nødnett åpner for internasjonalt samarbeid og samhandling på tvers av landegrenser

Viktige forutsetninger for å kunne oppnå størst mulig samfunnsmessig nytte er blant annet at det bygges ut et landsdekkende nett og at etatene arbeider aktivt for å realisere de gevinstområdene som er omtalt over. Analysen vil være et viktig redskap i etatenes gevinstrealiseringsarbeid da den viser hvilke effekter som etatene forventer å ta ut.

6.3.2 Nyttevurderinger av Nødnett på etatsnivå

Flere øvelser i Østlandsområdet i 2010, blant annet Øvelse Nødkommunikasjon (se boks 6.1), har vist at Nødnett gir en sikker og god kommunikasjon.

Nødetatene har allerede fått gode erfaringer med samhandling over Nødnett og ser at bruk av felles talegrupper for flere etater fører til mer effektiv bruk av ressurser. Politiet melder blant annet at kommunikasjonen på et tidligere tidspunkt med de andre nødetatene, helse og brann, har medført at de har kunnet yte bedre service til publikum. Politiet har stilt bedre forberedt på ulykkesstedene og følgelig kunnet lede arbeidet på en mer effektiv måte. I Oslo har alle nødetatene blitt enige om at en felles talegruppe umiddelbart tas i bruk når det foretas trippelvarsling mellom alle de tre etatene. Et eksempel på tverretatlig kommunikasjon fra tidlig bruk av Nødnett: Til samtlige enheter på vei til .... her er det brann i en søppelkasse, andre enheter kan stoppe.

Boks 6.1 Øvelse Nødkommunikasjon

Torsdag 30. september kl 09:22 gikk alarmen ved operasjonssentralen i Follo politidistrikt, og Øvelse Nødkommunikasjon var i gang. Det kom inn melding på nødtelefon 112 om en kollisjon mellom et tog og en tankbil ved Heia stasjon nord for Rakkestad. Det ble meldt om store materielle skader og at flere personer var kommet til skade. Øvelsen var vellykket og nyttig for alle involverte. Deltagerne fikk øvelse i bruk av Nødnett som felles samband i utrykning og på skadestedet, og øvelsen omfattet 6 brannbiler, 11 ambulanser, 16 politibiler, innsatsledelse, redningshelikopter, nødmeldesentraler 110/112/113 og akuttmottak.

Det er en unison tilbakemelding fra deltagerne i denne øvelsen at Nødnett er et godt og framtidsrettet verktøy for et sikkert og effektivt samarbeid mellom innsatspersonell. Nødnett gir nødvendig sikkerhet i form av god dekning, god talekvalitet, kapasitet til å håndtere sambandstrafikk med mange samtidige talegrupper, sikkerhetsalarm for innsatspersonell i nød og at sambandet er sikret mot avlytting. Det vil ta tid, øvelse og videre utvikling av felles prosedyrer for å maksimere verktøyets potensial for en enda mer effektiv redningsinnsats. Når det står om liv og helse teller hvert sekund, og i øvelsen fikk brukerne demonstrert at det er minutter å spare på å formidle tidskritisk informasjon i felles talegruppe i Nødnett. Erfaringene er dokumentert i rapporten Øvelse nødkommunikasjon 2010.

6.3.3 Nytteverdi for brukerne

Difi har gjennomført spørreundersøkelser3 blant alle politiets radiobrukere i trinn 1, blant brannmannskaper i Oslo, Follo og Østfold og blant ambulansepersonell, akuttmottak og AMK i Østfold. Undersøkelsen viser at innføringen av Nødnett har vært en positiv opplevelse for brukerne. Nødnett oppleves totalt sett som bedre enn radiosambandet de hadde tidligere. Brukerne mener Nødnett vil gi positive effekter, spesielt bedre personvern for publikum, økt sikkerhet for de ansatte og bedre kommunikasjon med de andre etatene.

Dekningen oppleves stort sett som god, selv om dekningen innendørs i tett bebyggelse kan være utfordrende. Det har også vært registrert noen utfordringer knyttet til å gjøre anrop i en talegruppe med mange medlemmer. Brukervennligheten på håndholdte radioer oppleves som god. Brukerne er fornøyde med funksjonaliteten. Mest fornøyd er brukerne med at samtalene er avlytningssikret, og med mulighetene for ulike talegrupper internt i etatene og felles med andre nødetater.

En undersøkelse4 blant et utvalg operatører på kommunikasjonssentraler er gjennomført av Lanestedt Consulting. Undersøkelsen ble gjennomført på et tidlig tidspunkt og etatene hadde ikke fått på plass eller tatt i bruk all funksjonalitet. Hovedinntrykket er likevel at Nødnett er godt mottatt av etatene. Operatørene virker i det store og hele fornøyd med den moderniseringen og oppgraderingen av deres arbeidsplass som Nødnett og det nye brukerutstyret innebærer. De er positive til at kommunikasjonen over Nødnett nå er avlyttingssikret, til funksjonaliteten rundt konferansetelefoni og trippelvarsling, til lydkvaliteten i Nødnett, og til funksjonaliteten rundt talegrupper. De tekniske løsningene har imidlertid hatt, og har fortsatt, en del mangler. Dette gjelder både selve kommunikasjonssentralløsningen og de støttesystemer operatørene benytter. Ikke minst synes integrasjonen mellom de ulike løsningene ikke å være helt i mål. En målrettet forbedring av test- og akseptanseregimet vil bedre muligheten for at innføringsproblemene blir mindre i landsdekkende utbygging.

Ekstern kvalitetssikrer mener at det i vurderingen av nytte og bruk er valgt å legge for stor vekt på vurderinger med brukerperspektiv, sammenholdt med vurderingene av nytteverdi på etats- og samfunnsnivå. Ekstern kvalitetssikrer mener det er vanskelig å si at evalueringen gir trygghet for at Nødnett gir tilstrekkelig nytteverdi for samfunnet. Kvalitetssikrer mener videre det er beskjedent belegg for å hevde at det finnes vesentlige synergier mellom etatene som utløses av den nye Nødnetteknologien.

6.4 Kontraktsfestede tester

Test- og akseptanseregimet i Nødnett-kontraktene skal sikre at leveransene er i samsvar med de tekniske og funksjonelle kravene. Eksempler på gjennomførte tester er systemtest, operatørtest, deknings- og tilgangstester. Alle kritiske spørsmål for å ta Nødnett i bruk er avklart og godkjent. Test- og akseptanseregimet sikrer at utstyr ikke tas i bruk før leveransekvaliteten er bekreftet. Dette gjelder både nettet, radioterminaler og kommunikasjonssentraler.

Ekstern kvalitetssikrer har funnet at det etablerte testopplegget gir trygghet for at man ikke aksepterer leveranser som er mindreverdige i forhold til kravene i kontrakten.

Ved innføringen av Nødnett i helsetjenesten har løsningene ikke fungert så godt som forutsatt, og det er påvist et forbedringspotensial for test- og akseptanseregimet for fremtidig implementeringsarbeid. Som en del av forberedelsene av landsdekkende utbygging vil test- og akseptanseregimet gjennomgås og forbedres ytterligere slik at utbyggingen kan foregå som forutsatt i kontrakten og på en effektiv måte. Dette vil sikre innføring av gode løsninger, begrenset ressursbruk, og lavere risiko for feil som kan få følger for liv og helse. Resultatene av evalueringen av innføringen i helsetjenesten for trinn 1 vil inngå i disse forberedelsene.

6.5 Økonomiske analyser

Leverandørkontrakten er en fastprisavtale. Forsinkelser og endringer av spesifikasjoner har medført økte kostnader i trinn 1. På investeringssiden er det tatt inn endringer til kontraktene som medførte en økning på 18 %. Dette skyldes spesielt endringer i leveransene til kommunikasjonssentralene som har økt med 75 %, mens investeringene i radionettet totalt har økt med 3 %. Til sammenligning representerer utstyr til kommunikasjonssentralene 16 % av investeringen, mens radionettet representerer 71 %. Endringene i løsningene til kommunikasjonssentralene er i det vesentlige engangsinvesteringer for utvikling og vil ikke påvirke kontraktsprisen per enhet i det videre. Kostnadsrammen for trinn 1 ble i 2006 estimert til 900 mill. kroner (2006-kroner) for årene 2007-2008. I 2009 ble kostnadsrammen økt til 1 139 mill. kroner jf. St.prp. nr. 83 (2008-2009) og Innst. S. nr. 346 (2008-2009).

Driftskostnadene har økt fordi leverandørens betydelige forsinkelser medfører at staten har måttet dekke drift av prosjektorganisasjonen i Direktoratet for nødkommunikasjon og etatenes innføringsprosjekter i en lengre periode enn forutsatt. Etatene har fått merkostnader som følge av reopplæring av personell og økt bemanning. Prosjektets karakter og Direktoratet for nødkommunikasjons ansvar som koordinerende ledd mellom leverandør og underleverandører på den ene siden og brukerne på den andre siden, tilsier at Direktoratet for nødkommunikasjon også i trinn 2 vil måtte opprettholde en betydelig prosjektorganisasjon. Basert på en oppdatert beregning fra Direktoratet for nødkommunikasjon, anslås de samlede kostnadene for første utbyggingstrinn, inkludert leveranser, drift av Nødnett, prosjektorganisasjonen og direktoratet i 2011 nå til 1 347 mill. kroner. I underkant av 200 mill. kroner av kostnadsoverskridelsen skyldes prosjektforsinkelse og benyttes til dekning av driftkostnader til Direktoratet og drift av radionettet i trinn 1 området. Ekstern kvalitetssikrer påpeker at grunnlaget for å gjøre økonomiske analyser av kostnadsutviklingen er svak og at det bør utvikles styringssystemer som kan gi bedre kontroll med kostnadsutviklingen i prosjektet. Kvalitetssikrers vurdering er imidlertid at kostnadsveksten for de kontraktsfestede arbeidene ikke er uvanlig stor, og ikke stor sammenholdt med forsinkelsene i prosjektet.

6.6 Prosjektgjennomføring

Nødnettprosjektet er et omfattende samarbeidsprosjekt med aktører på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Direktoratet for nødkommunikasjon gjennomfører jevnlig vurderinger og justeringer i sin organisering og prosesser mot både leverandør og nødetatene som brukere.

På oppdrag fra Justis- og politidepartementet foretok Direktoratet for forvaltning og IKT høsten 2008 en evaluering av prosjektorganiseringen for utbygging og innføring av Nødnett. Det er også gjennomført egenevalueringer i prosjektorganisasjonene hos Direktoratet for nødkommunikasjon og i politiets og brannvesenets innføringsprosjekter, samt erfaringsgjennomganger sammen med nødetatene og leverandøren. Dette sammen med anbefalinger fra Direktoratet for forvaltning og IKT har bidratt til at Nødnettprosjektet har tatt opp i seg mange viktige endringer i løpet av prosjektperioden.

Ekstern kvalitetssikrer vurderer at det ikke er påkrevd med vesentlige endringer i den overordnede prosjektstrukturen for trinn 2, men mener at det foreligger et forbedringspotensial i den overordnede styringen av prosjektet, at felles insentiver mellom Direktoratet for Nødkommunikasjon og innføringsprosjektene bør identifiseres, samt at etatenes innføringsprosjekter bør styrkes med ressurser.

6.7 Teknologivalg

Spesifikasjonen for Nødnett var teknologinøytral slik at tilbud kunne bli gitt med basis i ulike teknologier. I forhandlingsfasen sto man igjen med to konkurrerende tilbud, begge basert på TETRA.

Analyseselskapet Gartner fikk i 2008 i oppgave å kartlegge bruk av TETRA og andre teknologier og standarder i nød- og beredskapssamband, og å gi oversikt over viktige trekk i markedsutviklingen på dette området. Konklusjonen var at det beste teknologivalget fortsatt var TETRA. Gartner gjennomførte en oppdatering høsten 2010 for å sjekke om det var kommet inn nye momenter siden 2008, og de gjentok i oktober 2010 at det ikke finnes reelle alternativer til TETRA for utbygging av det norske Nødnett:

Hvis Norge [derfor] i 2010/11 skulle gå til anskaffelse av en løsning basert på de essensielle kravene for operasjonell kommunikasjon, ville det beste valget fortsatt være en TETRA infrastruktur.

Gartner berørte kort spørsmålet om datakommunikasjon og påpekte at kommunikasjonsbehovet for nød- og beredskapsetatene forventes å utvikle seg utover de eksisterende behovene. Eksempler på dette er overføring av bilder og video og behov for mobile kontorer. Dette betyr at nød- og beredskapsetatene kan ha behov for høyere båndbredde enn det TETRA eller andre spesialiserte radiosamband for nødkommunikasjon kan tilby. Gartner mente den mest sannsynlige løsningen for dette vil være å utnytte kommersielt tilgjengelige tjenester.

I USA diskuteres nå utnyttelse av 4G-mobilnett for data i samspill med talesamband for nødetater. Dette er en mulig framtidig utvikling, men det er for mange usikkerhetsmomenter forbundet med en slik løsning til at det kan framstå som et reelt alternativ på nåværende tidspunkt. Foreløpig mangler standarder og brukerutstyr. I USA er en frekvensblokk i 700 MHz båndet tilgjengelig for 4 G nett til nødetater. I Europa er dette frekvensspørsmålet ikke løst.

Ekstern kvalitetssikrer mener at evalueringen gir god trygghet for at TETRA er et hensiktsmessig teknologivalg.