5 Myndighetenes vurdering av plan for utbygging og drift
5.1 Arbeidsdepartementets vurdering
Arbeidsdepartementet har sendt utbyggingsplanene til Petroleumstilsynet (Ptil) for vurdering. Ptil har i sin behandling av saken opprettet kontakt med Oljedirektoratet (OD) for avklaring og drøfting av forhold som berører begge etater. Ptil har også hatt flere møter med ConocoPhillips og også bedt om tilleggsopplysninger.
Ekofisk sør
I behandlingen av planen for utbygging og drift for Ekofisk sør har Ptil gjennom forespørsler til ConocoPhillips fått avklart forhold knyttet til blant annet beredskap og utformingen av innretningene. I PUD for Ekofisk sør fremkommer det at brønnhodeinnretningen 2/4 Z skal designes for å kontrolleres fra sentralt kontrollrom på 2/4 J, men at overvåking og/eller kontroll fra land skal være mulig. En slik mulighet for å overvåke og/eller kontrollere 2/4 Z fra land er ikke beskrevet i PUD i en slik grad at løsningen anses dekket og mulig å ta stilling til. Dersom muligheten som nevnt aktualiseres, ved at overvåking og/eller kontroll av 2/4 Z overføres til land, må ConocoPhillips innhente samtykke til slik endring.
ConocoPhillips har lang erfaring fra utbygging og drift av produksjonsinnretninger i Ekofisk området og vil for gjennomføring av utbyggingsprosjektet og drift av anleggene benytte sine etablerte systemer for dette. Ut fra operatørens beskrivelse i PUD er det Ptils vurdering at den valgte utbyggingsløsningen vil kunne oppfylle regelverkets krav til helse, miljø og sikkerhet. I utbyggingsfasen vil det bli gjennomført tilsyn for blant annet å verifisere at løsningene som velges bidrar til å minimere risikoen for storulykker og utslipp til ytre miljø, og at resultat av analyser benyttes i design for å gi et godt arbeidsmiljø.
Petroleumstilsynet anbefaler at utbyggingsløsningen for Ekofisk sør godkjennes.
Eldfisk II
En av de største utfordringene med Eldfisk II er gjennomføring av parallelle aktiviteter som installering av nye innretninger, boring og komplettering av nye brønner, modifikasjoner og oppgraderinger på eksisterende innretninger samtidig som produksjonen pågår.
Petroleumstilsynet har understreket overfor ConocoPhillips at den valgte løsningen for overtrykksbeskyttelse i forbindelse med oppkoblingen av Eldfisk 2/7 S til Eldfisk 2/7 E ikke er avklart som tilstrekkelig robust. Løsningen må være tilstrekkelig robust og i samsvar med regelverkskrav. ConocoPhillips må dokumentere samsvar med regelverket ifm søknad om samtykke til å ta i bruk Eldfisk 2/7 S.
ConocoPhillips forutsetter at det gis utvidelse av levetiden for de eksisterende Eldfisk og Embla innretningene som er nevnt i PUD. Petroleumstilsynet har underrettet ConocoPhillips om at dette krever vedtak ved at separate samtykkesøknader for disse innretninger og rørledninger må sendes Ptil i henhold til regelverkets krav.
ConocoPhillips fikk utvidet levetid for 2/7 A, 2/7 FTP og 2/7 B innretningene ut 2015 i brev av 30. mars 2010. Dette samtykket er basert på at det gjennomføres en del tiltak for å komme i samsvar med regelverket. For den bruken som er skissert i PUD, har det fremkommet behov for ytterligere tiltak som må gjennomføres dersom disse innretningene også skal kunne brukes utover 2015. Behovene for tiltak er beskrevet i PUD. Petroleumstilsynets anbefaling er at den planlagte løsningen kan godkjennes på betingelse av at de identifiserte tiltak knyttet til levetidsforlengelsen ut 2015, og at tiltak angitt i PUD for å muliggjøre bruk etter 2015, gjennomføres i henhold til tidsfrister. Status for tiltak må dokumenteres i samtykkesøknader om forlenget levetid ovenfor Petroleumstilsynet. Dette utelukker likevel ikke at Petroleumstilsynet kan stille ytterligere krav i medhold av regelverket dersom det avdekkes nye forhold.
Konklusjon
Arbeidsdepartementet deler Petroleumstilsynets vurderinger, og anbefaler at utbyggingsløsningene godkjennes, i tråd med ovenstående merknader og angitte vilkår.
5.2 Oljedirektoratets vurdering
OD har særlig lagt vekt på å vurdere følgende forhold: Ressursutnyttelse og verdiskaping, fleksibilitet til å ivareta fremtidige muligheter for verdiskaping, at planene ivaretar langsiktighet bl.a. overfor videre nedsynking av havbunnen, samt mulighet for en samordnet kraft fra land løsning i området, også som et miljøtiltak.
Ekofisk sør
Etter ODs vurdering har operatøren utført et grundig reservoarteknisk arbeid. OD ser positivt på at man nå vil få vanninjeksjon og bedre ressursutnyttelse også i den sørlige delen av Ekofisk. Prosjektet legger til rette for bedre ressursutnyttelse i feltet totalt. OD ser positivt på at ledig kapasitet innen flere funksjoner på Ekofisk feltsenter utnyttes. Dette reduserer også kostnaden per produsert enhet på feltet.
Det er etter ODs vurdering et forbedringspotensial mht. ressursutnyttelsen fra de øverste lagene i Ekofiskformasjonen. OD ser det videre som viktig at studiene mht. mulig CO2-injeksjon og andre metoder for å øke utvinningen blir videreført. Disse forhold vil OD følge videre opp. OD er tilfreds med at det er tatt høyde for et mulig fremtidig CO2-injeksjonsprosjekt ved valg av materialkvalitet for sentrale hydrokarbonførende system på 2/4 Z. Dette gjelder også for 2/7 S på Eldfisk.
Ved design av 2/4 Z-innretningen er det tatt høyde for videre havbunnsinnsykning, inntil 17 m totalt. Dette er etter ODs vurdering tilstrekkelig.
De største usikkerhetene i prosjektet er etter ODs vurdering høy aktivitet med planlegging og gjennomføring av flere prosjekter samtidig i utvinningstillatelsen, boring under utfordrende trykkforhold og ekstra lange brønner samt resultatet av ny brønnteknologi på feltet. Rundt 60 prosent av kostnadene i prosjektet er knyttet til boring og brønnarbeid.
OD vurderer tidsplanen som stram, men mulig å gjennomføre. OD mener at operatørens kostnadsestimat er realistisk.
Det er etter ODs vurdering god samfunnsøkonomi i prosjektet. Lønnsomheten beregnet med NB20111 priser og 7 prosent diskonteringsrente viser en nettonåverdi før skatt på ca 22,3 milliarder 2011-kroner. Internrenten er beregnet til 25,1 prosent. Prosjektets balansepris er beregnet til 233 kroner/fat (35,80 USD/fat med valutakurs på 6,50 kroner/USD). Sensitivitetsanalyser viser at prosjektet er robust for endringer i forutsetningene.
Avsatt areal og innfasingsmulighet på 2/4 Z-innretningen representerer en fleksibilitet mht. elektrifisering av området eller innfasing av nye omkringliggende ressurser. Disponering av dette arealet må derfor følges opp av myndighetene.
Eldfisk II
Eldfisk II-prosjektet er en viktig forutsetning for den videre driften av feltene Eldfisk, Embla og Ekofisk. Utbyggingen vil også gi grunnlag for økt vanninjeksjon i Eldfisk-feltet. OD ser derfor positivt på at Eldfisk bygges videre ut med en ny innretning, og at flere eksisterende innretninger bygges om for videre drift.
Etter ODs vurdering har operatøren utført et grundig reservoarteknisk arbeid. Det er likevel ressursmessige oppsider som krever nærmere vurderinger når det foreligger mer informasjon fra nye brønner. Dette er reflektert i forslaget til vilkår.
Det er oppsider knyttet til mulig produksjon fra Hodformasjonen og til muligheten for vanninjeksjon i Eldfisk øst som bør vurderes nærmere.
Den nye innretningen, i kombinasjon med videre bruk av eksisterende innretninger, vil ikke kunne produsere alle ressursene i feltet. Operatøren har identifisert 20,4 millioner Sm3 utvinnbare oljeekvivalenter i nordlige Eldfisk som kan tas ut med et ytterligere utbyggingstrinn (9,1 millioner Sm3 innen 2028). I PUD er konseptalternativer for en slik utbygging skissert. OD mener imidlertid at operatøren hittil ikke har gjort tilstrekkelig arbeid for å definere og optimalisere alternativer for utbygging av denne delen av Eldfisk. Det må dermed sees som en svakhet ved planene at det ikke er identifisert hvilken utbyggingsløsning som er den beste for feltet samlet.
På denne bakgrunn ser OD behov for at det på et senere tidspunkt blir foretatt en optimalisering, der brønnplanene for 2/7 S ses i sammenheng med en mulig fremtidig utbygging i nord.
Ved design av 2/7 S-innretningen er det tatt høyde for havbunnsinnsynking, inntil 3,9 m totalt. Basert på de analyser operatøren har lagt fram er dette etter ODs vurdering tilstrekkelig på Eldfisk. Det kan likevel påpekes at det knytter seg usikkerhet til videre innsynking både for Eldfisk og Ekofisk i et langt tidsperspektiv.
OD oppfatter tidsplanen som stram, men gjennomførbar. Det er et kjent konsept, uten behov for teknologiutvikling, noe som begrenser usikkerheten i tidsplanene. Det vil være en god del ombygging av eksisterende innretninger noe som historisk har vært en utfordring med hensyn på tid og kostnader.
De største usikkerhetene i prosjektet, med hensyn på tidsplaner og kostnader, er etter ODs vurdering høy aktivitet med planlegging og gjennomføring av flere prosjekter samtidig i utvinningstillatelsen, kostnadene for modifikasjon av eksisterende innretninger og boring av lange, teknisk utfordrende brønner til den nordlige delen av feltet.
En stor del (vel 50 prosent) av kostnadsestimatene for anleggskostnadene, som utgjør ca 22 milliarder 2011-kroner, bygger på innhentede priser fra leverandører. Dette begrenser usikkerheten i estimatene vesentlig. Operatøren har erfaring med flere utbygginger, og også omfattende erfaring med boring av brønner i området. Operatøren har i tillegg gjort en sammenligning med andre tilsvarende prosjekt og mener at kostnadsestimatene for innretningene ligger nær gjennomsnittspriser for tilsvarende arbeider. Med bakgrunn i dette, og at det er lagt inn ca 12 prosent uforutsette utgifter i estimatene, anser OD kostnadsestimatene for realistiske.
Prosjektet har en nettonåverdi med NB2011-priser og 7 prosent diskonteringsrente på 8,2 milliarder 2011-kroner før skatt for perioden fram til utløpet av 2028. Internrenten er beregnet til 12,5 prosent. Balanseprisen er 341 kroner/fat (52,50 USD/fat med en valutakurs på 6,50 kroner/USD). Prosjektet har negativ nettonåverdi (7 prosent) ved lavt utfall av produksjonen beregnet med NB2011 priser, men nettonåverdien er positiv ved operatørens prisforutsetninger.
Operatøren har inkludert et scenario for prosjektets samfunnsøkonomiske verdiskaping i et feltlevetidsperspektiv fram til 2049. Scenarioet for videre produksjon fra 2/7 S forutsetter senere investeringer på rundt 20 milliarder kroner, hvorav størsteparten i nye, fremtidige brønner. Ved operatørens prisforutsetninger gir dette prosjektet totalt sett en nettonåverdi (7 prosent) før skatt på 19,9 milliarder 2011-kroner. Benyttes 416 NOK/fat (NB2011priser), blir nettonåverdi 10,7 milliarder 2011-kroner. Fremtidig utbygging av tilleggsressursene i nordlige Eldfisk er ikke inkludert og øker det samfunnsøkonomiske potensialet ytterligere. Basert på disse forhold forventer OD at Eldfisk vil ha levetid utover 2028 og anser at foreliggende prosjekt vil bidra til økt verdiskaping fra norsk sokkel.
Kraftforsyningssystem og evaluering av kraft fra land
Det nåværende kraftanlegget på Ekofisk og Eldfisk har, dersom en samkjører kraft mellom disse feltene, tilstrekkelig kapasitet til å dekke behovet for de to nye innretningene. Det er imidlertid begrenset kraftkapasitet utover dette, og det er for eksempel ikke tilstrekkelig for elektrifisering av de dieseldrevne boreinnretningene.
En fremtidig utbygging av nordlige Eldfisk, Tor og Tommeliten Alpha vil øke kraftbehovet i området. Økningen er avhengig av hvilke konsepter som blir valgt. I tidsperioden fra 2016+ når nye forbrukere kommer inn og kraftturbinene på 2/4 K etter hvert stenger ned på grunn av levetidsbegrensninger, må nye kraftløsninger iverksettes for å dekke dette kraftbehovet.
Fordelingssystemet for elektrisk kraft, som kabel og transformatorer, vurderes til å ha tilstrekkelig fleksibilitet og kapasitet for fremtidige behov, og er også tilrettelagt for mottak og fordeling av kraft fra land eller fra et nytt kraftsenter i området på et senere tidspunkt. Den nye kabelen mellom Ekofisk og Eldfisk vil kunne utgjøre en første del av et fremtidig fordelingsnett ved en eventuell kraft fra land løsning.
ConocoPhillips og BP har i samarbeid med OD og leverandører, utredet muligheten for en samordnet løsning for kraft fra land for flere innretninger i sørlige nordsjø, med særlig oppmerksomhet rettet mot feltene Ekofisk, Eldfisk og Ula. Overføring av overskuddskraft fra Valhall, som allerede er tilknyttet landnettet, er også blitt vurdert. Samarbeidet ble avsluttet forsommeren 2010 da BP ville utrede nærmere muligheten for forlenget levetid for det eksisterende kraftanlegget på Ula. OD mottok i januar 2011 en rapport fra BP hvor det skisseres tre ulike kraftløsninger for Ula: Oppgradering av eksisterende kraftanlegg, investering i nytt anlegg eller kraft fra land. Det er ikke konkludert på hvilken løsning som bør velges for det fremtidige kraftanlegget.
OD har vurdert ulike løsninger for kraft fra land, hvor en har variert parametre som elektrifiseringsgrad av Ekofisk og Eldfisk, fremtidig kraftbehov for produksjon av nye ressurser i området og ulik grad av samordning og kostnadsbesparelser for Ula. OD har utført egne vurderinger av kostnadene, blant annet basert på data fra samarbeidsprosjektet med operatørene, og fra andre feltstudier og prosjekter. Disse kostnadsestimater er lavere enn det operatøren legger til grunn, men høyere enn det som er lagt til grunn i Klimakur. Tiltakskostnader for kraft fra land til Ekofisk-området alene (uten samordning med Ula) er beregnet til 1878 kroner per tonn CO2. Beregningene er gjort med klimakur prisforutsetninger, men med ODs anslag for investerings- og driftskostnader.
ODs beregninger viser at en elektrifisering av innretninger i den sørlige Nordsjøen kan være et av de tiltakene med lavest tiltakskostnader, sammenlignet med andre prosjekter for kraft fra land identifisert i Klimakur. Dette forutsetter at synergier og kostnadsdeling med andre funn og felt i området blir realisert. En løsning med kraft fra land vil også kunne gi mulighet for større forsyningssikkerhet og regularitet for kraftforsyningen for Ekofisk, og gi større fleksibilitet til å dekke fremtidige økt kraftbehov.
Det vil komme mer informasjon om kraftbehovet i området i tiden fremover. Dette innbefatter avklaringer vedrørende nye utbyggingsplaner for funn og felt i Ekofisk-området og den fremtidige energisituasjonen og valg av kraftløsning på Ula. Basert dette mener OD at det blir viktig å holde opsjonen for en kraft fra land løsning åpen, og at operatøren bør gjøre en oppdatert evaluering innen 1. juni 2012.
På bakgrunn av det ovenstående anbefaler OD at PUD Eldfisk II og PUD Ekofisk sør godkjennes, men med vilkår knyttet til ressursutnyttelsen på Eldfisk og framtidig mulighet for kraft fra land.
5.3 Olje- og energidepartementes vurdering
Olje- og energidepartementet viser til vurderingene av utbyggingsplanene gjort av Arbeidsdepartementet og Petroleumstilsynet.
Olje- og energidepartementet viser videre til Oljedirektoratets vurderinger av utbyggingsplanen for Ekofisk sør og Eldfisk II som godtgjør at reservene i Ekofisk-feltet og Eldfisk-feltet kan utvinnes på en forsvarlig måte med hensyn til god ressursforvaltning. For å få en best mulig utnyttelse av ressursene i Eldfisk-feltet, er det knyttet vilkår til boreplanen. Dette for å sikre at Eldfisk II-utbyggingen i kombinasjon med en senere selvstendig utbygging av Eldfisk nord gir størst mulig verdiskaping.
Det er gjennomført konsekvensutredning for både Ekofisk sør og Eldfisk II. Det er ikke ventet negative konsekvenser for naturressurser og miljø av betydning. Det er ikke påvist koraller i området og det er heller ikke påvist kulturminner eller skipsvrak i området som omfattes av utbyggingen. Konsekvensutredningene har ikke avdekket forhold som tilsier at prosjektet ikke bør gjennomføres, eller at det bør gjennomføres spesielle avbøtende tiltak utover de som er planlagt.
Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet har hatt dialog med operatør om utbyggingsløsningen for Ekofisk sør og Eldfisk II før innsending av plan for utbygging og drift. Formålet med denne dialogen har vært å sikre at den valgte utbyggingsløsningen gir god ressursforvaltning og at den oppfyller myndighetenes krav, herunder miljøkrav.
Operatørens beregning viser at prosjektene er lønnsomme. Analyser utført av Oljedirektoratet bekrefter dette. Olje- og energidepartementet mener på denne bakgrunn at utbygging av Ekofisk sør og Eldfisk II er et tilstrekkelig samfunnsøkonomisk lønnsomt og robust prosjekt som bidrar til god ressursforvaltning. Investeringene i prosjektene og inntektene til staten vil gi positive virkninger for samfunnet.
Nåverdiberegningene for prosjektene baserer seg på at utvinningstillatelsen utløper i 2028. Olje- og energidepartementet påpeker at det er et potensial for drift av feltene fram mot 2050. I tillegg er det interessante funn og prospekter i området som representerer et oppsidepotensial. Utbyggingen av Ekofisk sør og Eldfisk II er positivt for hele området da det øker fleksibiliteten for innfasing av andre ressurser i området, noe som vil kunne bidra til ytterligere verdiskaping.
Olje- og energidepartementet viser videre til at Ekofisk sør og Eldfisk II vil gi utslipp til luft blant annet fra kraftgenerering på feltene. Det vil ikke bli bygget ny kraftgenereringskapasitet i forbindelse med prosjektene, kun utnyttelse av eksisterende kapasitet på Ekofisk og Eldfisk. Departementet ser positivt på at det legges en kraftkabel mellom feltene for å sikre energioptimal utnyttelse av kraftgenereringskapasiteten på de to feltene. Kraft fra land til Ekofisk-området er vurdert av operatøren og Oljedirektoratet. Ingen av løsningene har et kostnadsnivå i forhold til effekt på utslippene som tilsier at tiltaket bør gjennomføres nå. Det er imidlertid satt av plass på den nye Ekofisk 2/4 Z-plattformen slik at Ekofisk-området kan få kraft fra land dersom dette skulle bli en aktuell løsning i fremtiden.
Departementet er oppmerksom på at det kan komme et mulig tredjeparts kraftbehov i området slik at tiltakskostnadene for kraft fra land reduseres. Selv om det er betydelig usikkerhet knyttet til dette, mener departementet likevel det er viktig at det legges til rette for at området kan få kraft fra land på et senere tidspunkt.
Konsesjonstiden for utvinningstillatelse 018 utløper 31. desember 2028. I planene for utbygging og drift opplyses det at både Ekofisk- og Eldfisk-feltet forventes å være i produksjon fram mot 2050. Samtidig med innlevering av plan for utbygging og drift har ConocoPhillips Skandinavia AS, på vegne av rettighetshaverne, på denne bakgrunn søkt om forlengelse av konsesjonstiden for utvinningstillatelse 018. Olje- og energidepartementet vil fatte vedtak når søknaden er ferdig behandlet.
5.4 Budsjettmessige konsekvenser for SDØE
Utbyggingen av Eldfisk II vil på bakgrunn av informasjon gitt av operatøren medføre om lag 181 mill. kroner i investeringer og om lag 2,8 mill. kroner i kalkulatoriske renter for SDØE i inneværende år.
Utbyggingen av Ekofisk sør vil på bakgrunn av informasjon gitt av operatøren medføre om lag 145 mill. kroner i investeringer og om lag 2,2 mill. kroner i kalkulatoriske renter for SDØE i inneværende år.
Det er dekning for disse kostnadene i gjeldende budsjett, jf. Prop. 1 S (2010-2011) og Innst. 9 S (2010-2011) henholdsvis kap. 2440 post 30 og kap. 5440 post 24.5.