2 Lovforslagets bakgrunn
2.1 Gjeldende rett
Forvaltningsloven ble endret ved lov 21. desember 2001 nr. 117 for å legge til rette for elektronisk kommunikasjon på forvaltningsrettens område. Loven har likevel ingen omfattende regulering av elektronisk kommunikasjon, men hjemler i stedet – sammen med lov 15. juni 2001 nr. 81 om elektronisk signatur – utfyllende regler fastsatt i eForvaltningsforskriften.
Et forvaltningsorgan kan bare formidle forhåndsvarsel og underretning om et enkeltvedtak elektronisk dersom mottakeren har gitt sitt uttrykkelige samtykke til dette. Dette følger av forvaltningsloven § 16 og § 27 og er utdypet i eForvaltningsforskriften § 8.
Uttrykkelig samtykke må også innhentes i forkant for «andre meldinger som har betydning for mottakerens rettsstilling, for behandlingen av saken eller for meldinger som det av andre grunner er av særlig betydning å sikre at vedkommende mottar», jf. eForvaltningsforskriften § 8 nr. 6.
Når det gjelder den enkeltes anledning til å henvende seg elektronisk til et forvaltningsorgan, er dette i all hovedsak regulert i eForvaltningsforskriften. Bare enkelte fragmenter framgår av forvaltningsloven, slik som muligheten til å framsette en klage elektronisk, jf. forvaltningsloven § 32 fjerde ledd. Den praktiske hovedregelen framgår av eForvaltningsforskriften § 3 nr. 1:
«Enhver som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon når det skjer i henhold til den form og fremgangsmåte og ved bruk av den elektroniske adressen som forvaltningsorganet har anvist for den aktuelle type henvendelse.»
I tillegg finnes det en rekke bestemmelser om elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og publikum i særlovgivningen.
2.2 Elektronisk kommunikasjon i Danmark og Sverige
Danmark har ingen omfattende regulering av elektronisk kommunikasjon sammenliknbar med den Norge har gjennom forvaltningsloven og eForvaltningsforskriften. Etter lov nr. 528 af 11/06/2012 om Offentlig Digital Post får imidlertid innbyggere og virksomheter en plikt til å motta henvendelser fra det offentlige i sin elektroniske postkasse, kalt Offentlig Digital Post. Privatpersoners tilknytning til ordningen skal skje i november 2014, mens det for virksomheter skal skje i løpet av 2013. I mellomtiden er det frivillig for den enkelte å registrere seg for bruk av systemet. Rettsvirkningene av å motta elektronisk post skal være som for tradisjonell papirpost. Adressater som ikke er i stand til å motta henvendelser fra det offentlige elektronisk, kan søke om fritak.
Heller ikke Sverige har noen omfattende regulering av elektronisk kommunikasjon sammenliknbar med den Norge har. De reglene som finnes, er i stedet spredt i særlovgivningen. Det er opp til forvaltningen å avgjøre om bruk av elektronisk kommunikasjon er passende og forsvarlig i det enkelte tilfellet.
Det svenske Skatteverket har etablert et system der den enkelte ved bruk av elektronisk ID får tilgang til en sikker digital postkasse. Skatteverket skal også opprette et register over dem som slutter seg til infrastrukturen – både over enkeltpersoner som ønsker å motta henvendelser elektronisk, og over leverandører av elektroniske tjenester for postforsendelse og elektroniske postkasser. I første fase vil postkassetjenesten tilbys av Skatteverket, men etter hvert skal det også åpnes for private postkasseleverandører.
2.3 Den norske befolkningens bruk av elektronisk kommunikasjon
En undersøkelse av nordmenns holdning til å motta post fra forvaltningen i en sikker digital postkasse ble gjennomført av Norstat i mars 2013 på oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Undersøkelsen viser blant annet at 65 prosent av de spurte stiller seg positive til en sikker digital postkasse. 19 prosent stilte seg nøytrale og 17 prosent var negative. Til sammen er 84 prosent positive eller nøytrale til å motta brev fra det offentlige i en digital postkasse. Dette er en positiv utvikling fra en sammenliknbar undersøkelse vinteren 2011. Da svarte 40 prosent at de foretrekker å motta brev fra stat og kommune elektronisk, mens 46 % svarte at de ikke ønsker dette. Svarene fra 2011 ble innhentet i en undersøkelse om nordmenns holdning til offentlige tjenester på internett og elektronisk ID, gjennomført av Opinion på oppdrag av Difi.
I undersøkelsen gjennomført i mars 2013 ble innbyggerne også spurt om de ville reservere seg mot å ta i bruk en sikker digital postkasse og heller motta brev på papir. 31 prosent svarte at de ville reservere seg. De viktigste grunnene som ble angitt for dette, var:
at papir er enklere å forholde seg til og mer oversiktlig
frykt for dårlig sikkerhet
ønske om å arkivere manuelt
usikkerhet om hvem som har ansvaret dersom noe skulle komme på avveie
lav datakunnskap
usikkerhet om hvem som skal spørres ved behov for hjelp.
Samtidig har Norge en befolkning som i stor grad benytter seg av elektroniske løsninger. Det er registrert i overkant av 2,8 millioner brukere av MinID i ID-porten. To av tre søknader om pensjon sendes på nett. Tall fra Statistisk sentralbyrås undersøkelse Bruk av IKT i husholdningene, 2012, 2. kvartal viser dessuten (undersøkelsen omfatter norske innbyggere fra og med 16 år til og med 74 år):
93 prosent av norske husholdninger i 2012 har tilgang til internett i hjemmet (tallet gjelder for husholdninger der minst én er under 75 år).
86 prosent av den norske befolkningen bruker internett hver dag.
Tilgang til og bruk av internett øker mest blant de eldste gruppene i befolkningen.
86 prosent av den norske befolkningen bruker nettbank.
Åtte av ti innbyggere har vært i kontakt med offentlige myndigheter via internett det siste året. Blant de i aldersgruppen 65-74 år er tallet syv av ti.
Selv om enkelte undersøkelser viser at ikke alle innbyggere er like klare for å ta i bruk løsninger for elektronisk kommunikasjon, er det grunn til å si at Norge samlet sett har en digitalt moden befolkning. Tall for bruk av nettbank indikerer for øvrig at innføring av gode tekniske løsninger medfører at bruken øker.
2.4 Regjeringens arbeid for digitalisering
Slik det framgår av Meld. St. 23 (2012-2013) Digital agenda for Norge, IKT for vekst og verdiskapning som ble lagt fram 22. mars 2013, ønsker regjeringen å øke farten i digitaliseringen av forvaltningen og også at forvaltningens kommunikasjon som hovedregel skal skje elektronisk. Tekniske løsninger som skal etableres for å oppnå dette, er under planlegging av Difi. I tillegg arbeides det med digitalisering av offentlige tjenester i mange virksomheter. Enkelte målsetninger er skissert av regjeringen i digitaliseringsprogrammet På nett med innbyggerne, som ble lagt fram i april 2012, jf. programmets kapittel 3.3:
«Regjeringen tar sikte på å tilby innbyggere og næringsliv en digital postkasse hvor de kan motta digital post fra staten på en sikker måte. Den digitale postkassen vil i motsetning til vanlig e-post tilfredsstille kravene til sikkerhet. Regjeringen tar sikte på at det skal legges til rette for en toveis digital kommunikasjon mellom innbyggere og statlige virksomheter i fremtiden. Det tas sikte på at kommuner også skal kunne bruke den digitale postkassen, men dette krever samordning på kommunal side. I den digitale postkassen vil brukerne få tilgang til alle vedtak og meldinger fra det offentlige og ha oversikt over all sin digitale kommunikasjon med forvaltningen. Brukerne varsles om nye brev i postkassen på sms eller e-post.»
Løsningen for elektronisk post fra det offentlige skal ha gode systemer og rutiner for å ivareta konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Dette innebærer at posten bare skal være tilgjengelig for mottakeren, at meldingen er korrekt og fullstendig, og at meldingen er tilgjengelig til rett tid.
2.5 Advokat dr. juris Rolf Riisnæs’ utredning
For å legge til rette for at forvaltningens kommunikasjon som hovedregel skal kunne være elektronisk, er det nødvendig å endre forvaltningsloven og eForvaltningsforskriften. På oppdrag fra Fornyings-, administrasjons-, og kirkedepartementet i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet har advokat dr. juris Rolf Riisnæs utredet forholdet til disse regelverkene nærmere. Utredningen Digitalt førstevalg – utredning av krav til samtykke mv ble levert 11. september 2012.
2.6 Høringen
5. oktober 2012 sendte Fornyings-, administrasjons-, og kirkedepartementet ut et høringsbrev der en bl.a. redegjorde for målsettingen i digitaliseringsprogrammet om elektronisk kommunikasjon som hovedregel og etablering av en digital postkasse for den enkelte. Det ble også redegjort for forslagene til regelverksendringer i advokat dr. juris Rolf Riisnæs’ utredning Digitalt førstevalg – utredning av krav til samtykke mv, som lå ved. Høringsfristen var 2. januar 2013, og adressatene var:
Departementene
Fylkeskommunene
Kommunene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidstilsynet
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Departementenes Servicesenter
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstoladministrasjonen
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Fylkesmennene
Konkurransetilsynet
Helsedirektoratet
Helseforetakene
Landets pasient- og brukerombud
Mattilsynet
Medietilsynet
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten
Norges Bank
Norsk kulturråd
Politidirektoratet
Posten Norge
Post- og teletilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksarkivet
Sametinget
Samordna opptak
Sivilombudsmannen
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens innkrevingssentral
Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)
Statens kartverk
Statens landbruksforvaltning
Statens lånekasse for utdanning
Statens pensjonskasse
Statens vegvesen
Statistisk sentralbyrå
Statsbygg
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Abelia
Akademikerne
ALT
Amnesty International Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Arbeidsmiljøsenteret
Bedriftsforbundet
Civita
Deltasenteret
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dataforening
Den Norske Dommerforening
Den norske legeforening
Fagforbundet
Finansnæringens Arbeidsgiverforening
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
IKT Norge
Innovasjon Norge
JURK
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
NITO
Norges forskerforbund
Norges forskningsråd
Norges Juristforbund
NorSIS
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon
Næringslivets Sikkerhetsråd
Personvernnemnda
SAMFO – Arbeidsgiverforening for samvirkeforetak
Seniornett
Teknologirådet
Unio
Virke
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Arbeidsforskningsinstituttet AS
Forskningsstiftelsen Fafo
Institutt for samfunnsforskning
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)
Transportøkonomisk institutt
Universitetet for miljø- og biovitenskap på Ås
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Følgende instanser uttalte at de ikke ville gi uttalelse i saken eller at de ikke hadde merknader til forslagene:
Forsvarsdepartementet
Kulturdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
Departementenes servicesenter
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstolsadministrasjonen
Konkurransetilsynet
Nasjonalbiblioteket
Norges Bank
Følgende instanser har uttalt seg om realiteten i forslagene:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kunnskapsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Arbeidstilsynet
Barneombudet
Brønnøysundregistrene
Finanstilsynet
Forskningsrådet
Helsedirektoratet
Husbanken
Lånekassen
Mattilsynet
Medietilsynet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Oslo universitetssykehus
Politidirektoratet
Posten Norge
Post- og teletilsynet
Riksarkivet
Samordna opptak
Sivilombudsmannen
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens innkrevingssentral
Statens landbruksforvaltning
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Statens vegvesen
Universitetssykehuset Nord-Norge
Buskerud fylkeskommune
Hedmark fylkes eldreråd
Hordaland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Bergen kommune
Enebakk kommune
Fredrikstad kommune
Horten kommune
Lenvik kommune
Nittedal kommune
Oslo kommune
Sandnes kommune
Skedsmo kommune
Sørum kommune
Trondheim kommune
Vefsn kommune
Den Norske Advokatforening
Fagforbundet
Finans Norge (FNO)
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
IKT-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk arkivråd
SAMFO – Arbeidsgiverforening for samvirkeforetak
Seniornett Norge
Spekter
Virke
Universitetet i Bergen
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
To privatpersoner