Del 1
Innledning

1 Innledning – proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Departementet signaliserte i arbeidet med samhandlingsreformen, jf. Prop. 91 L (2010-2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. side 265, at det var et behov for å se nærmere på bestemmelsene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Denne proposisjonen er en oppfølging av dette arbeidet. I tillegg foreslår departementet flere lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre pasientrettighetsdirektivet i norsk lovgivning.

Det arbeides kontinuerlig i hele helse- og omsorgstjenesten med å redusere ventetider, unngå fristbrudd og sikre helhetlige pasientforløp. Departementet har arbeidet målrettet mot de regionale helseforetakene blant annet for at ventetidene for utredning og behandling i spesialisthelsetjenesten skal reduseres, og at fristbrudd ikke skal forekomme. De regionale helseforetakene rapporterer månedlig til departementet, og tallene viser en positiv utvikling.

Det er viktig at regelverket fungerer i praksis og bidrar til gode pasientforløp. På bakgrunn av ulike undersøkelser, tilsynsrapporter og tilbakemeldinger fra fagmiljøene kan det stilles spørsmål ved om bestemmelsene i §§ 2-1 b og 2-2 i pasient- og brukerrettighetsloven i tilstrekkelig grad understøtter og bidrar til god tilgjengelighet til spesialisthelsetjenester, forsvarlige pasientforløp og riktig prioritering av pasientene.

Hovedformålet med lovforslagene er å forenkle og forbedre regelverket, bedre understøtte et forsvarlig pasientforløp, samt sikre tilgang til spesialisthelsetjenesten for de pasientene som har behov for det.

1.2 Oppsummering av proposisjonens forslag

Proposisjonen inneholder fire sentrale lovforslag i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Departementet foreslår å endre fristen for retten til vurdering fra 30 til 10 virkedager. Endringen innebærer et tydelig krav til spesialisthelsetjenesten om at henvisningene bør vurderes fortløpende, og senest innen 10 virkedager. Dette vil være en betydelig forsterkning av pasientrettighetene, og et tydelig krav til foretakene om at det så raskt som mulig skal avklares hva slags tilbud pasienten skal få.

Videre foreslår departementet at når vurderingen av henvisningen viser at pasienten har behov for helsehjelp, skal spesialisthelsetjenesten innen 10 virkedager gi informasjon om tidspunkt for når helsehjelpen i form av utredning eller behandling senest skal starte. Der det er mulig bør informasjonen være så konkret at pasienten får vite hvilken dato og hvilket klokkeslett (time) han eller hun skal møte opp for utredning eller behandling.

I dag er det slik at noen pasienter blir vurdert til å ha en rett til nødvendig spesialisthelsetjeneste, andre kun til å ha et behov for helsehjelp, mens en tredje gruppe avvises eller henvises tilbake til den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Dette skillet mellom rettighetspasienter og ikke-rettighetspasienter er vanskelig å forstå og å praktisere både for helsepersonell og pasienter. Departementet foreslår derfor å oppheve dette skillet.

Forslaget innebærer at istedenfor å operere med tre grupper av pasienter innenfor spesialisthelsetjenesten, blir det nå kun to grupper. Det vil være en gruppe som vurderes til å ha behov for spesialisthelsetjeneste og som får rett til nødvendig spesialisthelsetjeneste, og en gruppe som avvises eller henvises tilbake til den kommunale helse- og omsorgstjenesten fordi de ikke er vurdert til å ha behov for spesialisthelsetjeneste.

Vurderingen av om en pasient har rett til nødvendig spesialisthelsetjeneste blir dermed sammenfallende med den helsefaglige vurderingen av behov for helsehjelp. Det vil si at dersom en helsefaglig vurdering tilsier at pasienten har behov for spesialisthelsetjeneste, skal helsepersonellet også tildele vedkommende pasient en rett til helsehjelp uten å måtte foreta en vurdering av om behovet er stort nok til å oppfylle visse juridiske vilkår for å få en rett, slik det kreves i dag. Det vil innebære en betydelig forenkling for det helsepersonellet som foretar disse vurderingene daglig.

I tillegg vil endringen innebære en betydelig forsterkning av pasientrettighetene, og vil gi pasientene bedre rettssikkerhet. I dag viser statistikk at det dessverre kan være tilfeldig om en pasient blir vurdert til å være en rettighetspasient eller ikke. Til tross for at det i flere år har vært arbeidet med å få en mest mulig lik praksis med hensyn til hvilke pasienter som skal ha rett til spesialisthelsetjeneste, varierer andelen fremdeles betydelig mellom de regionale helseforetakene, innenfor regionen og innad i pasientgrupper. Med lovforslaget vil man unngå dette, og forslaget vil dermed bidra til mer likeverdige tjenester.

Det er i dag slik at det i utgangspunktet er pasienten som skal ta kontakt med HELFO ved fristbrudd. Tall viser imidlertid at det er relativt få som benytter seg av denne rettigheten. Det kan tenkes ulike årsaker til dette, for eksempel manglende kjennskap til og kunnskap om rettigheten. Departementet foreslår derfor istedenfor pasienten, skal spesialisthelsetjenesten kontakte HELFO dersom de ikke er i stand til å oppfylle den juridiske fristen for når helsehjelp senest skal gis. Dette vil både bidra til å sikre at pasienter får helsehjelp innen forsvarlig tid, og til likeverdige tjenester fordi det da ikke kun vil være de ressurssterke pasientene som sikres helsehjelp innen fristen.

Proposisjonen inneholder også lovforslag som er nødvendige for å gjennomføre Europarlamentets- og rådsdirektiv 2011/24/EU om pasientrettigheter ved grensekryssende helsetjenester, heretter kalt pasientrettighetsdirektivet. Pasientrettighetsdirektivet ble vedtatt av EU våren 2011 og medlemslandene fikk frist til 25. oktober 2013 med å gjennomføre det.

Pasientrettighetsdirektivet er i all hovedsak en klargjøring og regelfesting av pasienters rett til refusjon av utgifter til helsehjelp i andre EU-land. Denne retten følger allerede av traktaten og EU-domstolenes praksis. Forskrift om stønad til helsetjenester i annet EØS-land som trådte i kraft 1. januar 2011, ivaretar langt på vei Norges forpliktelser til å refundere utgifter ved helsehjelp mottatt i andre EØS-land.

Den nevnte forskriften omfatter imidlertid ikke spesialisthelsetjenester som vurderes som ”sykehusbehandling”. I denne proposisjonens del III fremmes forslag om å utvide dagens refusjonsordning til å omfatte også slik helsehjelp. Det fremmes videre forslag om at det stilles krav om forhåndsgodkjenning for refusjon av utgifter til ”sykehusbehandling”. Forhåndsgodkjenning må gis i de tilfeller pasienten ikke har fått slik helsehjelp innen en helsefaglig forsvarlig tidsfrist i trygdelandet.

2 Bakgrunn for proposisjonen

2.1 Nærmere om høringsnotat om endringer i pasient- og brukerrettighetsloven og implementering av pasientrettighetsdirektivet

Høringsnotat om endringer i pasient- og brukerrettighetsloven og implementering av pasientrettighetsdirektivet ble sendt på høring 16. oktober 2012 med høringsfrist 16. januar 2013.

Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende instanser:

• Departementene

• Fylkesmennene

• Sysselmannen på Svalbard

• Riksrevisjonen

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Sametinget

• Barne-, ungdoms- og familieetaten

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Helsedirektoratet

• Helseøkonomiforvaltningen (HELFO)

• Innovasjon Norge

• Konkurransetilsynet

• Kreftregisteret

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

• Nasjonalt råd for spesialistutdanning av leger og legefordeling

• Norges forskningsråd

• Norsk Pasientskadeerstatning

• Pasientombudene

• Pasientskadenemnda

• Personvernnemnda

• Regjeringsadvokaten

• SINTEF Helse

• Statens autorisasjonskontor for helsepersonell

• Statens helsepersonellnemnd

• Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)

• Statens helsetilsyn

• Statens legemiddelverk

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statens seniorråd

• Statens senter for Ortopedi

• Den nasjonale forskningsetiske komitè for medisin (NEM)

• Den nasjonale forskningsetiske komitè for naturvitenskap og teknologi (NENT)

• Den nasjonale forskningsetiske komitè for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH)

• Den rettsmedisinske kommisjon

• Landets distriktspsykiatriske sentra

• Landets helseforetak

• Landets kontrollkommisjoner

• Landets høyskoler (med helsefaglig utdannelse)

• Landets regionale helseforetak

• Landets universiteter

• Landets fylkestannleger

• Landets fylkeskommuner

• Landets kommuner

• ACTIS

• ADHD Norge

• Afasiforbundet i Norge

• Akademikerne

• AKAN

• Ananke, Støtteforening for mennesker med tvangslidelse

• Angstringen

• Anonyme Alkoholikere

• Aurora, Støtteforeningen for mennesker med psykiatriske helseproblem

• Autismeforeningen i Norge

• Aleris Helse

• Blå Kors Norge

• Borgestadklinikken

• Cerebral Parese-foreningen

• Collegiet Fysikalske Aromaterapeuter

• Colosseumklinikken – Allmennlegene

• DELTA

• Demensforeningen

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Jordmorforening

• Den Norske Kinesiologiforening

• Den Norske Kreftforening

• Den Norske Tannlegeforening

• Den Norske Legeforening

• De fylkeskommunale eldrerådene

• De regionale kompetansesentre for rusmiddelspørsmål

• Det Norske Healerforbund

• Drammen private sykehus

• EEG-Laboratoriet AS

• Europabevegelsen

• Fagforbundet

• Fagforbundet for Aruna-terapeutene i Norge

• Fagrådet innen Rusfeltet i Norge

• Familieterapi instituttet

• Fampo

• Fellesorganisasjonen FO

• Farmasi Forbundet

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Forbundet mot rusgift

• Foreningen for blødere i Norge

• Foreningen for el-overfølsomme

• Foreningen for hjertesyke barn

• Foreningen for human narkotikapolitikk

• Foreningen for Muskelsyke

• Foreningen for kroniske smertepasienter

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Forsvarsgruppen av 1977

• Forum for Bioteknologi

• Forum for Karakteranalytisk vegetoterapi

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Fürst medisinske laboratorium AS

• Fylkesrådet for funksjonshemmede

• Galebevegelsen

• Gatejuristen – Kirkens Bymisjon

• Gynlab AS

• Helseansattes Yrkesforbund

• Haraldsplass diakonale høgskole

• Helhetsterapiforbundet

• Helse- og sosialombudet i Oslo

• Helsetjenestens Lederforbund

• HIV-Norge

• Hørselshemmedes Landsforbund

• Idrettens helsesenter

• Informasjonssenteret Hieronimus

• Institutt for samfunnsforskning

• Institutt for allmenn- og samfunnsmedisin

• Interessegruppa for kvinner med spiseforstyrrelser

• JURK

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa

• Kirkens Bymisjon

• Klagenemnda for behandling i utlandet

• Kommuneadvokaten i Oslo

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Kriminalomsorgen, regionkontorene

• Laboratorium for Patologi AS

• Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)

• Landsforbundet Mot Stoffmisbruk

• Landsforeningen Alopecia Areata

• Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke

• Landsforeningen for Huntingtons sykdom

• Landsforeningen for kosthold og helse

• Landsforeningen for Nyrepasienter og Transplanterte

• Landsforeningen for Pårørende innen Psykiatri

• Landsforeningen for Pårørende i Psykisk helse

• Landsforeningen for Trafikkskadde

• Landsforeningen for utekontakter

• Landsforeningen for voldsofre

• Landsforeningen mot fordøyelsessykdommer

• Landslaget for offentlige pensjonister

• Landsgruppen av psykiatriske sykepleiere

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• LAR Nett Norge

• Legeforeningens forskningsinstitutt

• Marborg

• Medborgernes Menneskerettighets Kommisjon

• Medi 3 Molde AS

• Menneskeverd

• Mental Helse Norge

• M.E. Nettverket i Norge

• MS – forbundet

• NA, Anonyme Narkomane

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kompetansesenter for prehospital akuttmedisin – NAKOS

• Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse

• Nei til EU

• Nettverket for private helsevirksomheter

• Norges Astma- og Allergiforbund

• Norges Blindeforbund

• Norges Diabetesforbund

• Norges Døveforbund

• Norges Fibromyalgi Forbund

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Handikapforbund

• Norges Juristforbund

• Norges kristelige legeforening

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Landsforbund av Homøopraktikere

• Norges Naprapatforbund

• Norges Optikerforbund

• Norges Parkinsonforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Tannteknikerforbund

• Norsk Akupunkturforening

• Norsk Audiografforbund

• Norsk Cøliakiforening

• Norsk Epilepsiforbund

• Norsk Ergoterapeutforbund

• Norsk Forbund for autoriserte feldenkraispedagoger

• Norsk Forbund for klassisk osteopati

• Norsk Forbund for Osteopatisk Medisin

• Norsk Forbund for psykoterapi

• Norsk Forbund for utviklingshemmede

• Norsk Forening for Psykisk Helsearbeid

• Norsk Forening for cystisk fibrose

• Norsk Forening for Estetisk Plastikkirurgi NFEP

• Norsk Forening for Fargeterapi

• Norsk Forening for helhetsmedisin

• Norsk Forening for kriminalreform (KROM)

• Norsk Forening for lysstimulering

• Norsk Forening for medisinsk akupunktur

• Norsk Forening for nevrofibromatose

• Norsk Forening for Stomi- og Reservoaropererte (Norilco)

• Norsk Forening for Tuberøs Sklerose

• Norsk Forum for terapeutiske samfunn

• Norsk Forskerforbund

• Norsk Fysioterapeutforbund

• Norsk Gestaltterapeut forening

• Norsk Helse- og Velferdsforum

• Norsk Helsesekretærforbund

• Norsk Homøopatisk pasientforening

• Norsk Immunsviktforening

• Norsk Intravenøs Forening

• Norsk Kiropraktorforening

• Norsk Landsforening for laryngectomerte

• Norsk Legeforening for Maharishi Ayur-Veda

• Norsk Logopedlag

• Norsk Massørforbund

• Norsk Manuellterapeutforening

• Norsk OCD forening, ANAKE

• Norsk Osteopatforbund

• Norsk Osteoporoseforening

• Norsk Ortopedisk Forening

• Norsk Palliativ Forening

• Norsk Pasientforening

• Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)

• Norsk Pensjonistforbund

• Norsk Presseforbund

• Norsk Psoriasis Forbund

• Norsk Psykologforening

• Norsk Psykiatrisk Forening

• Norsk Psykoanalytisk Institutt

• Norsk Refleksologisk Forbund

• Norsk Radiografforbund

• Norsk Revmatikerforbund

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Sykehus- og helsetjenesteforening (NSH)

• Norsk Tannpleierforening

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Norsk Tourette Forening

• Norsk Thyreoideaforbund

• Norske Fotterapeuters Forbund

• Norske helikopteransattes forbund (NHF)

• Norske Homeopaters Landsforbund

• Norske Kosmetologer og Hudterapeuters Forbund

• Norske Naturterapeuters Hovedorganisasjon

• Norske Ortoptister forening

• Norske Rosenterapeuters Forening

• NOVA

• NUPI

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• PARAT

• PARAT Helse

• PRISY – Privatsykehusenes fellesorganisasjon

• Privatpraktiserende Fysioterapeuters Forbund

• PRO-LAR – Nasjonalt forbund for folk i LAR

• PRO-Sentret

• Regionsentrene for barn og unges psykiske helse

• Ressurssenteret for omstilling i kommunene (RO)

• Rettspolitisk forening

• Ringvoll Klinikken

• Rokkansenteret

• Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)

• ROS – Rådgivning om spiseforstyrrelser

• Ryggmargsbrokk og hydrocephalusforeningen

• Ryggforeningen i Norge

• Røntgeninstituttenes Fellesorganisasjon

• Rådet for psykisk helse

• SABORG – Sammenslutning for alternativ behandlere

• Sametinget

• Seniorenes fellesorganisasjon

• Senter for medisinsk etikk, SME

• Senter for tverrfaglig kjønnsforskning

• Senter for sjeldne sykdommer og diagnosegrupper

• SPEKTER

• Statstjenestemannsforbundet

• Stiftelsen Norsk Luftambulanse

• Stiftelsen Menneskerettighetshuset

• Stiftelsen Organdonasjon

• Stiftelsen Psykiatrisk Opplysning

• Stiftelsen Rettferd for taperne

• Straffedes organisasjon i Norge (SON)

• Støtteforeningen for Kreftsyke Barn

• Stiftelsen Støttecenter mot Incest – Oslo

• Sykepleiernes faggruppe i alternativ medisin

• Turner Syndrom foreningen i Norge

• UNIO

• Universitets- og høyskoleutdannedes forbund

• Utdanningsforbundet

• Veiledningssenteret for pårørende til stoffmisbrukere og innsatte

• Vestlandske Blindeforbund

• Voksne for Barn

• Volvat Medisinske Senter AS

• We shall overcome

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Yngre legers forening

• Ønskebarn – Norsk forening for fertilitet og barnløshet

Følgende høringsinstanser har hatt kommentarer til høringen:

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Hordaland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Riksrevisjonen

• Barneombudet

• Folkehelseinstituttet

• Helsedirektoratet

• Klagenemnda for behandling i utlandet

• Norges Forskningsråd

• Pasient- og brukerombudene (felles uttalelse)

• Pasient og brukerombudet i Aust-Agder

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Akershus Universitetssykehus HF

• Helgelandssykehuset HF

• Helse Bergen HF

• Helse Finnmark HF

• Helse Fonna HF

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Nord-Trøndelag HF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Oslo universitetssykehus HF

• St. Olavs Hospital HF

• Sykehuset Innlandet HF

• Sykehuset Innlandet HF ved Habiliteringstjenesten i Oppland

• Sørlandet sykehus HF

• Universitetssykehuset Nord-Norge HF

• Vestre Viken HF

• Bjerkreim kommune

• Buskerud fylkeskommune

• Drammen kommune

• Fredrikstad kommune

• Fylkestinget i Nord-Trøndelag

• Haugesund kommune

• Oslo kommune – Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester

• Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne - Fet kommune

• Øvre Eiker kommune

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Borgestadklinikken - Blå kors sør SA

• Den Norske Advokatforeningen

• Den norske legeforening

• Den Norske tannlegeforening

• Det Norske Healerforbundet

• Fagforbundet

• Fagrådet - Rusfeltets hovedorganisasjon

• Foreningen for Kroniske Smertepasienter

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gatejuristen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kirkens Bymisjon Oslo

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Kreftforeningen

• Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke

• Landslaget for offentlige pensjonister

• Lovisenberg Diakonale Sykehus

• Nei til EU

• Norges Kommunistiske Parti

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norges Optikerforbund

• Norsk Epilepsiforbund

• Norsk Manuellterapeutforening

• Norsk Psykoanalytisk forening

• Norsk Psykologforening

• Norsk Revmatikerforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Pensjonistforbundet

• Regionsenter for barn og unges psykiske helse

• Rusmisbrukernes interesseorganisasjon

• Ryggforeningen i Norge

• Østfold Nei til EU

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader eller innvendinger til høringsforslaget eller at de ikke ønsker å avgi høringsuttalelse:

• Arbeidsdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Fornyings-, administrasjon- og kirkedepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Regjeringsadvokaten

• Kriminalomsorgen region vest

• Kriminalomsorgen region øst

• Statens legemiddelverk

I tillegg til høringsinnspill avholdt departementet fire høringsmøter. Tre av høringsmøtene knyttet seg til endringene i pasient- og brukerrettighetsloven og ett høringsmøte knyttet seg til implementeringen av pasientrettighetsdirektivet.

I det første høringsmøtet deltok følgende høringsinstanser:

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

I det andre høringsmøtet deltok følgende høringsinstanser:

• Den norske legeforening

• Norsk sykepleierforbund

• Norsk psykologforening

• Fagforbundet

I det tredje høringsmøtet deltok følgende høringsinstanser:

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Helse-, og sosial- og eldreombudet i Oslo

I det fjerde høringsmøtet vedrørende implementering av pasientrettighetsdirektivet deltok følgende høringsinstanser:

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Norsk Pasientforening

• Pasient- og brukarombud Sogn og Fjordane

• Helse-, sosial- og eldreombudet i Oslo

• Helse Vest RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Nei til EU

• Norsk sykepleierforbund

3 Pasient- og brukerrettigheter – historikk, omfang og utforming

3.1 Kort om historikk

Etter sykehusloven fra 1.1.1970 hadde sykehus og fødehjem en plikt til å motta en pasient hvis det etter de foreliggende opplysninger måtte antas at den hjelp institusjonen kunne gi var påtrengende nødvendig, jf. § 6 første ledd. Plikten inntrådte ikke dersom institusjonen forvisset seg om at nødvendig hjelp kunne ytes av annen institusjon eller lege som etter forholdene var nærmere til å yte den, jf. § 6 andre ledd. Den som hadde det faglige ansvaret for behandlingen av pasienter ved institusjonen eller avdelingen på institusjonen, kunne straffes med bøter eller med fengsel inntil 3 måneder for brudd på denne plikten, jf. § 6 tredje ledd.

Det fremgikk av § 2 at ”enhver fylkeskommune skal sørge for planlegging, utbygging og drift av de institusjoner og tjenester som nevnt i § 1 første ledd, slik at behovet for nødvendig ambulansetransport, undersøkelse, behandling og opphold i helseinstitusjon blir dekket for befolkningen innen området”. Med andre ord hadde fylkeskommunene et ansvar for å sørge for at pasientene i fylket fikk tilgang til spesialisthelsetjenesten. Pasientene hadde etter denne loven ingen juridisk rett til helsehjelp utover en rett til øyeblikkelig hjelp.

Ved legeloven av 1980 fikk pasientene en del prosessuelle rettigheter, blant annet rett til informasjon om sin helsetilstand og om behandlingen, rett til innsyn i journal og en rett til medvirkning under behandlingen, jf. legeloven §§ 25 tredje ledd og 46. Disse rettighetene ble senere anvendt analogisk overfor andre helsearbeidere enn leger.

I 1982 fikk pasienter gjennom kommunehelsetjenesteloven § 2-1 en rett til nødvendig helsehjelp i den kommunen vedkommende bodde eller midlertidig oppholdt seg. Det var første gang pasienter gjennom lovgivning fikk en juridisk materiell rettighet til helsehjelp som gikk utover en rett til øyeblikkelig hjelp.

I 1990 kom forskrift om ventelisteregistre og prioritering av pasienter. Denne forskriften var blant annet hjemlet i sykehusloven. Det fulgte av forskriften § 3-1 at institusjonen (sykehuset) hadde plikt til å følge helsepolitiske målsettinger og nasjonale prioriteringer. Avdelingsoverlegen skulle påse at pasienter på venteliste ble prioritert i samsvar med de nasjonale prioriteringer for helsetjenesten.

Forskriften opererte med begrepene ”første prioritet”, ”annen prioritet” og ”øvrige prioritetsnivå”, jf. §§ 3-2, 3-3 og 3-4. Første prioritets behandling var tiltak som var nødvendige i den forstand at det ville ha livstruende konsekvenser dersom tiltak ikke ble iverksatt raskt. Første prioritets behandling skulle iverksettes umiddelbart. Annen prioritets behandling var tiltak som ble ansett som nødvendige i den forstand at svikt ville få katastrofale eller svært alvorlige konsekvenser på lengre sikt for pasientene. I øvrige prioritetsnivå var pasienter som ikke tilhørte de to første gruppene, og denne gruppen måtte vente til behandlingstilbud forelå.

Videre ble det i forskriften presisert at pasienter på andre prioritetsnivå som blir stående på ventelister for undersøkelse og/eller behandling, skulle registreres særskilt dersom de ikke hadde fått behandling innen seks måneder, jf. § 4-1. De pasientene som ble registrert særskilt skulle samtidig få beskjed om når behandling skulle tilbys.

Det forelå ikke juridiske materielle rettigheter for pasientene i noen av prioriteringsgruppene, men kun en rettslig forpliktelse for sykehusene til å oppfylle de krav forskriften stilte.

I 1997 ble forskrift om ventetidsgaranti fastsatt. Denne forskriften var hjemlet i sykehusloven. Det fulgte av forskriften § 7 at pasienter som ble henvist til offentlige sykehus eller spesialistpoliklinikk skulle vurderes innen 30 dager etter at henvisningen var mottatt. Vurderingen skulle skje primært på grunnlag av henvisningen, eventuelt ved at det ble innhentet supplerende opplysninger eller at pasienten ble innkalt til undersøkelse.

Pasienten og henvisende lege skulle umiddelbart bli orientert om utfallet av vurderingen, og det skulle opplyses om tilstanden var alvorlig, samt hva slags videre utredning eller behandlingsprosedyre som var aktuell. Samtidig skulle pasienten få fremmøtedato for eventuell undersøkelse eller behandling. Dersom dette ikke var mulig, skulle pasienten få informasjon om hvor lang tid det var aktuelt å vente. Og dersom behandlingstilbud ikke kunne skaffes fordi det ikke fantes ledig behandlingskapasitet, skulle pasienten ha underretning uten ugrunnet opphold.

I forskriften § 8 fremgikk det at pasienter etter vurderingen av henvisningen, skulle få tilbud om undersøkelse og eventuelt påbegynt behandling på offentlig sykehus eller spesialistpoliklinikk innen tre måneder etter at henvisningen var mottatt, så fremt tre vilkår var oppfylt. Vilkårene var at:

1. Pasienten skal ha et klart påregnelig og betydelig tap av livslengde eller livskvalitet dersom behandlingen utsettes, dvs.

   • vesentlig redusert levetid

   • vesentlig smerte eller lidelse store deler av døgnet, eller

   • vesentlige problemer i forbindelse med vitale livsfunksjoner, som næringsinntak eller toalettbesøk

2. Det foreligger god dokumentasjon for at utsiktene når det gjelder livslengde eller livskvalitet

   • vesentlig kan forbedres ved aktiv medisinsk behandling

   • vesentlig kan forverres uten behandling

   • eller at vesentlige behandlingsmuligheter kan forspilles ved utsettelse

3. De forventede resultater står i et akseptabelt forhold til kostnadene.

Dersom institusjonen ikke kunne tilby behandling innen tre måneder, hadde fylkeskommunen ansvar for å skaffe behandlingstilbud ved annen institusjon innen fylket, eventuelt i annet fylke, men fortrinnsvis innen regionen. Samlet ventetid før behandling er påbegynt skulle ikke overstige tre måneder, selv om pasienten ble overført fra en institusjon til en annen.

I 1999 kom pasientrettighetsloven. I § 2-1 første ledd fremgikk det at pasienter har rett til øyeblikkelig hjelp og rett til nødvendig helsehjelp fra kommunehelsetjenesten. Av andre ledd første setning fremkom det at pasienter har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Dette var første gang pasienter ble gitt en materiell rett til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten. I samme ledd ble det tatt inn en prosessuell bestemmelse om at helsetjenesten skulle gi den som søker eller trenger helsehjelp, de helse- og behandlingsmessige opplysninger vedkommende trengte for å ivareta sin rett.

Det ble likevel presisert i tredje ledd at retten til helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten bare gjaldt dersom pasienten kunne ha forventet nytte av helsehjelpen, og kostnadene stod i rimelig forhold til tiltakets effekt. Og i tillegg ble det i fjerde ledd tatt inn en kapasitetsbegrensning. Det fremkom at retten til helsehjelp var begrenset til den offentlig finansierte spesialisthelsetjenesten i Norge og andre tjenesteytere i den utstrekning fylkeskommunen hadde inngått avtale med disse om tjenesteyting, og ”bare innen de grenser kapasiteten setter”. I femte ledd ble departementet gitt fullmakt til å gi forskrifter om hva som skal anses som helsehjelp pasienten kan ha rett på, og tidsfristen for gjennomføring av dette.

3.2 Ulike typer pasient- og brukerrettigheter

Pasient- og brukerrettigheter er rettslige reguleringer av forholdet mellom pasient og bruker og helse- og omsorgstjenesten. Det kan for eksempel være regler som gjelder forholdet mellom pasienten og den offentlige helse- og omsorgsforvaltning (for eksempel rett til nødvendig helse- og omsorgstjeneste), eller forholdet mellom pasienter og helsepersonell (for eksempel regler om samtykke til helsehjelp).

I en rettslig sammenheng skiller man som regel mellom prosessuelle og materielle regler. I pasient- og brukerrettighetsloven, hvor en stor del av pasient- og brukerrettighetene er samlet, finnes både prosessuelle og materielle regler.

Det som kjennetegner en prosessuell pasient- og brukerrettighet er at den har som hovedformål å sikre pasienter og brukeres rettssikkerhet. Prosessuelle regler er regler om saksbehandling i relativt vid forstand. Det er regler om hvordan avgjørelser skal treffes, hvem som har kompetanse til å treffe avgjørelser osv.

I pasient- og brukerrettighetsloven er en stor del av lovbestemmelsene prosessuelle regler. Det vises for eksempel til retten til informasjon, retten til medvirkning, retten til samtykke til behandling osv. Det som kjennetegner de prosessuelle pasient- og brukerrettighetene er at de i all hovedsak kommer til anvendelse når en person er blitt pasient/bruker.

Materielle pasient- og brukerrettigheter kjennetegnes ved at de gir rett til ulike former for helse- og omsorgstjenester eller dekning av nødvendige utgifter i tilknytning til utførelsen av hjelpen. I pasient- og brukerrettighetsloven er det i utgangspunktet kapittel 2 som inneholder de materielle rettighetene. Det vises for eksempel til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a første ledd som gir pasient og bruker rett til øyeblikkelig hjelp fra kommunen, og § 2-2 som gir en pasient som henvises til sykehus en rett til å få sin helsetilstand vurdert innen 30 virkedager fra henvisningen er mottatt. Dersom en person oppfyller vilkårene som gir en rettighet, kan han eller hun kan ta rettslige skritt for å få denne oppfylt, se nærmere om dette i punkt 3.3.

Dette i motsetning til pliktbestemmelser som retter seg mot det offentlige, men som ikke direkte motsvares av en individuell rettighet for den enkelte. Et eksempel på dette er pasienter som har behov for spesialisthelsetjeneste, men ikke rett til nødvendig spesialisthelsetjeneste, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd. Pasienter i denne gruppen kan i utgangspunktet ikke gå til rettslige skritt for å få helsehjelp.

3.3 Utforming

Rettighetsfesting skal bidra til å styrke pasienters og brukeres rettssikkerhet, og sikre den enkeltes mulighet til å få gjennomført sine rettigheter. I juridisk sammenheng er det vanlig å knytte en rettighet til en form for sanksjon eller håndhevelse. Det gir en pasient/bruker som opplever at han eller hun ikke får oppfylt sin rettighet, mulighet til å ta rettslige skritt for å få den oppfylt.

I pasient- og brukerrettighetsloven er ”sanksjonen” eller håndhevelsen i utgangspunktet klage til Fylkesmannen. Det følger av lovens § 7-2 at pasient eller bruker eller dennes representant som mener at bestemmelsene i kapitlene 2, 3 og 4, samt § 5-1, § 6-2 og § 6-3 er brutt, kan klage til Fylkesmannen. Dersom saken ikke fører frem overfor Fylkesmannen, kan vedkommende pasient eller bruker ta saken inn for domstolen.

Det er gjennom klage- og domstolsbehandling at pasienten eller brukeren kan bruke rettighetene som et virkemiddel for å oppnå det helse- og omsorgstilbudet som vedkommende mener å ha krav på. Rettighetsfesting bidrar på denne måten til større trygghet og forutsigbarhet for den enkelte, og reduserer risikoen for vilkårlig forskjellsbehandling.

Hvordan rettigheten er utformet vil ha innvirkning på hvor ”sterk” eller ”svak” rettigheten vil være sett ut i fra et pasient- og brukerperspektiv. En rettighet som gir en pasient eller bruker et rettskrav dersom et objektivt og lett målbart vilkår er oppfylt, vil være naturlig å anse som en sterk rettighet. En rettighet som er utformet mer generelt og hvor det kreves for eksempel en medisinsk kompetanse for å avgjøre om vilkårene i rettighetene er oppfylt, vil fra et pasientperspektiv være å anse som en svakere rettighet.

Spørsmålet om innføring av rettigheter må også vurderes ut fra bredere perspektiv hvor blant annet hensynet til likeverdige tjenester, ressurser og prioritering tas inn. Rettigheter som er utformet med klare og lett målbare vilkår kan være problematiske, og da kanskje særlig innenfor helse- og omsorgslovgivningen. Det er til enhver tid en utvikling i denne sektoren som følge av blant annet medisinske og teknologiske nyvinninger som gir mulighet til å behandle flere og gi en bedre behandling. Det tilsier at rettighetsbestemmelser bør utformes slik at vilkårene er generelle nok til å ta høyde for den utviklingen som skjer, selv om bestemmelsen fra et pasient- og brukerperspektiv kan fremstå noe svakere. En motsatt løsning med detaljerte rettighetsbestemmelser, for eksempel gjennom rettighetsbestemmelser for konkrete lidelser og tilstander, vil innebære at noen pasient- og brukergrupper står uten rettigheter, da lovgivningen til enhver tid vil ligge etter den medisinske og teknologiske utviklingen. En mer generell pasient- og brukerregulering gir også helsepersonellet og helsetjenesten mulighet til å prioritere slik at de pasienter og brukere som trenger det mest, får hjelp først.

Et annet moment som må tas inn i vurderingen ved utformingen av rettighetsbestemmelser, er faren for å rettsliggjøre den medisinske behandlingen. For mange detaljerte rettighetsbestemmelser som skal regulere et pasientforløp, vil kunne ta fokus fra helsepersonellet primæroppgave, nemlig å yte helsehjelp. Istedenfor å være opptatt av å gi best mulig helsehjelp, kan for mange detaljerte rettighetsbestemmelser medføre at helsepersonell bruker uhensiktsmessig mye tid og ressurser på ikke å trå feil i det juridiske landskapet. Det er viktig at den rettslige reguleringen legges nært opp til den medisinske hverdagen, slik at det er et sammenfall mellom rettsreglene og den faktiske yrkesutøvelsen.

Det er med andre ord mange avveininger og vurderinger som må gjøres når det er tale om å innføre nye pasient- og brukerrettigheter. Det er ikke nødvendigvis slik at pasient- og brukerrettigheter som i utgangspunktet fra et pasient- og brukerperspektiv oppfattes som sterke, bidrar til et godt, forsvarlig og likeverdig tjenestetilbud. Rettigheter er til liten hjelp for pasientene og brukerne, dersom rettsreglene ikke bidrar til at tjenesten faktisk kan utføre de oppgavene samfunnet forventer av dem på en forsvarlig måte.