5 Kompetansekravet

5.1 Bakgrunn og gjeldende regler

5.1.1 Innledning

Det følger av folkebibliotekloven § 5 at alle kommuner skal ha fagutdannet biblioteksjef. Forskrift av 5. januar 1987 nr. 3 om personale i kommunale folkebibliotek regulerer hva slags utdanning som kvalifiserer til fagutdannet biblioteksjef. Det er også gitt veiledende retningslinjer for annen faglig kompetanse som oppfyller kvalifikasjonskravet til fagutdannet biblioteksjef. Forskriften § 3 inneholder nærmere bestemmelser om dispensasjonsadgang, dersom kommunen ikke får fagutdannet søker til utlyst biblioteksjefstilling. Det kan i første runde dispenseres for to år, forutsatt at den som tilsettes gjennomgår et innføringskurs. Dersom det heller ikke melder seg kvalifisert søker etter ny utlysning etter to år, kan det gis varig dispensasjon forutsatt at tilsatte gjennomgår et utdanningsopplegg i regi av Nasjonalbiblioteket. I tillegg er det i forskriften § 4 en særlig dispensasjonsadgang for kommuner med godt utbygget bibliotektjeneste og bred bibliotekfaglig kompetanse.

Kompetansekravet til biblioteksjefene ble innført med folkebibliotekloven fra 1971. Det er videreført i gjeldende lov fra 1985. Fra 1972 til 1985 var kravet knyttet til kommuner med over 8000 innbyggere. Både Danmark og Finland har tilsvarende krav til kompetanse i folkebibliotekene. I 1985 var dispensasjonsordningen primært for kommuner med under 3000 innbyggere.

Ultimo 2012 var det 307 kommuner som hadde fagutdannet biblioteksjef, mens 122 ikke hadde det. De 122 kommunene uten fagutdannet biblioteksjef er kommuner med færre enn 5000 innbyggere. Totalt er det bare mellom 5–7 pst. av befolkningen som bor i en kommune der folkebiblioteket har biblioteksjef uten bibliotekfaglig utdanning. 62 kommuner har dispensasjon fra kompetansekravet.

Behovet for fagkompetente biblioteksjefer har vært og er fortsatt vurdert som viktig og grunnleggende for at folkebibliotekene skal kunne utvikles og være aktuelle også i fremtiden. Biblioteksjefens oppgave er å legge til rette for en mest mulig samordnet og helhetlig bibliotektjeneste. Biblioteksjefens ansvarsområder spenner mellom kjerneområder som informasjonssøking og kunnskapsorganisering, aktuell formidling med brukerfokus, administrative oppgaver og planlegging av teknologisk strategi sett i sammenheng med utvikling av innovative bibliotektjenester. I tillegg skal en biblioteksjef kunne sette folkebibliotekets rolle inn i en større sammenheng som samfunnsaktør, der biblioteket ofte inngår som en del av kommunalt og regionalt planverk. Kravet om fagutdanning skal også bidra til effektiv ressursutnytting og sikre lokale basisfunksjoner i et nasjonalt nettverk.

5.1.2 Oppgavefordelingsmeldingen

Overordnet for kommunal organisering og drift er de kommunalpolitiske prinsippene om autonomi og selvstendighet. Dette er utgangspunktet i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling (oppgavefordelingsmeldingen). Prinsippene går ut på at kommunene skal gis størst mulig fleksibilitet med hensyn til å organisere sine tjenester. Dette begrunnes med at «når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlige for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med adekvat kompetanse for å løse oppgaven». I vedlegg 5 til meldingen ble det foreslått at Kulturdepartementet ville fremme forslag om at kravet om fagutdannet biblioteksjef skulle fjernes.

I 2003 fulgte departement opp oppgavefordelingsmeldingen gjennom et høringsnotat hvor det ble foreslått å fjerne kompetansekravet. Høringsrunden viste at det var stor motstand i biblioteksektoren mot å fjerne dette kravet. Departementet valgte derfor å beholde kompetansekravet til konsekvensene av å fjerne det var bedre utredet. Departementet ønsket også å se saken i sammenheng med utviklingen mot det sømløse biblioteket, jf. Ot.prp. nr. 82 (2002-2003) Lov om endringar i lov 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek. Stortinget sluttet seg til departementets synspunkt, jf. Innst. O. nr. 125 (2002-2003).

5.1.3 Bibliotekmeldingen

I bibliotekmeldingen fremhevet regjeringen god bibliotekfaglig kompetanse, som et bærende element i utviklingen av gode bibliotektjenester. Samtidig mente regjeringen at det er god grunn til å drøfte om kompetansekravet i folkebibliotekloven har hatt den virkningen som var tenkt. I meldingen var vurderingen at å opprettholde kompetansekravet i den formen det har hatt, ville kunne hindre en nødvendig omstilling og utvikling i biblioteksektoren. Det er særlig den midlertidige dispensasjonen som ikke har fungert godt for å oppnå den ønskede utviklingen. Det ble lagt til grunn at dispensasjonsordningen er lite hensiktsmessig for å sikre god kompetanse i folkebibliotekene.

I bibliotekmeldingen skisseres fire mulige løsninger for kompetansekravet, men uten at det konkluderes med hvilken løsning som er mest hensiktsmessig. Det heter i meldingen at departementet vil komme tilbake til drøfting av løsningsalternativene i revisjonen av folkebibliotekloven.

Da Stortinget behandlet meldingen sa stortingskomiteen seg enig i at kompetansen blant personalet er en viktig faktor for å tilby en kvalitetsmessig, forsvarlig tjeneste, jf. Innst. S. nr. 320 (2008-2009). Samtidig mente komiteen at det faktum at 30 pst. av norske kommuner ikke har fagutdannet biblioteksjef, bekrefter at folkebibliotekloven av 1985 ikke har fungert godt nok.

5.2 Høringen

Utgangspunktet for høringsnotatet var at det er bred enighet om at adekvat kompetanse er grunnleggende for gode, fremtidsrettede bibliotektjenester. Etter en vurdering av høringssvarene i forbindelse med bibliotekmeldingen besluttet departementet å høre to mulige alternativer for en utvikling av kompetansekravet i folkebibliotekloven § 5:

• Alternativ 1: Beholde kompetansekravet til biblioteksjef i kommunen, men fjerne muligheten for dispensasjon der kommunen ikke får kvalifisert fagutdannet søker.

• Alternativ 2: Fjerne kompetansekravet til biblioteksjef i kommunen i loven og erstatte det med et funksjonskrav i forskriften. Et funksjonskrav setter krav til resultatet, eller funksjonen, uten å angi måten resultatet skal oppnås på. Det angir hva lovgiver mener resultatet skal være.

Høringsrunden viste at et overveldende flertall av høringsinstansene støtter at kompetansekravet skal beholdes slik det er beskrevet i alternativ 1. Av 122 høringssvar er det 77 som støtter et forslag om å beholde krav til fagutdannet biblioteksjef og fjerne dispensasjonsordningen der man ikke får kvalifisert søker. Flere av disse mener samtidig at man bør se på hva som skal til for å kvalifisere som fagutdannet biblioteksjef. 19 av høringssvarene har ikke merknader til dette spørsmålet. Av de 77 som ønsker å beholde kompetansekravet er det 13 som mener det er riktig å beholde dispensasjonsadgangen. Det er ti høringsinstanser som ønsker å beholde loven slik den er. Bare 13 av høringsinstansene støtter å fjerne kompetansekravet og erstatte det med et funksjonskrav.

Av instansene som mener at man må beholde kompetansekravet og fjerne den generelle dispensasjonsordningen er blant andre Norsk Bibliotekforening, Norsk Forfatterforening, samt flere kommuner og fylkeskommuner. De fleste av høringsinstansene, herunder 41 av kommunene og ni av fylkeskommunene, støtter forslaget om å beholde kompetansekravet, men uten en dispensasjonsadgang, fullt ut. Akershus fylkeskommune skriver:

Akershus fylkeskommune mener det er svært viktig med fagutdannede bibliotekarer i alle kommuner, og støtter derfor departementet i deres anbefaling av alternativ 1. Vi ser mulighetene for at små kommuner med dette i større grad inngår samarbeid om felles biblioteksjef.

Også en rekke små kommuner støtter en videreføring av kompetansekravet og fjerning av dispensasjonsordningen. Blant annet skriver Bibliotekene i Nord-Østerdal:

Dette er spesielt viktig for små kommuner da fagutdannet biblioteksjef ofte er den eneste bibliotekfaglige kompetansen som finnes i kommunen. Det sikrer kvalitet på tjenesten.

Bibliotekarforbundet mener at i tillegg bør den særskilte dispensasjonsadgangen for større kommuner i forskriften § 4 fjernes. Flere av høringsinstansene påpeker også at forskriften må oppdateres med sammensetning av fag heller enn gitte studieløp.

Det er 13 av instansene som støtter at man skal beholde kompetansekravet, men mener at dispensasjonsadgangen bør beholdes. Begrunnelsen er at små kommuner sliter med å få tak i søkere med tilstrekkelig fagkompetanse og at en fjerning av dispensasjonsadgangen vil kunne føre til flere lovbrudd. Fagforbundet mener at både kompetansekrav og dispensasjonsadgang bør beholdes, da det å fjerne dispensasjonsadgangen vil kunne utarme mindre kommuner. Dette er et synspunkt som støttes av flere av høringsinstansene, herunder Finnmark fylkeskommune og åtte av kommunene.

Av de som støtter funksjonskravet er begrunnelsen primært at et kompetansekrav kan bli tyngende for små kommuner. Rogaland fylkeskommune gir uttrykk for at et kompetansekrav ikke er i tråd med kommunalt selvstyre. KS er kritiske til å videreføre et krav til bibliotekfaglig kompetanse knyttet til krav om å ha en biblioteksjef. KS skriver:

KS ber derfor at kravet til biblioteksjef tas ut av lovforslaget og at krav til funksjoner og kompetanse knyttes til virksomheten og ikke til enkeltstillinger.

Delta mener at et funksjonskrav bør velges fordi bibliotekene er i endring og det dermed er behov for mange typer kompetanse, slik at det ikke lengre er bare fagutdannete bibliotekarer som kan lede et bibliotek. Høyskolen i Oslo og Akershus går uttrykkelig imot et funksjonskrav og Bergen kommune mener at et funksjonskrav fort vil kunne bli utdatert.

5.3 Departementets vurdering og forslag

Det er bred enighet om at bibliotekfaglig kompetanse i folkebibliotekene er grunnleggende for å sikre gode bibliotektjenester. Personalets kompetanse er den viktigste faktoren for å kunne tilby en kvalitetsmessig, forsvarlig bibliotektjeneste. Bibliotekenes virksomhet knytter seg ikke bare til driften av en enkelt bibliotekinstitusjon i snever forstand, men omfatter også utvidete og utadrettede oppgaver og funksjoner, blant annet overfor spesielle brukergrupper, når det gjelder skoleverket og som del av et nasjonalt nettverk. Det er viktig å se kravet til kompetanse i sammenheng med lovens formålsparagraf. Muligheten til å utvikle biblioteket som kunnskapsallmenning, møtested og kulturarena styrkes gjennom god bibliotekkompetanse på ledernivå i kommunen. I innspill, både i utarbeidelsen av høringsnotatet og i høringsrunden kommer det frem at en konsekvens av å fjerne kompetansekravet vil kunne være at bibliotek ikke innehar den nødvendige kompetanse til å utvikle bibliotektjenestene slik at de blir innovative og fremtidsrettede. I en digital utvikling mot et sømløst bibliotektilbud vil det fremdeles være viktig med god kompetanse både på informasjonssøk og organisering, samt annen kompetanse i utvikling av bibliotekets digitale tjenester.

I 1985 var det 183 kommuner (43 pst.) som hadde fagutdannet biblioteksjef. I dag har dette økt til 307 kommuner (71 pst.). Det er grunn til å tro at lovbestemmelsen har vært medvirkende til økningen. Over 90 pst. av befolkningen bor nå i kommuner med fagutdannet biblioteksjef. Lovkravet har ikke medført full dekning. Noe av grunnen til at dette ikke er oppnådd, er at det er vanskelig å få fagutdannete søkere til deltidsstillinger i små kommuner. Det er de små kommunene, med ett årsverk eller mindre i biblioteket, som har problemer med å oppfylle lovkravet.

En rekke av høringsinstansene påpeker at et funksjonskrav lett vil bli minimumskrav som senker ambisjonene for tilbudet og dermed ikke er et incitament for lokale og regionale samarbeidsløsninger. Departementets vurdering er at man i formålsparagrafen på et overordnet nivå bør fastslå hvilke funksjoner et folkebibliotek skal ha. Dersom det skulle fastsettes et mer detaljert funksjonskrav knyttet til biblioteksjefstillingen vil det være en fare for at dette fort vil kunne utdateres, og det er ikke sikkert det vil medføre god nok fleksibilitet for alle landets forskjellige kommuner. Departementet ser behovet for at kommunene skal stå fritt til å organisere sine bibliotektjenester, men merker seg at en rekke små og store kommuner og fylkeskommuner mener det er riktig å videreføre et kompetansekrav knyttet til en biblioteksjefsstilling. Lovendringene vil etterfølges av en oppdatering av kvalifikasjonskravet i forskriften, noe som i praksis vil gjøre bestemmelsen mer fleksibel for kommunene, ved at det ikke vil være krav om et særskilt studieløp, men en sammensetning av relevante fag.

På bakgrunn av den brede støtten for alternativ 1 i høringsnotatet, mener departementet at det er riktig å holde på et kompetansekrav knyttet til biblioteksjefen ved folkebibliotekene. Departementet foreslår en videreføring av muligheten til å dispensere fra kompetansekravet på fast basis og at nærmere bestemmelser om dette fastsettes i forskrift. En mulighet til å søke om dispensasjon fra kompetansekravet vil ivareta små kommuners autonomi og selvstyre. Som alternativ til å søke om dispensasjon mener departementet at kommunene bør vurdere om kompetansekravet i stedet kan oppfylles ved samorganisering mellom kommuner eller ved å tilby aktuelle kandidater tilleggsutdannelse. Slike løsninger for å sikre god bibliotekfaglig kompetanse vil bidra til bedre bibliotektjenester. Det oppfordres også til å søke råd fra fylkeskommunen i tilfeller der det ikke er mulig å ansette fagutdannet søker. Fylkeskommunen vil kunne gi råd og veiledning for utvikling av både bibliotektjenestene og hvordan kommunene best fyller stillingen som biblioteksjef. Ved revisjon av forskriften vil den midlertidige dispensasjonsordningen, som har fungert dårlig, bli fjernet. Dette gjøres for å sikre god kompetanse ved bibliotekene. Departementet vil ikke foreslå endringer i den særskilte dispensasjonsordningen jf. forskrift om personale i folkebibliotek av 5. januar 1987 § 4 om adgangen til å dispensere fra kravet om fagutdannet biblioteksjef i folkebibliotek med bred bibliotekfaglig kompetanse i personalet.

Dispensasjonsordningen, med tilhørende utdanningsopplegg, var i utgangspunktet ment som en overgangsordning frem til alle kommuner hadde fått på plass kompetent biblioteksjef. Erfaringen viser at det ofte er de samme kommunene som søker om dispensasjon igjen og igjen. Ordningen med en midlertidig dispensasjon på to år kan hevdes å ha ført til dårligere kompetanse i folkebiblioteket, ved at verken en arbeidsgiver eller den tilsatte selv vil gjennomføre tiltak og satse på utvikling i en midlertidig stilling. En midlertidig stilling vil heller ikke være attraktiv for eventuelle søkere som har høy kompetanse på andre områder, men som ikke oppfyller kvalifikasjonskravet i forskriften.

Utdanningsopplegget som er knyttet til dispensasjonen fra kompetansekravet skulle bidra til å opprettholde god, bibliotekfaglig kompetanse, også for kommunene med dispensasjon. Denne ordningen har gitt få synlige resultater. Det har de siste årene vært synkende deltakerantall og få som gjennomfører hele utdanningsopplegget. Dette utdanningsopplegget vil avsluttes i sammenheng med en revisjon av dispensasjonsordningen.

At bibliotekene er i endring vil også reflekteres i den bibliotekfaglige utdannelsen. At det er mer enn en type utdannelse som vil kunne anses som «fagutdannelse» vil måtte reflekteres i regelverket. Departementet vil sette i gang et arbeid med å oppdatere forskrift om personale i folkebibliotek av 5. januar 1987 i kjølvannet av en lovendring. Forskriften definerer i § 2 hva som kvalifiserer som fagutdanning. Forskriften må oppdateres slik at kompetansekravet bedre tilpasses dagens utdanningssystem, som er basert på sammensetning av fag heller enn et gitt studieløp.