2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Endring av vegtrafikkloven § 40 a – Sikring av skoleelever i buss
Samferdselsdepartementet har lenge vært opptatt av trafikksikkerhet knyttet til skoleskyss i buss, og spørsmålet om bedre sikring av skoleelever i buss har vært til behandling i Stortinget ved flere anledninger.
Ved behandling av Dok. nr. 8:84/Innst S. nr. 16 (2006-2007) ba Stortinget høsten 2006 regjeringen vurdere behovet for lov- og/eller forskriftsendringer for å sikre elever forsvarlig skoleskyss. Som ledd i denne vurderingen ga Samferdselsdepartementet høsten 2007 SINTEF i oppdrag å foreta en utredning av risikoeksponering og sikkerhet knyttet til transport av skoleelever i buss. Risiko knyttet til skoleelevers bruk av ståplass i bussen sto særlig sentralt i utredningsarbeidet.
Våren 2008 ba Stortinget, ved behandling av Dok. nr. 8:28/Innst. S. nr. 149 (2007-2008), regjeringen vurdere muligheten for å innføre påbud om sitteplass for skolebarn i skoleskyss med buss. Ettersom SINTEF på dette tidspunkt ikke hadde avsluttet sitt utredningsarbeid, ble det i Stortingets anmodningsvedtak uttrykkelig påpekt at regjeringen først skulle påbegynne sitt arbeid når rapporten fra SINTEF var lagt frem for Samferdselsdepartementet.
SINTEFs rapport ”Sikkerhet knyttet til skolebarntransport i buss” ble fremlagt for Samferdselsdepartementet i mai 2008. SINTEF konkluderer i rapporten med at skaderisikoen for stående passasjerer i buss er 6-7 ganger høyere enn for sittende passasjerer. SINTEF anslår samtidig at i underkant av 10 prosent av alle skoleelever som tar buss til og fra skolen står usikret i midtgangen på hele eller deler av bussturen. Selv om ulykkesstatistikken viser at buss i all hovedsak er et trafikksikkert transportmiddel, illustrerer tallene fra SINTEF at ulykkespotensialet er stort dersom en alvorlig ulykke først skulle oppstå under dagens skoleskyssordning.
Samferdselsdepartementet har tidligere skriftlig bedt fylkeskommunene ta en aktiv rolle i arbeidet med å bedre trafikksikkerheten ved skoleskyss i buss, inkludert at fylkeskommunene skulle sørge for at skoleskysstilbudet planlegges ut fra at det skal være tilgjengelig sitteplass for alle skoleelever. Selv om mange fylkeskommuner de seneste år har nedlagt et betydelig arbeid for å styrke trafikksikkerheten ved skoleskyssen, mener departementet likevel at ovennevnte skadepotensial, kombinert med hensynet til likebehandling av skyssberettigede skoleelever uavhengig av bosted, tilsier at trafikksikkerheten ved skoleskyssen nå nærmere bør reguleres i forskrifts form. Departementet mener gjeldende lovverk ikke gir hjemmel for en forskrift med et slikt innhold, og at lovendring derfor er nødvendig.
Det følger av det som er opplyst foran at det er ønsket om å sikre skoleelever bedre i buss som danner den konkrete foranledningen for lovforslaget. Når departementet i denne proposisjonen likevel foreslår en forskriftshjemmel rettet mot fylkeskommunene med et videre nedslagsfelt enn selve skoleskyssområdet, er det fylkeskommunens sentrale rolle i dagens trafikksikkerhetsarbeid, regjeringens visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte og hardt skadde i vegtrafikken (”nullvisjonen”) og hensynet til senere liknende saker som særlig har vært avgjørende.
Kommunene har ansvaret for enkelte skyssområder innenfor gjeldende skoleskyssordning, eksempelvis skyss av skoleelever med særlig farlig eller vanskelig skoleveg. Det er hensynet til likebehandling av skoleelever som særlig har vært avgjørende når departementet i proposisjonen, i tråd med det klare flertall av høringsinstansene, gjennom endring av vtrl. § 40 a foreslår at også kommunens skyssansvarsområder underlegges nærmere forskriftsregulering.
2.2 Generelt om høringen
Samferdselsdepartementet sendte 23. desember 2010 på høring et forslag til endring av vegtrafikkloven § 40 a om fylkeskommunenes ansvar for trafikksikkerhetsarbeid. Sammen med lovforslaget fulgte forslag til forskrift om krav til særlige sikringstiltak ved skoleskyss i buss. Saken ble sendt til følgende høringsinstanser (i alt 44) med høringsfrist 28. februar 2011:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Utenriksdepartementet
Akershus fylkeskommune
Aust-Agder fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Finnmark fylkeskommune
Hedmark fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Oppland fylkeskommune
Oslo kommune – Byrådet
Rogaland fylkeskommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Vest-Agder fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Elevorganisasjonen
Foreldreutvalget for grunnopplæringen
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Kristne Friskolers Forbund
Norsk Montessoriforbund
Norske Fag- og Friskolers Landsforbund
Private Handelsskolers Landsforbund
Steinerskoleforbundet
Transportbedriftenes landsforening
Det har innkommet høringssvar fra 27 av de instanser som fikk tilsendt saken fra departementet. I tillegg har det innkommet høringssvar fra tre andre instanser. Det totale antallet høringssvar er følgelig 30. Følgende instanser har uttalt at de ikke har realitetsmerknader i saken:
Arbeidsdepartementet
Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utenriksdepartementet
Vegdirektoratet
Følgende instanser har realitetsmerknader til den foreslåtte lovendring:
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Politidirektoratet
Aust-Agder fylkeskommune
Oslo kommune – Byrådet
Rogaland fylkeskommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Foreldreutvalget for grunnopplæringen
Trygg Trafikk
Følgende instanser har realitetsmerknader bare til den foreslåtte forskrift:
Kunnskapsdepartementet
Utdanningsdirektoratet
Akershus fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
NHO Transport
Høringsinstansene som har uttalt seg er i all hovedsak positive til departementets forslag. Med unntak av Hordaland fylkeskommune, støtter alle de høringsinstanser som bare har realitetsmerknader til den foreslåtte forskrift uttrykkelig et forslag om krav til særlige sikringstiltak ved skoleskyss i buss. Selv om ingen av disse høringsinstansene kommenterer forslaget til lovendring, mener departementet det forutsetningsvis følger av instansenes støtte til den foreslåtte forskrift at instansene også er positive til selve lovendringen.
Hordaland fylkeskommune fokuserer i sine merknader på konsekvensene av den foreslåtte forskrift, uten at det uttrykkelig angis om Hordaland fylkeskommune prinsipielt støtter eller går imot forskriften.
Høringsinnspillene som retter seg mot den foreslåtte forskrift vil ikke ytterligere bli kommentert i det følgende. Disse høringsinnspillene vil derimot bli vurdert i det videre arbeidet med forskriften frem mot en eventuell vedtakelse, et arbeid som vil skje parallelt med lovarbeidet.