3 Pålegg om trafikksikkerhetstiltak

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Fylkeskommunens og kommunens ansvar for skoleskyss

Retten til skoleskyss er hjemlet i lov 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringslova) kapittel 7, og lov 4. juli 2003 nr. 84 (privatskolelova) § 3-7. Opplæringslova § 13-4 første ledd fordeler ansvaret for skoleskyssordningen mellom kommunen og fylkeskommunen, og tillegger fylkeskommunen hovedansvaret for ordningen.

Fylkeskommunen har for det første ansvaret for skoleskyss basert på skyssgrense etter reglene i opplæringslova §§ 7-1 og 7-2. Elever i grunnskolen har i henhold til opplæringslova § 7-1 første ledd rett til gratis skoleskyss dersom de bor mer enn to kilometer (1. årstrinn) eller fire kilometer (2.-10. årstrinn) fra skolen. For elever i videregående skole er grensen for retten til gratis skoleskyss satt til mer enn 6 kilometer, jf. opplæringslova § 7-2.

Fylkeskommunen har for det annet ansvaret for skoleskyss til elever som har behov for skyss på grunn av funksjonshemming, skade eller sykdom, jf. opplæringslova § 7-3. Dette gjelder både skyss til og fra skolen, jf. første ledd, og skyss til og fra skolefritidsordningen, jf. annet ledd.

Fylkeskommunens ansvar for skoleskyss som beskrevet over gjelder også for skoleelever tilsluttet privat skole som faller innenfor privatskolelovas virkeområde (skoler med rett til statstilskudd). Det vises i denne sammenheng til privatskolelova § 3-7 som dels gir ovennevnte bestemmelser i opplæringslova tilsvarende anvendelse for skoleelever tilsluttet private skoler, og dels fordeler ansvaret mellom kommunen og fylkeskommunen på samme måte som i opplæringslova.

Voksne som ikke har fullført grunnskolen, og som får grunnskoleopplæring etter opplæringslova kapittel 4A, har rett til gratis skyss når de bor mer enn fire kilometer fra skolen, jf. § 4A-7. Også denne skyssen faller innenfor fylkeskommunens ansvarsområde.

Det følger av det som er sagt at også kommunen har ansvar for skyss i henhold til opplæringslovas/privatskolelovas bestemmelser, jf. opplæringslovas § 13-4. Dette gjelder skyss for elever med særlig farlig eller vanskelig skoleveg, jf. opplæringslovas § 7-1 første ledd annet punktum, jf. privatskolelova § 3-7 første ledd, og skyss for barn under opplæringspliktig alder, jf. opplæringslova § 7-6. Dersom kommunen er skoleeier, har kommunen også ansvar for den skyss som skjer i skoletiden og som er nødvendig for å gjennomføre opplæringen – typisk tur-retur svømmehallen. Er fylkeskommunen skoleeier, påhviler dette ansvaret fylkeskommunen.

3.1.2 Fylkeskommunens ansvar for trafikksikkerhetsarbeidet

Vegtrafikkloven § 40 a regulerer fylkeskommunens ansvar for trafikksikkerhetsarbeid. Bestemmelsens første ledd ble tilføyd ved lov 10. april 1981 nr. 8, og gir uttrykk for en programerklæring hvor formålet er å aktivisere og skjerpe fylkeskommunenes innsats knyttet til lovgivers prinsipielle ønske om at større deler av trafikksikkerhetsarbeidet bør skje på det lokale plan, fortrinnsvis på fylkes- og kommunenivået. Det vises i denne sammenheng blant annet til Innst. S. nr. 189 (1970-1971) og St.meld. nr. 76 (1975-1976). Bestemmelsen har hatt liten praktisk betydning siden vedtakelsen i 1981, noe som må tilskrives bestemmelsens lite forpliktende karakter.

Bestemmelsens annet ledd ble tilføyd ved lov 19. juni 2009 nr. 109 i forbindelse med forvaltningsreformen, hvor fylkeskommunene og Oslo kommune overtok ansvaret for store deler av det daværende riksvegnettet. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til ved forskrift å pålegge fylkeskommunene og Oslo kommune, å utarbeide og gjennomføre ulike tiltak knyttet til trafikksikkerhet. Bestemmelsen er tilsynelatende vid, idet bestemmelsen etter sin ordlyd ikke legger noen begrensninger på departementets adgang til å pålegge fylkeskommunen trafikksikkerhetstiltak.

Ot.prp. nr. 68 (2008-2009) s. 25 angir rekkevidden av – og formålet med – bestemmelsen slik:

”Bestemmelsen gir mulighet for gjennom forskrift å kunne pålegge fylkeskommunene og Oslo kommune en rekke konkrete plikter knyttet til trafikksikkerhet på det vegnettet som er fylkesveg og i Oslo kommunal veg etter at reformen er gjennomført. Det kan vanskelig gis en uttømmende oppregning av slike aktuelle plikter og oppgaver. Formålet med hjemmelen er imidlertid å gi staten mulighet til å sikre at alle oppgaver knyttet til trafikksikkerhet som tidligere har vært utført av staten i forhold til det vegnettet som skal overføres til fylkeskommunene og Oslo kommune, blir ivaretatt også etter overføringen. I tillegg skal hjemmelen sikre at også nye oppgaver innen dette området skal kunne pålegges fylkeskommunene, i Oslo kommunen, for å opprettholde et helhetlig nasjonalt trafikksikkerhetsarbeid.”

På bakgrunn blant annet av ovennevnte uttalelse mener departementet at vegtrafikkloven § 40 a annet ledd, slik denne fremstår i dag, ikke kan tolkes så vidt som ordlyden isolert sett skulle tilsi. Departementet er av den oppfatning at gjeldende bestemmelse kun gir hjemmel for pålegg om trafikksikkerhetstiltak på det vegnettet som ble overført fylkeskommunene og Oslo kommune i forbindelse med forvaltningsreformen. Pålegg om sikring av skoleelever i buss faller således til dels utenfor bestemmelsens anvendelsesområde.

3.2 Forslag om utvidet forskriftshjemmel i vegtrafikkloven § 40 a annet ledd

3.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet har i høringsnotatet fremmet forslag om utvidelse av anvendelsesområdet for forskriftshjemmelen i vegtrafikkloven § 40 a annet ledd. Forslaget innebærer at departementet gis en utvidet adgang til å pålegge fylkeskommunene og Oslo kommune å utarbeide og gjennomføre trafikksikkerhetstiltak, også slike tiltak som mangler den vegtilknytning som forutsatt i Ot. prp. nr. 68 (2008-2009), jf. over punkt 3.1.2. Utvidelsen ble i høringsnotatet foreslått gjennomført ved følgende tilføyelse i gjeldende bestemmelse (markert i kursiv):

”Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om at fylkeskommunen, i Oslo Oslo kommune, kan pålegges å utarbeide og gjennomføre ulike tiltak knyttet til trafikksikkerhet, herunder tiltak på vegnettet.”

Departementet pekte i høringsnotatet på at en slik tilføyelse i større grad ville gjenspeile det som opprinnelig var formålet – og som med den endrede bestemmelsen fortsatt vil være et hovedformål, nemlig de statlige pålegg overfor fylkeskommunen om tiltak på vegnettet. Det ble vist til at tilføyelsen likevel innebærer en utvidelse, idet uttrykket ”herunder” viser at bestemmelsen ikke er ment å utelukke statlige pålegg om trafikksikkerhetstiltak som mangler denne vegtilknytningen.

3.2.2 Høringsinstansenes syn

Justis- og politidepartementet viser til at reglene om skoleskyss i buss primært er å finne i opplæringslova, og mener derfor en egen forskriftshjemmel bør utformes og inntas i denne loven fremfor vegtrafikkloven. Uavhengig plassering i lovverket, mener Justis- og politidepartementet at forskriftshjemmelen bør få en annen utforming enn det som er foreslått i høringsbrevet. Begrunnelsen er at forskriftshjemmelen, etter Justis- og politidepartementets syn, ikke med tilstrekkelig grad av klarhet får frem hva hjemmelen er ment å omfatte.

Kommunal- og regionaldepartementet viser til at innføring av forskrift er en sterk form for statlig styring. Kommunal- og regionaldepartementet er usikker på om den foreslåtte forskriften er den mest hensiktsmessige måten å oppnå det ønskede formålet. Det blir i denne sammenheng etterlyst en vurdering av eventuelle alternative virkemidler.

Aust-Agder fylkeskommune er av den prinsipielle oppfatning at det er fylkeskommunens ansvar å organisere og dimensjonere skoleskyssen i fylket. Aust-Agder fylkeskommune gir likevel sin uttrykkelige støtte til den foreslåtte endring av vegtrafikkloven § 40 a annet ledd.

Oslo kommune uttaler at de slutter seg til departementets vurderinger når det gjelder utvidelsen av vegtrafikkloven § 40 a.

Rogaland fylkeskommune mener gjeldende regler er tilstrekkelige og at det ikke er nødvendig med ytterligere forskriftshjemmel for at departementet eller andre skal kunne gi pålegg om sikringstiltak.

Sogn og Fjordane fylkeskommune og Telemark fylkeskommune gir begge sin uttrykkelige støtte til den foreslåtte endring av vegtrafikkloven § 40 a annet ledd.

Sør-Trøndelag fylkeskommune har enkelte kommentarer til høringsnotatet, men opplyser likevel at departementets samlede forslag støttes av trafikksikkerhetsmessige grunner. Kommentarene som gis er utelukkende knyttet til den foreslåtte forskrift om krav til særlige sikringstiltak ved skoleskyss i buss, men departementet forstår uttalelsen dit hen at Sør-Trøndelag fylkeskommune ikke er uenig i den foreslåtte endring av vegtrafikkloven § 40 a annet ledd.

Politidirektoratet opplyser at høringsnotatet har vært forelagt Utrykningspolitiet og utvalgte politidistrikter, og at Utrykningspolitiet og Oslo politidistrikt støtter forslagene i høringen. Oslo politidistrikt har enkelte synspunkter knyttet til den foreslåtte forskrift om krav til særlige sikringstiltak ved skoleskyss i buss. Ettersom Politidirektoratet ikke har andre synspunkter til høringen, legger departementet til grunn at Politidirektoratet støtter den foreslåtte endring av vegtrafikkloven § 40 a annet ledd.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) er enig med departementet i at forslagene til endringer bør gjennomføres. Det blir uttalt at lovendringen er i samsvar med hva foreldre er opptatt av.

Trygg Trafikk viser til at departementets forslag vesentlig vil styrke arbeidet for økt trafikksikkerhet, ved at flere trafikksikkerhetstiltak i framtiden enklere kan omfattes av hjemler i forskrifter og deretter pålegges fylkeskommuner og kommuner til det beste for befolkningen. Endringen vil etter Trygg Trafikk sitt syn også kunne åpne for økt fokus og større oppmerksomhet på trafikksikkerhet. Trygg Trafikk er på denne bakgrunn svært positiv til departementets forslag om å utvide anvendelsesområdet for vegtrafikkloven § 40 a annet ledd.

3.2.3 Departementets vurdering

I likhet med det klare flertall av høringsinstanser som har uttalt seg, mener departementet at det er et behov for statlige pålegg om sikring av skyssberettigede skoleelever i buss. Departementet mener at en praksis under dagens skoleskyssordning hvor en ikke ubetydelig andel skoleelever står usikret i midtgangen på vei til og fra skolen, kombinert med det ulykkespotensial denne praksisen innebærer, kan være uheldig. Departementet mener samtidig at det i dagens lovverk ikke er hjemmel for en forskrift med pålegg overfor fylkeskommunene om bedre sikring av skoleelever i buss, og at en lovendring derfor er nødvendig. Det vises i denne forbindelse til redegjørelsen for gjeldende rettstilstand over i punkt 3.1.2.

Det følger av det som er sagt i avsnittet over at departementet ikke deler Rogaland fylkeskommune sitt syn om at gjeldende regler er tilstrekkelige, og at det ikke er nødvendig med ytterligere forskriftshjemmel for at departementet eller andre skal kunne gi pålegg om sikringstiltak. Departementet viser også til at spørsmålet har vært forelagt Justis- og politidepartementets lovavdeling, som deler departementets syn.

Når det gjelder Kommunal- og regionaldepartementets etterlysning av vurderinger knyttet til alternative virkemidler, vises det til at departementet tidligere skriftlig har bedt fylkeskommunene styrke trafikksikkerheten ved skoleskyss i buss, inkludert bedt fylkeskommunene dimensjonere skoleskysstilbudet ut fra at det skal være sitteplass tilgjengelig for skoleelevene. Det vises i denne sammenheng til redegjørelsen over i punkt 2.1. Selv om mange fylkeskommuner de seneste år har nedlagt et betydelig arbeid for å styrke trafikksikkerheten ved skoleskyssen, mener departementet likevel at skadepotensialet, kombinert med hensynet til likebehandling av skyssberettigede skoleelever uavhengig av bosted, tilsier at trafikksikkerheten ved skoleskyssen nå nærmere bør reguleres.

Departementet har innarbeidet merknaden fra Justis- og politidepartementet om at anvendelsesområdet for vtrl. § 40 a annet ledd klarere bør angis. Dette er gjort ved en presisering i bestemmelsen, ved å innta formuleringen ”ogtiltak i tilknytning til skoleskyss”. Den foreslåtte formulering tydeliggjør den konkrete foranledningen for lovendringen, nemlig behovet for pålegg overfor fylkeskommunene og Oslo kommune om å utarbeide og gjennomføre særlige sikringstiltak ved skoleskyss i buss.

Selv om tiltak på vegnettet og tiltak i tilknytning til skoleskyssen vil være naturlige kjerneområder innenfor bestemmelsens anvendelsesområde, understrekes at de nevnte områder kun er eksempler på områder hvor det kan være aktuelt med forskriftspålagte tiltak under bestemmelsen, jf uttrykket ”herunder”. Det er fylkeskommunens sentrale rolle i trafikksikkerhetsarbeidet som, i lys av nullvisjonens forutsetninger, særlig har vært avgjørende når det nå foreslås å gi departementet en generell adgang til å kunne pålegge fylkeskommunen og Oslo kommune tiltak knyttet til trafikksikkerhet.

For nærmere om forslagets innhold og rekkevidde knyttet til vtrl. § 40 a annet ledd vises det til spesialmerknadene under i punkt 6.1.

Justis- og politidepartementet mener uavhengig av ovennevnte at forskriftshjemmelen burde utformes og inntas i opplæringslova i stedet for i vegtrafikkloven. Dette ettersom de øvrige regler om skoleskyss primært er å finne i nettopp denne loven. Departementet er enig i at en ren forskriftshjemmel om trafikksikkerhet ved skoleskyss i buss naturlig hører hjemme i opplæringslova. Departementet viser imidlertid til at den foreslåtte forskriftshjemmel i vtrl. § 40 a annet ledd ikke er begrenset til pålegg om trafikksikkerhetstiltak innenfor skoleskyssområdet, men at hjemmelen, som redegjort for over, vil gi departementet en generell adgang til å kunne pålegge fylkeskommunene og Oslo kommune tiltak av trafikksikkerhetsmessig art. Departementet kan vanskelig se hvordan det sterke og generelle trafikksikkerhetsformål lovendringen søker å ivareta vil kunne la seg realisere ved en regulering under opplæringslova. Departementet viser til at anvendelsesområdet for en eventuell tilsvarende hjemmel i opplæringslova ville måtte bli formulert vesentlig snevrere enn det som foreslås i denne proposisjonen. Departementet mener på denne bakgrunn at vegtrafikkloven er den mest naturlige hjemmelslov for det aktuelle forslaget.

3.3 Kommunens skyssansvarsområder

3.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Det er fylkeskommunen som i departementets høringsnotat foreslås som pliktsubjekt i forhold til de nye foreslåtte reglene. Som redegjort for over i punkt 3.1.1, har imidlertid også kommunen ansvar for enkelte skyssområder under opplæringslova/privatskolelova. Skyssberettigede skoleelever som faller innunder kommunens skyssansvarsområder vil i henhold til høringsnotatets forslag følgelig ikke – i alle fall ikke direkte – være omfattet av den foreslåtte regulering.

Departementets avgrensning i høringsnotatet mot kommunens skyssansvarsområder skyldes dels karakteren av de skoleskyssområder kommunen har ansvaret for under opplæringslova/privatskolelova, og dels karakteren av de krav som den foreslåtte forskrift pålegger fylkeskommunen. Departementet er av den oppfatning at forholdene samlet sett innebærer at behovet for regulering av kommunens skyssansvarsområder – ut fra et trafikksikkerhetsståsted – er betydelig mindre enn tilsvarende regulering av fylkeskommunens skyssansvarsområder.

Til tross for ovennevnte, åpnet departementet i høringsnotatet for at det kunne bli aktuelt med regulering også av kommunens skyssansvarsområder. Det ble påpekt at høringsinstansenes uttalelser ville være av betydning for departementets vurdering. Høringsinstansene ble derfor særskilt anmodet om å komme med sine syn på nødvendigheten av slik regulering.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

Ti høringsinstanser har merknader til departementets problemstilling knyttet til mulig regulering også av kommunens skyssansvarsområder under opplæringslova/privatskolelova. Av disse mener åtte instanser at slik regulering bør/må gjennomføres. Det er bare Hordaland fylkeskommune og NHO Transport som argumenterer imot slik regulering.

Kunnskapsdepartementet legger i sitt høringssvar til grunn at Samferdselsdepartementet i det videre arbeidet med å sikre trygg skoleskyss også vil arbeide med å inkludere den skyss som kommunene har ansvaret for.

Aust-Agder fylkeskommune og Møre og Romsdal fylkeskommune peker begge på hensynet til likebehandling av skoleelever i sine begrunnelser for hvorfor også kommunens skoleskyssområder bør reguleres.

Hordaland fylkeskommune mener konsekvensene av å holde kommunene utenfor reguleringen er begrenset. Det vises i denne sammenheng til at transporten som kommunene har ansvar for i all hovedsak vil bli utført med busser i rute som fylkeskommunen har ansvaret for.

Sør-Trøndelag fylkeskommune mener det overordnede trafikksikkerhetsargumentet tilsier at kommunen pålegges tilsvarende forpliktelser som fylkeskommunen for sin skoletransport. Det vises til at kommunale pålegg er noe mer krevende å gjennomføre og vil fordre større økonomisk kompensasjon, men at dette etter Sør-Trøndelag fylkeskommune sitt syn er en rimelig pris å betale for å gi handlekraftige direktiver som bidrar til å realisere nullvisjonen.

Østfold fylkeskommune mener også det er nødvendig med regulering av kommunens skyssansvarsområder. Det blir i begrunnelsen vist til det uheldige i at fylkeskommunen i motsatt tilfelle, og som følge av den foreslåtte forskrift, må påregne ekstrakostnader for elever som kommunen har ansvaret for.

Politidirektoratet viser til merknad fra Oslo politidistrikt som understreker at det er uheldig med stående passasjerer på skolebusser/skolebusser uten sikkerhetsbelter, uavhengig av om det er en fylkeskommune eller en kommune som har ansvaret for transporten.

Utdanningsdirektoratet viser i sin begrunnelse for hvorfor også kommunens skyssansvarsområder bør reguleres særlig til at skadepotensialet ved en eventuell ulykke er det samme for denne type skyss som for skyss i fylkeskommunal regi.

Trygg Trafikk mener hensynet til å sikre alle skyssberettigede skoleelever like rettigheter over hele landet og i hele skoletiden tilsier at også den kommunale skoleskyssen må reguleres.

NHO Transport kan ikke se at det er behov for regulering av de skyssansvarsområdene som kommunen er pålagt under opplæringsloven. NHO Transport uttrykker å ha tillit til at skoleledelsen vektlegger trafikksikkerhet ved innkjøp av transport slik at busser som for eksempel frakter elever til og fra svømmehallen har setebelter og plass til alle.

3.3.3 Departementets vurdering

Departementet mener trafikksikkerhetshensynet alene vanskelig kan forsvare en eventuell forskriftsregulering av kommunens skyssansvarsområder. Dette skyldes for det første at de sikringskrav som pålegges fylkeskommunene i medhold av den foreslåtte forskriften i seg selv vil bidra til sikring av skoleelever som også kommunen har ansvaret for. Videre vil viktige skoleskyssområder også kommunen har ansvaret for (”skyss i skoletiden”) normalt måtte finne sted med egne skolebusser og/eller på tidspunkter utenfor rushtrafikken. Dette innebærer slik departementet ser det at spørsmålet om sitteplass i sjeldnere grad blir satt på spissen ved denne type transport. Ytterligere er skoleskyss for de elever kommunen har ansvaret for forbeholdt korte avstander, idet slike elever vil bo innenfor de skyssgrenser som ligger til grunn for fylkeskommunens ansvarsområde etter opplæringslova, jf. over punkt 3.1.1.

Departementet registrerer imidlertid – og til tross for ovennevnte – at et klart flertall av de høringsinstanser som har merknader til problemstillingen mener at regulering også av kommunens skyssansvarsområder er nødvendig. Selv om departementet mener trafikksikkerheten for skoleelever som faller innunder kommunens skyssansvarsområder i stor grad vil bli ivaretatt med den foreslåtte regulering, ser departementet likevel at det er en risiko for at manglende regulering i praksis vil kunne bli oppfattet som en forskjellsbehandling av skoleelever. Det vil i så fall være en uheldig og uønsket følge av departementets forslag. Departementet foreslår derfor etter en fornyet vurdering, og i tråd med det klare flertall av høringsinstansene, at også kommunene og deres skyssansvarsområder underlegges nærmere forskriftsregulering. Hjemmelen for slik forskrift foreslås innført som et nytt tredje ledd i vtrl. § 40 a.