1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

Kommunene spiller en viktig rolle som lokaldemokratisk arena, tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. Regjeringen ønsker gode lokalsamfunn i hele landet, og kommuner som kan gi gode tjenester til sine innbyggere. Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter 18 pst. i 2012. At ansvaret for velferdstjenester i stor grad er kommunenes ansvar understrekes av at én av fem sysselsatte i landet er ansatt i kommunesektoren.

Regjeringen har i løpet av de åtte siste årene satset på en sterk kommunesektor som kan gi gode tjenester til sine innbyggere. Kommunesektorens inntekter har fra 2005 til 2013 reelt økt med 67,6 mrd. kroner. Regjeringen vil fortsette å satse på kommunesektoren i 2014, og legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 6 og 6½ mrd. kroner i 2014. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 5 og 5½ mrd. kroner er frie inntekter. Det legger til rette for fortsatt utbygging av kommunale tjenester, både i omfang og kvalitet.

Den viktigste ressursen for å gi innbyggerne i kommunene gode tjenester er menneskene som jobber der. I årene 2006–2012 har det vært en samlet vekst i antall sysselsatte personer i kommunesektoren på 72 200 personer (tall fra Nasjonalregnskapet), se figur 1.1. Det betyr at det har vært en gjennomsnittlig vekst per år på 10 300 personer under denne regjeringen, mens det i perioden 2002 til og med 2005 var en gjennomsnittlig årlig vekst på 1 800 personer. Regjeringen har satt kommunene økonomisk i stand til å ansette flere mennesker og gi bedre velferdstjenester, og til å investere i infrastruktur som skoler, barnehager og sykehjemsplasser.

Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet

1.1 Utfordringer i kommunesektoren

Ifølge Perspektivmeldingen 2013 vil den demografiske utviklingen føre til økt behov for offentlige velferdstjenester i tiårene framover. Det vil gi et økende inndekningsbehov i offentlige finanser. Høy yrkesdeltakelse, økt arbeidsinnsats og økt produktivitet vil være nødvendig for å opprettholde gode velferdsordninger. Det er i kommunene en stor del av velferdstjenestene skapes, og hvor mange av utfordringene knyttet til demografi og en aldrende befolkning må håndteres.

Fram mot 2020 forventes det fortsatt vekst i behovet for kommunale tjenester. Befolkningsveksten vil fortsette, samtidig som etterkrigsgenerasjonen når pensjonsalderen. Det vil også bli flere barn i barnehage- og skolealder de nærmeste årene. Dette vil føre til et økt behov for kommunale tjenester, hvor kommunene må klare å skaffe tilstrekkelig kompetent arbeidskraft. Økende privat kjøpekraft vil også bidra til at innbyggernes forventninger om kvaliteten og omfanget på det kommunale tjenestetilbudet vil øke.

Endringene i befolkningssammensetning vil for alvor begynne å gjøre seg gjeldende fra 2020, og vi vil få en sterk vekst i de eldre aldersgruppene. Etterspørselen etter omsorgstjenester vil derfor øke markant utover i hundreåret. Den endrede demografien vil gi økte utgifter til pensjoner og tjenester innenfor helse og omsorg. Samtidig er det forventet at petroleumsinntektene på sikt vil avta. Kombinasjonen av redusert handlingsrom i den statlige budsjettpolitikken og en aldrende befolkning vil stille kommunene overfor en rekke utfordringer. Samtidig vil utfordringsbildet variere mellom ulike typer kommuner og på tvers av regioner. Mens de fleste kommunene vil oppleve befolkningsvekst i årene framover, vil enkelte kommuner oppleve fraflytting.

Kommunestyrer som er representative og som gjenspeiler innbyggerne vil sannsynligvis ivareta innbyggernes behov bedre, enn kommunestyrer som er mindre representative. I dag er kvinner, unge og eldre fortsatt underrepresentert i kommunestyrene. Et levende lokaldemokrati krever at samspillet mellom kommunen og innbyggerne fungerer godt. Vi har et sterkt lokaldemokrati i Norge. Norske lokalpolitikere har generelt høy tillit blant innbyggerne, og det er stor grad av tilfredshet med tjenestene i de fleste kommunene. Men innbyggerne er ikke alltid like tilfredse med hvordan kommunene informerer om hvordan ressursene brukes. Videre indikerer forskning at innbyggerne ikke er tilfredse med sine muligheter til å påvirke kommunene. Kommunen kan også bli bedre til å trekke innbyggerne med i beslutningsprosesser.

1.2 Veien videre

Endringer i befolkningssammensetning, innbyggertall, ressurssituasjon og innbyggernes forventninger stiller krav til utvikling og fornying i kommunene. For å kunne tilby gode tjenester til innbyggerne også i framtiden, må det derfor utvikles måter å utføre tjenester på hvor de ansattes ressurser brukes på en best mulig måte. Bruk av ny teknologi og IKT vil lette arbeidet på noen områder, men det må også letes etter organisatoriske og faglige modeller som på best mulig måte kan møte framtidens utfordringer.

Regjeringen har i april 2013 lagt fram en strategi for innovasjon i kommunesektoren. Innovasjon er et viktig virkemiddel for å videreutvikle og tilpasse kommunenes tjenestetilbud og organisering for framtiden. Målet er å bidra til å fremme en innovasjonskultur og motivere til innovasjonsarbeid i kommunesektoren. Strategien inneholder tiltak som bidrar til at kompetansen styrkes, til at flere innovasjonsprosjekter settes i gang, og til at gode erfaringer i én kommune spres til andre kommuner. Det må tenkes nytt og smartere. Det vil føre til løsninger på gamle og nye utfordringer. Vi må i større grad se enkeltmennesket og tenke på tvers av sektorer i samfunnet. Regjeringen ønsker at den nye strategien skal bidra til dette.

Utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune er et viktig tiltak for endring og utvikling innenfor viktige temaer som sykefravær, heltid/deltid, kompetanse/rekruttering og omdømme. Deltakerkommunene jobber alle med en metodikk hvor folkevalgte, administrasjon og de ansatte/tillitsvalgte involveres i utviklingsarbeidet. Modellen gir eierskap hos alle involverte parter som igjen gir rom for varig endring. Programmet varer ut 2015 og det er nå to puljer på til sammen 110 kommuner som er med. Kommunene møtes for å utveksle erfaringer, få ny kunnskap og jobbe med sine lokale prosjekter.

Eldreomsorgen er et område der det vil være behov for nytenkning i årene framover. Fram mot 2040 kommer det til å bli nesten dobbelt så mange mennesker over 67 år som det er i dag, og antallet over 80 år vil bli fordoblet. Aldringen i befolkningen gjør at utgiftene både til pensjoner og til helse- og omsorgstjenester øker kraftig. Hvis en opprettholder dagens innretning og nivå på tjenestene, blir det behov for flere ansatte til å utføre helse- og omsorgstjenestene.

Det vil ikke lenger være mulig å sette likhetstegn mellom eldrepolitikk og omsorgspolitikk. De eldre er en sammensatt gruppe, og framover vil det være mange friske eldre som fortsatt ønsker å bidra til samfunnet enten gjennom arbeidslivet eller som frivillig. De eldre er en ressurs som vil brukes. Samtidig vil mange flere trenge omsorgstjenester – tjenester som vil endre seg. Bedre tilrettelegging for at folk kan bo hjemme lenger, mer bruk av teknologi, større innslag av frivillige, samhandling med pårørende og satsing på forebygging og rehabilitering, er noe av det som vil diskuteres framover. Samtidig vil det fortsatt være behov for utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Det vil i større grad være behov for en politikk som ivaretar enkeltmennesket. Eldrepolitikken skal gi liv til åra, og år til livet.

Det er viktig at kommunene planlegger for framtiden. Økte inntekter alene er ikke nok til å oppnå en god drift av kommunen. God økonomistyring og økonomiplanlegging er helt sentralt for at den enkelte kommune kan gi et godt og stabilt tjenestetilbud over tid, i takt med endringer i behov, befolkning og bosettingsmønster. Gjennom økonomiplanlegging kan kommunen sørge for at begrensede ressurser blir anvendt så godt som mulig. God planlegging bidrar til økt politisk handlingsrom, og styrker muligheten for å utøve politikk og foreta prioriteringer i den enkelte kommune.

Et levende lokaldemokrati vil være sentralt for å finne gode løsninger lokalt. Regjeringen vektlegger rammestyring både på regelsiden, og når det gjelder fordeling av ressurser som gir kommunene frihet til å utforme politikk ut fra lokale krav og behov. Lokal frihet gir det beste grunnlaget for at innbyggerne kan påvirke innhold og utforming av kommunale tjenester. Regjeringen er samtidig opptatt av å legge til rette for at demokratiet i kommunen kan utvikle seg. Regjeringen vil bidra til at kommunestyrene blir mer representative enn de er i dag, og at kvinnene blir representert på linje med menn. Lokalvalgdagsprosjektet er et tiltak som tar sikte på å bedre kjønnsbalansen. Det er også viktig at kommunene er bevisste hvordan de kan utvikle samspillet med innbyggerne sine. Regjeringen ønsker å bidra til denne utviklingen. Eksempelvis vil regjeringen lovfeste medvirkningsorgan for ungdom.

Regjeringen vil våren 2013 nedsette et offentlig utvalg med mandat til å utrede en ny kommunelov. Hovedmålet for utvalget vil være å legge fram en moderne rammelov for kommuner og fylkeskommuner, som legger til rette for et styrket kommunalt selvstyre. Utvalgets arbeid vil danne et grunnlag for å kunne svare på Stortingets oppfordring i Innst. 128 L (2012–2013) om at: «Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa kome tilbake til Stortinget på eigna måte.».

Interessefellesskapet mellom stat og kommune innebærer et behov for dialog og samhandling mellom forvaltningsnivåene. Konsultasjonsordningen er regjeringens hovedarena for formell dialog med kommunesektoren representert ved KS, og partene vurderer løpende hvordan det best kan legges til rette for en velfungerende ordning. Regjeringen og KS er enige om sterkere involvering av KS i statlige lovutredninger rettet mot kommunesektoren. Konsekvensene for kommunesektoren av nye lovforslag skal komme tydeligere fram enn i dag.

1.3 Resultater under denne regjeringen

1.3.1 Økonomi og inntektssystemet

Kommunesektoren har vært et av de viktigste satsingsområdene for denne regjeringen. Kommunene har det overordnede ansvaret for store deler av velferdstilbudet til sine innbyggere, og regjeringen anser en sunn og sterk kommuneøkonomi som en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet. Siden 2005 har kommunesektorens inntekter reelt økt med 67,6 mrd. kroner. Det tilsvarer en årlig realvekst på 2,5 pst. Til sammenligning var den årlige veksten på 2,2 pst. i perioden 1990-2005.

Hoveddelen av kommunesektoren er nå rammefinansiert. Over ¾ av inntektene er skatteinntekter og rammetilskudd som kommunene kan benytte i tråd med lokale behov og prioriteringer. Etter at barnehagetilskuddet ble innlemmet i rammetilskuddet i 2011, er andelen av kommunenes inntekter som er øremerket bare i overkant av 4 pst. av samlede inntekter. Dette er et historisk lavt nivå. Økt grad av rammefinansiering gir kommunene større handlingsrom til å prioritere ressursene på en god og effektiv måte som er tilpasset lokale behov.

Under denne regjeringen er det gjort en rekke endringer i inntektssystemet som gir kommunene bedre forutsetninger for å gi gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Skatteinntektene er svært ujevnt fordelt mellom kommunene, og nivået på skatteinntekter påvirker i stor grad mulighetene den enkelte kommune har til å tilby gode tjenester. For å sikre en jevnere fordeling av inntekter og større forutsigbarhet for kommunene, har regjeringen redusert andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt fra 50 til 40 pst. For kommunene er graden av skatteutjevning økt fra 55 til 60 pst. I tillegg er den kommunale selskapsskatten avviklet. Mens landets mest skattesvake kommune i 2012 lå på 56 pst. av landsgjennomsnittet i skatteinntekter per innbygger før inntektsutjevning, var det ingen kommuner som lå under 93 pst. etter inntektsutjevning.

For å legge til rette for likeverdige levekår i hele landet og ivareta det mangfold som kjennetegner norske kommuner, har regjeringen utvidet de regionalpolitiske tilskuddene. Nord-Norge-tilskuddet er utvidet til å omfatte kommunene i Namdalen. Videre er det innført et tilskudd til kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i Sør-Norge, som ivaretar kommuner med svak utvikling. I tillegg er det innført et veksttilskudd til kommuner med særlig høy befolkningsvekst, samt et storbytilskudd som går til de fire største byene. Innenfor skjønnsrammen er det også etablert et eget tilskudd som går til inntektssvake kommuner som ikke er omfattet av andre regionaltilskudd.

Også overgangsordningene i inntektssystemet både for kommuner og fylkeskommuner er lagt om og erstattet med inntektsgarantitilskuddet (INGAR). Inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå nedgang i rammetilskuddet fra det ene året til det neste.

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Kostnadsnøkkelen for kommunene ble revidert i 2011, slik at den bedre fanger opp ulike utfordringer knyttet til befolkningsendringer, bosettingsmønster, levekår og tjenestetilbud i kommunene. Regjeringen tar sikte på å oppdatere kostnadsnøkkelen oftere framover, og vil legge fram en oppdatert kostnadsnøkkel for kommunene i kommuneproposisjonen for 2016. Nytt inntektssystem for fylkeskommunene vil legges fram i kommuneproposisjonen for 2015.

Antall kommuner i økonomisk ubalanse har blitt kraftig redusert de siste årene. Fram til midten av 2000-tallet var det et høyt antall kommuner i ROBEK, med 118 kommuner inne på det høyeste. Etter dette har antallet gått ned og stabilisert seg, og er nå på et historisk sett lavt nivå med 47 kommuner inne. Kommuner i en vanskelig finansiell situasjon har blitt fanget opp og økonomisk balanse har blitt gjenopprettet.

1.3.2 Tjenester

Kommunene har brukt de økte inntektene godt. I årene 2006–2012 viser tall fra Nasjonalregnskapet at det har vært en vekst i antall sysselsatte personer i kommunesektoren på 72 200. Basert på statistikk fra KOSTRA var veksten i antall utførte årsverk i perioden om lag 59 000. De ansatte gjør en viktig innsats hver dag for å levere likeverdige tjenester i hele landet. Innbyggerundersøkelsen fra 2009/2010 til Direktoratet for forvaltning og IKT viser at innbyggerne er fornøyde med de kommunale tjenestene. Særlig oppvekstmiljøene for barn og unge oppleves som gode.

Rundt 25 000 av de nye årsverkene har kommet innenfor pleie- og omsorgssektoren. Regjeringen hadde som mål at det skulle etableres 10 000 nye årsverk i sektoren innen utgangen av 2009, resultatet ble 14 800. En er og i rute med omsorgsplan 2015, hvor målet er å etablere 12 000 årsverk i pleie- og omsorgstjenesten i perioden 2008–2015. Dette har gjort at flere pleie- og omsorgstrengende har fått hjelp fra det offentlige tilpasset de utfordringene de har. Lege- og fysioterapidekningen på sykehjemmene har blitt bedre, og flere av beboerne har fått enerom. Det gir økt livskvalitet i livets siste fase å ha sitt eget rom.

Barnehageutbyggingen har vært et av hovedsatsingsområdene for regjeringen. Regjeringens mål er at alle barn er sikret et barnehagetilbud med høy kvalitet og lav pris. I alt 62 600 flere barn har fått plass i barnehage siden 2005. Barnehagedekningen har økt fra 76 pst. i 2005 til 90 pst. i 2012. Spesielt har dekningsgraden for de yngste barna økt mye. Barna tilbringer også stadig mer tid i barnehagen. I gjennomsnitt tilbrakte hvert barn med barnehageplass om lag 4,2 timer mer i barnehagen per uke i 2012 enn i 2005. Andelen barn med heltidsplass i barnehage har økt kraftig i perioden. Det gir økt forutsigbarhet for barnefamilier, hvor begge foreldrene er og ønsker å være yrkesaktive, å vite at barnet har rett på barnehageplass og at det er nok plasser.

Ressursinnsatsen i grunnskolen, målt ved antall årstimer til undervisning, har økt siden 2005 og kan i stor grad knyttes til en økning i antall årstimer til spesialundervisning. I løpet av de siste sju årene har stadig flere barn fått plass i skolefritidsordningen, og andelen av elevene i aldersgruppen 6–9 år som går i skolefritidsordningen har økt fra 52,3 pst. i 2005 til 62,7 pst. i 2012. Gruppestørrelsen på både barne- og ungdomstrinnet har gått noe ned i perioden, og indikerer at det blir flere lærere per elev.

Barnevernstjenesten har økt kraftig i omfang de siste sju årene. Både antall årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tar i mot hjelp fra barnevernet har økt, også når en ser det opp mot veksten i antallet barn og unge. Bare i 2012 kom det til 300 flere årsverk i barnevernet. Andelen undersøkelser der saksbehandlingstiden overskred fristen i lovverket på tre måneder har gått ned de siste fem årene, og særlig fra 2011 til 2012 har nedgangen vært sterk.

Kommuner og fylkeskommuner har de siste årene investert betydelig i bygg og annen infrastruktur. Investeringsnivået har vært høyt sammenlignet med tidligere perioder. I 2012 var de samlede investeringene på i overkant av 52 mrd. kroner, tilsvarende vel 13 pst. av inntektene. Fra 2006 til 2012 har de samlede investeringene foretatt av kommuner og fylkeskommuner vært i størrelsesorden 327 mrd. kroner (tall fra Nasjonalregnskapet, 2012-priser). Midlene har blitt brukt til å bygge nye eller utbedre eksisterende barnehager, skolebygg, sykehjem, veier og andre bygg og anlegg. Figur 1.2 viser hvordan investeringene fordeler seg på ulike sektorer (tall fra KOSTRA, 2012-priser).

Gjennom samhandlingsreformen har kommunene fått et tydeligere ansvar for og større innflytelse over det samlede helsetilbudet til innbyggerne. Innbyggerne får flere helsetjenester og oppfølging nærmere der de bor. Fra 2012 ble det innført kommunal medfinansiering av utgifter til spesialisthelsetjenesten, i tillegg til at kommunene fikk finansieringsansvar for utskrivningsklare pasienter fra første dag. Målet med reformen er at alle innbyggere skal ha et helhetlig og sammenhengende helsetilbud av høy kvalitet som er tilpasset den enkeltes behov. De økonomiske virkemidlene gir kommunene insentiv til å utvikle sitt eget tjenestetilbud for å sikre en best mulig arbeidsfordeling og dermed mindre bruk av spesialisthelsetjenester. Kommunene satser på forebygging og styrker kompetansen i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. I 2013 har 150 kommuner en frisklivssentral, noe som er en dobling på to år. Det er etablert frisklivssentraler i alle fylker.

For å levere gode tjenester til innbyggerne er det viktig å være en god arbeidsgiver. Økt nærvær gir flere ansatte på jobb hver dag. Heltidskultur gir mer forutsigbarhet både for ansatte og bruker. Gjennom en strategisk kompetanseplan vil kommunene få kunnskap om hvorfor de for eksempel bør ha en aktiv seniorpolitikk, eller hvordan de bør jobbe med rekruttering. Resultater innenfor disse områdene vil gi kommunene et bedre omdømme. Regjeringen satte i 2011, i samarbeid med partene i arbeidslivet, i gang utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune. I programmet jobber 110 kommuner med egne prosjekter innenfor disse temaene. De mottar et årlig tilskudd og følges opp gjennom blant annet arbeid i nettverk.

1.3.3 Lokaldemokrati

Regjeringen har i den siste perioden gjennomført tiltak for å styrke lokaldemokratiet. Prosjektet Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken ble gjennomført som et forsøk i 22 kommuner i hele perioden 2007–2011. Prosjektet har hatt som siktemål å øke andelen aktive kvinner i lokalpolitikken. Utgangspunktet har vært kommunenes egne lokale situasjonsanalyser og egne tiltak. Prosjektkommunene har satset mye på opplæringstiltak, i tillegg til tiltak for å styrke rekrutteringsgrunnlaget og å trekke flere kvinner med. Kommunene ser ut til å ha lykkes med å bevisstgjøre kvinnelige politikere, samt å gjøre dem tryggere i sine verv.

Stemmerett for 16- og 17-åringer ble gjennomført som forsøk i 20 kommuner samt i Longyearbyen lokalstyre ved kommunevalget i 2011 i samsvar med Soria Moria-erklæringen. Forsøket viste at 16- og 17-åringene stemte i større grad enn de tradisjonelle førstegangsvelgerne mellom 18 og 21 år. Når evalueringen foreligger til høsten, vil regjeringen vurdere om lovverket skal endres, slik at 16- og 17-åringer skal kunne få stemme ved lokalvalget i 2015.

Minsak.no er en ny nettportal som gjør det mulig for innbyggerne i hele landet å fremme innbyggerinitiativ etter kommuneloven §39a i sin kommune. Målet er at bruk av nyere teknologi skal bidra til et mer levende lokaldemokrati, hvor innbyggerne kan få opp saker på den lokalpolitiske dagsorden og få dem diskutert i kommunestyret.

1.3.4 Etikk og habilitet

Kommunal- og regionaldepartementet har de siste årene hatt fokus på viktigheten av en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Kommunene må være bevisste sitt ansvar og ta korrupsjon og mulige avvikssituasjoner på alvor. Departementet tar ansvar for regelverket og overordnede rammevilkår for kommunesektoren. Departementet har revidert egenkontrollregelverket for å legge til rette for at kommunene kan utføre en enda bedre egenkontroll. Det er imidlertid avgjørende at kommunene utnytter disse mulighetene, og at arbeidet med kontroll har høy politisk og administrativ oppmerksomhet. God egenkontroll i kommunene sikrer effektiv og riktig bruk av ressursene, og forebygger uønskede hendelser.

Hvis en folkevalgt eller tjenestemann har flere roller i en sak, kan det stilles spørsmål ved vedkommendes habilitet. At det er klarhet om hvilke roller og interesser lokalpolitikere og ansatte i kommunen ivaretar i en beslutningsprosess, bidrar til å sikre innbyggernes tillit til kommunene. På grunnlag av regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 50 (2008–2009) vedtok Stortinget våren 2009 skjerpete habilitetsregler for folkevalgte og kommunalt ansatte som også er leder eller styremedlem i offentlig heleide selskaper. Lovendringen innebærer at det gjelder samme habilitetsregler for folkevalgtes og tjenestemenns engasjement i offentlig eide selskaper som i private selskaper.