Del 5
Resultater i kommunal sektor

8 Utviklingen i kommuneøkonomien til og med 2012

8.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

I perioden 2005–2012 var realveksten i kommunesektorens inntekter om lag 61 mrd. kroner (målt i 2012–kroner). Det tilsvarer en årlig realvekst i inntektene på 2,7 pst. I perioden 1990–2005 var til sammenligning gjennomsnittlig årlig realinntektsvekst 2,2 pst. De siste årene har det vært en kraftig utbygging av tjenestene i kommunene. I gjennomsnitt økte aktiviteten i kommunesektoren 2,6 pst. per år fra 2005 til 2012, mot en vekst på 2,2 pst. i perioden 1990–2005. I alt 59 000 nye årsverk kom til, og de aller fleste har gått til tjenestene: Kun 1 av 18 årsverk går til sentraladministrasjonen. Investeringene lå på et historisk sett høyt nivå gjennom hele perioden. Samtidig har den finansielle situasjonen i kommunesektoren vært god. Netto driftsresultat var i de syv årene fra 2005 til 2012 i snitt på 3,0 pst. Tallet på kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) gikk kraftig ned i perioden 2005–2007, og har holdt seg på et lavt nivå siden.

I 2012 ble realveksten i kommunesektorens inntekter 2,1 pst., mens veksten i de frie inntektene ble 2,2 pst. Inntektsveksten ble høyere enn det som ble lagt til grunn i budsjettopplegget for 2012, noe som først og fremst hang sammen med god skatteinngang.

Aktivitetsveksten i 2012 anslås til 1,4 pst. Aktiviteten i kommunesektoren har siden 2010 vokst mindre enn inntektene. Den relative lave aktivitetsveksten skyldes nedgang i investeringene. Til tross for realnedgang de senere år lå investeringsaktiviteten i 2012 likevel fortsatt på et høyt nivå. Sysselsettingsveksten var på sin side i overkant av 2 pst. og på linje med inntektsveksten. I 2012 kom det til 4 150 flere årsverk i kommunesektoren.

Gjeldsnivået i kommunesektoren har økt kraftig de senere årene. Hovedårsaken til denne utviklingen er et høyt investeringsnivå og lånefinansiering knyttet til dette. Et lavt rentenivå gjør gjelden lettere å bære, men gjeldsoppbyggingen gjør kommunesektorens økonomi mer sårbar for framtidige renteøkninger. Det er viktig at kommunene tenker nøye gjennom hvordan de bruker pengene sine, og om de kan tåle høyere gjeld og en høyere rente, samt tar høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner.

Kommunesektoren forvalter en stor del av fellesskapets ressurser, og har ansvaret for grunnleggende velferdstjenester som barnehage, skole og pleie og omsorg. Staten skal gi kommunesektoren gode og forutsigbare rammebetingelser, men fylkeskommunene og kommunene har selv ansvaret for den løpende driften og investeringene i egen kommune. Til tross for de siste års styrking av kommuneøkonomien vil mange kommuner fortsatt kunne oppleve inntektsrammene som begrensede. Den enkelte kommune må tilpasse tjenestene til egne inntekter. God økonomistyring er avgjørende for at kommunen kan yte et godt og stabilt tjenestetilbud over tid. God økonomistyring styrker og kommunens omdømme, legitimitet og tillit i befolkningen. En sunn økonomi gir økt politisk handlingsrom og bedre kontroll over ressursbruken, og det gjør det lettere å tilpasse ressursene når rammevilkårene endres. Det handler om å tenke langsiktig, kartlegge hvordan behovet for tjenestene vil utvikle seg i framtiden og tilpasse seg i forkant når det er nødvendig med omstillinger. Økonomistyring er en kontinuerlig og syklisk prosess, og styringsdokumentene kommuneplan, økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap bør være tett koblet til hverandre.

Sunn økonomiforvaltning krever et godt samarbeid mellom de folkevalgte og administrasjonen. Respekt for vedtatt budsjett må forankres på alle nivåer i kommunen. Kommunens utgifter er et resultat av politiske og administrative avgjørelser. De lokale folkevalgte må ivareta sitt overordnede ansvar for kommunens økonomi. I sine vedtak må de folkevalgte alltid ta stilling til de økonomiske konsekvensene. Administrasjonen har det operative ansvaret for å utrede og iverksette de politiske vedtakene. Den skal løpende følge opp økonomien og har et selvstendig ansvar for å varsle de folkevalgte når det er fare for budsjettoverskridelser. Politikerne har på sin side et ansvar for å vedta korrigerende tiltak om nødvendig. God økonomistyring forutsetter at det tas stilling til avvik fra budsjettet på et tidlig tidspunkt, både på administrativt og politisk nivå.

Kommuner og fylkeskommuner som er i en vanskelig finansiell situasjon, blir underlagt noe sterkere statlig kontroll enn de øvrige. Disse kommunene og fylkeskommunene er ført opp i ROBEK. Det fins klare, objektive kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret: Kommunestyret eller fylkestinget må ha vedtatt et budsjett eller en økonomiplan som ikke er i økonomisk balanse, de må ha vedtatt å dekke inn et tidligere underskudd over mer enn to år, eller de har ikke klart å følge opp den opprinnelig vedtatte inndekningsplanen. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon, og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

Ved inngangen til mai 2013 var i alt 47 kommuner oppført i ROBEK. Ingen fylkeskommuner var i ROBEK. Dette er et lavt tall, sammenlignet med situasjonen for få år tilbake. Dette bygger opp under at den økonomiske situasjonen for øyeblikket er god i de aller fleste kommunene.

8.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. I tabell 8.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2012. Nedgangen fra og med 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten dette året (sykehusreformen).

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi falt den kommunale sysselsettingsandelen svakt fram til 2008. De to siste årene har timeverksandelen økt og anslås å utgjøre 15,4 pst. i 2012. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer anslås den kommunale sysselsettingsandelen til vel 19 pst. i 2012, det samme som i 2002.

Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold til norsk økonomi må ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien og konjunkturnedgangen i næringslivet i 2009 og tiltakene mot finanskrisen. Økningen i sektorens andel av norsk økonomi ser ut til å ha festet seg på et varig høyere nivå.

Selv om aktiviteten i næringslivet har tatt seg opp igjen etter 2009, har kommunesektorens andel av norsk økonomi holdt seg oppe eller økt etter 2009. Målt ved utførte timeverk og kommunalt konsum i 2011 og 2012 har den kommunale andelen vist en svak økning siden 2009. Målt ved inntektene som andel av BNP for fastlands-Norge er økningen i den kommunale andelen noe større. Inntektsandelen øker til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter ikke har vært høyere enn BNP for fastlands-Norge i perioden 2009–2012, jf. figur 8.2. Dette har flere forklaringer, blant annet at det de siste årene har vært flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012) der reformene behandles som oppgaveendringer og holdes utenom den beregnede realveksten i kommunesektorens inntekter. Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting enn gjennomsnittet for norsk økonomi, noe som henger sammen med at kommunal tjenesteyting er mer arbeidsintensiv enn økonomien for øvrig.

8.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator, hvor endring i sysselsetting (timeverk), produktinnsats (faste priser) og brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer. I figur 8.2 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 1990–2012.

¹ Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

² For måling av utslaget på underskuddet i 2009 er seriene ikke helt sammenlignbare fordi aktivitetsveksten er medregnet ekstraordinært vedlikeholdstilskudd som følge av tiltak mot finanskrisen i 2009, mens dette tilskuddet er holdt utenom inntektsveksten.

Kilde: Finansdepartementet og rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) april 2013.

Figur 8.2 viser aktivitetsvekst og inntektsvekst for kommuneforvaltningen. Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne veksten var drevet både av høy vekst i kommunal sysselsetting og høy vekst i investeringene, jf. tabell 8.2.

Særlig for årene 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntekstvekst til store og økende budsjettunderskudd i sektoren. I årene etter 2009 har det vært en klar avdemping i aktivitetsveksten. Veksten fra 2011 til 2012 anslås foreløpig til 1,4 pst., hvorav veksten i utførte timeverk anslås til 2,1 pst.

Den anslåtte årlige aktivitetsveksten etter 2009 har vært klart lavere enn den årlige realinntektsveksten i samme periode. Etter 2009 har den gjennomsnittlige årlige veksten i aktiviteten vært rundt 1 pst., mens den gjennomsnittlige årlige realveksten i inntektene har vært rundt 2 pst. Oppbremsingen i aktivitetsveksten er særlig knyttet til lavere vekst i bruttorealinvesteringene.

Tabell 8.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter i perioden 1990–2012. Gjennomgående i perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten i de frie inntektene.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.

8.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for den økonomiske balansen i kommuner og fylkeskommuner. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer. I følge Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett og over tid utgjøre om lag 3 pst. av inntektene. Kravet vil variere fra kommune til kommune, særlig knyttet til graden av lånefinansiering i den enkelte kommune. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 3,1 pst. av inntektene i 2012.

Kilde: Finansdepartementet og rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) april 2013.

Kommunene fikk en forbedring av netto driftsresultat i 2012. Økningen hadde sammenheng med økt brutto driftsresultat og økte netto gevinster på finansielle plasseringer.

Fylkeskommunenes netto driftsresultat var om lag på samme nivå i 2012 som i 2011. I 2010 steg driftsresultatene i fylkeskommunene kraftig som følge av forvaltningsreformen, som blant annet innebar at ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten. Det kan se ut som denne økningen i 2010 i noen grad var av engangskarakter, men som det framgår av figur 8.3 var netto driftsresultat i fylkeskommunene i 2011 og 2012 noe høyere enn før reformen.

I perioden 2005–2012 utgjorde netto driftsresultat i snitt 3,0 prosent.

8.5 Nettofinansinvesteringer og nettogjeld

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvestering, med tillegg for eventuelle omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er lavere enn inntektsveksten trekker dette i retning av at nettofinansinvesteringene vil bli mindre negative.

Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd. I 2011 og 2012 har underskuddet avtatt noe målt i pst. av inntektene. Det henger sammen med at aktivitetsveksten var klart lavere enn inntektsveksten.

Kilde: Finansdepartementet og rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) april 2013.

Figur 8.4 viser utviklingen i netto gjeld (brutto gjeld fratrukket brutto fordringer), basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper (Statistisk sentralbyrå). Som følge av store negative nettofinansinvesteringer de siste årene har netto gjeld steget til over 40 pst. av inntektene ved utgangen av 2011. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet. For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av inntektene, blant annet som følge av flere år med positive omvurderinger av fordringsposter.

Ikke all gjeld belaster kommunebudsjettene. I figur 8.5 er kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, dekomponert. Samlet utgjorde langsiktig gjeld ved utgangen av 2012 om lag 330 mrd. kroner. Tallet for langsiktig gjeld i figuren er hentet fra Kostra-rapporteringen av balanseregnskapene til kommunene og fylkeskommunene og inkluderer kommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS).

Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) april 2013.

Deler av gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 60 mrd. kroner). Noe knytter seg til investeringer innen vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (noe over 50 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak. For sykehjemmene innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag (rundt 15 mrd. kroner). I de øvrige ordningene dekker staten renteutgiftene (om lag 30 mrd. kroner).

Basert på disse tallene kan gjelden som nettobelaster kommunesektorens budsjetter og regnskaper, anslås til vel 200 mrd. kroner, det vil si drøyt 60 pst. av den samlede langsiktige gjelden. Gjelden der renteutgiftene netto belaster budsjettene og regnskapene, kan anslås til godt og vel 170 mrd. kroner, eller oppunder halvparten av samlet gjeld.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 60 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2012 anslås til godt og vel 115 mrd. kroner. Det tilsvarer i størrelsesorden 30 pst. av driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med en drøy milliard kroner, eller om lag 0,3 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger.

Kommunesektoren har imidlertid óg betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger), som motsvares av tilsvarende pensjonsforpliktelser. Sektoren har på dette området fordel av høyere rente.

9 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de samlede ressursene i norsk økonomi. En stor del av de offentlige tjenestene leveres av kommuner og fylkeskommuner, og én av fem arbeidstakere er sysselsatt i kommunal sektor.

I dette kapittelet redegjøres det for en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene i perioden 2005 til 2012. Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, boliger for vanskeligstilte, barnevern, videregående opplæring og eiendomsforvaltning.

For barnehage, grunnskole, barnevern, pleie og omsorg og videregående opplæring vises nivået på tjenesteytingen i kommunal regi, samt private tjenesteytere som driver med offentlig støtte.

Tallene er hentet fra KOSTRA (kommune-stat-rapportering), der foreløpige tall for 2012 ble publisert 15. mars 2012, IPLOS (individbasert pleie- og omsorgsstatistikk) og GSI (Grunnskolens informasjonssystem).

9.1 Utviklingstrekk i kommunale og fylkeskommunale tjenester 2005–2012

De siste sju årene har Norge hatt en relativt kraftig befolkningsvekst. Det samlede innbyggertallet har økt med i underkant av 411 000, eller 8,9 pst., i perioden 2005–2012. Den demografiske utviklingen stiller krav til kommuner og fylkeskommuner om videre utbygging av tjenestetilbudet for å tilby velferdstjenester til en voksende befolkning.

De største og viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge under 19 år og innbyggere over 67 år. I løpet av de siste sju årene har antall innbyggere i disse gruppene økt med 101 500, noe som indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Antall barn i grunnskolealder har gått noe ned, det samme har antall eldre mellom 80 og 89 år. I de øvrige aldersgruppene har det vært en økning, med sterkest vekst i antall innbyggere 90 år og over med en vekst på i overkant av 33 pst. Antall innbyggere i aldersgruppen 67–79 år har også vokst sterkere enn befolkningen for øvrig i perioden.

Utviklingen fra de siste årene med vekst i innbyggere 90 år og over og innbyggere 67–79 år fortsatte også i 2012. Samlet sett ble det 18 600 flere eldre over 67 år fra 2011 til 2012. Veksten i barn i barnehagealder flater noe ut, mens antallet unge i alderen 16–18 år øker igjen noe i 2012 etter noen år med forholdsvis liten vekst.

Barnehager

De siste sju årene har antall barn i barnehagealder økt kraftig. Flere barn i barnehagealder har isolert sett gjort det mer krevende å oppnå målsetningen om full barnehagedekning. I alt 62 600 flere barn har fått plass i barnehage siden 2005, og barnehagedekning som andel av 1-5 åringer har økt fra i overkant av 76 pst. i 2005 til i overkant av 90 pst. i 2012. Økningen i dekningsgraden skyldes den sterke barnehageutbyggingen i perioden. For de eldste barna har dekningsgraden de siste årene stabilisert seg på i overkant av 96 pst., mens dekningsgraden blant de yngste barna fortsatt øker noe. Vel halvparten av barna har plass i en kommunal barnehage, og denne andelen har vært relativt stabil de siste sju årene.

Samtidig som det har blitt flere barn i barnehage har også barna i gjennomsnitt tilbrakt stadig mer tid i barnehagen. I snitt tilbrakte hvert barn med barnehageplass om lag 4,2 timer mer i barnehagen per uke i 2012 enn i 2005, og andelen barn med heltidsplass i barnehage har økt kraftig i perioden. Kapasitetsveksten i barnehagesektoren har altså vært enda større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved antall oppholdstimer i kommunale barnehager økte kapasiteten med 39,1 pst. fra 2005 til 2012, mens veksten i antall barn med barnehageplass var om lag 28 pst.

Den sterke utbyggingen av barnehageplasser har vært fulgt av en kraftig økning i ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk. Siden 2005 har veksten i antall årsverk (45 pst.) ligget på om lag samme nivå som kapasitetsveksten i sektoren målt ved korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager (47 pst.). Siden 2005 har andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gått nedover. Nedgangen må ses i sammenheng med at antall barnehager og antall barnehageplasser økte kraftig i perioden, uten at antallet styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning økte i samme takt som utbyggingen av sektoren. Andelen assistenter med fagutdanning har på sin side økt fra knappe 19 pst. i 2005 til om lag 27 pst. i 2012.

Utviklingen fra de siste årene ble i stor grad videreført i 2012. Kommunene har fortsatt satsingen på barnehage, også etter at sektoren ble rammefinansiert i 2011. Totalt fikk 3 400 flere barn plass i barnehage i løpet av 2012, og barnehagedekningen var ved utgangen av året på i overkant av 90 pst. Også barnas gjennomsnittlige oppholdstid per uke fortsatte å øke i 2012, slik at også i 2012 gikk en del av kapasitetsveksten i sektoren med til å gi barn som allerede hadde plass lengre oppholdstid. Ressursinnsatsen fortsatte og å øke i 2012, og avtalte årsverk vokste i takt med korrigert oppholdstid. Etter en periode med svak nedgang i andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning fram til 2010, fortsetter den svake økningen fra 2011 i 2012. Også andelen assistenter med fagutdanning økte i 2012.

Grunnskole

Utviklingen i grunnskolen har vært relativt stabil de siste sju årene. Antall elever i grunnskolen har gått noe ned i perioden, men steg i 2012. Ressursinnsatsen, målt ved antall årstimer til undervisning, har økt gjennom sjuårsperioden, men synker svakt fra 2011 til 2012. Økningen i årstimer til undervisning gjennom sjuårsperioden kan i stor grad knyttes til en økning i antall årstimer til spesialundervisning.

Elevtallet i grunnskolen økte fra 2011 til 2012, mens antall elever med spesialundervisning sank svakt etter en lang periode med vekst. Veksten i årstimetallet som har vært de siste årene flatet ut, og det kan forklares med at den sterke veksten i timer til spesialundervisning gjennom sjuårsperioden nå ser ut til å avta.

I løpet av de siste sju årene har stadig flere barn fått plass i skolefritidsordningen (SFO), og andelen av elevene i aldersgruppen 6–9 år som går i SFO har økt fra 52,3 pst. i 2005 til 62,7 pst. i 2012.

I løpet av 2012 fikk nærmere 4 100 flere barn plass i SFO, noe som er en økning på i overkant av 2,7 prosentpoeng fra året før.

Gruppestørrelsen på både barne- og ungdomstrinnet gikk noe ned i perioden, og indikerer at det ble flere lærere per elev.

Pleie- og omsorgstjenester

Den demografiske utviklingen med stadig flere eldre, særlig i aldersgruppen over 90 år, gir økende behov innen pleie- og omsorgstjenestene. I tillegg til at antallet eldre øker blir det også flere yngre mottakere av pleie- og omsorgstjenester. I takt med de økende behovene i sektoren har det også vært en kraftig økning i antall årsverk. I løpet av de siste sju årene har antall årsverk økt med om lag 23 pst.

De siste årene har antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år økt mer enn befolkingsveksten skulle tilsi, og denne gruppen utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Fra 2011 til 2012 var det totalt en liten nedgang i antall mottakere av hjemmetjenester i de eldste aldersgruppene (over 80 år), mens veksten blant de yngste mottakerne fortsatte. Samlet sett har utviklingen de siste årene vist en betydelig endring i hvilke grupper som benytter de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene. Endring i sammensetning av mottakergruppen med flere mottakere blant yngre og de eldste (under 67 år og 67–79 år) kan tyde på at den totale pleietyngden øker, selv om det er en liten nedgang fra 2011 til 2012 i mottakere over 80 år. Fra 2011 til 2012 har det vært en økning i antall beboere på institusjon på 0,9 pst.

Fra 2005 til 2012 økte antall årsverk med 25 000, og økningen var på 3 200 årsverk i 2012 (eksklusive tall for Oslo). Årsverk av leger i institusjon har økt kraftig de siste årene, og økte også i 2012. I 2012 var det 10,3 legeårsverk per 1 000 plasser i institusjon, mot 6,7 årsverk i 2005. Også fysioterapeutdekningen har økt i perioden, og økningen fortsatte i 2012. Andelen enerom, der beboeren har eget bad og toalett, gikk noe ned i 2012, men det er noe usikkerhet knyttet til disse tallene. Gjennom sjuårsperioden har derimot eneromsdekningen økt betydelig. Andel årsverk med fagutdanning har også økt noe i løpet av de siste sju årene.

Sosiale tjenester

Innenfor sosialhjelpstjenesten har det vært nedgang i antall sosialhjelpstilfeller i løpet av de siste sju årene, og også i 2012 var det en nedgang i antallet. Gjennomsnittlig utbetaling per stønadsmåned har økt med om lag 800 kroner siden 2005 (nominelle tall), og fra 2011 til 2012 var det en økning på 2,6 pst. Gjennomsnittlig stønadslengde per mottaker har gått ned i hele perioden, og denne utviklingen fortsatte også i 2012.

Kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønad har fra 2010 vært en oppgave for alle landets kommuner. Grunnet gradvis innfasing av ordningen og usikker datakvalitet er det ikke lagt inn tall for disse tjenestene.

Boliger for vanskeligstilte

Antallet kommunalt disponerte boliger for vanskeligstilte per 1 000 innbyggere har gått ned fra 20,4 i 2011 til 19,9 i 2012. Regjeringens mål er at ingen skal oppholde seg i midlertidig botilbud mer enn tre måneder. Andelen husstander som oppholder seg i midlertidig botilbud av kortere varighet enn tre måneder gikk ned fra om lag 77 pst. i 2011 til om lag 74 pst. i 2012. På grunn av et brudd i statistikken er ikke tallene for 2011 og 2012 direkte sammenlignbare med tall fra tidligere år.

Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av dem som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. I 2012 var 47,3 pst. av de kommunalt disponerte boligene tilrettelagt for personer som bruker rullestol, dette er en liten økning fra året før.

Barnevern

Barnevernstjenestene har økt kraftig i omfang i syvårsperioden. Både antall årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tar i mot hjelp fra barnevernet har økt, også når en ser det opp mot veksten i antall barn og unge.

Økningen i barnevernet fortsatte også i 2012. I alt mottok i underkant av 53 500 barn og unge hjelp fra barnevernet i 2012, det er en økning på 1,3 pst. fra året før. Den største delen av veksten har kommet i form av omsorgstiltak. Det har vært en kraftig økning i antall årsverk i barnevernet de siste syv årene, totalt 1 600. Bare i 2012 kom det til 300 flere årsverk, noe som kan ha sammenheng med at det ble bevilget øremerkede midler til opprettelse av nye stillinger.

Når barnevernet får en melding, skal det innen én uke avklares om det skal settes i gang en undersøkelse eller om meldingen kan henlegges. En undersøkelse skal gjennomføres innen tre måneder (i særlige tilfeller kan fristen være seks måneder). Andelen undersøkelser der saksbehandlingstiden overskred fristen i lovverket på tre måneder har gått ned de siste fem årene, og særlig fra 2011 til 2012 har nedgangen vært sterk.

Videregående opplæring

Antall elever i videregående skole har økt med 4 300 eller 2,2 prosent fra 2011 til 2012. Dette er en betydelig vekst når det sammenlignes med veksten i antall 16–18 åringer som er på 2 100 fra 2011 til 2012 (vises ikke i tabellen). Tallene viser også at veksten i antall elever er noe større i de fylkeskommunale videregående skolene enn i de private når det måles i antall elever, men prosentvis er økningen størst i de private skolene. Andelen av 16-18-åringene som er i videregående opplæring har ligget relativt stabilt i overkant av 91 prosent, og nærmer seg 92 prosent i 2012.

Økningen i lærlinger i 2011 fortsetter også i 2012, etter at antallet gikk ned i perioden 2008 til 2010. Ressursinnsatsen ved de fylkeskommunale skolene, målt ved avtalte lærerårsverk korrigert for legemeldt sykefravær og fødselspermisjon, var noe høyere i 2012 enn året før, men veksten var svakere enn veksten i elevtallet.

De siste årene har andelen elever og lærlinger som har bestått videregående opplæring i løpet av sju år gått noe opp, og i 2011 var andelen på 70 pst., noe som var siste tilgjengelige tall. Andelen av elevene som fikk oppfylt førstevalget til utdanningsprogram i 2012 gikk litt opp sammenlignet med 2011, men gjennom sjuårsperioden sett under ett har andelen økt forholdsvis mye, fra 74,9 pst. i 2005 til 88,5 pst. i 2012. Andelen elever som har sluttet i løpet av året er uendret fra 2011 til 2012. Antall årsverk har i sjuårsperioden økt med 1 600, og med 300 fra 2011 til 2012.

9.2 Eiendomsforvaltning

Kommunesektoren har selv ansvaret for å prioritere utgifter til drift og vedlikehold av bygg. Kommunal- og regionaldepartementet følger opp ved å tilrettelegge rammebetingelsene som skal gjøre kommunesektoren i stand til å ivareta eiendomsforvaltningen på en god måte. Det er fortsatt nødvendig for de fleste kommuner og fylkeskommuner å høyne statusen på eiendomsforvaltning og prioritere ressurser med tanke på et godt, verdibevarende vedlikehold. Dette vil sikre gode tjenester for brukerne av de kommunale og fylkeskommunale bygningene. God eiendomsforvaltning er god økonomi og styrker handlingsrommet for framtida.

Mangel på kunnskap og kompetanse om eiendomsforvaltning har vært en av de store utfordringene i kommunesektoren. For at kommuner og fylkeskommuner skal kunne eie og drive sine bygninger og sin eiendomsforvaltning på en god måte er god kompetanse en viktig forutsetning. Kommunal- og regionaldepartementet har støttet opp om arbeidet i KoBE-prosjektet (Kompetanse for Bedre Eiendomsforvaltning). Prosjektet var et kompetanseprogram for eiendomsforvaltning i kommunene og fylkeskommunene. Direktoratet for byggkvalitet (DiBK), tidligere Statens bygningstekniske etat, hadde ansvaret for prosjektet i perioden 2006–2011. Prosjektperioden er over, og eiendomsforvaltning er etablert som eget fagområde i DiBK fra 2012.

KOSTRA gir nøkkeltall om prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer på en rekke forhold knyttet til ansvaret med å forvalte bygninger. KOSTRA-tallene gir kommuner og fylkeskommuner informasjon for planlegging og styring av egen virksomhet. Fra 2008 fikk kommunesektoren bedre styringsinformasjon i form av nøkkeltall om eiendomsforvaltning i KOSTRA. Rapporteringen av regnskapsdata i KOSTRA ble tilpasset NS3454 (Norsk standard om livssykluskostnader for byggverk). I tillegg ble det etablert rapportering av bygningsareal for (fylkes)kommuner og (fylkes)kommunale foretak. I KOSTRA-publiseringen i 2013 ble det publisert foreløpige tall for 2012, slik at det nå finnes en tidsserie på fem år. Dette kapittelet viser utviklingen i perioden, og endringen fra 2011 til 2012.

Den foreløpige publiseringen av tallene for 2012 bygger på data som er rapportert fra kommuner og fylkeskommuner til Statistisk sentralbyrå innen fristen. På grunn av at enkelte kommuner og fylkeskommuner ikke har rapportert i tide, er tallmaterialet ikke helt fullstendig. For kommunene mangler blant annet større kommuner som Oslo og Bergen og det mangler data fra kommuner som representerer til sammen 23,3 pst. av befolkningen. SSB har derfor ikke publisert nøkkeltall for landsgjennomsnitt for kommunene der areal er en del av nøkkeltallet.

Tabell 9.9 viser at fylkeskommunesektorens (landet utenom Oslo) samlede netto driftsutgifter til eiendomsforvaltning per innbygger har økt noe fra 2011 til 2012. Det samlede arealet målt per innbygger har blitt gradvis redusert siden 2008. For fylkeskommunene økte de samlede enhetskostnadene (korrigerte brutto driftsutgifter) per kvadratmeter fra 2011 til 2012. I dette inngår samlede utgifter til vedlikehold og drift. Utgiftene til vedlikeholdsaktiviteter per kvadratmeter har økt for fylkeskommuner fra 2011 til 2012. Nivået på de samlede utgiftene til driftsaktiviteter knyttet til formålsbyggene til fylkeskommunene (inklusive energiutgifter) per kvadratmeter viser også en økning fra 2011 til 2012. Energikostnadene per kvadratmeter økte også noe i 2012 i forhold til 2011.

10 Bruken av nynorsk i kommunane

Det overordna målet for regjeringa sin språkpolitikk er å sikre det norske språket sin posisjon som eit fullverdig og samfunnsberande språk i Noreg, jf. St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining. Ein heilskapleg norsk språkpolitikk. For å få til eit meir systematisk arbeid for å styrkje nynorsk språk og den nynorske skriftkulturen på brei basis er det mellom anna naudsynt å rette merksemda mot språk og språkbruk i kommunar og fylkeskommunar.

Både som lokaldemokratisk arena og som leverandør av velferdstenester er kommunesektoren ein viktig språkaktør. Det språket kommunane nyttar i den skriftlege kommunikasjonen med innbyggjarane, kan vere med på å avgjere korleis demokratiet og det offentlege velferdstilbodet verkar. For mange kommunar kan val av administrasjonsspråk tene som ein identitetsskapande faktor og bidra til å gje eit lokalsamfunn profil og særpreg. Samstundes veit vi at nynorsk både på landbasis og i randsonene av det nynorske kjerneområdet er utsett for eit vedvarande press frå bokmål som det dominerande nasjonale fleirtalsmålet. Også innafor det nynorske kjerneområdet gjer det seg gjeldande eit slikt press i større eller mindre grad.

På bakgrunn av dette trengst det eit meir systematisk arbeid for å styrkje nynorsk som administrasjonsspråk i kommunesektoren. Det trengst å skape større medvit om den funksjonen den nynorske skriftkulturen kan ha som lokalt og regionalt identitetsuttrykk og som eit element i å forme kommunen sitt omdømme både overfor eigne innbyggjarar og omverda. Det er difor viktig å fremje bruken av funksjonell nynorsk på ulike kommunale arenaer, m.a. i det kommunale plansystemet, som opplæringsmål i skulen, som bruksmål i barnehagane og så langt det er råd som undervisnings- og opplæringsspråk i norskopplæringa for innvandrarar som kommunane har ansvar for.

Etter føresegna i § 5 i lov om målbruk i offentleg teneste kan kommunar og fylkeskommunar gjere vedtak om å krevje nynorsk i alle skriv frå statlege styresmakter til kommunen. Slike vedtak er gjort i 114 kommunar. Tilsvarande vedtak har også tre av fylkeskommunane gjort: Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal. Oversikt over målvedtaka finst i forskrift om målvedtak i kommunar og fylkeskommunar på www.lovdata.no.

Språkrådet, Landssamanslutninga av nynorskkommunar og Nynorsk kultursentrum gjorde ei undersøking om målbruken i nynorskkommunar frå desember 2010 til februar 2011. Føremålet med undersøkinga var å kartleggje dei språklege behova til kommunar med nynorsk som eit sentralt bruksspråk. Sjølv om nynorskkommunane skal ha alle brev og e-postar frå statsorgan på nynorsk, viser undersøkinga at 44 pst. av nynorskkommunane sjeldan eller aldri får skriv frå statsorgan på nynorsk. Heile 62 pst. melde at dei sjeldan eller aldri får e-post frå statsorgan på nynorsk. Kommunane har inntrykk av at det er dei sentrale statsorgana som oftast bryt lova; dei lokale og regionale statsorgana er betre. Likevel er det berre 13 pst. av kommunane som har klaga på at skriv frå statsorgan ikkje kjem i den vedtekne målforma.

Undersøkinga viste òg at vel 60 pst. av kommunane set språkkrav i utlysingar, omkring 40 pst. gjev innvandrarar opplæring på bokmål og omkring 55 pst. driv språkstimulering i barnehagane i samsvar med det som er opplæringsmål i skulekrinsane. I 23 pst. av nynorskkommunane er språkpolitiske tiltak ein del av planverket i kommunen.

Undersøkinga førte til at kulturministeren i eit brev til alle regjeringskollegaene 22. februar 2011 innskjerpa reglane om målbruk i offentleg teneste. Kulturdepartementet arbeider dessutan med ein revisjon av gjeldande lovverk, mellom anna for å leggje til rette for at det skal etterlevast betre i framtida.

Sidan 2009 har Kommunal- og regionaldepartementet kvart år gjeve prisen Årets nynorskkommune til ein kommune som har gjort ein innsats for å fremje, vidareutvikle og vedlikehalde nynorsk som målform i kommunen. Kommunane blir vurderte etter følgjande kriterium:

• Bruk av nynorsk i kommunal informasjon og heimeside

• Bruk av nynorsk i kommunale planar og målbruksplanar

• Kor aktiv kommunen er i å nytte nynorsk i lokalt kulturarbeid

• Aktiv bruk av nynorsk i skular, barnehagar og anna arbeid for barn og unge

• Eventuelle kvalitetssikringstiltak for å sikre godt språk i kommunen

Sogn og Fjordane fylkeskommune vann prisen på 100 000 kroner i 2012. Fylkeskommunen er svært medviten den rolla dei har som eit sterkt nynorskfylke, og dei har utarbeidd konkrete mål for nynorsk som skal følgjast opp av ein strategi i fylket og fylkesadministrasjonen. Fylkestinget har slutta seg til denne. Mellom anna har fylkeskommunen fått utarbeida rapporten Språkfakta Sogn og Fjordane 1646–2012, som fylkestinget har vedteke skal leggjast til grunn for den språkpolitiske satsinga. Etablering av eit forum for nynorsk med brei deltaking i fylket er eit konkret tiltak som følgje av rapporten. Dette viser at den politiske viljen i fylkeskommunen er til stades og er ein føresetnad for å fremje nynorskbruken i fylket. Tidlegare vinnarkommunar er Stord (2009), Seljord (2010) og Fjell (2011). Kommunal- og regionaldepartementet vil også i 2013 dele ut denne prisen på 100 000 kroner til beste nynorskkommune. Departementet vil kome attende til dette i ei eiga utlysing som informerer om kriteria for å få prisen, søknadsfristar med vidare.