5 Forslagene

5.1 Lovfesting av oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme

OPCAT stiller ikke krav til at oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme lovfestes. Arbeidsgruppen foreslo likevel at dette ble gjort for å synliggjøre denne funksjonen tydeligere. Ifølge protokollens artikkel 18 nr. 4 er lovfesting et krav som oppstilles til nasjonale institusjoner for menneskerettigheter i Paris-prinsippene, som statene skal ta behørig hensyn til når de oppretter nasjonale forebyggende mekanismer. Underkomiteen for forebygging gir i sine retningslinjer for nasjonale forebyggende mekanismer uttrykk for at mandatet og myndigheten til den nasjonale forebyggende mekanismen bør komme klart til uttrykk i grunnlov eller lov.

Arbeidsgruppen foreslo en ny § 3a med følgende innhold:

«Ombudsmannen er nasjonal forebyggende mekanisme som beskrevet i artikkel 3 i valgfri protokoll 18. desember 2002 til De forente nasjoners internasjonale konvensjon 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.»

Enkelte høringsinstanser hadde merknader til forslaget om å lovfeste oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme.

Amnesty og Helsingforskomiteen mener at mekanismen må hjemles i lov og helst i grunnlov (jf. Paris-prinsippene). For å sikre uavhengigheten bør ikke lovgiver legge for mange føringer til den nærmere organiseringen, men sikre at dens funksjon kommer klart frem.

KROM mener at oppgaven som NFM bør synliggjøres i en egen bestemmelse i sivilombudsmannsloven.

Departementet er enig i at funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme synliggjøres og at oppgaven bør lovfestes i sivilombudsmannsloven.

5.2 Arbeidsområde

Ombudsmannens virkeområde omfatter i dag den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste, jf. sivilombudsmannsloven § 4 første ledd første punktum. Private institusjoner faller utenfor hans ansvarsområde.

Ved eventuell ratifikasjon av OPCAT forplikter Norge seg blant annet til å tillate besøk til ethvert sted under dens jurisdiksjon og kontroll der personer er eller kan være berøvet sin frihet, enten som følge av en beslutning truffet av en offentlig myndighet eller etter dens tilskyndelse eller med dens samtykke eller tilslutning, jf. artikkel 4 nr. 1. I dag er det også enkelte private eller halvoffentlige institusjoner hvor personer kan være frihetsberøvet. Eksempel på slike institusjoner kan være enkelte barneverninstitusjoner.

Siden ombudsmannens arbeidsområde i dag bare omfatter «den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste», må arbeidsområdet utvides for å oppfylle protokollens krav. Arbeidsgruppen foreslår at sivilombudsmannsloven § 4 første ledd får et nytt annet punktum som utvider ombudsmannens arbeidsområde, innenfor protokollens anvendelsesområde, til også å omfatte private og halvoffentlige institusjoner.

KROM mener det er nødvendig med en lovendring som sikrer at Sivilombudsmannen gis hjemmel til å besøke private institusjoner. Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet.

Departementet er enig i arbeidsgruppens forslag og foreslår endringer i sivilombudsmannsloven i samsvar med dette.

5.3 Rett til å få opplysninger

Ombudsmannen kan i henhold til sivilombudsmannsloven § 7 første ledd kreve de opplysninger han trenger for å fullføre sitt verv fra offentlige tjenestemenn og andre som virker i forvaltningens tjeneste. Dagens bestemmelse gir ikke grunnlag for å innhente opplysninger fra private i forbindelse med undersøkelse av forholdene for frihetsberøvede i private institusjoner mv.

I OPCAT artikkel 20 bokstav a og b forplikter konvensjonspartene seg til å gi den nasjonale forebyggende mekanismen tilgang til alle opplysninger om antall personer som er berøvet sin frihet på steder for frihetsberøvelse som definert i artikkel 4, samt antall slike steder og deres beliggenhet og tilgang til alle opplysninger om behandlingen av slike personer samt forholdene de lever under.

Arbeidsgruppen foreslår på denne bakgrunn at retten til å få opplysninger i § 7 bør utvides til også å omfatte opplysninger fra ansatte i private institusjoner. Retten til å få opplysninger fra private bør begrenses til å gjelde innenfor OPCATs anvendelsesområde.

Ingen av høringsinstansene har hatt kommentarer til dette forslaget.

Departementet er enig i at retten til å få opplysninger fra private må utvides til ikke bare å omfatte ansatte, men for eksempel også eiere og styremedlemmer.

5.4 Faglig kompetanse

Konvensjonspartene skal sikre at de nasjonale forbyggende mekanismenes sakkyndige har den nødvendige kapasitet og fagkunnskap, jf. artikkel 18 nr. 2. Protokollen er ikke til hinder for at Sivilombudsmannen bruker eksterne eksperter dersom han blir utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme.

Sivilombudsmannen har i dag ikke den nødvendige tverrfaglige ekspertise til å kunne utføre oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme.

Det fremgår av instruksen § 6 at ombudsmannen kan innhente uttalelse fra sakkyndige når han av særlige grunner finner det nødvendig i klagesaker. Bestemmelsen er gitt tilsvarende anvendelse når han tar opp saker av eget tiltak, jf. § 8.

Arbeidsgruppen mener at bestemmelsene i instruksen § 6 jf. § 8 gir tilstrekkelig hjemmel for å kunne dekke behovet for fagkyndig bistand også når ombudsmannen utøver funksjoner som nasjonal forebyggende mekanisme. Bestemmelsen gjelder imidlertid bare når «Sivilombudsmannen av særlige grunner finner det nødvendig», mens det må legges til grunn at han vil kunne ha regelmessig behov for å bruke ekstern ekspertise i rollen som nasjonal forebyggende mekanisme. For å synliggjøre dette, foreslår arbeidsgruppen at det inntas en bestemmelse om dette i instruksen.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg direkte til spørsmålet om ombudsmannen kan få bistand fra personer med særlig fagkyndighet i forbindelse med arbeidet som NFM. Dette spørsmålet henger imidlertid nært sammen med spørsmålet om Sivilombudsmannens samarbeid med sivilt samfunn i utøvelsen av sin funksjon som NFM, se nedenfor i kapittel 5.5.

Departementet er enig i at Sivilombudsmannen skal ha mulighet til å innhente ekstern ekspertise i utøvelsen av sitt arbeid som nasjonal forebyggende mekanisme og at dette eventuelt kan fastsettes i instruksen.

5.5 Rådgivende utvalg

Arbeidsgruppen foreslår at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, men at han pålegges å etablere et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn i forbindelse med utøvelsen av oppgaven. Det foreslås inntatt en bestemmelse om dette i instruksen.

Blant høringsinstansene som har gitt uttrykk for synspunkter på arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme alene, er meningene delte.

De fleste høringsinstanser mener at Sivilombudsmannen bør utpekes, enten alene eller sammen med andre organer. Noen høringsinstanser tar til orde for at en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter bør tildeles denne oppgaven, eller at det bør opprettes et nytt selvstendig organ for dette formålet.

Prop. 56 S kapittel 6.4.4.2 – 6.4.4.6 gir en oversikt over høringsinstansenes syn på arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, og på alternative modeller. I det følgende gjengis noen overordnede synspunkter på den nasjonale forebyggende mekanismen.

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter ved Norsk senter for menneskerettigheter(NI) gir uttrykk for at institusjonens overordnede målsetting er å bidra til at Norge får en sterk og uavhengig nasjonal forebyggende mekanisme som kan overvåke myndighetenes behandling av frihetsberøvede og sikre disse et effektivt vern mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelser. Juss-Buss mener at det bør opprettes en mekanisme som effektivt vil bidra til å forebygge og avdekke menneskerettsbrudd, og at den nasjonale forebyggende mekanismen må være et organ som kan drive sin virksomhet på en offensiv og foroverlent måte for å kunne operere med den tiltenkte forebyggende hensikt. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) ser et klart behov for oppsøkende innsats som er reelt tilgjengelig for de innsatte, ansatte og rettshjelpere når det gjelder å melde inn situasjoner som er i strid med torturkonvensjonen eller står i fare for å bli det. Advokatforeningen, Juss-Buss, Nettverk for forskning og kunnskapsutvikling om bruk av tvang i det psykiske helsevernet (TvangsForsk) og Røde Kors mener at det er en forutsetning for en vellykket og troverdig nasjonal mekanisme at den er uavhengig av nasjonale myndigheter. Amnesty International Norge (Amnesty) og Den norske Helsingforskomité (Helsingforskomiteen) er opptatt av at den nasjonale forebyggende mekanismen må ha et slitesterkt og robust mandat og høy menneskerettslig kompetanse og profil. Disse organisasjonene understreker også at det er viktig at mekanismen har tillitt i alle grupper av befolkningen og at den har myndighet og ressurser til å dekke hele bredden av Norges forpliktelser under torturkonvensjonen. Amnesty, Helsingforskomiteen og JURK påpeker at det vil være et viktig signal dersom Norge velger en modell som kan fremstå som et godt eksempel utad. Mange høringsinstanser understreker behovet for at den nasjonale forebyggende mekanismen må ha en tverrfaglig sammensetning. Psykologforeningen synes det er viktig at den nasjonale forebyggende mekanismen har en balansert kjønnsrepresentasjon og tilfredsstillende representasjon av landets etniske grupper og minoriteter. Landsforeningen – We Shall Overcome (WSO) og Norsk Forening for Psykisk Helsearbeid mener at det vil være viktig at den nasjonale forebyggende mekanismen har tilsyn med og vurderer situasjonen for alle frihetsberøvede på samme grunnlag, ut fra en menneskerettsstandard.

Når det gjelder valg av organisatorisk modell, gir TvangsForsk uttrykk for at ulike, og kanskje motstridende, hensyn må avveies. På den ene siden å finne en pragmatisk organisering som gjør at den nasjonale forebyggende mekanismen kan ivareta sine oppgaver på en effektiv og systematisk måte. På den andre siden er det viktig å finne en organisatorisk design som sikrer mekanismens uavhengighet, samt bidrar til at den har det kompetansegrunnlaget som kreves.

NI viser til at den fremtidige nasjonale forebyggende mekanismen må opprettes i tråd med protokollens standarder, uavhengig av hvilken organisasjonsmodell som til slutt velges. NI understreker at det er norske myndigheters ansvar å sikre at den fremtidige tilsynsmekanismen har tilstrekkelig kapasitet til å drive et effektivt, forebyggende tilsynsarbeid, og har det nødvendige rammeverket for samarbeid og koordinering med andre relevante aktører. Så vel staten som tilsynsorganet selv, må jevnlig vurdere hvorvidt den valgte løsningen fungerer som forutsatt, i lys av synspunktene til Underkomiteen for forebygging, og foreta grep underveis for å styrke ordningen dersom dette blir nødvendig. Etter NIs syn, bør det legges opp til gode evalueringsrutiner i forkant, og etter 2-3 års drift bør den valgte modellen og dens funksjon evalueres på objektivt grunnlag. Videre poengterer NI at utpeking av en nasjonal forebyggende mekanisme ikke under noen omstendighet må benyttes til å begrense andre aktørers tilgang til steder for frihetsberøvelse.

Flere høringsinstanser har uttalt seg til spørsmålet om etablering av et rådgivende utvalg og til å innta en bestemmelse om dette i instruksen dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme alene.

Sivilombudsmannen synes det er noe overflødig å forankre ordningen med et rådgivende utvalg i en særskilt bestemmelse i ombudsmannens instruks, men ser også argumenter for en slik løsning.

Folkehelseinstituttet støtter forslaget om at det inntas en bestemmelse i instruksen om at Sivilombudsmannen skal etablere et rådgivende utvalg med Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn i forbindelse med arbeidet som NFM.

Amnesty og Helsingforskomiteen mener det må sikres i lov eller instruks at mekanismen skal konsultere og kunne samarbeide med sivilt samfunn. De påpeker også at de kan spille en viktig rolle i forhold til den, blant annet ved at de kan peke på problemer og foreslå tiltak og prosjekter. NFM bør også ha mulighet til å inngå avgrenset prosjektsamarbeid i form av dokumentasjon og utredninger med ikke-statlige organisasjoner med særlig kompetanse. Amnesty og Helsingforskomiteen mener den foretrukne modellen for NFM er at Sivilombudsmannen sammen med organisasjoner fra sivilt samfunn inngår i et rådgivende utvalg. De foreslår at Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet deltar i et slikt utvalg. Amnesty og Helsingforskomiteen er forøvrig enige med arbeidsgruppen i at ikke-statlige organisasjoner ikke formelt bør være en del av selve mekanismen.

Nasjonal Institusjon for menneskerettigheter ved Norsk senter for menneskerettigheter (NI) viser til at enkelte land har foreslått konsultative organer i lovs form. En institusjon utnevnes til NFM og samarbeider formelt med andre aktører uten formell NFM-status. Dette bør også vurderes i norsk sammenheng. Forholdet mellom NFM og det rådgivende utvalg vil i tilfelle kunne beskrives nærmere i en forskrift.

NI understreker at institusjonen har en særskilt rolle for å sikre at norske myndigheter respekterer og oppfyller sine menneskerettighetsforpliktelser. Et formalisert samarbeid mellom Sivilombudsmannen som NFM og et (fremtidig) NI, vil derfor kunne bidra til å styrke NFM som institusjon. Dette tilsier at det bør etableres en særskilt samarbeidsavtale, som bør fokusere på NIs rolle i NFMs rådgivende utvalg, utvikling og gjennomføring av arbeidsmetoder etc. Samarbeidsavtalen bør formaliseres i lov eller forskrift.

KROM mener at forholdet mellom NFM og det rådgivende organet bør reguleres i sivilombudsmannsloven.

TvangsForsk m.fl. mener det rådgivende organet bør settes sammen bredere enn hva arbeidsgruppen foreslår.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener det er viktig at det sikres en plass i et rådgivende utvalg.

Departementet mener etablering av et rådgivende utvalg vil styrke Sivilombudsmannens evne til å kunne utøve sine forpliktelser som NFM i samsvar med kravene i protokollen. Et rådgivende utvalg vil inngå som en del av nasjonal forebyggende mekanisme og det bør derfor lovfestes at et slikt utvalg skal etableres.

Utvalgets sammensetning og oppgaver bør fastsettes i instruks for Sivilombudsmannen.

5.6 Adgang til lokaler, tjenestesteder mv.

Protokollen artikkel 20 bokstav c og e pålegger statene å gi de nasjonale forebyggende mekanismene tilgang til alle steder for frihetsberøvelse og deres anlegg og lokaler og frihet til å velge hvilke steder de ønsker å besøke, og hvilke personer de ønsker å snakke med.

Sivilombudsmannsloven § 8 fastslår at ombudsmannen har adgang til tjenestesteder, kontorer og andre lokaler for ethvert forvaltningsorgan og enhver virksomhet som går inn under hans virkeområde.

Etter arbeidsgruppens syn vil formuleringen «enhver virksomhet som går inn under hans virkeområde» også dekke private institusjoner, jf. den foreslåtte endringen i § 4 første ledd nytt annet punktum.

Gjeldende overskrift til § 8 «Adgang til forvaltningens kontorer» synes imidlertid misvisende og arbeidsgruppen foreslår derfor at den endres til «Adgang til lokaler, tjenestesteder mv.»

Ingen høringsinstanser har uttalt seg direkte om dette spørsmålet, men Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) mener det bør legges til rette for en lovteknisk løsning som gir den nasjonale forebyggende mekanismen hjemmel til å foreta anmeldte og uanmeldte besøk.

NOAS mener videre at det bør presiseres hvor mange tilsynsbesøk som skal gjøres til forskjellige typer institusjoner for frihetsberøvelse. Det er ønskelig at det tydeliggjøres i sivilombudsmannsinstruksen at besøkene må fordeles på forskjellige institusjoner og at Trandum utlendingsinternat må besøkes minimum fire ganger pr. år, både anmeldt og uanmeldt og at dette må lovfestes.

Departementet mener at det ikke er nødvendig å gi egen lovhjemmel for at Sivilombudsmannen skal kunne foreta uanmeldte besøk. Ombudsmannen har i medhold av sivilombudsmannsloven § 8 adgang til tjenestesteder, kontorer osv. jf. bestemmelsen i protokollens artikkel 20 c. Protokollen gir ikke direkte pålegg om at besøk skal kunne foretas uanmeldt, men artikkel 20 bokstav c forutsetter at dette skal kunne skje. Uanmeldte besøk anses å kunne ha en stor preventiv effekt, og er et viktig virkemiddel i forebygging av tortur og annen umenneskelig behandling.

Det bør imidlertid overlates til Sivilombudsmannen å organisere besøkene, herunder avgjøre om de skal anmeldes på forhånd. Protokollen pålegger den nasjonale forebyggende mekanismen å foreta «regelmessige besøk» ved steder for frihetsberøvelse, jf. artikkel 13 jfr. artikkel 1. Det overlates til den forebyggende mekanismen å gjennomføre besøkene i samsvar med dette pålegget.

Departementet mener det ikke vil være hensiktsmessig å lovfeste den nærmere organiseringen av hvilke steder som bør besøkes og hyppigheten av besøkene. Mange faktorer vil kunne spille inn ved vurderingen av hvor behovet til enhver tid er størst. Departementet mener det må overlates til den nasjonale forebyggende mekanismen å til enhver tid vurdere hvor det er størst behov for besøk og hvor ofte besøkene skal foretas. En lovfesting vil for øvrig kunne anses for å være i strid med protokollens artikkel 18 nr. 1 om at statene skal garantere funksjonsmessig uavhengighet for de nasjonale forebyggende mekanismene og artikkel 20 bokstav e om at statene forplikter seg til å gi mekanismene frihet til å velge hvilke steder de ønsker å besøke.

5.7 Taushetsplikt

Sivilombudsmannsloven § 9 pålegger ombudsmannen taushetsplikt med omsyn til opplysninger han får i sin tjeneste om forhold av personlig karakter. Taushetsplikten gjelder også opplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter og informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Taushetsplikten varer ved også etter ombudsmannens fratredelse, og den samme taushetsplikt påhviler hans personale.

Arbeidsgruppen foreslår at taushetsplikten som påhviler ombudsmannen og hans personale i henhold til sivilombudsmannsloven § 9 annet ledd utvides til også å omfatte personer med særlig ekspertise som skal bistå ombudsmannen i arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag.

5.8 Dialog mellom nasjonal forebyggende mekanisme og forvaltningen

OPCAT artikkel 19 omhandler blant annet adgangen den nasjonale forebyggende mekanismen skal ha til å komme med anbefalinger til relevante myndigheter.

Sivilombudsmannsloven § 10 gir regler for avslutning av ombudsmannens saksbehandling. Ombudsmannen kan i dag bl.a. påpeke at det er gjort feil i rettsanvendelsen eller saksbehandlingen, gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes som ugyldig, klart urimelig eller i strid med god forvaltningspraksis.

Videre kan ombudsmannen gi uttrykk for at forvaltningen bør yte erstatning dersom forvaltningen har gjort feil som tilsier det. Ombudsmannen kan også påpeke at det knytter seg tvil til forhold av betydning i saken.

For å oppfylle kravene i protokollens artikkel 19 bokstav b, foreslår arbeidsgruppen at det lovfestes at ombudsmannen kan gi denne type anbefalinger.

Samtidig foreslår arbeidsgruppen at overskriften blir endret for å synliggjøre at bestemmelsen ikke bare gjelder klagesaker.

Det har ikke kommet høringsuttalelser som direkte gjelder dette forslaget, men ett høringsorgan (Juss Buss)mener myndighetenes plikt til å inngå dialog med den nasjonale forebyggende mekanismen i henhold til protokollen artikkel 22 bør lovfestes.

Departementet er enig i arbeidsgruppens forslag.

Departementet er videre enig med Juss-Buss i at myndighetenes plikt etter protokollens artikkel 22 til å inngå i en dialog med NFM bør synliggjøres i loven.

5.9 Årlig melding

Sivilombudsmannsloven § 12 pålegger ombudsmannen å gi årlig melding til Stortinget om sin virksomhet. Meldingen trykkes og offentliggjøres.

OPCAT artikkel 23 forutsetter at nasjonale forebyggende mekanismer avgir årlige rapporter, som konvensjonsstatene forplikter seg til å offentliggjøre og spre. Bestemmelsen i protokollen kan ikke anses å være til hinder for at omtale av arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme kan inngå i ombudsmannens ordinære årsmelding, men det kan være hensiktsmessig at det utarbeides en egen melding om dette arbeidet, blant annet av hensyn til samarbeidet med Underkomiteen for forebygging.

Arbeidsgruppen mener det bør utarbeides en egen melding om arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme og begrunner dette med at rapporteringsplikten etter artikkel 23 bør synliggjøres. Arbeidsgruppen foreslår at denne plikten fastsettes i lov.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette forslaget.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag.