2 Bakgrunn

Forordning (EF) nr. 216/2008 erstatter europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1592/2002 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA), som ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 179/2004, jf. St.prp. nr. 44 (2004-2005). EØS-komiteens beslutning innebar bl.a. at Norge ble deltaker i det europeiske byrået for flysikkerhet (EASA) som ble opprettet i henhold til forordningen, og at Norge forpliktet seg til å følge samme regelverk på flysikkerhetsområdet som EU-landene.

Forordning (EF) nr. 216/2008 viderefører hovedinnholdet i forordning (EF) nr. 1592/2002, og fastsetter overordnede harmoniserte regler på enkelte områder innenfor flysikkerhet. I tillegg innebærer forordningen at Kommisjonen, etter anmodning fra EASA, kan ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt når innehaveren av et sertifikat utstedt av EASA ikke etterlever de regelbestemte vilkårene for dette sertifikatet. Forordning (EF) nr. 1592/2002 etablerte et nytt system med raskere fastsettelse og bedre harmonisering og håndheving av felleseuropeiske regler på flysikkerhetsområdet enn det tidligere systemet, hvor EU overtok flysikkerhetsregler utviklet i det europeiske samarbeidsforumet Joint Aviation Authorities (JAA).

Hovedformålet med forordning 216/2008 er som for forordning (EF) nr. 1592/2002 å sikre et høyt sikkerhetsnivå innenfor sivil luftfart gjennom et harmonisert regelverk i Europa. I tillegg skal den bl.a. sikre et høyt og ensartet nivå innen miljøvern, fremme fri bevegelighet av varer, tjenester og personer, etablere mer effektive sertifiseringsrutiner, bistå medlemsstatene i deres oppfyllelse av nasjonale forpliktelser i henhold til den globale Chicago-konvensjonen og fremme EUs syn på flystandarder og sikkerhetsregler gjennom samarbeid med tredjeland og internasjonale organisasjoner.

Etableringen av et felles regelverk som anvendes på samme måte i hele EU og driften av EASA er avgjørende for å nå disse målene. I tillegg er det en viktig forutsetning at sertifikater, lisenser, godkjenninger m.v. som er utstedt for produkter, personell og foretak i henhold til forordningen og dens gjennomføringsregler skal anerkjennes i samtlige EU-land uten ytterligere krav og vurderinger.

Forordning (EF) nr. 216/2008 får som forordning (EF) nr. 1592/2002 anvendelse på konstruksjon, produksjon, vedlikehold og drift av luftfartøy m.m. og godkjenning av personell som deltar i slik aktivitet. Den får også anvendelse på personell og organisasjoner som er involvert i operasjon av luftfartøyer. Forordningen gjelder ikke for luftfartøyer m.v. eller personell og organisasjoner som er involvert i militær-, toll- eller politioperasjoner eller liknende. I tillegg er enkelte andre luftfartøyer, bl.a. historiske, mikrolette og selvbygde luftfartøyer, unntatt fra forordningens virkeområde. For flyoperasjoner og luftfartøyer m.v. som er unntatt fra forordningens virkeområde, vil nasjonale krav fortsatt gjelde.

Som forordning (EF) nr. 1592/2002 fastsetter forordning (EF) nr. 216/2008 i hovedsak overordnede regler. Mer detaljerte og utfyllende tekniske regler skal fastsettes i et eget gjennomføringsregelverk. De overordnede reglene fastsettes av Europaparlamentet og Rådet, mens Kommisjonen fastsetter gjennomføringsregelverket. I begge tilfeller skal EASA utarbeide forslag til regelverk. Kommisjonen bistås i regelverksarbeidet av en komité med representanter fra medlemsstatene.

Det ble i St.prp. nr. 44 (2004–2005) lagt til grunn at deltakelsen i EASA ville innebære en viss overføring av doms- og forvaltningsmyndighet på området for flysikkerhet. EASA og EF-domstolen fikk ved forordning (EF) nr. 1592/2002 myndighet til å fatte vedtak om sertifisering i enkelte klart definerte tilfeller som vil få direkte virkning også overfor private rettssubjekter i Norge. I praksis dreier dette seg om et meget begrenset antall tilfeller. Disse bestemmelsene videreføres i forordning (EF) nr. 216/2008.

EASAs og EF-domstolens myndighet til å fatte vedtak som får direkte virkning også for private rettssubjekter i Norge, omfatter for det første myndighet til å treffe vedtak om typesertifiseringer og luftdyktighetspåbud. En typesertifisering innebærer en vurdering av om et nytt luftfartøy og motorer og propeller til luftfartøy tilfredsstiller de tekniske kravene regelverket setter for bruk. Regelverket er av svært teknisk karakter og gir lite rom for skjønn. Den praktiske betydningen for Norge av denne myndighetsoverføringen ble vurdert å være svært begrenset siden Norge ikke hadde, og fortsatt ikke har, bedrifter som produserer luftfartøy eller motorer eller propeller til luftfartøy. Luftdyktighetspåbud benyttes for å gi pålegg til brukere av luftfartøy av en bestemt type eller med nærmere angitte komponenter. Dette kan for eksempel være aktuelt i forbindelse med en ulykke der det er konstatert feil ved en flydel. Et påbud kan da gå ut på at flyet/komponenten skal fremstilles for kontroll, reparasjon eller utskifting før ytterligere bruk finner sted.

For det andre fikk EASA og EF-domstolen myndighet til å fatte vedtak om designsertifikater til bedrifter som konstruerer flymateriell og utfører konstruksjon av modifikasjoner og reparasjoner av eksisterende flymateriell. Designsertifikatet kan også omfatte retten til å konstruere nytt flymateriell, selv om bedriften ikke har typesertifikat for det flymateriellet det gjelder. Inntil EASA får bygget opp tilstrekkelig kompetanse, har imidlertid EASA inngått avtaler med nasjonale luftfartsmyndigheter om at de skal utføre tilsynsoppgavene knyttet til disse sertifikatene. Slike avtaler ble også inngått med norske myndigheter, men avtalene ble sagt opp av norske myndigheter med virkning fra januar 2011.

Regjeringen la ved innlemmelsen av forordning (EF) nr. 1592/2002 til grunn at myndighetsoverføringen som er beskrevet ovenfor totalt sett er så lite inngripende, sett hen til omfang og sakstype, at man ikke kommer over den grensen for myndighetsoverføring som fordrer anvendelse av Grunnloven § 93.

I tilfeller hvor EASA ikke eksplisitt er blitt tillagt myndighet er det fortsatt nasjonale luftfartsmyndigheter som har ansvaret for å utstede sertifikater og godkjennelser. Tallmessig er disse nesten enerådende.

Etter forordning (EF) nr. 1592/2002 skal EASA også bistå Kommisjonen med å kontrollere gjennomføringen av forordningene og avledet regelverk. Dette skjer ved at EASA foretar inspeksjoner av hvordan de nasjonale tilsynsmyndighetene fører tilsyn med foretak som omfattes av forordningene. Parallelt med EASAs inspeksjoner fortsetter de nasjonale luftfartsmyndighetene sitt ordinære tilsyn med aktørene i luftfarten.

Forordning (EF) nr. 216/2008 er allerede endret ved forordning (EF) nr. 1108/2009, som fastsetter overordnede regler om sertifisering av landingsplasser, lufttrafikkstyring (Air Traffic Management – ATM) og flynavigasjonstjenester (Air Navigation Services - ANS) og utvider EASAs myndighet til å omfatte disse områdene. Forordning (EF) nr. 1108/2009 er allerede innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 165/2011 av 19.12.2011, men denne EØS-komitébeslutningen er ikke omfattet av denne proposisjonen, da den isolert sett ikke ble vurdert til å kreve Stortingets samtykke etter Grl. § 26, annet ledd.

Mer detaljerte tekniske regler på de nye områdene som omfattes av forordning (EF) nr. 216/2008 skal fastsettes i gjennomføringsregelverk som i utgangspunktet skulle tre i kraft senest 8. april 2012. Prosessen med å utarbeide gjennomføringsregelverket er imidlertid på enkelte områder blitt noe forsinket i EU, men etter planen vil det resterende regelverket være på plass i løpet av 2012. EU har kommet lengst med utarbeidelsen av gjennomføringsregelverket som gjelder sertifikater til personell og organisasjoner involvert i luftfartsoperasjoner. De kategoriene av sertifikater og godkjennelser for denne gruppen som omfattes av forordning (EF) nr. 216/2008 er i liten grad omfattet av tidligere EU-regelverk. Det gjelder for eksempel piloter, instruktører og kontrollanter. Derimot er de i stor grad omfattet av regelverk som i sin tid ble utarbeidet av JAA (Joint Aviation Requirements – Flight Crew Licensing (JAR-FCL)). Selv om dette regelverket ikke er folkerettslig bindende, forutsettes det gjennomført av JAA-medlemslandene. Medlemslandene har på basis av dette innarbeidet bestemmelsene i nasjonal lovgivning. Attestasjoner av kabinpersonell, sertifikater til flyoperatører og godkjenninger av deres nøkkelpersonell er omfattet av EU-regelverket (EU-OPS).

Som allerede nevnt er den klare hovedregelen fortsatt at det er nasjonale myndigheter som skal utstede sertifikatene og godkjennelsene. Sammenliknet med JAR-FCL omfatter det nye EU-regelverket ikke bare sertifiserings- og godkjenningskrav for fly og helikopter, men også for seilfly, ballonger og luftskip. I tillegg introduseres en ny type pilotsertifikat for fritidsflygere kalt Light Aircraft Pilot Licence (LAPL) og dermed også nye krav til personell og organisasjoner som er involvert i trening og testing av pilotene med slikt sertifikat. Dette vil føre til merarbeid for nasjonale luftfartsmyndigheter, både i form av tilpasning av eksisterende nasjonale regler slik at de tilsvarer de nye EU-reglene eller eventuelt innføring av nye regler, utstedelse av sertifikatene og tilsynsvirksomheten. Når det gjelder medisinske krav har nasjonale luftfartsmyndigheter etter JAR-FCL både en rolle når det gjelder selve utstedelsen av medisinske sertifikater/legeattester og tilsynet med dem. Etter det nye EU-regelverket vil det hovedsakelig være flyleger og flymedisinske sentre som utsteder medisinske sertifikater/legeattester, mens nasjonale luftfartsmyndigheter ivaretar tilsynsoppgavene. Dette vil føre til merarbeid for nasjonale luftfartsmyndigheter når det gjelder tilsynsvirksomheten.