5 Forholdet til Grunnloven

Etter forordning (EF) 1592/2002 har EASA fått myndighet til å utstede sertifikater til visse organisasjoner og for visse produkter. EASA har også myndighet til å trekke slike sertifikater tilbake dersom foretaket ikke overholder de regelbestemte kravene som ligger til grunn for sertifikatene , jf. artikkel 15 nr. 1 bokstav i og nr. 2 bokstav c. Ved innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EF) 1592/2002, der Norge sluttet seg til EASA, ble forholdet til Grunnloven vurdert i St. prp. nr. 44 (2004-2005), der det heter (på s. 6) at ”overføringen av doms- og forvaltningsmyndighet totalt sett er såvidt lite inngripende, sett hen til omfang og sakstype, at man ikke kommer over den grense for myndighetsoverføring som ligger i Grunnlovens § 93”. Beslutningen om norsk deltakelse i EASA kunne derfor tas med forbehold om Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd.

Et vesentlig element i forordning (EF) 216/2008, som er nytt i forhold til det eksisterende regelverket, er at det i artikkel 25 gis hjemmel for å ilegge selskaper overtredelsesgebyr og tvangsmulkt dersom de innehar et sertifikat som er utstedt av EASA og ikke overholder de regelbestemte kravene som ligger til grunn for sertifikatet. Som det fremgår av artikkel 25 nr. 1, er det ikke EASA selv som gis hjemmel til å ilegge slike økonomiske reaksjoner, men EASA skal kunne anmode Kommisjonen om å gjøre det. Det forutsettes at denne myndigheten legges til ESA. Det skisserte systemet innebærer at EASA vil kunne anmode ESA om å fatte vedtak om økonomiske reaksjoner med direkte virkning overfor private rettssubjekter i EFTA-statene. ESA gis kompetanse til å fatte rettslig bindende vedtak med virkning for norske rettssubjekter.

Utgangspunktet er at overføring til internasjonale organer av lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet med direkte internrettslig virkning i Norge, krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 93. I konstitusjonell praksis er det imidlertid innfortolket et unntak fra dette utgangspunktet, som går ut på at overføring av myndighet til utenlandske organer som er ”lite inngripende”, kan skje ved Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, som bare krever simpelt flertall.

Kompetanseoverføringen vil være ensidig i den forstand at Norge ikke tilføres noen ny kompetanse som tilsvarer sanksjonskompetansen som overføres til ESA. Når det gjelder norsk deltakelse i beslutningsprosessene, er Norge gitt møte-, forslags- og uttalelsesrett i styret til EASA, men ikke stemmerett. Norge er dermed ikke en likeverdig deltaker i beslutningsprosessen i EASA. I ESA er Norge imidlertid en likeverdig deltaker i den forstand at ingen andre stater har større innflytelse.

I dette tilfellet er det tale om å overføre kompetanse til å fatte vedtak om bøter eller tvangsmulkt, jf. artikkel 25 nr. 1, som må karakteriseres som inngripende overfor de rettssubjektene vedtaket rettes mot. Selv om reaksjonene ifølge artikkel 25 nr. 5 skal ”not be of a criminal law nature”, vil man ikke utelukke at bøter etter artikkel 25 nr. 1 vil bli ansett som en straffesanksjon i andre sammenhenger, f.eks. etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (bl.a. når det gjelder forbudet mot dobbeltstraff i tilleggsprotokoll 7 artikkel 4). Kompetansens art trekker i retning av at kompetanseoverføringen ikke kan regnes som ”lite inngripende”.

Et annet sentralt moment i grunnlovsvurderingen er myndighetsoverføringens omfang.

Kompetansen til å fatte sanksjonsvedtak vil etter forordningen bare være aktuell overfor selskaper som har fått tildelt et sertifikat fra EASA, jf. artikkel 25 nr. bokstav a og b. Som nevnt har EASA i dag bare gitt fem slike sertifikater til norske foretak. Dette tallet vil ikke nødvendigvis være konstant, men man antar at det her er tale om en såpass spesialisert type virksomhet at det alltid vil dreie seg om et lite antall aktører. På denne bakgrunn kan man si at sanksjonskompetansen vil ha et svært begrenset saklig anvendelsesområde.

Ved vurderingen av kompetanseoverføringens omfang har det også betydning om det overføres en helt ”ny” kompetanse, eller om kompetansen som overføres fremstår som et tillegg til kompetanse det internasjonale organet allerede har.

Forordningen er vedtatt med hjemmel i EF-traktatens bestemmelser om luftfart (EF-traktaten artikkel 80 nr. 2, jf. EØS-avtalen artikkel 47 nr. 2), og konkurransehensyn er ikke nevnt i forordningens fortale. Det er derfor vanskelig å se den som et tilbygg til tidligere myndighetsoverføringer på konkurranseområdet.

Etter dagens regelverk kan EASA ved brudd på regelverket trekke gitte sertifikater tilbake. Dette kan være et mer inngripende virkemiddel for foretak som er avhengig av slike sertifikater for fortsatt drift, enn vedtak om tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. Sanksjonskompetansen kan slik sett fremstå som et tillegg eller nyansering av den eksisterende sanksjonsadgangen. Vurderingstemaet er ikke hvor inngripende vedtak som kan fattes i medhold av kompetansen som overføres, men i hvilken grad kompetanseoverføringen griper inn i statsmaktenes kompetanse etter Grunnloven. Slik sett kan kompetanse til å fatte sanksjonsvedtak med direkte virkning overfor norske rettssubjekter innebære mer ”inngripende” overføring av forvaltningsmyndighet enn kompetanse til å omgjøre eller oppheve begunstigende vedtak som det internasjonale organet allerede har fattet. Det er likevel et poeng ved grunnlovsvurderingen at de vedtak som kan fattes i medhold av den kompetansen som overføres, normalt neppe vil være mer inngripende overfor nasjonale foretak enn slike vedtak om tilbaketrekking som EASA allerede har kompetanse til å fatte.

Videre har det betydning hvilket saksområde det skal overføres kompetanse på, og hvilke politiske og samfunnsmessige interesser som berøres. Det er på det rene at Norge fullt ut støtter formålet med EASA-regelverket, nemlig bedre flysikkerhet, og de sikkerhetsmessige betraktningene som ligger til grunn for det store antallet sikkerhetsregler som er, og vil bli, utarbeidet. De norske foretakene som innehar de aktuelle sertifikatene, har selv ikke reist innvendinger mot å være underlagt overnasjonalt tilsyn og sanksjoner. Det er ikke politisk eller allment omstridt at det overføres en viss forvaltningsmyndighet på flysikkerhetsområdet til internasjonale organer, som antakelig er bedre egnet enn nasjonale myndigheter til å ivareta og overvåke internasjonal flysikkerhet.

Som en oppsummering må overføring av kompetanse til å ilegge sanksjoner med direkte virkning overfor norske foretak i utgangspunktet anses som et relativt omfattende inngrep i norsk forvaltningsmyndighet. På den annen side har myndighetsoverføringen et begrenset saklig virkeområde ved at den bare vil få betydning for virksomheter som har eller får utstedt sertifikater fra EASA, i dag bare fem norske foretak. Det er tilsynelatende heller ikke politisk omstridt at EASA, i tillegg til den eksisterende muligheten til å trekke sertifikatene tilbake, bør kunne få andre sanksjonsmidler til rådighet for mer nyanserte og proporsjonale reaksjoner på regelverksbrudd, noe som vil være til fordel for EASAs arbeid med å ivareta flysikkerhet.

I tillegg til at forordning (EF) nr. 216/2008 overfører myndighet til EASA og EF-domstolen til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, utvider den også EASAs sertifiseringskompetanse. Det anses lite aktuelt at slike sertifikater i særlig grad vil bli utstedt til norske aktører. Antallet EASA-sertifikater utstedt til norske foretak etter dette regelverket vil uansett være meget lavt.

På denne bakgrunn antas myndighetsoverføringen etter forordning (EF) 216/2008 totalt sett å være såpass ”lite inngripende” at den vil kunne innlemmes i EØS-avtalen med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd.