4 Ny føresegn i arbeidsmiljølova om offentleg godkjenningsordning i reinhaldsbransjen

4.1 Innleiing og bakgrunn

Departementet foreslår ei ny føresegn i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljølova) som gir departementet heimel til å gi forskrift om offentleg godkjenningsordning i reinhaldsbransjen.

I mars 2010 sende Arbeidsdepartementet eit forslag til forskrift om id-kort i reinhaldsbransjen på høyring. I følgje forslaget skulle forskrifta fastsetjast med heimel i arbeidsmiljølova § 4-1 sjuande ledd. Høyringsinnspela viste at mange av aktørane i reinhaldsbransjen meiner at ei ordning med id-kort ikkje vil vere eit godt nok verkemiddel for å motverke den negative trenden med useriøsitet, manglande oppfylling av HMS-krav, ulovlege lønns- og arbeidstilhøve og uheldige konkurransetilhøve i denne bransjen.

På bakgrunn av dei store utfordringane i reinhaldsbransjen har styresmaktene i samarbeid med partane i arbeidslivet, etablert eit treparts bransjesamarbeid i reinhaldsbransjen. Dette er ei langsiktig satsing, der målsetjinga er ei varig betring av arbeidstilhøva i bransjen. Innanfor dette bransjeprogrammet har departementet, saman med partane og andre departement som saka vedkjem, utarbeidd eit nytt forslag som inneber ei offentleg godkjenningsordning, inkludert ei ordning med id-kort, for reinhaldsverksemder. Ei slik ordning vil bidra til større oversikt over verksemdene, både for styresmaktene og for dei som skal bruke reinhaldstenester, og bidra til at grunnleggjande krav til helse, miljø og sikkerheit vert etterlevd. Departementet viser elles til høyringsbrev 7. juli 2011 om innføring av offentleg godkjenningsordning i reinhaldsbransjen. Her går det fram at departementet foreslår at vilkåra for godkjenning og den nærare reguleringa av ordninga blir fastsett i ei eiga forskrift med heimel i arbeidsmiljølova kapittel 4. Det blir vidare vist til at det vil vere naudsynt å gjere endringar i arbeidsmiljølova kapittel 4 for å sikre naudsynt heimel for forskrifta. Høyringsbrevet gjer dessutan greie for bakgrunnen for og føremålet med forslaget, dei EØS-rettslege spørsmåla knytta til forslaget og det nærare innhaldet i ordninga, i tillegg til forslag til eigen forskrift. Høyringa blei avslutta 7. oktober 2011.

Høyringsinstansane sitt syn på forslaget til forskrift

Justisdepartement seier i sitt høyringssvar at dei går ut frå at eit eventuelt lovforslag vil innehalde ei grundig utgreiing om formålet med ordninga og kravet til proporsjonalitet. Denne merknaden ser ut til å vere knytt til dei EØS-rettslege spørsmåla forslaget reiser. Utover dette har ikkje høyringsinstansane hatt merknader til spørsmålet om lovheimel for forskrifta. Når det gjeld høyringsinnspela til innhaldet i forskriftsforslaget elles, er hovudinntrykket at forslaget om ei offentleg godkjenningsordning slik ho er skissert har stor tilslutnad frå høyringsinstansane.

4.2 Departementet si vurdering og forslag

Forslaget til forskrift gjer det naudsynt å utvide heimelen i arbeidsmiljølova § 4-1 til også å gjelde forskrift om godkjenningsordning, og departementet foreslår difor å ta inn ei ny føresegn om dette i arbeidsmiljølova § 4-1 (nytt åttande ledd). Departementet legg til grunn at id-korta i den nye ordninga allereie har naudsynt heimel i arbeidsmiljølova § 4-1 sjuande ledd.

Etter forslaget til forskrift skal godkjenningsordninga gjelde reinhaldsverksemder. Det vil også seie verksemder som ikkje sysselset arbeidstakarar. Departementet legg til grunn at det allereie finst naudsynt heimel til å gi forskrifta eit slikt verkeområde i arbeidsmiljølova § 1-4 første ledd.

Godkjenningsordninga byggjer på tre hovudelement: førehandsvurdering av alle verksemder, etterfølgjande tilsyn og vilkår for tenestekjøp frå reinhaldsverksemder.

Førehandsvurderinga er knytt til om verksemda har oppfylt allereie lovbestemte plikter til å vere registrert i visse offentlege register, og til å leggje fram dokumentasjon på tilhøva i verksemda innanfor arbeidsmiljølovgjevinga og utlendingslovgjevinga. Verksemder som etter dette får godkjenning, får også id-kort til sine tilsette. Samstundes blir verksemda registrert i eit offentleg tilgjengeleg register.

Det andre elementet i ordninga er etterfølgjande tilsyn, og det skal førast tilsyn både med at verksemdene har naudsynt godkjenning, og med at verksemder som har fått godkjenning, i realiteten oppfyller vilkåra for å vere godkjend. Det siste heng særleg saman med at godkjenninga ikkje skal vere tidsavgrensa. Det er lagt opp til at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med ordninga, og nytte sine ordinære sanksjonsmiddel.

For å sikre at godkjenningsordninga blir tilstrekkeleg effektiv, foreslår departementet også at det ikkje skal vere lov å nytte tenester frå verksemder som ikkje har godkjenning. Departementet meiner at eit slikt vilkår må gå direkte fram av lova. Ved å innføre eit offentleg tilgjengeleg register vil det bli enkelt for brukarar av tenestene å skaffe seg kunnskap om kva verksemder som er godkjende. Å knytte rettsverknader til bruk av reinhaldsverksemder som ikkje er godkjende vil difor ikkje vere urimeleg byrdefullt. Departementet foreslår at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med forbodet mot å nytte reinhaldstenester frå verksemder som ikkje er godkjende, og at Arbeidstilsynet skal nytte sine ordinære sanksjonsmiddel, jf. arbeidsmiljølova kapittel 18. Ein tenestekjøpar vil kunne få pålegg om å nytte ei godkjend verksemd, og pålegget kan følgjast opp med tvangsmulkt og eventuell stansing. Departementet presiserer her at Arbeidstilsynet ikkje har tilsynskompetanse i høve til tenestekjøparar i forbrukarmarknaden, og at sanksjonane til Arbeidstilsynet difor berre kan rette seg mot næringsdrivande tenestekjøparar i denne samanhengen. Lovforslaget inneber også at brot på plikta til å vere godkjend, og brot på forbodet mot å nytte tenester frå verksemder som ikkje er godkjend skal vere straffbart i samsvar med arbeidsmiljølova kapittel 19. Heller ikkje straffeansvaret gjeld for forbrukarar, jf. arbeidsmiljølova § 19-1.

Tilhøvet til EØS-retten

I tilfelle der utanlandske reinhaldsverksemder ynskjer å mellombels tilby tenester eller å etablere seg i Noreg, kan godkjenningsordninga utgjere ein restriksjon på retten til fri rørsle av tenester, og retten til etablering som fylgjer av EØS-avtalen. Arbeidsdepartementet har vurdert forslaget om godkjenningsordning både i høve til tenestereglane og i høve til etableringsreglane i EØS-retten. Departementet er klar over at det på nokre punkt i vurderinga kan vere usikkert om ordninga er i samsvar med EØS-retten, men meiner likevel at det kan førast tilstrekkeleg gode argument for at ordninga ligg innanfor EØS-retten.

Tilhøvet til tenestereglane – utsendingsdirektivet

Arbeidsdepartementet meiner at godkjenningsordninga er i samsvar med utsendingsdirektivet1 og EØS-avtalen artikkel 36. Utsendingsdirektivet er gjennomført i norsk rett i arbeidsmiljølova § 1-7 med tilhøyrande forskrifter. Etter desse reglane skal landa sjå til at utsende arbeidstakarar blir sikra dei lønns- og arbeidstilhøva som gjeld i vertslandet på nærare angitt områder, irekna helse, miljø og hygiene på arbeidsplassen, jf. artikkel 3 i direktivet. Vidare har landa rett og plikt til å fastsette tiltak som er eigna til å sikre at direktivet blir etterlevd. For at godkjenningsordninga skal vurderast som lovleg etter utsendingsdirektivet, er det altså eit grunnkrav at ordninga kan reknast som ei prosedyre som sikrar at reglane i direktivet artikkel 3 nr. 1 blir etterlevd.

Det er eit hovudføremål med ordninga å betre helse- miljø- og sikkerheitstilhøva i reinhaldsbransjen, og krav til helse, miljø og sikkerheit er omfatta av kjernen av vilkår i direktivet artikkel 3 nr. 1 som vertslandet har plikt til gjere gjeldande også i høve til utsende arbeidstakarar. Godkjenningsordninga vil også få verknad for gjennomføringa av allmenngjeringsforskrifta for reinhaldsbransjen som nyleg er fastsett. Denne forskrifta har føresegner om lønns- og arbeidstilhøve som også skal gjelde for utsende arbeidstakarar. Slike føresegner er også omfatta av kjernevilkåra i utsendingsdirektivet. Det er såleis klart at godkjenningsordninga vil sikre at vilkår etter utsendingsdirektivet artikkel 3 vert etterlevd.

Etter artikkel 5 har landa rett og plikt til å sjå til at arbeidstakarane rår over ordningar som er eigna til å sikre rettane deira etter utsendingsdirektivet. EU-domstolen har slått fast at landa har stor fridom til å fastsetje slike tiltak, så lenge dei er i samsvar med reguleringane i EU-retten om fri rørsle av tenester. Dette betyr at dersom eit slikt tiltak blir rekna som ein restriksjon på retten til å yte tenester over landegrensene, må tiltaket vere grunngitt i allmenne omsyn, ikkje vere diskriminerande, vere eigna og vere naudsynt for å oppfylle føremålet med tiltaket.

Godkjenningsordninga vil tene fleire føremål, slik som betring av HMS-tilstanden og motverke sosial dumping, useriøsitet og svart arbeid. Dette er lovlege allmenne omsyn etter EU-retten. Ordninga er utforma slik at den ikkje vil vere korkje direkte eller indirekte diskriminerande.

Arbeidsdepartementet meiner at tilhøva i reinhaldsbransjen gjer det naudsynt å stille krav om ei førehandsvurdering av aktørane i bransjen. Eit særskilt tilhøve som blir framheva er at reinhaldsbransjen av fleire grunnar er særleg vanskeleg å få oversikt over og føre tilsyn med. Ei ordning med førehandsgodkjenning som mellom anna tvingar fram at verksemdene må registrere seg i offentlege register og dokumentere viktige krav knytt til HMS, er godt eigna til å avhjelpe dette. Bransjen vil bli meir open og gjennomsiktig, og samla sett vil det på denne måten bli enklare å føre effektivt tilsyn med at lovgjevinga som gjeld på området blir etterlevd. Tilsyn i etterhand vil ikkje vere eit tilstrekkeleg verkemiddel åleine i denne bransjen, fordi man då ikkje vil ha god nok oversikt over aktørane ein skal føre tilsyn med. På sikt vil førehandsgodkjenninga bidra til å betre både HMS-standarden og lønns- og arbeidstilhøva for dei einskilde arbeidstakarane. Det offentleg tilgjengelege registeret over godkjende verksemder vil gjere det enkelt for brukarar av reinhaldstenester å velje seriøse verksemder. Marknaden for dei useriøse og kriminelle verksemdene vil difor bli vesentleg mindre.

På dette grunnlaget meiner departementet at godkjenningsordninga er eigna til å oppfylle føremålet med å sikre at dei reglane som er fastsett med grunnlag i utsendingsdirektivet bli etterlevd. Departementet meiner at tiltaket er føremålsteneleg, og ikkje meir restriktivt og inngripande enn naudsynt. Vi syner til at det er lagt opp til at ordninga i minst mogeleg grad skal føre til nokon ekstra byrde for verksemdene. Dei krava verksemdene må oppfylle betyr ingen nye plikter, men berre at det skal kontrollerast på førehand om allereie lovpålagde plikter er oppfylt. Ordninga vil heller ikkje føre til noko driftsforbod i samband med sakshandsaminga. Det betyr at verksemdene kan starte opp eller halde fram med drifta medan søknaden om godkjenning vert handsama.

Tilhøvet til tenestereglane -tjenestedirektivet

Godkjenningsordninga vil gjelde for fleire tenesteytarar enn dei som fell inn under utsendingsdirektivet. Til dømes vil sjølvstendige oppdragstakarar falle utanfor direktivet. Ordninga er derfor også vurdert i høve til tenestedirektivet2, som er gjennomført i norsk rett i tenestelova.

Den relevante føresegna i tenestedirektivet er artikkel 16 som oppstiller ein relativt avgrensa rett for landa til å fastsetje restriksjonar på retten til å yte mellombelse tenester. Dette gjeld særleg tiltak som ordningar med løyver og førehandskontroll.

Vurderinga er likevel langt på veg den same som er gjort for utsendingsdirektivet over. Ein viktig skilnad er kva omsyn det er lov å grunngjeve godkjenningsordninga med. Tenestedirektivet krev at ordninga kan grunngjevast med omsynet til offentleg orden og sikkerheit. Ein reknar med at dette er eit noko strengare kriterium enn tvingande allmenne omsyn. På bakgrunn av at ordninga i tillegg til HMS-omsyn også skal sikre meir overordna omsyn slik som vern av arbeidstakarar, og kampen mot useriøsitet og ulovlige tilhøve, medrekna sosial dumping, svart arbeid og andre lovbrot, meiner departementet at ordninga også kan grunngjevast med omsynet til offentleg orden og sikkerheit. Når det gjelde kravet om at ordninga må være eigna og naudsynt for å oppnå føremålet, samt kravet om ikkje-diskriminering, syner departementet til drøftinga av dette knytt til utsendingsdirektivet over.

Tilhøvet til etableringsreglane – tenestedirektivet

Forslaget om godkjenningsordning vil som nemnd gjelde også for dei som skal etablere verksemd i Noreg, og den kan difor utgjere ein restriksjon på etableringsretten. Retten til å fastsetje slike reglar fylgjer av tenestedirektivet kapittel 9 – 15. Desse reglane byggjer i stor grad på same vurderingstema som tenestereglane. På nokre sentrale punkt gir likevel etableringsreglane eit noko større handlerom for landa til å fastsetje tiltak. Departementet syner til drøftinga over knytt til tenestereglane og legg på bakgrunn av denne til grunn at godkjenningsordninga ikkje er i strid med etableringsreglane i tenestedirektivet og EØS-avtalen artikkel 33.

4.3 Iverksetjing. Økonomiske og administrative konsekvensar.

Departementet foreslår at endringa trer i kraft straks. Forslaget vil få økonomiske og administrative konsekvensar for staten knytt til etablering og drift av godkjenningsordninga, og til styrka tilsynsinnsats. Det er sett av 10 millionar kroner til treparts bransjeprogram i reinhaldsbransjen på statsbudsjettet for 2011 som mellom anna skal nyttast til etablering av godkjenningsordninga. For 2012 er det foreslått å løyve 20 millionar kroner til etablering og drift av godkjenningsordninga, og auka tilsyn med reinhaldsbransjen.

Forslaget vil også føre til økonomiske konsekvensar for reinhaldsverksemder i form av kostnader med å få utferda id-kort, og til visse administrative konsekvensar knytt til å gjennomføre ein søknadsprosess med plikt til å leggje fram dokumentasjon.