1 Innledning – status og hovedprioriteringer

1.1 Forsvarets rolle og funksjon

Norge må til enhver tid råde over relevante maktmidler for å motvirke press, aggresjon eller anslag. Med moderne kapasiteter og høy reaksjonsevne skal Forsvaret utgjøre en krigsforebyggende terskel som innebærer høy risiko og kostnad for den som måtte utfordre norsk sikkerhet og selvstendighet.

Norge har vært forskånet fra militær aggresjon mot eget territorium i mer enn to generasjoner. Det skyldes ikke minst at vi er knyttet opp til en kollektiv sikkerhetsorganisasjon gjennom NATO-medlemskapet. Samtidig har Norge opprettholdt et forsvar tilpasset skiftende epokers sikkerhetspolitiske utfordringer. Selv om Forsvarets grunnleggende funksjoner ligger fast over tid, må hver generasjon utvikle og tilpasse Forsvaret etter tidens behov. Basert på den vellykkede omstillingen av Forsvaret siden 2001, vil regjeringen med denne langtidsplanen presentere grunnlaget for å videreutvikle et relevant forsvar som trygger norsk sikkerhet.

NATO er fortsatt hjørnesteinen i norsk sikkerhetspolitikk. Alvorlige trusler eller anslag mot norsk eller alliert sikkerhet skal håndteres innen rammen av NATOs kollektive forsvar. NATO utgjør den viktigste konfliktforebyggende terskelen i våre nærområder. Forsvarets samlede kapasiteter er et viktig bidrag til alliansens krigsforebyggende funksjon.

Forsvarets viktigste rasjonale er å forsvare Norge og norske interesser og verdier mot eksterne trusler og angrep. I dagens globaliserte verden må imidlertid sikkerhet og trygghet betraktes i en bred sammenheng. Det er i Norges interesse å bidra til internasjonal fred og stabilitet ved å delta i innsats for å opprettholde en FN-ledet internasjonal rettsorden, forsvare menneskerettigheter og styrke mellomstatlig samarbeid. I Norges internasjonale innsats på disse områdene utgjør Forsvaret et vesentlig element.

Forsvaret har de senere år bidratt til en rekke krevende operasjoner utenfor Norges grenser. Det har demonstrert Norges evne og vilje til å ivareta våre forpliktelser, vise internasjonal solidaritet og bidra til byrdefordeling.

Forsvaret er primært innrettet for å håndtere ekstern aggresjon eller press mot Norge, først og fremst i forhold til andre stater. Samtidig råder Forsvaret over mange kapasiteter som kan utgjøre viktige bidrag i andre krisesituasjoner. Alle samfunnets ressurser må kunne settes inn i samlet innsats hvis vårt samfunn stilles på alvorlig prøve.

Et smidig og rasjonelt tverrsektorielt samarbeid forutsetter avklart ansvarsfordeling og veletablerte ordninger og prosedyrer for samvirket. Samtidig er det viktig at alt legges til rette for at ressursene kan utnyttes hurtig og med best mulig effekt i møte med aktuelle behov. Det fordrer blant annet god kunnskap i andre sektorer om hva Forsvaret kan bidra med i ulike krisesituasjoner, og regelmessig øving for å bygge gjensidig erfaring og kompetanse.

1.2 En ny planprosess

I St.prp. nr. 48 (2007–2008) – Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier – varslet regjeringen at utvikling av forsvarssektoren skal foregå gjennom et mer kontinuerlig strategisk og langsiktig utviklingsarbeid innenfor rammen av det integrerte Forsvarsdepartementet.

Den endrede planmodellen rokker ikke ved praksisen med å presentere overordnede langtidsplaner for Stortinget. Langtidsplaner med bred forankring i Stortinget er et viktig verktøy for å sikre langsiktighet og enighet om forsvarspolitikken. Slike planer vil derfor fortsatt være et fundament for utviklingen av forsvarssektoren. Regjeringen vil følgelig legge opp til at Stortinget i løpet av hver stortingsperiode får anledning til å behandle et overordnet perspektiv på utviklingen innen forsvarssektoren.

Samtidig innebærer omleggingen flere viktige endringer. Forsvarssektorens langtidsplanlegging er ikke lenger ensidig sentrert omkring faste, fireårige planperioder. Langtidsplanene vil heller ikke lenger ha karakter av å være altomfattende revurderinger der hele Forsvarets struktur tegnes opp fra bunnen av. Planene vil i større grad beskrive det løpende arbeidet for å utvikle sektoren.

Denne langtidsplanen bygger videre på det robuste grunnlaget som ble etablert med St.prp. nr. 48 (2007–2008). Planen er derfor noe mer selektiv enn foregående planer: Der det er behov for å informere om justeringer eller treffe nye beslutninger, gis en bred fremstilling med begrunnelser og konsekvensbeskrivelser som grunnlag for Stortingets behandling. På felter der Stortingets behandling av St.prp. nr. 48 (2007–2008) fortsatt har gyldighet og hovedkursen er uendret, er fremstillingen noe mer overordnet.

Det betyr også at den plass som er viet til enkelte temaer ikke skal oppfattes som et signal om vektlegging eller prioritering. Når Luftforsvaret i denne proposisjonen vies vesentlig mer plass enn Sjøforsvaret, skyldes det eksempelvis at Luftforsvaret skal gjennomføre en rekke reformer, særlig knyttet til moderniseringen av kampflyvåpenet, mens endringene for Sjøforsvarets del er mindre.

Tverrprioritering basert på et balansert og helhetlig perspektiv er fortsatt avgjørende for forsvarssektorens videre utvikling, hva gjelder fornying og forbedring av organisasjon og operativ struktur, så vel som økonomiske og administrative forhold. Forsvarsdepartementet utreder forsvarssektorens utvikling kontinuerlig og håndterer utfordringer etter hvert som behov oppstår. Når slike prosesser gjør det ønskelig eller nødvendig å informere Stortinget, vil dette gjøres på en dertil egnet måte. Langtidsplanenes primære hensikt vil være å gi et helhetsperspektiv og presentere saker som er modne for beslutning.

1.3 Utviklingsperspektiver

1.3.1 Et langsiktig perspektiv

Forsvaret har gjennomgått en lang og intensiv omstillingsperiode i fra 2001. I St.prp. nr. 48 (2007–2008) ble det understreket at omstillingen hadde gått over i en ny fase med vekt på kontinuerlig utvikling og tilpasning til endringer i behov og rammebetingelser. Dette perspektivet er fortsatt gjeldende.

Moderniseringen av Forsvaret er imidlertid en prosess som aldri vil være fullendt. Dagens utfordringer krever et kontinuerlig oppdatert, fleksibelt og mobilt innsatsforsvar som hurtig kan møte ulike utfordringer hjemme og ute. Et slikt forsvar kan ikke bygges opp i en håndvending. Kompetansen er spesialisert og krever lang tid å utvikle. Materiellet og teknologien har lange ledetider. På områder der en forsvarsorganisasjon ikke lykkes i å henge med i utviklingen, er det svært krevende å ta igjen forspranget. Kravet til innsats på kort varsel krever derfor kontinuerlig og langsiktig planlegging.

I forsvarspolitikken har Norge et tungt ansvar overfor den oppvoksende generasjonen. Beslutninger i dag skaper Forsvaret i morgen. Forsømmelser i dag kan skape fremtidige hull. Regjeringen legger stor vekt på å anlegge et langsiktig, helhetlig og fremsynt perspektiv på Forsvarets utvikling.

Derfor beskriver denne langtidsplanen en forsvarsstruktur i løpende utvikling og fornying. Den grunnleggende hensikten med denne fornyingen er å videreføre Forsvarets generelle ambisjonsnivå – en pause i fornyingsprosessene hadde innebåret at Forsvarets operative evner raskt ville blitt foreldet og forringet. Samtidig må det understrekes at de tiltak og investeringer som er foretatt de senere år, sammen med de investeringer som beskrives i denne planen, på mange felter vil øke Forsvarets evne til å løse sine oppgaver. Anskaffelsen av nye kampfly og tilpasningen av hærstrukturen, sammen med de senere års betydelige fornying av Sjøforsvarets fartøyer, vil samlet gi en vesentlig forbedret operativ evne. Effektiviseringstiltak og bedret styring av forsvarssektoren bidrar ytterligere til å frigjøre ressurser som styrker Forsvarets slagkraft. Med denne langtidsplanen presenterer regjeringen en forsvarsstruktur som både befester og videreutvikler evnen til å sikre Norges interesser og verdier.

1.3.2 Utviklingen siden forrige langtidsplan

Forrige langtidsplan ble behandlet av Stortinget 19. juni 2008, jf. Innst. S. nr. 318 (2007–2008) til St.prp. nr. 48 (2007–2008). De økonomiske rammene lagt til grunn for 2009–2012 innebar en bevilgningsmessig satsing på forsvarssektoren. I langtidsplanen ble det for disse årene lagt opp til en gradvis opptrapping av forsvarsrammen fra 2008-nivået på 31,54 mrd. kroner til et nivå som ligger 800 mill. kroner høyere, målt i 2008-kroner. Regjeringen har fulgt opp den bevilgningsmessige økningen i forsvarsbudsjettet som den inneværende langtidsplanen forutsatte. Samtidig er det tilleggsbevilget betydelige beløp til internasjonale operasjoner i tidsrommet 2009–2012, blant annet til Afghanistan og Libya. Det reelle bevilgningsnivået i tidsrommet er derfor høyere enn rammeøkningen på 800 mill. kroner indikerer.

En annen grunnleggende forutsetning for St.prp. nr. 48 (2007–2008) var å omdisponere midler fra lavere til høyere prioritert virksomhet. Samtidig med den bevilgingsmessige økningen har forsvarssektoren derfor gjennomført betydelig interneffektivisering og organisasjonsendringer. Ressursfrigjøringstiltakene er omfattende og dekker blant annet avvikling av baser og annen infrastruktur og effektivisering av interne prosesser i forsvarssektoren. Samtidig har materiellinvesteringsnivået vært lavere sammenliknet med nivået i forutgående langtidsplan.

Sammen med den bevilgningsmessige økningen, vil ressursfrigjøringstiltakene skape en mer varig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurser.

Videre er det truffet enkelte viktige beslutninger som medfører et høyere driftsnivå enn det som var lagt til grunn. Prioriterte satsinger slik som styrking av Etterretningstjenesten, styrking av Nasjonal sikkerhetsmyndighet, miljøsanering av forurenset sjøbunn, utvidet operasjonsspesifikk samtrening før deployering til utlandet og ivaretakelse av veteraner, er eksempler på slike beslutninger.

Forsvaret har gjennomgående modernisert avdelinger og anskaffet nye kapasiteter som medfører bedre reaksjonsevne, utholdenhet og kvalitet, noe som igjen bidrar til at evnen til å ivareta pålagte oppgaver er vesentlig styrket. Strukturen som ble beskrevet i forrige langtidsplan, vil i all hovedsak være på plass og under opptrening innen utgangen av 2012. Leverandørforsinkelser har imidlertid ført til enkelte forskyvinger i tid av den samlede strukturutviklingen. Dette har også påvirket materiellavhendingen av utgående materiellsystemer.

Utviklingstrekkene innenfor de ulike hoveddelene av Forsvaret er som følger:

Fellesavdelinger og -kapasiteter består blant annet av Etterretningstjenesten, Forsvarets operative hovedkvarter, Forsvarets spesialstyrker, felles logistikk og sanitet, og felles ledelsesstøtte og operativ støtte. Alle de sentrale strukturelementene vil være på plass i løpet av 2012.

Utviklingen innenfor det flernasjonale samarbeidet om felleskapasiteter viser positive resultater på enkelte viktige områder. Et eksempel er samarbeidet om strategisk lufttransport (C-17 initiativet), der hjemmebasen Papa Airbase i Ungarn er operativ med blant annet norsk personell.

Utviklingen av Hærens struktur og realisering av hovedmålene for brigadens avdelinger ved utgangen av 2012 er innenfor rekkevidde. Det gjenstår fortsatt noe oppbygging innenfor enkelte underavdelinger og fagområder, men det er lagt til rette for at hovedvekten av dette kan gjennomføres innen utgangen av 2012. Belastningen i forbindelse med operasjoner i utlandet har vært en utfordring for Hæren. Det har vært nødvendig å utvide den operasjonsspesifikke samtreningen før deployering til utlandet, og avgi noe større styrkebidrag enn langtidsplanen la til grunn. Samtidig har denne treningen og operasjonene tilført Hæren økt kompetanse på de fleste nivåer og fagområder. Hærens bemanning har økt betydelig, spesielt i Brigade Nord. Aktivitetsnivået har økt og vil i 2012 ligge på det ambisjonsnivået som ble lagt til grunn i inneværende langtidsplan. Hærens økte engasjement i operasjoner i utlandet har ført til en noe senere oppbygging av brigaden. Med den fellesoperative øvelsen Cold Response i 2012 har imidlertid brigadekommandoen kommet et godt stykke på vei mot planlagt operativ evne.

Sjøforsvaret har gjennomgått en betydelig modernisering av strukturen, der innfasing av Fridtjof Nansen- og Skjold-klasse fartøyer har vært prioritert, samtidig som oppgardering av mineryddere og ubåter har vært gjennomført. Den nye fartøystrukturen er planlagt å være på plass og tatt i bruk i 2012. Strukturen vil først oppnå full operativ kapasitet når også NH 90 maritime helikoptre og nytt sjømålsmissil er innfaset. Anskaffelsen av et nytt logistikkfartøy er under gjennomføring. Bemanningen totalt i Sjøforsvaret har økt, og seilingsnivået totalt og i nordområdene har vært økende etter hvert som nye fartøyer har blitt tatt i bruk. Seilingsnivået i 2012 vil være i samsvar med ambisjonene for alle fartøyklasser. Sjøforsvaret har jevnlig deployert til NATOs stående maritime styrker og deltatt med fartøyer og avdelinger i en rekke operasjoner i utlandet. Kystvakten har modernisert fartøystrukturen og seiler nå 14 fartøyer. NH 90 maritime helikoptre til Kystvakten er under innfasing og vil øke kapasiteten til Kystvakten betydelig når disse er innfaset. For å sikre utnyttelse av de nye fartøyene i ytre kystvakt, og ivareta regjeringens nordområdesatsing, er seilingsaktivitet i nord blitt prioritert.

Luftforsvaret er etablert med strukturelementer i henhold til langtidsplanen. Innfasing av C-130J transportfly og NH 90 maritime helikoptre er prioritert. C-130J er allerede i drift og vil i løpet av 2012 oppnå full operativ status, mens NH 90 vil være under innfasing. Opptrening og bruk av de første helikoptrene til de helikopterbærende fartøyene i Kystvakten vil prioriteres. Oppgradering av de maritime patruljeflyene P-3 har pågått gjennom hele tidsrommet, og vil fortsette. Forberedelsen av innfasing av nye kampfly i Luftforsvaret vil også fortsette. Det gjenstår fortsatt utfordringer innenfor bemanning til spesielt luftvern og basesett, og situasjonen vil bedres i 2012. Samlet sett, for alle luftsystemer, har det vært en økning av antall produserte flytimer. Luftforsvaret har gjennomgående hatt høy deltakelse i operasjoner i utlandet. Forsvaret har hatt tolv Sea King redningshelikoptre tilgjengelig til støtte for redningshelikoptertjenesten. Med etableringen av ytterligere én tilstedevakt i Florø i 2009, er beredskapen styrket og antall steder med tilstedevakt økt. Dette sikrer hurtig reaksjon for redningshelikoptertjenesten.

Heimevernets distriktsstruktur er endret til å omfatte elleve HV-distrikter. Regjeringen har økt aktivitetsnivået i Heimevernet, og i tråd med inneværende langtidsplan vil 90 prosent av den etablerte innsatsstyrken og minimum 50 prosent av forsterknings- og oppfølgingsstyrkene øve årlig fra og med 2012.

Dimensjonering, tilpasning og videreutvikling av Forsvarets kompetansesammensetning og personellstruktur er avgjørende for å nå målene om forbedret evne til å løse oppgaver og etablering av en mer varig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurser. Forsvaret har de siste årene lagt vekt på å tilpasse personellstrukturen til innsatsforsvarets behov, blant annet ved å justere sammensetningen av de ulike personellkategoriene og gradsstrukturen. Årsverk er omfordelt fra lavere til høyere prioriterte områder, og bemanningen i Forsvaret dreies mot prioriterte områder. Dette bidrar til å styrke Forsvarets operative evne i samsvar med langtidsplanens mål, sikrer bedre utholdenhet i operasjoner nasjonalt og i utlandet, reduserer slitasjen på enkelte kategorier nøkkelpersonell, og bedrer den personellmessige dekningen innenfor utvalgte områder. Tilpasning av personellstrukturen er en kontinuerlig prosess. Det er etablert et viktig fundament for videre utvikling av personellstrukturen parallelt med fortsatt modernisering av strukturen og Forsvarets samlede virksomhet.

1.4 Hovedtemaer

Hovedtemaer i denne langtidsplanen er:

Kompetanse og personell: Forsvarssektorens evne til å tiltrekke, utvikle og styre kompetanse vil være en sentral utfordring i årene som kommer. Langtidsplanen beskriver det overordnede utfordringsbildet som er utgangspunktet for et større utredningsarbeid som skal sikre at styringen av personell og kompetanse svarer til behovene i et moderne innsatsforsvar.

Forbedring, ledelse og styring: Kontinuerlig forbedring, utvikling og tilpasning innenfor de overordnede økonomiske rammer er en forutsetning for å videreføre moderniseringen av Forsvaret. Styrket evne til styring og gjennomføring av forbedringstiltak bidrar til en bærekraftig og balansert utvikling av strukturen. Ledelse på alle nivåer skal være basert på en klar mål- og resultatorientering og bygge på et solid verdibasert og etisk grunnlag.

Reform av Luftforsvaret: Fornyelse av kampflyflåten gjør det naturlig å se på hele Luftforsvarets struktur og tegne en ny helhet som gir bedre synergi, større effektivitet og styrket operativ evne. Kampflyanskaffelsen med tilhørende beslutninger og omlegging av Luftforsvaret er derfor et viktig tema i denne langtidsplanen.

Tilpasning av landforsvaret: Hæren og Heimevernet skal videreutvikles som komplementære organisasjoner med god reaksjonsevne og tilgjengelighet for et bredt spekter av oppgaver.

Utvikling av cyberforsvaret: Angrep i det digitale rom, også benevnt “cyberspace”, er en av de raskest voksende truslene i vår tid. Forsvarssektoren skal utvikle sin evne til å møte trusler i det digitale rom. Arbeidet med forebyggende informasjonssikkerhet skal styrkes.

1.5 Regjeringens hovedprioriteringer

I gjennomføringen av denne langtidsplanen vil Regjeringen særlig prioritere å:

• Styrke Forsvarets evne til å utgjøre en krigsforebyggende terskel gjennom å videreutvikle Forsvarets samlede kapabiliteter og betrakte militære evner i et helhetlig perspektiv, både nasjonalt og i en alliert kontekst.

• Bidra i internasjonale operasjoner for å sikre internasjonal fred og stabilitet, fremme en FN-ledet verdensorden og bidra til NATOs samlede stabiliserende og krigsforebyggende evne og slagkraft.

• Videreutvikle forsvarssektorens evne til å bistå det sivile samfunnet i krisesituasjoner på en smidig og effektiv måte, ved å legge til rette for regelmessig øving med andre sektorer og etater, herunder tydeliggjøre rolle og ansvar.

• Styrke arbeidet med forebyggende sikkerhet og IKT-sikkerhet på tvers av samfunnssektorene.

• Adressere forsvarssektorens kompetanseutfordringer gjennom en kompetansereform som skal videreutvikle sektorens evne til å tiltrekke, rekruttere, utvikle og anvende rett personell med rett kompetanse, og samtidig ivareta medarbeiderne.

Disse prioriteringene er konkretisert i kapittel 10.