Del 1
Rammer og føringer

3 Sikkerhetspolitiske rammer og utviklingstrekk

3.1 Norske sikkerhetspolitiske interesser

Sikkerhetspolitikkens hovedmål er å ivareta Norges suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet.

Norges grunnleggende sikkerhetsinteresse er å bidra til en multilateral verdensorden under FN med vekt på folkeretten og menneskerettigheter. Dette er både et uttrykk for internasjonal solidaritet og behovet for internasjonal regulering av forholdet mellom stater. Norge vil også i fremtiden ha interesse av å bidra til stabilitet også utenfor det euro-atlantiske området.

For Norge er det avgjørende å videreutvikle og styrke det transatlantiske sikkerhetsfelleskap gjennom NATO. Alliansen er hjørnesteinen i norsk sikkerhetspolitikk.

Norges nærhet til Russland innebærer at det er i norsk interesse å bidra til at samarbeidet mellom Russland og det vestlige sikkerhetsfellesskapet er godt. Dette er viktig både for den internasjonale utvikling generelt og for stabiliteten i våre nærområder spesielt.

Terrorhandlingene 22. juli 2011 viste at også Norge kan utsettes for omfattende anslag på eget territorium. Vi må være forberedt på å avverge og håndtere disse, og Forsvaret vil kunne ha en viktig oppgave i å bistå politiet.

Basert på de grunnleggende sikkerhetspolitiske interesser kan Norges sikkerhetspolitiske hovedmålsettinger listes slik:

• Å forebygge krig og fremveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet.

• Å bidra til fred, stabilitet og videre utvikling av en FN-ledet internasjonal rettsorden.

• Å ivareta norsk suverenitet, norske rettigheter, interesser og verdier og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk, militært og annet press.

• Sammen med våre allierte forsvare Norge og NATO mot anslag og angrep.

• Å sikre samfunnet mot anslag og angrep fra både statlige og ikke-statlige aktører.

Forsvaret er et grunnleggende og avgjørende sikkerhetspolitisk virkemiddel. Forsvarets evne til å løse sine oppgaver utgjør en krigsforebyggende terskel ved at kostnadene ved å true eller angripe norsk sikkerhet blir uakseptabelt høye.

3.1.1 Sikkerhetsbegrepet

Utformingen av norsk sikkerhetspolitikk legger til grunn at sikkerhetsbegrepet omfatter både statssikkerhet, samfunnssikkerhet og individets sikkerhet. Sikkerhetspolitikkens sentrale formål er å ivareta statssikkerheten. Det vil si å ivareta sikkerhetsbehov knyttet til statens eksistens, suverenitet og integritet. Vi ser også utfordringer fra ikke-statlige aktører mot samfunnssikkerheten gjennom for eksempel terrorangrep eller angrep i det digitale rom. Norske myndigheter legger vekt på å ivareta samfunnssikkerhet der sivilbefolkningens trygghet og sentrale samfunnsfunksjoner og infrastruktur kan være utfordret, men uten at statens eksistens er truet. Den internasjonale utviklingen viser også at beskyttelse av enkeltmennesket tillegges større vekt. Et uttrykk for dette var FNs sikkerhetsråds vekt på å beskytte sivilbefolkningen mot overgrep fra egne myndigheter i Libya og Elfenbenskysten i 2011.

3.2 Geopolitiske utviklingstrekk

Globalisering, fremvekst av nye stormakter og økonomisk maktforskyvning er sterke trender i vår tid, som bidrar til usikkerhet om hvilke sikkerhetspolitiske utfordringer Norge vil stå overfor i fremtiden. Den finansielle uroen har de siste år redusert vestlige lands evne til å håndtere nye utfordringer.

3.2.1 Forskyving i globale maktforhold og regional instabilitet

Fremtredende geopolitiske utviklingstrekk i vår tid er økt rivalisering mellom stormakter og mer vekt på realpolitikk. Til tross for at USA er verdens ledende statsmakt, bidrar fremvoksende stormakter som særlig Kina, men også Russland, India og Brasil, til maktforskyving og en mer fragmentert global orden. Flertallet av de fremvoksende stormaktene er demokratier. Enkelte kjennetegnes imidlertid av en kombinasjon av autoritær styreform, markedsøkonomi og styrket militær evne. Disse representerer et alternativ til det vestlige demokratiske verdisystem som kan virke tiltrekkende på andre stater. Norge ønsker å utvikle kontakt med fremvoksende stormakter for å fremme norske interesser og verdier, inkludert demokrati, folkerett og menneskerettigheter.

Rivalisering mellom stormakter kan føre til at folkeretten og multilaterale løsninger kommer under press. De nærmeste årene vil trolig bli avgjørende for om vi går mot en verden dominert av rivaliserende stormakter eller multilateralisme og internasjonal samhandling. Utviklingen vil være viktig for den globale stabiliteten, og vil også innvirke på situasjonen i Norges nærområder. Asias økende innflytelse har medført at verdens økonomiske tyngdepunkt forskyver seg fra Vesten til Stillehavsområdet.

Forholdet mellom USA og Kina vil ha avgjørende betydning for det internasjonale spenningsnivået. Relasjonen preges både av gjensidig økonomisk avhengighet og av tiltakende rivalisering. Kina er i dag verdens nest største økonomi og verdens største eksportnasjon. USA er fortsatt ledende hva angår global politisk og militær innflytelse. Kinas økonomiske vekst legger imidlertid grunnlag for en omfattende modernisering av landets militære styrker. Kina søker å redusere USAs forsprang på viktige militærstrategiske områder, eksempelvis i det ytre rom og innen oppbygging av en havgående marine. USA vender derfor mer oppmerksomhet mot Asia og Stillehavsregionen, med den følge at Europa får mindre oppmerksomhet. Vi ser en utvikling hvor både Kina og Russland, som vetomakter i FN, markerer avstand til Vesten i spørsmål av stor betydning for internasjonal stabilitet og beskyttelse av menneskerettigheter.

Verden opplever omfattende økonomisk uro. De økonomiske problemene i USA, euro-området og flere asiatiske land er blant annet knyttet til stor gjeldsbyrde. Den svekkede finansielle kraften i Europa og USA har ført til innstramminger i offentlige utgifter. Dette vil gi redusert militær kapasitet for Norges viktigste allierte. USA planlegger store reduksjoner i forsvarsutgiftene de nærmeste årene. Også større europeiske NATO-land, som Tyskland og Storbritannia, står foran omfattende nedskjæringer i militære utgifter. USA har i nyere tid stått for om lag tre fjerdedeler av de samlede forsvarsutgiftene i NATO, men har varslet europeiske allierte om at de ikke kan forvente at USA fremover vil dekke en like stor andel av kostnadene for forsvaret av Europa. I tillegg har innstramminger i velferdstiltak og høy arbeidsledighet medført fremvekst av ytterliggående politiske strømninger som kan representere en utfordring mot samholdet i EU og NATO.

Et annet fremtredende utviklingstrekk er faren for instabilitet i enkelte regioner. Midtøsten og Nord-Afrika representerer et belte av regional instabilitet som kan få ringvirkninger. Siden våren 2011 har flere land i dette området gjennomgått omveltninger i form av folkelige opprør og regimeskifter. En utvikling i retning av pluralistiske samfunn i denne delen av verden representerer et viktig fremskritt som må hilses velkommen. Utviklingen av mer demokratiske styreformer vil imidlertid ta tid og kan by på tilbakefall i form av nye totalitære regimer og religiøs fanatisme. Overgangsfasen kan bli voldsom og skape behov for engasjement fra det internasjonale samfunn. Nærheten til NATO-land i sør gjør det viktig for alliansen å følge utviklingen nøye.

NATO og Norge har siden 1990-tallet viet stor oppmerksomhet til Balkan. Selv om Afghanistan har vært høyere prioritert de siste årene, er behovet for internasjonal oppmerksomhet mot Balkan fremdeles til stede. De fleste av statene på Balkan er i ferd med å integreres i de euroatlantiske institusjoner, men i Bosnia-Hercegovina og Kosovo fremstår situasjonen som skjør grunnet blant annet høy arbeidsløshet, organisert kriminalitet, en vanskelig økonomisk situasjon og et instabilt politisk landskap. Også Kaukasus-regionen preges av uro, frosne konflikter og økende motsetninger.

3.2.2 Strategiske forsyningslinjer, energisikkerhet og maritim sikkerhet

Moderne samfunn er sårbare som følge av sterkere avhengighet av strategiske kommunikasjonslinjer, energitilførsel og informasjons- og datateknologi for handel og samkvem. Bortfall av kritisk infrastruktur kan få store ringvirkninger. Adgang til fritt å benytte globale allmenninger som internasjonale havområder, internasjonalt luftrom, det ytre rom og det digitale rom, er derfor viktig for de fleste land. Stans i kommunikasjonslinjene kan være en trussel både mot samfunns- og statssikkerheten.

NATOs rolle innen energisikkerhet er stadfestet i det strategiske konseptet, som i første rekke fokuserer på beskyttelse av energirelatert infrastruktur og forsyningslinjer. For Norge, som produsent og leverandør av olje og gass til det europeiske kontinent, er dette av stor betydning.

Norge har som sjøfartsnasjon vitale interesser knyttet til havenes frihet og sikkerheten til kommersiell skipsfart. I deler av verden er piratvirksomhet en trussel mot fri ferdsel i internasjonale farvann. Piratvirksomheten har økt i omfang de seneste år og har utfordret det internasjonale samfunn med hensyn til effektive mottiltak. Også norsk skipsfart er rammet. Bidrag til å forebygge og redusere piratvirksomhet og til forsvarlig strafferettslig forfølging, er derfor viktig for norske myndigheter.

3.2.3 Spredning av masseødeleggelsesvåpen, nedrustning og rustningskontroll

NATOs strategiske konsept fra 2010 forplikter alliansen til målsettingen om å legge til rette for en verden uten kjernevåpen. Spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV – kjemiske, biologiske og kjernefysiske våpen) til nye stater er en vedvarende trussel mot internasjonal sikkerhet og stabilitet. Hele ikke-spredningsregimet (Non Proliferation Treaty – NPT) er under tiltakende press. Det skyldes spesielt Iran og Nord-Korea, som lenge har vakt bekymring. Iran har kapasitet til å anrike uran for våpenformål. Hensikten med Irans atomprogram er ukjent, men det vekker alvorlig bekymring at skjulte anlegg er avslørt og at International Atomic Energy Agency (IAEA) nektes adgang til landets fasiliteter. Irans vilje til å selge teknologi og utstyr til andre land er også urovekkende. Nord-Korea er kilde til bekymring gjennom uforutsigbar atferd kombinert med kjernefysisk kapasitet, som er demonstrert ved prøvesprengninger.

Flere land som er i ferd med å anskaffe kjernefysiske våpen har også kommet langt i utviklingen av missilteknologi. Iran antas å ha ballistiske missiler med en rekkevidde som er tilstrekkelig til å nå NATO-land i sørøstlige deler av Europa. Iran har i tillegg et program som kan gi kapasitet til fremstilling av interkontinentale ballistiske missiler (ICBM) som kan nå hele Europa. Nord-Korea er i ferd med å utvikle missilteknologi som kan brukes til å nå mål i USA. Utviklingen i Nord-Korea og Iran representerer en fare for regional instabilitet i både Øst-Asia og Midtøsten, og kan også true stabiliteten globalt. Denne utviklingen er mye av begrunnelsen for at NATO legger vekt på innføring av missilforsvar.

Russland og USA besitter hoveddelen av verdens atomvåpenarsenaler. Derfor er det viktig at disse landene følger opp forpliktelsene de har i følge NPT til å redusere sine beholdninger av kjernevåpen. I april 2010 inngikk de to landene en ny START-avtale (New Strategic Arms Reduction Treaty). Denne trådte i kraft i februar 2011, og erstattet den forrige START-avtalen som utløp i 2009. I den nye avtalen forplikter USA og Russland seg til å redusere offensive strategiske kjernevåpen til 1550 stridshoder hver innen syv år. Regjeringen ønsker den nye START-avtalen velkommen som et konkret bidrag til å begrense strategiske atomvåpen. Amerikanske myndigheter har signalisert ønske om å forhandle videre med Russland om ytterligere reduksjoner. For Norge er det viktig at slike forhandlinger også omfatter kjernevåpen med kortere rekkevidde, som er en spesiell utfordring i våre nærområder og i Europa. For Norge er det også viktig at arbeidet med tillits- og sikkerhetsskapende tiltak (Confidence and Security Building Measures – CSBM) bringes videre innen OSSE-rammen. Betydningen av slike tiltak forsterkes av at fremtiden til avtalen om begrensninger i konvensjonelle styrker i Europa (Conventional Forces Europe – CFE) er svært usikker etter at Russland suspenderte den i 2007.

3.2.4 Terrorisme

Verdenssamfunnet står overfor en vedvarende og alvorlig terrortrussel. Terrorister benytter et bredt spekter av angrepsmetoder inkludert eksplosiver og håndvåpen, selvmordsangrep og kidnappinger. Terroraksjoner med bruk av såkalte skitne bomber kan heller ikke utelukkes. Angrepene er rettet mot menneskeansamlinger, symbolske og politiske mål og økonomiske interesser. De seneste årene viser en trend der hovedformålet er å forårsake mest mulig skade og tap av menneskeliv, og der innledende massive bombeangrep gjerne følges av andre former for voldshandlinger.

Terrorangrepet i Norge 22. juli 2011 stadfester at kompleksiteten i terrortrusselen har økt. Angrep kan komme både utenfra og innenfra, og fra forskjellige miljøer eller enkeltindivider. Miljøer og individer med ulikt politisk eller religiøst ståsted kan planlegge eller utføre terrorhandlinger.

Militante islamistiske nettverk knyttet til eller inspirert av al-Qaidas ideologi utgjør fortsatt en av de mest alvorlige truslene. Slike grupperinger står sterkest i Pakistan, Afghanistan, Jemen, Irak og Somalia, men har også nærvær i andre land i Midtøsten og Sørøst-Asia. I grenseområdene mellom Pakistan og Afghanistan trenes også personer fra europeiske land, og enkelte av disse returnerer med intensjoner om å gjennomføre angrep i Europa.

Terrortrusselen har ført til økt vekt på samfunnssikkerhet både i Norge og i Vesten generelt. Til tross for angrepet i Norge, London-bombene i juli 2005, Madrid-bombene i 2004 og angrep i Russland, har en rekke planlagte angrep også blitt avslørt og avverget. Norsk etterretningstjeneste arbeider aktivt for å avdekke internasjonal terrorisme som utgjør en fare for Europa. I Norge anses terrorangrep i utgangspunktet som alvorlig kriminalitet, men de kan ta former som medfører at de blir å anse som væpnede angrep i henhold til FN-pakten. De senere års omfattende terroraksjoner viser at også statssikkerheten kan bli truet.

3.2.5 Trusler i det digitale rom

Norsk samfunns- og statssikkerhet er også utfordret av trusler knyttet til bruk av digital teknologi og muligheten for å spre og kontrollere informasjon. Angrep i det digitale rom, også benevnt ”cyberspace”, er en av de raskest voksende truslene mot privatpersoner, næringsvirksomhet og offentlige institusjoner. Angrepene kan komme fra både statlige og ikke-statlige aktører, eksempelvis fra andre lands militære forsvar, etterretningstjenester, organisert kriminalitet, terrorist- og ekstremistgrupper, konkurrerende forretningsvirksomheter og individuelle hackere. Den mest alvorlige trusselen kommer fra stater. Det kan være en utfordring å identifisere kilden til slike angrep.

Angrep i det digitale rom kan i første rekke ramme samfunnssikkerheten ved at kritiske funksjoner settes ut av spill. Avhengig av omfang og mål kan digitale angrep også true statssikkerheten. Avanserte operasjoner vil eksempelvis kunne svekke militære kommando- og kontrollsystemer. Lave kostnader og muligheten til å operere i det skjulte, gjør det digitale rom til en attraktiv arena. De fleste hendelsene de senere år har vært spionasjeangrep og ikke sabotasjeangrep. Angrepene representerer derfor i første rekke en trussel mot informasjonssikkerheten, men utviklingen kan gå i retning av å sabotere kritisk infrastruktur. Forsvaret rammes også av digitale angrep og må håndtere egen sårbarhet. NATO møter den voksende trusselen ved å støtte medlemslandenes innsats, sentralisere alliansens egne digitale beskyttelsestiltak og bedre sikkerheten i grensesnittet mellom NATOs og medlemslandenes informasjonsinfrastruktur.

3.2.5.1 Folkeretten og det digitale rom

Digitale angrep vil i fredstid være omfattet av nasjonal lovgivning. Dersom angrepet har utspring i et annet land vil den internasjonale strafferett og folkerettslige traktater, slik som Europarådets konvensjon om cyber-kriminalitet, komme til anvendelse. Et digitalt angrep mot en annen stat vil imidlertid, avhengig av omstendighetene, også kunne regnes som ulovlig maktbruk etter FN-paktens artikkel 2(4) og således stride mot den alminnelige folkerett. Viktige momenter i vurderingen av om maktforbudet, og dermed en stats suverenitet, er krenket, er angrepets formål og legitimitet, samt angrepets styrke og konsekvenser.

Et digitalt angrep vil også kunne utløse en stats rett til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51. Terskelen for dette er imidlertid høy, og vil typisk først gjelde der staten er utsatt for et omfattende angrep rettet mot kritisk infrastruktur, eller dersom angrepet forårsaker betydelig tap av liv eller materiell skade. Dersom angrepet ikke er tilstrekkelig alvorlig til å utløse selvforsvarsrett, vil den rammede stat likevel ha mulighet til å iverksette andre mottiltak som ikke innebærer bruk av makt. En kompliserende faktor er at det ofte er svært vanskelig å spore angrepets opprinnelse, samtidig som det er den stat som ønsker å treffe mottiltak som har bevisbyrden.

Humanitærretten kommer i prinsippet til anvendelse på digital krigføring. Digitale våpen er i seg selv ikke i strid med humanitærretten, så fremt det skilles mellom beskyttede sivile personer og objekter på den ene side, og lovlige militære mål på den annen side. Til tross for at digital krigføring på grunn av sin egenart reiser en del kompliserte rettsspørsmål, betyr ikke dette at gjeldende folkerett er utilstrekkelig for å løse utfordringene. Etablering av nye folkerettslige instrumenter anses derfor verken som nødvendig eller ønskelig.

3.2.6 Globalisering, strategiske sjokk og klimaendringer

Vår tid preges av tiltakende samhandling og sterkere gjensidig avhengighet mellom stater. For Norge er det gunstig og verdifullt at varer, tjenester, informasjon og ideer spres raskt på tvers av landegrenser. Samtidig bidrar globalisering til nye sikkerhetsutfordringer, blant annet på grunn av skjev fordeling av de økonomiske fordelene ved globalisering. Den gjensidige avhengigheten mellom land og mindre tydelige grenser mellom det nasjonale og det internasjonale bidrar til at hendelser langt borte kan få umiddelbare og alvorlige konsekvenser for norsk sikkerhet.

Ulike sikkerhetspolitiske og teknologiske trender gir en viss indikasjon på fremtidig utvikling. Likevel kan vi ikke utelukke strategiske sjokk i form av uventede natur- eller menneskeskapte omveltninger som kan få store konsekvenser. Eksempler på slike omfattende hendelser kan være regional uro eller krig, regimekollaps, store terroranslag, kjernefysiske ulykker, sammenbrudd i internasjonale finanssystemer, digital systemkollaps i sentrale samfunnsfunksjoner, pandemier og ekstreme geofysiske fenomener. Slike sjokk kan true både samfunnssikkerheten og statssikkerheten. Til tross for at det ikke er mulig å gardere seg mot strategiske sjokk, er det viktig å utvikle mest mulig robuste sikkerhetsmekanismer og fleksible sivile og militære kapasiteter. For sårbare moderne samfunn gir deltakelse i en effektiv og pålitelig allianse økt robusthet.

Den globale utviklingen preges av miljøutfordringer og klimaendringer, inkludert global oppvarming. De langsiktige konsekvensene kan omfatte høyere temperatur og stigende havnivå, økende erosjon, flom, avskoging og ørkenspredning. Samtidig øker konkurransen om strategiske ressurser som fossil energi, ferskvann, mineraler og marine ressurser.

3.3 Multilateralt sikkerhetssamarbeid

3.3.1 FN

Vår tids sikkerhetsutfordringer understreker betydningen av FN som internasjonal ramme for en multilateral verdensorden basert på folkerett og menneskerettigheter. Løsning av globale utfordringer krever at stormaktene evner å stå sammen om viktige sikkerhetsspørsmål. Det er imidlertid en fare for at stormakters egeninteresser kan bidra til å svekke FNs posisjon. Dette er også en påminnelse om at FN vil bli viktigere for småstater som Norge. For Norge er det derfor av betydning at FNs rolle som multilateralt forum for dialog, samarbeid og konfliktløsning er tydelig og sterk. FN og sikkerhetsrådet er sentrale premissgivere for legalitet og legitimitet for militær maktbruk.

Militære fredsoperasjoner er blant FNs fremste og mest etterspurte verktøy i arbeidet for fred og sikkerhet. Antall personell i fredsoperativ tjeneste for FN har økt vesentlig de siste ti år, fra om lag 20 000 i år 2000 til 120 000 i 2011. Av disse er om lag 85 000 militært personell. Land i sør bærer for en stor del utfordringene i felt under krevende forhold.

De fleste av dagens konflikter er intrastatlige og kjennetegnes gjerne av svak statsmakt, flere krigførende parter og vold mot sivilbefolkningen. For FNs fredsoperasjoner har derfor beskyttelse av sivile blitt en stadig viktigere oppgave. Det krever robuste og velkvalifiserte militær- og politistyrker og utstrakt samarbeid med nasjonale myndigheter, organisasjoner og FN for øvrig. En troverdig fredsprosess forutsetter også en helhetlig og integrert tilnærming med krav til samarbeid og koordinering mellom alle aktører både i felt og i de politiske prosessene.

Mandatene i tilknytning til operasjonene i Libya og Elfenbenskysten i 2011 var historiske fordi de autoriserte militær maktbruk fra det internasjonale samfunn for å beskytte sivile mot overgrep fra egne myndigheter. Mandatene var forankret i prinsippene FN vedtok i 2005 om verdenssamfunnets anledning til å intervenere i staters indre anliggende for å hindre slike overgrep. Folkeoppstanden i Nord-Afrika og Midtøsten fra våren 2011 kan føre til at FN vil kunne få en ny rolle i disse områdene, gitt at Sikkerhetsrådet kan samles om et slikt engasjement. Militærmakt er ikke et universalmiddel som kan løse alle sikkerhetsutfordringer, men må vurderes i hvert enkelt tilfelle og krever FN-mandat.

3.3.2 NATO og transatlantiske forhold

NATO, som er fundamentet for medlemslandenes sikkerhet, står nå overfor betydelige utfordringer på grunn av den økonomiske krisen. Vesentlige reduksjoner i medlemslandenes forsvarsbudsjetter kan få konsekvenser for investeringer i forsvarsmateriell, for militær kapasitet og forsvarsevne og for NATOs evne til kollektivt forsvar. Økning i antall NATO-medlemmer har dessuten medført større konkurranse om allierte sikkerhetsgarantier. Økonomisk nedgangstid kan i verste fall føre til et svekket NATO og renasjonalisering av forsvarspolitikken, men vi ser samtidig tegn til at medlemslandene tvinges til utvidet samarbeid. NATO og europeiske allierte står sentralt i amerikansk sikkerhetspolitikk, men de økonomiske utfordringene som møter USA har ført til forsterkede krav fra amerikansk side om en rimeligere byrdefordeling i alliansen. De folkelige opprørene og regimeskiftene i Nord-Afrika og Midtøsten, gjør dessuten at NATO står ovenfor nye utfordringer på sin sydlige periferi i form av regional instabilitet og grove brudd på menneskerettighetene.

Til tross for utfordringene er det transatlantiske forholdet grunnleggende godt. NATOs militære ressurser er høyt etterspurte som bidrag til internasjonal sikkerhet. I omgivelser preget av store og hurtige endringer har NATO vist stor tilpasningsevne. I Afghanistan har alliansen vist at den har utholdenhet til å håndtere vedvarende og omfattende operasjoner langt unna eget territorium. I Libya har den demonstrert høy reaksjonsevne og handlekraft i egne nærområder. Alliansen frembringer nye, viktige kollektive løsninger som missilforsvar og bakkeovervåkingskapasitet, og operasjonen i Afghanistan står foran en avvikling om få år.

3.3.2.1 NATOs strategiske konsept

NATOs strategiske konsept fra toppmøtet i Lisboa i 2010 stadfester alliansens tre kjernefunksjoner. Den første er kollektivt forsvar (artikkel 5). Betydningen av å forsvare medlemslandene, forebygge krig og avskrekke potensielle motstandere, er gitt fornyet vekt i lys av blant annet geopolitiske endringer. Oppfølgingen av det norske nærområdeinitiativet fra 2008 er således godt ivaretatt. Forberedelsene for dette innebærer vedlikehold av planer og regelmessig øving og trening. NATOs avskrekkingsstrategi vil fortsatt være basert på både konvensjonelle og kjernefysiske kapasiteter.

Den andre kjernefunksjonen er krisehåndtering med både politiske, diplomatiske og militære virkemidler. NATO vil legge til grunn en helhetlig tilnærming, som i større utstrekning ser militære og sivile virkemidler i nær sammenheng.

Den tredje kjernefunksjonen er å arbeide for internasjonal stabilitet og sikkerhet gjennom utdypet dialog og samarbeid med nære partnere, EU og internasjonale organisasjoner. Dette reflekterer at NATO, i tillegg til sin militære rolle, utvikler seg som en politisk aktør som håndterer et bredt spekter av sikkerhetspolitiske utfordringer. Alliansen fremhever også Russland som en strategisk partner, og avtaler er inngått om konkret samarbeid om blant annet missilforsvar, terrorisme, piratvirksomhet og fremføring av militært materiell til Afghanistan. Alliansen besluttet under toppmøtet i 2010 å innlede dialog med fremvoksende stormakter som Kina og India. NATO vil også ta en rolle i arbeidet for nedrustning, rustningskontroll og ikke-spredning. Behovet for varige og helhetlige løsninger i Afghanistan illustrerer nødvendigheten av et nærmere samarbeid mellom NATO og andre internasjonale organisasjoner. Alliansen ønsker derfor å videreutvikle forholdet til organisasjoner som FN, EU og OSSE, både på strategisk nivå og i gjennomføring av helhetlige operasjoner.

3.3.2.2 NATOs kommando- og styrkestruktur

I juni 2011 vedtok NATO en ny kommandostruktur (NATO Command Structure – NCS) som innebærer både effektivisering og en tydeligere regional profil. En hovedutfordring for kommandostrukturen de siste tiår har vært ensidig fokus på ledelse av internasjonale operasjoner og redusert oppmerksomhet mot situasjonsforståelse, øvelser og planlegging for det kollektive forsvar. Norge vil arbeide for å knytte NCS nærmere de nasjonale hovedkvarter og legge grunnlaget for at NATO kan spille en mer aktiv rolle i nærområdene, inkludert samarbeid med Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) i Bodø.

Reaksjonsevne er avgjørende for alliansens troverdighet hva angår både avskrekking og forsvarsevne. NATO Response Force (NRF) er styrken som i første rekke ivaretar kapasiteten for rask deployering til utsatte områder. Den utvikles med sikte på hurtig innsetting ved kriser både for kollektivt forsvar og i ikke-artikkel 5 situasjoner. NATO har identifisert elleve kapasitetsprosjekter i tråd med de såkalte Lisbon Critical Capability Commitment (LCCC) fra toppmøtet i 2010. Prosjektene prioriterer de mest kritiske militære kapasitetene i NATO.

NATO vedtok på toppmøtet i Lisboa å utvikle et territorielt missilforsvar for Europa frem mot 2020. Missilforsvaret er et tiltak for å forsvare det euroatlantiske området mot den økende trusselen fra masseødeleggelsesvåpen levert med langtrekkende missiler. Oppfølgingen vil i første omgang innebære en utvidelse av det eksisterende anti-missilsystemet for forsvar av tropper i felt, til også å omfatte alliert territorium og befolkning. Norge vil i det videre arbeid legge vekt på kostnadseffektivitet, sikkerhet for alle medlemsland og dialog med Russland.

3.3.2.3 NATOs internasjonale operasjoner

Til tross for at kollektivt forsvar er NATOs viktigste oppgave har alliansen fortsatt internasjonal krisehåndtering som oppgave. Hovedutfordringen for NATO – og Norge – på dette området er fortsatt Afghanistan. Etter snart ti års internasjonalt nærvær kan det konstateres fremgang på flere områder, inkludert økonomisk utvikling, utdanning og infrastruktur. Samtidig gjenstår betydelige utfordringer knyttet til blant annet sikkerhet og utvikling av myndighetsstrukturer. NATO har i samarbeid med afghanske myndigheter vedtatt å trappe ned sitt nærvær frem mot 2014. I takt med dette skal ansvaret for sikkerheten overføres til afghanerne. Allerede i 2013 skal de overta lederansvaret for sikkerheten i hele Afghanistan. Kompetanse- og kapasitetsbygging for å styrke afghanske myndigheters evne til å ivareta dette ansvaret tillegges særlig vekt, og blir styrende også for den norske innsatsen. Vi vil i samarbeid med våre allierte trappe ned det militære nærvær i Nord-Afghanistan frem mot 2014.

I takt med de økende utfordringer mot havenes frihet, har NATO også i økende grad engasjert seg i maritime operasjoner og luftoperasjoner. Et uttrykk for dette er NATO-operasjonen Ocean Shield som har til hensikt å bekjempe pirattrusselen utenfor kysten av Somalia.

3.3.2.4 Byrdefordeling og forholdet til USA

De transatlantiske bånd er essensielle i NATO-samarbeidet. Forholdet mellom USA og europeiske allierte er grunnleggende godt. Norge har alltid vært en pådriver for at NATO skal være det primære transatlantiske konsultasjonsforum og for amerikansk nærvær i Europa. I tillegg er det bilaterale forholdet til USA en bærebjelke i norsk sikkerhetspolitikk. Særlig to utfordringer vil gjøre seg gjeldende i tiden fremover.

For det første er USA, som følge av geopolitiske endringer, i ferd med å vende større oppmerksomhet mot Asia og Stillehavsregionen. Dette skiftet vil medføre reduksjoner i det amerikanske militære nærværet i Europa og generelt mindre oppmerksomhet mot sikkerhetspolitiske utfordringer i Europa og nærområdene. Nedtrekket av amerikansk styrkenærvær vil i en viss utstrekning bli kompensert med økt amerikansk deltakelse i øvingsvirksomhet. Vi forventer at dette også gir seg utslag i økt øvings- og treningsvirksomhet i Norge.

For det andre ser vi en omfattende reduksjon i de amerikanske offentlige budsjetter, noe som også rammer forsvarssektoren hardt. Dette medfører forsterkede krav om en bedre byrdefordeling innad i NATO. Blant allierte land benytter USA den desidert største andelen av BNP til forsvarsformål. Mens utgiftene til militære formål i USA har økt etter terrorangrepet 11. september 2001, har de avtatt i Europa. Amerikanske myndigheter påpekte i 2011 at USAs andel av NATOs forsvarsutgifter hadde økt til mer enn 75 prosent fra om lag 50 prosent under den kalde krigen, og at dette misforholdet ikke kunne fortsette. Europeiske NATO-land må i årene som kommer ta et større ansvar for sikkerheten i egen region. Imidlertid viser budsjettutviklingen i europeiske land tilbakegang, og i dagens situasjon er det små utsikter til at europeiske land kan påta seg større byrder.

Et viktig NATO-tiltak for å møte disse trendene er såkalt “Smart Defence”. De europeiske allierte må, i lys av krisen i euro-sonen, møte fremtidige sikkerhetsutfordringer med bedre samarbeid om våpensystemer og operasjoner. NATO vil ha en avgjørende rolle i å ivareta interoperabilitet og evnen til å utføre allierte fellesoperasjoner.

3.3.3 Samarbeid med allierte og partnere

For å møte utfordringen med økonomisk svekkede NATO-land er det behov for å bygge tettere regionale sikkerhetssamarbeid. I de senere år er det regionale samarbeidet blant allierte og partnere i Europa styrket. Denne tendensen fremstår som en naturlig følge av at NATO nå retter oppmerksomheten mot egne nærområder og behovet for felles løsninger. For NATO fungerer ulike former for regionalt samarbeid som viktige byggeklosser for å styrke samholdet etter at antallet medlemsland har økt. Norge vil prioritere regionalt samarbeid med land som har likeartede sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer som oss. Dette gjelder spesielt land som har en rolle i forsterkningen av norske områder og de vi har kapabilitets- og kompetansesamarbeid med.

Regjeringen legger stor vekt på å videreutvikle regionalt forsvarssamarbeid. De seneste år har utviklingen av det nordiske samarbeidet innenfor rammen av Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO) hatt høy prioritet. Formålet er å styrke landenes forsvarsevne og å redusere kostnader gjennom kapabilitetssamarbeid som også vil lette samarbeidet i internasjonale operasjoner. Nordisk forsvarssamarbeid har et langsiktig perspektiv, ettersom det vil ta tid å etablere større grad av systemlikhet slik at økonomiske og kapabilitetsmessige gevinster kan hentes ut. Det nordiske samarbeidet har stort potensial, ikke bare for Norge og de andre nordiske land, men også for NATO og EU.

Norge ser videre positivt på det britiske initiativet til Northern Group fra 2010. Det er en multilateral regional sammenslutning med sikte på styrket samarbeid mellom nordeuropeiske allierte og partnerland. Norge anser denne rammen som en mulighet for konkret flernasjonalt samarbeid, og som et viktig bidrag til alliansen. Northern Group omfatter nå de nordiske og baltiske land, i tillegg til Storbritannia, Nederland, Tyskland, Polen og Belgia.

I tillegg til den regionale konteksten, legger Norge stor vekt på å utvikle sterke bilaterale bånd med nære allierte. USA er det høyest prioriterte samarbeidslandet. Samarbeid foregår innen mange områder, og Norge ønsker å videreutvikle dette forholdet. I den transatlantiske rammen inngår også Canada.

Norge og Tyskland har utviklet tette bånd innen sikkerhets- og forsvarspolitikken. Landene står hverandre nær og har mange sammenfallende interesser og prioriteringer. Det nære forholdet kommer blant annet til uttrykk ved at begge land legger stor vekt på et godt forhold til Russland, både bilateralt og gjennom NATO. Norge og Tyskland har også et godt bilateralt forsvarssamarbeid og har hatt et tett operativt samarbeid i Afghanistan.

Norges forhold til Storbritannia har lange og sterke tradisjoner. Etter en tid med svært høyt fokus på operasjoner i Irak og Afghanistan, har britiske myndigheter i den senere tid gitt til kjenne fornyet interesse for sine nærområder og vier nå større oppmerksomhet til nordområdene, Arktis og Russland. Dette er viktige områder også for Norge. En bilateral avtale som skal bidra til et enda tettere militært samarbeid mellom landene, ble inngått i mars 2012.

Blant de mellomstore NATO-landene er Nederland en viktig alliert for Norge. Ett av samarbeidsområdene er innen landforsvar, der Hæren får styrket kompetanse både på brigadenivå og høyere kommandonivå. Tilknytningen til det tysk-nederlandske korps med personell og avdelinger er også viktig. For Norge har kampflysamarbeidet innen rammen av European Participating Air Forces (EPAF) over lang tid vært av særlig betydning, en ordning som eventuelt kan videreutvikles dersom begge land går til anskaffelse av F-35.

Norges forhold til Danmark er nært gjennom blant annet kampflysamarbeidet, og Danmark legger nå større vekt på nordisk forsvarssamarbeid. Norge og Island inngikk i 2007 en bilateral avtale om utvidet norsk-islandsk fredstidssamarbeid etter at amerikanske styrker trakk seg tilbake fra Keflavik-basen. Avtalen omfatter informasjonsutveksling, opplæring, søk og redningstjeneste og enkelte former for forsvarssamarbeid ved behov. Samarbeidet styrker oppmerksomheten om utfordringene i nord.

Norge har de siste tiårene investert mye i samarbeidet med landene i Baltikum, og utbyttet har vært gjensidig. Latvia har vært en sentral partner for Norge i Afghanistan gjennom mange år ved det norskledede PRT i Meymaneh. Norske bidrag til å bygge opp de baltiske lands luftkontrollsystemer og til NATOs air policing i regionen er fundamenter for fortsatt godt samarbeid. Den norske kontakten med Polen er god selv om samarbeidet ikke omfatter mange fellesprosjekter. Polen har kjøpt norsk forsvarsmateriell og det er et potensial for styrket samarbeid.

Samarbeid med NATO-partnere foregår også i form av forsvarsrettet sikkerhetssektorreform (FSSR). Norge støtter slikt arbeid særlig på Balkan, i Ukraina og Kaukasus. Bistand til nødvendige reformer er et sikkerhetspolitisk verktøy som bidrar til euro-atlantisk stabilitet og integrasjon. Økt etterspørsel etter FSSR-støtte de senere år har resultert i økt innsats også fra Forsvaret. FSSR-støtten til disse partnerlandene vil fortsette.

3.3.4 EU etter Lisboa-traktaten

Den økonomiske krisen i EU er alvorlig og vil kreve stort engasjement og sterke virkemidler over lang tid. Eurosamarbeidet opplever motgang der høy statsgjeld bidrar til å øke faren for økonomiske nedgangstider og motsetninger mellom europeiske land. Den krevende økonomiske situasjonen kan også føre til at samarbeidet innen sikkerhets- og forsvarspolitikk kan oppleve alvorlige tilbakeslag.

EU har det siste tiåret arbeidet for å utvikle en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk – CommonSecurity and Defence Policy (CSDP). Viktige elementer i utviklingen har vært etableringen av en felles sikkerhetsstrategi, en egen krisehåndteringskapasitet og sivile og militære institusjoner. En egen utenrikstjeneste (External European Action Service (EEAS), under ledelse av EUs høyrepresentant for utenrikssaker og sikkerhetspolitikk er også opprettet for å gjøre organisasjonen mer enhetlig og tydelig.

I tidsrommet fra 2003 til 2011 iverksatte EU 16 sivile og åtte militære krisehåndteringsoperasjoner i Europa, Asia og Afrika. De fleste av disse var av begrenset omfang. Norge har deltatt med seks sivile og tre militære bidrag til disse. EU har et bredt spekter av virkemidler for krisehåndtering, og i tiden fremover kan vi forvente mer oppmerksomhet mot Øst-Afrika og Nord-Afrika med sikte på en helhetlig tilnærming.

Til tross for enigheten om Lisboa-traktaten og etableringen av CSDP i 2009, råder det usikkerhet om i hvilken grad EU vil opptre som en enhetlig og selvstendig sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør. En sterkere sikkerhetspolitisk rolle for EU krever evne til å opptre samlet, og vilje til å ta på seg krevende militære oppdrag. EUs stridsgrupper (EUBG), som raskt kan settes inn i en krisesituasjon har så langt ikke vært i bruk. Fraværet av handling fra EUs side under konflikten i Libya viser også at organisasjonen har et godt stykke igjen før den oppnår sin ambisjon innenfor dette feltet. I tillegg har de økonomiske utfordringene i euro-sonen ført til store reduksjoner i mange av EU-landenes forsvarsbudsjetter. Det er enighet om at medlemslandene må samarbeide mer for å møte disse utfordringene og sikre at Europa har tilstrekkelige forsvarskapabiliteter. NATO forblir i overskuelig fremtid fundamentet for de europeiske alliertes kollektive sikkerhet.

Våre nærmeste allierte og naboer er med i EU. Norge har – innenfor rammen av vårt ikke-medlemskap – en interesse av å knytte seg så nært opp til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området som mulig. Norge samarbeider derfor med EU innen forsvars- og sikkerhetspolitikk. Vi vil fortsette vår aktive deltakelse i EUs kapabilitetssamarbeid gjennom forsvarsbyrået EDA (European Defence Agency). Videre vil vi vurdere bidrag til militære og sivile CSDP-operasjoner og deltakelse i EUs innsatsstyrker hvis en ny innsatsperiode blir aktuelt for den nordiske beredskapsstyrken (NBG).

3.4 Norske nærområder

3.4.1 Russland

Utviklingen i Russland er av stor betydning både for NATO og Norge. Russland er på basis av territoriell størrelse, råvarer og militær styrke som en regional stormakt. Landets utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser er ambisiøse, men mulighetene begrenses blant annet av interne utfordringer som ensidig råvarebasert og sårbar økonomi, svak diversifisering av industrien og en ugunstig demografisk utvikling. I Kaukasus står Russland overfor vedvarende problemer med separatisme og muslimsk fundamentalisme som representerer en utfordring mot sentralmyndighetene.

Russland har i det siste tiåret opplevd økonomisk vekst. Den politiske utviklingen har vært preget av maktsentralisering, og valget av Putin som president er et signal om at denne utviklingen vil fortsette. Samtidig viser demonstrasjoner i Moskva ved inngangen til 2012 at frustrasjonen i deler av den russiske befolkningen er større enn antatt, og dette vil på sikt kunne ha potensielle konsekvenser for den interne stabiliteten. Til tross for at finanskrisen 2008–09 rammet Russland hardt, dempet den ikke landets stormaktsambisjoner. Høye olje- og gasspriser har gitt store inntekter, noe som understøtter slike ambisjoner. Samtidig er Russland sterkt avhengig av prisutviklingen på disse naturressursene.

Russland gjennomfører en omfattende modernisering av de militære styrker. Prosessen tok til for alvor i 2008 og et moderniseringsprogram vil pågå frem mot 2020. Fornyelsen omfatter forsvars- og sikkerhetsstruktur og det planlegges investeringer i størrelsesorden 4 000 mrd. kroner. Det innebærer fortsatt stor vekst i forsvarsbudsjettet. Målsettingen er at 70 prosent av materiellet skal være fornyet og modernisert innen 2020. De konvensjonelle styrkene er gjenstand for omfattende reorganisering med etablering av mobile innsatsstyrker som raskt kan settes inn der det er behov. De strategiske kjernefysiske styrkene prioriteres høyt og baseområdene på Kola står fortsatt sentralt i Russlands kjernefysiske strategi. Alle elementer i den kjernefysiske triaden videreføres; både bombefly, ubåter og interkontinentale missiler. Russisk militær øvings- og treningsaktivitet har de siste årene vært stigende og omfatter store strategiske øvelser med både land-, sjø- og flystyrker. Selv om det er knyttet usikkerhet til i hvilken grad moderniseringsprosessen faktisk vil gjennomføres, vil landet få større kapasitet til styrkeprojeksjon i tilstøtende regioner.

Ved siden av å gjenetablere landet som en toneangivende internasjonal aktør, er det et sentralt mål i russisk sikkerhetspolitikk å konsolidere innflytelsen i egne interessesfærer. I første rekke omfatter dette Kaukasus og Sentral-Asia. Russland har lagt stor vekt på å bygge opp den regionale sikkerhetsorganisasjonen Collective Security Treaty Organization (CSTO). Den har i liten utstrekning innfridd hensikten om å opprettholde innflytelsen i Sentral-Asia, sikre Kaukasus og til å bidra til ambisjonen om at Russland og landets ”nære utland” igjen skal kunne utgjøre en motvekt til NATO.

Selv om forholdet mellom Russland og NATO er forbedret siden 2009, eksisterer det fortsatt en rekke utfordringer som tidvis skaper friksjon. Det er fortsatt stor uenighet om enkelte grunnleggende sikkerhetspolitiske spørsmål, blant annet missilforsvar, Georgia og regimer for rustningskontroll. Russisk politikk vil trolig fortsatt være preget av pragmatisme ovenfor omverdenen, kombinert med elementer av nasjonalisme og forsvar av landets stormaktsinteresser. Forholdet mellom Russland og Vesten vil være gjenstand for svingninger også i årene som kommer. I sum vil russisk militær kapasitet øke de nærmeste år, og russisk politikk vil styres av landets stormaktsambisjon. Vi må forvente at dette gir seg utslag også i Arktis og nordområdene.

3.4.2 Utviklingen i nordområdene

Nordområdene er Norges fremste strategiske satsingsområde. For kommende generasjoner åpner nordområdene nye muligheter for økt verdiskapning innenfor en miljømessig bærekraftig ramme. Regionen preges av sikkerhetspolitisk stabilitet. Samtidig er dynamikken sterk innen ressursutvikling og økonomisk samarbeid. På sikt kan klimaendringer føre til et helt eller delvis isfritt Arktis og endre dynamikken i nordområdene ytterligere.

Arktis har stort potensial for maritim transport og ressursutvinning. Klimaendringer vil trolig gi nye muligheter for skipstrafikk og økt tilgang til ressurser i nordområdene. Dette krever samarbeid mellom de arktiske statene om å ivareta miljømessige hensyn, viktige naturverdier og levende ressurser som grunnlag for fremtidig utvikling og vekst. Samarbeidet kommer til syne gjennom Arktisk råd. De arktiske statene har oppnådd enighet om viktige regionale spørsmål, inkludert håndtering av uavklarte grensespørsmål. Likevel kan ikke nye utfordringer utelukkes. Land og organisasjoner som ikke grenser til Arktis viser tiltakende oppmerksomhet mot regionen, og kan ha andre perspektiver på utviklingen enn de arktiske statene.

Innen fiskerinæringen er det oppnådd en bærekraftig forvaltningspolitikk med streng regulering og håndheving i områder med norsk jurisdiksjon. Det kreves innsats for å opprettholde og ytterligere forbedre forvaltningen av marine ressurser. Endringer i havtemperaturen kan medføre forandringer i fiskebestandenes vandringsmønstre og mulig fremtidig fiske i nye internasjonale havområder i Arktis.

Petroleumsvirksomheten står overfor en dynamisk utvikling i nord. Norge er allerede en strategisk energileverandør til europeiske land, og den del av tidligere omstridt område som ligger vest av avgrensningslinjen kan være interessant med tanke på petroleumsvirksomhet på norsk sokkel. Potensialet for samarbeid med aktører fra Russland og andre land kan være betydelig. Samtidig skaper økt petroleumsvirksomhet nye miljøutfordringer i havområder med sårbare økosystemer.

Utviklingen på Svalbard og i Fiskevernsonen er viktig for å ivareta Norges rettigheter og interesser. Avklaringen av den norske kontinentalsokkelens yttergrense i nord våren 2009 var positiv. Økt fremtidig aktivitet i nord som følge av blant annet nye maritime transportruter vil forsterke øygruppens strategiske beliggenhet.

Samtidig som forholdet mellom NATO og Russland har vært preget av svingninger, har det bilaterale forholdet mellom Norge og Russland utviklet seg gjennomgående positivt. Delelinjeavtalen i Barentshavet mellom Norge og Russland fra 2011 kan gi ny kraft til samarbeid og legge til rette for bedre ressursutnyttelse på begge sider av grensen. Avtalen fjernet et av de viktigste konfliktpotensialer i forholdet mellom våre to land. Det militære samarbeidet mellom Russland og Norge, blant annet gjennom jevnlige besøk og øvelser, er viktig for tillitsbyggingen i nordområdene, og vi tar sikte på å videreføre denne virksomheten. Samtidig er det på det rene at nordområdene har stor militærstrategisk betydning for Russland. Kjernevåpen utgjør fortsatt det sentrale element i russisk strategi, og nordområdene er sentrale for de sjøbaserte kjernevåpen. De konvensjonelle styrkene på Kola er styrket, modernisert og oppgradert med enheter som har kapasitet for operasjoner i arktiske strøk. Russland har videre gjenopptatt fremskutte tokt med fly og overflatefartøy langs norskekysten og ut i Nord-Atlanteren. Nordområdene er også viktige for Russland som test- og øvingsområde.

Russisk militært nærvær i nord utgjør ingen direkte militær trussel mot Norge i dagens sikkerhetspolitiske situasjon. Russlands regionale stormaktsambisjoner gir seg imidlertid utslag også i nord, i form av en mer selvhevdende politikk. Russland har utpekt nordområdene som fremtidig satsingsområde innen energiutvinning. I den nye russiske militærstrategien fremgår det at disse strategiske ressursene om nødvendig vil bli forsvart med militære midler. På ressursområdet kan vi ikke se bort fra fremtidige interessemotsetninger som kan få sikkerhetspolitiske konsekvenser, og i tillegg kan internasjonale konflikter få innvirkning i nord. Russland vil fortsatt være en viktig faktor i norsk sikkerhetspolitikk.

Forsvarets tilstedeværelse og virksomhet i nord er av stor betydning. Forsvaret utfører viktige oppgaver knyttet til overvåking, etterretning, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse på kontinuerlig basis. Særlig i havområdene i nord representerer Forsvaret et myndighetsnærvær som bidrar til stabilitet og forutsigbarhet. Forsvarets tilstedeværelse og oppgaveløsning ivaretas både i form av faste militære installasjoner og gjennom operativ aktivitet.

Det arbeides for at Forsvarets operative hovedkvarter skal knyttes nærmere opp til den allierte kommandostrukturen. Dette vil gi alliansen en mer synlig rolle i nord og bidra til oppdatert kompetanse og situasjonsforståelse hos våre allierte. NATOs nærvær i nord er legitimt og en naturlig følge av vårt medlemskap i alliansen. Det er ikke rettet mot noe eller noen, men bidrar på tilsvarende måte som nasjonalt militært nærvær til forutsigbarhet og stabilitet.

3.5 Prioriteringer i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

De sikkerhetspolitiske omgivelsene viser at Norge står overfor komplekse utfordringer. Norge står nå ikke overfor en direkte militær trussel. Den generelle usikkerheten medfører likevel at vi ikke kan utelukke forverringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen. Interessemotsetninger mellom store globale aktører kan skape spenning og konflikt. Norske områder er og vil forbli av stor strategisk interesse, og nye isfrie havområder vil forsterke dette. Sikkerhetspolitikken må ta høyde for at fremtidige motsetninger også kan virke inn på situasjonen i våre nærområder og i verste fall representere en trussel mot statssikkerheten. I tillegg representerer globaliseringen og bredden av asymmetriske trusler en økende utfordring for samfunnssikkerheten, og i verste fall også for statssikkerheten. Det er derfor viktig å føre en langsiktig og forutsigbar sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Forsvaret er statens viktigste virkemiddel for å ivareta sikkerhet og territoriell integritet. Forsvaret har også en viktig rolle i å bidra til samfunnssikkerheten innenfor rammen av totalforsvaret. Hovedambisjonen for Forsvaret de nærmeste årene er å kunne møte en alvorlig sikkerhetspolitisk krise under utvikling på selvstendig nasjonalt grunnlag, og eventuelt sammen med allierte. For å møte utfordringer mot Norges territorielle integritet skal Forsvaret gjennom sine oppgaver og sin kapasitet, representere en militær terskel med krigsforebyggende effekt. En slik terskel inkluderer evnen til å motta og operere sammen med allierte styrker. For å imøtekomme ovennevnte ambisjoner, må særlig fire områder prioriteres i tiden fremover: bidra til NATOs relevans og troverdighet, vektlegge flernasjonalt samarbeid, prioritere særskilte nasjonale tiltak og delta med tellende bidrag internasjonale operasjoner.

3.5.1 Bidra til NATOs relevans og troverdighet

NATO vil fortsatt være hjørnesteinen for norsk sikkerhet. Norge vil bidra aktivt til alliansens troverdighet, relevans og effektivitet. Økonomiske nedskjæringer hos flere allierte innebærer generelt at norsk sikkerhetspolitikk må legge økt vekt på arbeidet med å styrke transatlantiske bånd og å opprettholde støtten fra nære allierte. NATOs toppmøte i 2010 og den fornyede vektleggingen av kollektiv sikkerhet for allianseområdet, gjør det i tillegg nødvendig å prioritere mer spesifikke norske tiltak.

For det første må Forsvaret bidra til å styrke NATO, i første rekke med regelmessige og signifikante styrkebidrag til NRF, NATOs stående beredskapsstyrker og NATO-operasjoner. Det er også i Norges interesse å videreføre bidragene med militært og sivilt personell i NATOs stabs- og kommandostrukturer.

Norge vil, for det andre, bidra i utviklingen av NATOs forsvar mot nye trusler. Dette gjelder eksempelvis støtte til utbyggingen av NATOs missilforsvar i Europa og tiltak mot angrep i det digitale rom. Begge er inkludert i NATOs nye strategiske konsept. Forsvaret skal både videreutvikle sin egen evne til forsvar i det digitale rom og medvirke til NATOs robusthet, blant annet ved å bidra til NATOs kollektive bestrebelser for å motvirke slike angrep.

For det tredje må Norge aktivt støtte opp om gjennomføringen av NATOs nye kommandostruktur. For å oppnå en tettere binding mellom FOH og allierte kommandoer vil Norge spesielt prioritere; (1) å bidra til økt situasjonsforståelse ved å formidle situasjonsbilde, vurderinger og analyser, (2) å bidra til å sette øvelser innen eget operasjonsområde i en NATO-kontekst og (3) å bidra til å øke kapasiteten til krisehåndtering ved å forberede planer og avklare roller allerede i fredstid.

For det fjerde vil det være nødvendig å legge til rette for overføring og mottak av allierte forsterkningsstyrker til Norge. Dette innebærer blant annet å bidra til å fornye ordningene for den norske vertslandsstøtten og å videreutvikle kapasiteten til å motta allierte forsterkninger. Et fremtredende element i alliansetilknytningen er utdanning, trening og øving. Her vil NATOs Joint Warfare Center (JWC) i Stavanger bli en effektiv og nyttig ressurs for alliansen, spesielt etter Afghanistan. Forsvaret skal legge til rette for denne typen alliert virksomhet i nord. Norge representerer et unikt område for militær øvingsvirksomhet og vi vil fortsatt legge vekt på årlige omfattende fellesoperative øvelser. Øvelsene bør inkludere de øvre delene av krisespekteret og overføring av allierte styrker.

3.5.2 Prioritere nasjonale tiltak

En forutsetning for at NATOs forsterkningsrolle i Norge skal være troverdig, er at vi selv bidrar aktivt til forsvaret av egne områder og til å ivareta egne interesser.

For det første vil det legges vekt på å opprettholde et høyt ambisjonsnivå for sentrale nasjonale oppgaver som overvåkning, etterretning, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Dette forutsetter solid militær tilstedeværelse i nord. Slik synlig tilstedeværelse bidrar til å ivareta allierte og norske interesser og til stabilitet i nærområdene. De siste tiårenes omstilling av Forsvaret har medført effektivisering og konsentrasjon i Forsvarets logistikk- og basestruktur. Regjeringens politikk er at dette ikke skal medføre redusert operativ aktivitet i nord. Som del av situasjonsforståelsen vil det også legges økt vekt på dybdekompetanse om utviklingen i Russland.

For det andre vil vi prioritere evnen til å håndtere mindre sikkerhetspolitiske episoder og kriser nasjonalt. Evnen til å respondere hurtig i en krisesituasjon også i nord skal videreutvikles, og innføringen av nye kampfly vil bidra til å styrke kapasiteten og nærværet i nord. I en lang periode har NATO hatt fokus på utfordringer utenfor eget ansvarsområde, noe som har medført nedprioritering av planverk for hjemmeområdene. Også i Norge har planverkene hatt liten oppmerksomhet. Norge revitaliserer nå egne forsvars- og beredskapsplanverk for å legge til rette for styrkeoppbygging og effektiv krisehåndtering ved sikkerhetspolitiske kriser. Det er også behov for bedre koordinering mellom nasjonale og allierte planverk.

For det tredje innebærer dagens sikkerhetsutfordringer at det må legges økt vekt på totalforsvaret og sivilt-militært samarbeid. Terror og digitale angrep berører i første rekke samfunnssikkerheten, men kan også ramme statssikkerheten. Videre kan Norge ikke utelukke tradisjonelle utfordringer mot norsk statssikkerhet. Det moderniserte totalforsvarskonseptet er fundert på gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn. De senere år har oppmerksomhet vært rettet mot Forsvarets bistand til det sivile samfunn. Denne tendensen ble ytterligere aktualisert som følge av terrorhandlingene 22. juli 2011. Samtidig er det viktig å understreke at Forsvaret i krise og krig på flere områder vil være avhengig av støtte fra det sivile samfunn for å kunne løse sine oppgaver. I Norge har justismyndighetene med politiet primæransvaret for terrorbekjempelse. Det legges vekt på Forsvarets evne til å støtte sivile myndigheter.

3.5.3 Vektlegge flernasjonalt forsvarssamarbeid og militærdiplomati

Behovet for flernasjonalt samarbeid er forsterket som følge av finanskrisen og den påfølgende reduksjon i forsvarsbudsjettene hos de største NATO-landene. Bedre samarbeid i NATO som helhet og regionalt mellom medlemslandene og partnerland er nødvendig for å opprettholde bredden i forsvarsstrukturen, spesielt for mindre stater. Særlig blant de europeiske allierte er det viktig å øke omfanget av flernasjonalt samarbeid for å øke den europeiske forsvarsinnsatsen og bidra til bedre byrdefordeling over Atlanteren. På europeisk side er de nordiske land og de øvrige landene i Northern Group våre naturlige samarbeidspartnere i denne sammenheng, og disse vil bli særlig prioritert.

Norge vil også utvikle sikkerhetspolitiske bånd ved hjelp av tillitskapende militærdiplomati. Gjennom blant annet forsvarsrelaterte besøk på høynivå, dialog om sikkerhetsutfordringer og havnebesøk, ønsker Norge å bidra til stabil og fredelig utvikling både i det euroatlantiske området og i andre områder og land av interesse for Norge.

3.5.4 Bidrag til internasjonale operasjoner

Deltakelse i internasjonale operasjoner vil fortsatt være en viktig del av norsk sikkerhetspolitikk. Norske bidrag ute har de siste årene høstet anerkjennelse i FN, NATO og EU. Norsk militært engasjement ute skal i første rekke innrettes for å fremme og beskytte norske interesser der disse er direkte eller indirekte berørt. De økte utfordringene i norske nærområder kan medføre at Norge i en gitt situasjon vil måtte prioritere egne områder fremfor internasjonale operasjoner. Utfordringer i norske nærområder tilsier at vi til enhver tid må vurdere hvilken vekt som skal legges på evnen til å håndtere eventuelle kriser hjemme.

Norske myndigheter legger stor vekt på at forutsetningene for bruk av militærmakt skal være oppfylt før internasjonale operasjoner iverksettes. Militær maktbruk forutsetter forankring i FN-pakten. Det gir operasjonen legalitet og legitimitet. Bruk av militær makt forutsetter også at styrkene opererer i samsvar med folkerettslige regler, og innenfor rammene av eventuelle gitte føringer for maktbruk (Rules of Engagement – ROE). Kommando og kontroll for styrken må angi tydelige ledelses- og ansvarsforhold og gi norske myndigheter tilstrekkelig innsyn i operasjoner og styring med norske avdelinger.

Generelt medfører Norges ambisjoner om engasjement ute at Forsvaret må være beredt til å stille styrkebidrag til operasjoner, primært i regi av FN og NATO, men i en viss utstrekning også i EU-regi. Bidragene må baseres på en rimelig byrdefordeling. Norske avdelinger skal være godt trent og utrustet for de oppdrag de tar på seg. I de nærmeste årene vil vi trolig se et mindre omfang av tunge operasjoner med landstyrker. Dette skyldes blant annet nedtrappingen i Afghanistan, en generell krigstretthet hos større allierte og generelle geopolitiske utviklingstrekk.

Forsvaret skal fortsatt kunne stille bidrag til hele spekteret av internasjonale operasjoner. Det omfatter preventive stabiliseringsoperasjoner, fredsbevarende operasjoner og fredsopprettende operasjoner. Nye operasjonstyper som anti-piratoperasjoner må også vektlegges. Konfliktrammede land har ofte svak tradisjon for politisk dialog og forhandlingsløsninger, og mangler elementære samfunnsinstitusjoner. Militær innsats må derfor inngå i en helhetlig tilnærming, som blant annet inkluderer diplomatiske og økonomiske virkemidler.

Forsvarets styrker må kunne stilles til rådighet på kort varsel, men utholdenhet til å opprettholde alliansebidrag over tid har vist seg viktig og krevende. Hensynet til utholdenhet og evnen til regenerering av styrkene tilsier at vi tilstreber å fordele byrden med å delta i internasjonale operasjoner på ulike deler av forsvarsstrukturen. Norges hovedprioritet i Afghanistan vil være å bidra til NATOs strategi for overføring av ansvaret for sikkerheten i landet til afghanske myndigheter (transisjon).

Norge vil fortsette arbeidet med å styrke FNs fredsoperative innsats og prioritere FN-initierte operasjoner. Som et supplement til deltakelse i internasjonale operasjoner legger Norge vekt på å bidra til Forsvars- og sikkerhetssektorreform (FSSR) i utsatte regioner. Slikt arbeid kan dels betraktes som oppfølging av land i regioner der Norge og NATO har vært engasjert i militære operasjoner og dels som generell samfunnsbygging i stater med utviklingspotensial.

3.6 Implikasjoner for anvendelsen og utformingen av Forsvaret

Analysen av Norges sikkerhetspolitiske omgivelser og interesser gir følgende overordnede retningslinjer for forsvarspolitikken:

• Hovedmålet for forsvarspolitikken i årene som kommer skal være å videreutvikle innsatsforsvaret med sikte på å løse oppgaver både hjemme og ute. Forsvaret skal være i stand til å møte komplekse utfordringer mot norsk stats- og samfunnssikkerhet. Forsvaret skal også utformes for å bidra aktivt til NATOs relevans og effektivitet, både i alliansens område og i andre deler av verden.

• Kollektivt forsvar innebærer at samvirke og interoperabilitet med allierte og partnere skal tillegges stor vekt. Utviklingen av Forsvaret skal baseres på NATOs standarder og styrkemål. Forsvaret skal bidra til å knytte NATO til Norge ved å legge til rette for alliert trening og øving i Norge, regelmessig alliert tilstedeværelse og troverdig mottaksapparat og vertlandsstøtte for allierte forsterkninger.

• Forsvaret må rette mer oppmerksomhet mot å kunne håndtere en sikkerhetspolitisk krise i våre nærområder. Norge må kunne håndtere begrensede kriser og episoder alene, men over et visst nivå må de håndteres i samarbeid med allierte. I denne sammenheng er det viktig at Forsvaret også bidrar til å forebygge konflikt. Forsvaret skal derfor gjennom sine roller og samlede virksomhet utgjøre en krigsforebyggende terskel.

• Forsvaret skal kunne bidra i hele konfliktspekteret fra episoder, via kriser, til krigsoperasjoner med allierte. En forutsetning for dette er at Forsvaret består av en balansert og moderne forsvarsstruktur bestående av både land-, sjø- og luftstridsmidler. Moderne kampfly er en forutsetning for å opprettholde Norges evne til å reagere hurtig over lang avstand og ivareta norske interesser hjemme og ute.

• For å ivareta norske interesser i våre nærområder må Forsvaret også opprettholde et høyt ambisjonsnivå for en rekke løpende fredstidsoppgaver som overvåkning, etterretning, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Utviklingen av Forsvaret må ta hensyn til at klimaendringer i Arktis kan medføre økte krav til rekkevidde og tilstedeværelse innenfor et større havområde i nord.

• Forsvaret skal ha reaksjonsevne for raskt å kunne settes inn for å ivareta norske interesser i egne områder og nærområder, og for å kunne reagere hurtig sammen med allierte i operasjoner ute. Samtidig skal norske styrker ha tilstrekkelig utholdenhet både for å håndtere kriser i vårt nærområde og for å kunne bidra ute sammen med allierte over tid. Disse kravene forutsetter at Forsvaret har et visst volum. Verneplikten vil fortsatt være en hjørnestein i fremtidens forsvar. Fornyelse av både forsvars- og beredskapsplaner er viktig for reaksjonsevne og utholdenhet.

• Forsvaret skal styrke evnen til forebyggende sikkerhet og bidra til nasjonale og allierte forsvarskapasiteter innen det digitale rom.

• Totalforsvaret skal tillegges økt vekt som følge av at sikkerhetsutfordringer kan berøre både stats- og samfunnssikkerheten. Totalforsvaret omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i hele krisespekteret fra fred, via sikkerhetspolitisk krise til krig. Gjensidig sivil-militær støtte og samordning må legge til rette for en mest mulig effektiv ressursbruk, både innen forebygging, beredskapsplanlegging og operativ innsats.

• Norge skal være i stand til å stille tellende bidrag i internasjonale operasjoner, i regi av FN, NATO, og i noen grad EU. Forsvaret må være i stand til å samvirke med allierte og partnere i hele spekteret av internasjonale operasjoner, inkludert preventive, fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner, i tillegg til nye typer operasjoner som anti-pirat operasjoner.

• Norge skal utvikle evnen til å samle og analysere informasjon av betydning for den sikkerhetspolitiske utviklingen. Forsvaret skal derfor legge stor vekt på etterretning og analyse av utviklingen både i våre nærområder og i områder hvor norske styrker er involvert.

• For Norges sikkerhetspolitiske troverdighet er det viktig å opprettholde langsiktig balanse mellom Forsvarets ressurser og oppgaver. Et viktig virkemiddel for å opprettholde balansert forsvarsstruktur blir økt vekt på flernasjonalt forsvarssamarbeid. Norge må legge hovedvekten på samarbeid som underbygger evnen til å operere sammen med andre NATO-land.

4 Samfunnsmessige utviklingstrekk

Forsvaret er en integrert del av samfunnet og står i et gjensidig samspill med sine omgivelser. Evnen til å fange opp nye trender og utviklingstrekk som kan innvirke på Forsvarets innretning, prioriteringer og virksomhet blir stadig viktigere, ettersom interaksjonen med samfunnet for øvrig er økende. Dette kapitlet peker på noen samfunnsmessige, økonomiske, teknologiske og miljømessige utviklingstrekk som har, eller kan få konsekvenser for Forsvaret og forsvarsplanleggingen. Disse utviklingstrekkene må ses i sammenheng med den generelle sikkerhetspolitiske utviklingen i Norges omgivelser, som er beskrevet i kapittel 3. Sammen med kapittel 3 danner kapittel 4 en ramme av premisser for utviklingen og innretningen av Forsvaret.

Forsvaret er avhengig av langsiktighet i sin planlegging. Utviklingstrekk som demografiske endringer, vekt på reell likestilling mellom kjønnene, økt sivil-militær interaksjon og flernasjonalt samarbeid, økt behov for teknologisk kompetanse og strengere krav til miljø og klimautslipp er alle trender og faktorer som påvirker Forsvaret. Det samme gjelder økonomiske utviklingstrekk og konkurranse om offentlige midler. Det stilles strenge krav til forsvarlig forvaltning og åpenhet om Forsvarets virksomhet. En helhetlig tenkning, der tiltak og virkemidler blir satt i sammenheng og tilpasset fremtidige utfordringer, er nødvendig for den videre utviklingen av Forsvaret.

4.1 Forsvaret i samfunnet

Forsvaret har bred støtte i Norges befolkning. Et stort flertall i opinionen har støttet opprettholdelsen av et sterkt forsvar, også etter at den kalde krigens klare trusselbilde ble avløst av mer komplekse utfordringer. Støtten til Forsvaret viser seg blant annet gjennom et langsiktig jevnt og høyt bevilgningsnivå til forsvarsformål. Regjeringen legger stor vekt på at Forsvaret skal vise seg denne tilliten verdig, ikke bare gjennom å forvalte tildelte ressurser på beste måte, men også gjennom å være seg sitt ansvar bevisst som en betydelig samfunnsaktør med virksomhet som berører mange mennesker over hele landet.

Direkte og indirekte skaper forsvarssektorens aktiviteter en rekke samfunnsmessige ringvirkninger – mange positive og noen utfordrende. Forsvaret er en stor arbeidsplass; på enkelte steder den dominerende arbeidsgiveren i lokalmiljøet. Videre bidrar forsvarssektoren til å utvikle ny teknologi og kompetanse, noe som er viktig for den generelle nyskapningen og kompetanseutviklingen i samfunnet for øvrig. Forsvaret er også en viktig kulturbærer, tradisjonsformidler og historieforvalter, og står som et symbolsk uttrykk for vår vilje til å hevde vår nasjonale suverenitet og selvstendighet. Samtidig kan Forsvaret påføre det omkringliggende samfunnet belastninger. Forsvarets virksomhet krever tilgang til store arealer. Operasjoner, trenings- og øvingsaktivitet medfører støy og andre ytre påvirkninger på miljøet.

Forsvarets vertskommuner landet over fortjener anerkjennelse for den innsats de gjør for å legge til rette for Forsvarets virksomhet. Samtidig er Forsvarets organisasjon redusert i omfang de siste tiårene, og som en konsekvens er Forsvaret representert på færre steder i landet. I tillegg er det færre enn tidligere som gjennomfører førstegangstjeneste. Dette fører til at stadig færre har en direkte tilknytning til Forsvaret og Forsvarets virksomhet som arbeidsgiver eller i det lokale nærmiljøet. Dette kan være med på å redusere kunnskapen om, og forståelsen av forsvarssektoren og Forsvarets rolle i samfunnet, og dermed svekke rekrutteringsgrunnlaget. Det er svært viktig at Forsvaret fremstår som synlig, åpen og moderne organisasjon, og videreutvikler kontaktflaten med det sivile samfunnet, for å sikre tilgang til kompetanse og ressurser.

Alt dette innebærer at Forsvaret står i et gjensidig påvirkningsforhold til andre deler av samfunnet, både nasjonalt og lokalt. Forsvarets innretning må følgelig ta hensyn til et bredt spekter av samfunnsmessige utviklingstrekk.

4.1.1 Gjensidig sivil-militær avhengighet

Med et sammensatt trusselbilde, der skillet mellom militære og sivile maktmidler og ressurser er blitt mer komplekst, er det avgjørende med et godt samarbeid mellom sivile og militære aktører. Samfunnet er blitt mer sårbart som en følge av sentralisering, spesialisering og avhengigheten av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Samtidig forventes det at samfunnet skal fungere tilnærmet normalt mens en krise håndteres. På tross av at Forsvarets hovedrasjonale er å forsvare landet mot ekstern aggresjon eller press, blir derfor evnen til å bidra til samfunnssikkerhet stadig viktigere for Forsvaret. I tillegg er Forsvaret blitt mer integrert med det sivile samfunn når det gjelder tilførsel av kompetanse, leveranse av varer og tjenester og teknologi. Dette forsterker ytterligere behovet for samarbeid, basert på gjensidig forståelse av roller og ansvar utviklet gjennom samtrening og interaksjon mellom militære og sivile aktører.

Deltakelse i internasjonale operasjoner har de senere år også skapt økende krav til samarbeid mellom Forsvaret og sivile aktører. Når det internasjonale samfunnet engasjerer seg i et konfliktområde, er det med mål om å fremme en fredelig og stabil utvikling. Dette krever integrert og koordinert innsats på flere områder, der den militære innsatsen bare er ett av flere virkemidler. Særlig i FN-sammenheng har man derfor vektlagt et samarbeid mellom på den ene side sivil bistand og rådgiving for å bidra til økonomisk utvikling og godt styresett, og på den annen side militær bistand for å skape trygghet for befolkningen og legge til rette for en fredelig utvikling. Norge støtter denne tilnærmingen og ser integrerte fredsoperasjoner som en forutsetning for å oppnå positiv utvikling i konfliktområder. Samtidig har Norge vektlagt at militære styrker ikke skal overta, eller konkurrere med, sivile hjelpeorganisasjoner i å utføre oppgaver knyttet til sivil bistand. Særskilt varsomhet må utvises i operasjoner der Norge kan betraktes som en part, som i Afghanistan. I enkelte tilfeller kan det imidlertid også i slike operasjoner oppstå behov for at militære aktører utfører oppgaver som i prinsippet er sivile, dersom andre aktører ikke er i stand til å yte nødvendig bistand. I rene fredsbevarende operasjoner der Norge må betraktes som en tredjepart, er rommet for å yte bistand til det sivile samfunn noe større. Integrerte fredsoperasjoner forutsetter uansett høy oppmerksomhet omkring roller og ansvar.

Det er en klar tendens til økt bruk av sivile aktører til støtte for militære internasjonale operasjoner. Særlig innenfor logistikk og forsyninger har bruken av sivile samarbeidspartnere vært økende. Siden Forsvaret i internasjonale operasjoner samarbeider tett med allierte og partnere, vil slike arrangementer ofte være del av et samarbeid mellom flere militære bidragsytere til operasjonen. I slike tilfeller må Forsvaret vektlegge at sivile selskaper som bistår en militær operasjon tilbyr sine ansatte tilfredsstillende lønn, arbeidsvilkår og personlig trygghet. Ytterligere en utfordring er at enkelte av Forsvarets partnere i internasjonale operasjoner også benytter seg av sivile leverandører innenfor oppgaver knyttet til sikring, beskyttelse, livvakttjenester og andre oppdrag som potensielt kan involvere bruk av makt. Det norske Forsvaret benytter seg ikke av slike private sikkerhetsselskaper, men vil kunne operere i en bredere sammenheng der andre partnere benytter tjenester fra slike private aktører i samme operasjon. Samspill mellom sivile og militære i en konfliktsituasjon på slike felter stiller store krav til ryddighet og klarhet i forhold til roller og ansvar. Det krever grundige avveininger knyttet til blant annet juridiske og etiske problemstillinger. I fremtiden vil Forsvaret i økende grad kunne møte slike utfordringer i forbindelse med internasjonale operasjoner.

Den økende kompleksiteten i samvirket mellom militære og sivile aktører stiller store krav til kompetanse og bevissthet blant norsk personell, spesielt i ledelsesfunksjoner. Personell i relevante funksjoner må være forberedt på de utfordringer som kan oppstå, og ha klare retningslinjer for hvordan de skal håndteres. Myndighetene hjemme i Norge vil på sin side vektlegge evnen til veiledning av personell i tjeneste i utlandet når det oppstår behov for å gi rettledning i håndteringen av de problemstillinger som kan oppstå.

4.1.2 Flerkulturelt og et mer mangfoldig samfunn og arbeidsliv

Samfunnet er preget av et stadig større mangfold; etnisk, kulturelt, religiøst, språklig, kunnskaps- og erfaringsmessig. Samtidig blir familiesammensetninger og arbeidsmønstre mer fleksible og varierte, noe som stiller større krav til organisasjoners fleksibilitet som arbeidsgiver og evne til individuell tilpasning av arbeidsforholdene. Forsvaret har som målsetting å i større grad gjenspeile befolkningens kulturelle, etniske, religiøse og kompetansemessige mangfold for å sikre legitimitet og troverdighet i samfunnet. Mangfold og forståelse for andre kulturer er viktig kompetanse i seg selv. Befolkningens sammensetning er derfor av stor betydning for Forsvaret. Endringer i familie- og arbeidsmønstre, og utviklingen i retning av et mer flerkulturelt samfunn, stiller Forsvaret overfor nye krav til rekruttering, likestilling, mangfold og familiepolitikk. Disse problemstillingene er ytterligere beskrevet i kapittel 9.

4.1.3 Økt kunnskapsnivå og krav til kompetanse

Et høyere utdanningsnivå og økt tilgang til informasjon gjør at kunnskapsnivået i befolkningen stadig øker. Dette fører til at arbeidstakere stiller større krav til innholdet i arbeidet og deres mulighet for å kunne påvirke arbeidssituasjonen. Samtidig fører den teknologiske utviklingen til at personellet må operere og vedlikeholde stadig mer avansert materiell, noe som stiller større krav til spesialisert kompetanse og tilpasset utdanning. Det er avgjørende for Forsvarets videre utvikling å sikre en god og helhetlig kompetansestyring, for å utnytte personellressursene optimalt og kunne konkurrere om kompetanse på et stadig mer konkurranseutsatt arbeidsmarked. Dette gjelder også rekruttering av vernepliktige. Forsvaret må bli bedre til å anvende kompetanse utviklet av andre, og det må tilrettelegges for en toveis kompetanseflyt mellom sektoren og samfunnet for øvrig. Samtidig er Forsvaret avhengig av en del kompetanse som i svært liten grad er tilgjengelig i markedet.

4.1.4 Forsvaret, arbeidsmarkedet og en aldrende befolkning

Forsvaret rekrutterer mye arbeidskraft. Norge er i dag et land med svært lav arbeidsløshet, noe som er meget positivt. Graden av stramhet i arbeidsmarkedet vil kunne påvirke Forsvarets evne til å rekruttere og beholde arbeidskraft. Stramheten i arbeidsmarkedet påvirkes på kort sikt av konjunkturene og på lengre sikt av den demografiske utviklingen. Økt gjennomsnittsalder i befolkningen trekker isolert sett i retning av økt knapphet. På den annen side har Norge etter 2004, da vi fikk et felles arbeidsmarked med land i sentral- og Øst-Europa blitt del av et stort europeisk arbeidsmarked og arbeidsinnvandring har i betydelig grad bidratt til å øke tilgangen på arbeidskraft. Reformer i arbeidslivet, særlig pensjonsreformen, har videre til hensikt å øke tilbudet av arbeidskraft. Stramheten i arbeidsmarkedet vil også påvirkes av at man gjennom finans- og pengepolitikken sikter mot å stabilisere lønns- og kostnadsutviklingen ved å tilpasse etterspørselen til arbeidskraft til tilbudet. I en situasjon med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet vil også Forsvaret stå overfor utfordringer når det gjelder å tiltrekke og beholde arbeidskraft.

4.2 Økonomiske utviklingstrekk

Store deler av verden er påvirket av det internasjonale økonomiske tilbakeslaget som følge av finanskrisen i 2008. Det har ført til en vesentlig svekkelse av offentlige finanser i en rekke industriland. Store budsjettunderskudd og økende statsgjeld har ført til at det stilles spørsmål ved hvorvidt utviklingen i disse landene er bærekraftig over tid. Selv om flere land har iverksatt helt nødvendige tiltak for å redusere sine budsjettunderskudd, er det fortsatt store finansielle utfordringer i flere land. Beregninger fra OECD viser at medlemslandene som gruppe må stramme inn sine budsjetter vesentlig i løpet av de neste 15 årene, for å stabilisere bruttogjelden som andel av BNP. Ytterligere innstramminger må til for å redusere gjeldsandelen ned til samme nivå som før finanskrisen.

Norge derimot, har siden sommeren 2009 opplevd fornyet vekst i økonomien og sysselsettingen har tatt seg opp. Den økonomiske uroen i etterkant av finanskrisen i 2008 har allerede påvirket forsvarssektoren i mange land. De fleste av våre NATO-allierte og partnere reduserer sine forsvarsbudsjetter. Flere land er tvunget til omfattende omorganiseringer og kutt i forsvarssektoren, for å bidra til å redusere statsbudsjettene på kort sikt. En slik påtvunget endring kan gjøre det nødvendig å fjerne deler av forsvarsstrukturen og derved redusere den operative evnen. Hos enkelte av Norges NATO-allierte har det også vist seg at kortsiktige kutt har rammet forsvarsstruktur og operativ evne på en måte som allerede har hatt vidtrekkende konsekvenser. En mer langsiktig konsekvens av den stramme økonomiske situasjonen, er at planlagte investeringer i nye militære kapasiteter må utsettes eller kanselleres. Samlet vil denne utviklingen kunne påvirke våre alliertes evne til å støtte Norge både på kort og lang sikt.

Norge ett av få land i Europa som har overskudd i offentlige budsjetter. I tillegg har Norge høy sysselsetting, og kvinners yrkesdeltakelse er svært høy. Dette er en av de viktigste forutsetningene for vekst og velstand i det norske samfunnet og gjør oss blant annet i stand til å opprettholde en omfattende velferdsstat av høy kvalitet. Likevel kan uroen i finansmarkedene og en generell usikkerhet om den videre økonomiske utviklingen, spesielt i USA og Europa, få ringvirkninger for norsk økonomi. De særnorske inntektene fra olje- og gassektoren har begrenset varighet samtidig som utgiftene til pensjoner, helse og omsorg øker. På lengre sikt står Norge dessuten overfor store utfordringer i finanspolitikken, blant annet som følge av aldring av befolkningen.

4.2.1 Bevilgninger til forsvarssektoren

I løpet av de siste tiårene har forsvarssektoren i de fleste land i Europa fått en synkende andel av statsbudsjettet sammenliknet med andre offentlige sektorer. Den store økonomiske veksten i Europa i løpet av de siste tjue årene har følgelig blitt brukt til andre formål enn forsvar. Av NATO-landene er det kun USA og Storbritannia som har lagt opp til en vesentlig økt prioritering av forsvarsektoren i samme periode, målt som forsvarssektorens andel av BNP. Dette har blant annet sammenheng med store utgifter til internasjonale operasjoner og den omfattende krigføringen i Irak og Afghanistan. Vi ser imidlertid at både USA og Storbritannia nå er i ferd med å gjennomføre til dels dramatiske reduksjoner i sine forsvarsstrukturer.

Blant de fremvoksende økonomiene skiller Kina seg ut som en økonomisk stormakt, noe som gjenspeiles i utviklingen av forsvarsutgiftene, se figur 4.1. Russland har holdt veksten i forsvarsbudsjettet på nivå med andre stormakter til tross for en noe svakere økonomisk utvikling de siste fire årene. Veksten i Kinas militærmakt har bidratt til en økt interesse for Sørøst-Asia fra blant annet USAs side. Gitt Norges sterke økonomi, tilgangen til betydelige energiressurser i kombinasjon med en potensiell svekkelse av alliertes forsvarsevne og redusert amerikansk interesse for Europa, er det avgjørende for Norge å videreføre satsingen på et moderne innsatsforsvar som representerer en troverdig krigsforebyggende terskel.

Kilde: SIPRI/NATO.

Reduserte forsvarsbevilgninger hos allierte finner sted samtidig med at omfattende omstillingsbehov av de militære organisasjoner melder seg. Denne utviklingen tvinger frem et økt behov for utstrakt flernasjonalt samarbeid på flere områder. Flernasjonalt samarbeid kan gi kostnadsbesparelser og/eller økt operativ effekt. Det kan også bidra til å opprettholde bredden i eksisterende militære kapasiteter. Andre nærstående land vil se på utvidet forsvarssamarbeid som en strategi for å håndtere en situasjon der nedskjæringer av forsvarsbudsjettene er nødvendig. Selv om Norge i de senere år har økt sine forsvarsbudsjetter, står vi overfor mange av de samme utfordringene som andre land knyttet til blant annet økte kostnader til kvalifisert arbeidskraft, samt økte kostnader knyttet til forsvarsteknologi og materiell. Følgelig vil Norge ha stor nytte av å ta del i flernasjonalt forsvarssamarbeid, blant annet for å kunne fordele investerings- og driftskostnader på flere aktører og oppnå skalafordeler. I tillegg kan flernasjonalt samarbeid gi Norge tilgang til og kontroll over kapabiliteter som et lite land ellers ikke kan prioritere ressurser til verken å investere i, operere eller vedlikeholde.

4.2.2 Utviklingen i forsvarsbudsjettet

Forsvarsbudsjettet har, målt i faste kroner, hatt en relativt stabil utvikling fra 1990 og frem til i dag, som vist i figur 4.2. Forsvarsbudsjettet falt fra 1990 og frem til 2000 med ca. 0,6 prosent i året i gjennomsnitt, mens det fra 2000 og frem til i dag har vært en gjennomsnittlig årlig økning på 1,3 prosent. I motsetning til de fleste andre europeiske land, har Norge i etterkant av finanskrisen i 2008 hatt et stabilt og forutsigbart forsvarsbudsjett. Den positive utviklingen i Norge de siste fire årene skyldes i stor grad bevilgningsøkningen som ble vedtatt i gjeldende langtidsplan for å fullfinansiere omstillingen av Forsvaret. Forsvaret har i løpet av det siste tiåret gjennomgått en omfattende omorganisering og modernisering. Dette har gitt et mer effektivt og tidsriktig forsvar. Sammenliknet med mange av Norges allierte og partnere, ligger Norge langt fremme i omstilling og modernisering av Forsvaret.

Siden 1990 har forsvarsbudsjettets andel av statsbudsjettet sunket, som vist i figur 4.3. Det samme gjelder forsvarsbudsjettets andel av bruttonasjonalproduktet (BNP), men dette må ses i sammenheng med den relative veksten i BNP. Målt i forsvarsutgifter per innbygger ligger Norge blant de høyeste i Europa.

4.3 Teknologiske utviklingstrekk

Forsvaret er en teknologikrevende organisasjon. Den teknologiske utviklingen er en svært viktig faktor i den løpende moderniseringen og fornyingen av Forsvaret. Forsvaret er i dag på et kvalitativt meget høyt nivå, og mange av våre nye kapasiteter er av de beste som kan frembringes, og er således tilpasset dagens utfordringer, både ute og hjemme. Dette har ført til at Forsvarets nye materiellsystemer har fått større effekt, er mindre personellintensive og gir bedre beskyttelse for personellet.

Moderne krigføring stiller krav til evne til å operere integrert på tvers av forsvarsgrener og sammen med allierte og partnere. Den teknologiske utviklingen har innvirkning på hvordan operasjoner gjennomføres. Modernisering innebærer fornyelse av materiell og forbedringer av arbeidsmåter og virksomhet. Ved å anvende avansert teknologi vil Forsvaret kunne løse oppgavene mer effektivt og med større kraft, alene og sammen med allierte og partnere.

Tradisjonelle plattformer, våpentyper, kommunikasjonsmidler og sensorer vil også i fremtiden være en del av forsvarsstrukturen. Samtidig vil utviklingen gå i retning av mer bruk av mindre og mer kompakt utstyr. Det er stadig økende krav og forventinger til bedre personlig beskyttelse, større presisjon og lettere utstyr, noe som introduserer nye materialer og informasjons- og kommunikasjonsteknologi i soldatutrustningen. Våpensystemer har fått vesentlig økt presisjon, og utviklingen fokuserer nå på å anvende teknologier, systemer og plattformer på nye felter. Dette er en forlengelse av automatiserings- og miniatyriseringstrendene, herunder innføring av ubemannede plattformer.

I militære operasjoner anvender Forsvaret løsninger som er utviklet innenfor blant annet informasjons- og kommunikasjonsteknologien, bioteknologien, energiteknologien og nanoteknologien. Dette, sammen med avanserte teknologiske løsninger som ubemannede systemer og systemer som kan opereres fra lang avstand, er avgjørende for effektiv gjennomføring av nettverksbaserte operasjoner.

Regjeringen legger stor vekt på at Forsvaret anvender nye, avanserte teknologiske løsninger for å kunne opprettholde en høy operativ evne og for å trygge personellet. Utviklingen skjer raskt. Det er avgjørende å henge med i den teknologiske utviklingen for løpende å kunne utvikle et relevant forsvar for å møte endrede forsvars- og sikkerhetsutfordringer, herunder å kunne danne en krigsforebyggende terskel. Erfaringsmessig er det svært krevende og kostbart å bygge opp igjen tilstrekkelige kapasiteter dersom man først er blitt hengende etter. Et forsvar som kontinuerlig er på høyden med og reflekterer de teknologiske utviklingstrekkene er derfor helt grunnleggende for Forsvarets evne til å løse sine oppgaver.

Utviklingen av et nettverksbasert forsvar er et prioritert område. Dette innebærer bruk av informasjonsteknologi for å knytte kapasiteter og aktører sammen i et nettverk, både på tvers av forsvarsgrenene og på ulike nivåer i organisasjonen. Hensikten er blant annet å fremskaffe et mest mulig oppdatert og fullstendig beslutningsgrunnlag. Nettverksbasert organisering åpner nye muligheter, og utfordrer samtidig tradisjonelle konsepter, kommandoforhold, ledelsesformer og organisasjon. Det nettverksbaserte Forsvaret krever derfor både konseptuell og organisatorisk fornying.

Etter den kalde krigen er Forsvaret blitt betydelig redusert i antall enheter og avdelinger. Samtidig har kampkraften og den operative evnen til å løse oppgaver økt. Dette skyldes den kontinuerlige moderniseringen og systematisk anvendelse av ny, avansert teknologi i Forsvarets organisasjon og i militære operasjoner. Utviklingen har flere konsekvenser. For det første kan nyere våpensystemer utføre flere oppgaver enn de gamle, noe som vil si at de helt eller delvis kan erstatte flere gamle systemer eller deres funksjoner og roller. For det andre er hver enkelt plattform ofte så effektiv at det ikke lenger er nødvendig å ha like mange enheter. Et mindre antall plattformer kan ofte ikke bare ivareta de samme oppgavene, men i tillegg løse nye oppgaver. En reduksjon i volum betyr derfor ikke at Forsvaret svekkes – ofte kan den operative effekten ikke bare opprettholdes, men også styrkes, selv om antallet plattformer og personell blir lavere. Samtidig går det en grense for hvor lavt antallet enheter kan være før kapasiteten mister sin relevans.

Samtidig som den teknologiske utviklingen bidrar til å styrke Forsvarets operative evne, påvirker den kostnadsutviklingen. Militært materiell har i mange tilfeller en prisvekst som skiller seg fra den generelle prisveksten. Dette gjelder både selve investeringen og kostnadene i et livsløpsperspektiv. Dette skyldes ikke minst kapasitetsøkning ved materiellet fra én generasjon til den neste. Prisstigningen på militært materiell og utstyr skaper press på Forsvarets økonomi. I en tid med generelt sett reduserte forsvarsbevilgninger i mange europeiske land, er dette en betydelig utfordring for forsvarsplanleggingen.

Investeringene i nye systemer må balansere mellom behovet for avansert og kostbar spissteknologi og billigere materiell som holder en nøktern, men tilstrekkelig standard. På enkelte avgjørende områder må Forsvaret fortsatt anskaffe høyteknologisk materiell for å ivareta forsvars- og sikkerhetspolitiske behov. Dette gjelder særlig med tanke på kritiske kapasiteter som f.eks. fregatter, kampfly med presisjonsvåpen samt visse typer soldatutrustning, hvor Forsvaret fortsatt må satse på ”state of the art”-teknologi. Dette er ofte systemer som ligger helt i front av den teknologiske utviklingen og slikt sett vil være nødvendig for å bevare operativ evne, interoperabilitet med allierte og personellets sikkerhet. For øvrige områder som er mindre kritiske, må Forsvaret i større grad anvende ferdig utviklet teknologisk materiell. Ikke minst vil den teknologiske fordyrelsen medføre at Forsvaret må satse mer på standardisert teknologi («hyllevare»). For mange formål vil denne typen ferdig utviklet teknologi for det sivile samfunnet være tilstrekkelig for Forsvaret.

Samtidig har teknologien sine begrensninger. Ny, avansert teknologi kan ikke alene løse alle utfordringene for Forsvaret. Ett system kan være meget relevant i én type scenarier, og i mindre grad i et annet. For eksempel vil evnen til å levere langtrekkende presisjonsild være nødvendig i en høyintensitetsstrid, men ikke være like relevant i en fredsbevarende operasjon. Videre vil lett utrustet personell på bakken kunne være relevant i én type konflikt, men ikke i en annen. I et scenariorobust forsvar er det imidlertid avgjørende å ha tilgang til et bredt spekter av virkemidler, hvor høyteknologi og kompetent personell er viktige elementer. Videre stiller innføring av ny teknologi store krav til det personellet som skal anvende systemene, og til ledelse og evne til å samhandle i nettverk. For å kunne beherske og utnytte systemene best mulig må personellet ha nødvendig kompetanse, noe som må reflekteres i Forsvarets utdanning og rekruttering.

Kostnadsutviklingen og stramme økonomiske rammer gjør det nødvendig å vurdere andre typer virkemidler for å anskaffe dyrt materiell som supplement til tradisjonelt kjøp. Som ledd i dette vil Forsvaret blant annet vurdere å anskaffe brukt materiell i større grad, samt materiell som er blitt tilgjengelig på grunn av kansellerte bestillinger i nærstående land.

4.3.1 Økt behov for flernasjonalt kapabilitets- og materiellsamarbeid

Kostnadsutviklingen innenfor militærteknologi, kombinert med stramme økonomiske rammer, gjør det nødvendig å søke flernasjonalt samarbeid og integrasjon i forbindelse med utvikling, anskaffelse, drift og vedlikehold av forsvarsmateriell. Etablering av nye eller videreføring av eksisterende, avanserte og kostnadskrevende kapabiliteter kan i mange tilfeller bare gjøres i en flernasjonal ramme. Den vanskelige økonomiske situasjonen blant mange av våre allierte og partnere er ikke den eneste drivkraften i denne utviklingen. De fremtidige militære utfordringer vil i enda større grad enn tidligere kreve at Forsvaret er fleksibelt og omstillingsdyktig.

Bred deltakelse i militære operasjoner er også en drivkraft for et forsterket, strukturert flernasjonalt samarbeid. Utviklingen går stadig mer i retning av samarbeid på tvers av allianse- og organisasjonstilhørighet. Operasjonene i rammen av ISAF i Afghanistan viser til fulle at allierte og partnere samarbeider tett og integrert. Flernasjonalt styrkesamarbeid praktiseres ofte på et lavere taktisk nivå enn tidligere. Dette gir nye behov for likhet i blant annet prosedyrer, trening og materiell. Slikt flernasjonalt samarbeid kan også være viktig for å understøtte nasjonale styrkebidrag.

Partnere som disponerer de samme våpensystemene og er likt organisert, har lettere for å etablere kostnadsbesparende samarbeid. Med andre ord vil systemlikhet skape større muligheter for å hente ut gevinster gjennom samarbeid innenfor både styrkeproduksjon, logistikk og operativ virksomhet. Det ligger i sakens natur at det tar tid å etablere systemlikhet, men målsettingen bør hele tiden være klar. Regjeringen mener videre at grunnlaget for det operative samarbeidet kan styrkes gjennom tidlig og forutseende planlegging. Erfaringer fra tidligere og pågående operasjoner må spille en viktig rolle i utformingen av nye løsninger og mekanismer som kan bedre evnen til felles deployeringer og samvirke i operasjoner. Forsvarets deltakelse i flernasjonalt kapabilitetssamarbeid er nærmere omtalt i kapittel 5.

4.3.2 Sårbarheter i det digitale rom

Det digitale rom benyttes til å lage, lagre og dele viktig informasjon. Informasjons- og kommunikasjonssystemer (IKT) i nettverk understøtter kritiske styrings- og kontrollfunksjoner i de fleste sektorer av samfunnet. Svikt i disse systemene gir sårbarhet og kan oppstå som følge av teknisk og menneskelig feil, men også som følge av bevisste angrep. Trusselen mot samfunnets IKT- systemer som følge av slike angrep er stor og økende, og metodene blir stadig mer profesjonelle og sofistikerte. Spesielt har antallet alvorlige, målrettede forsøk på spionasje og sabotasje mot offentlig og privat virksomhet økt de senere årene.

Digitale angrep er komplekse og utfordrende å håndtere. Om slike angrep får kritiske samfunnsfunksjoner til å bryte sammen for en lengre periode, kan konsekvensene bli store. Digitale angrep kan for eksempel medføre at strømforsyningen svikter, at det oppstår avbrudd i det finansielle systemet, eller at Forsvarets kommando- og kontrollsystemer rammes. Svikt i ett system vil på grunn av teknisk avhengighet raskt få ringvirkninger i andre systemer, både i egen og andre samfunnssektorer, og på tvers av landegrenser.

Særlig to forhold gjør angrep i det digitale rom utfordrende. For det første kan det under og etter angrep være vanskelig å fastslå med sikkerhet hvem angriperen er, siden det er store muligheter for å skjule avsenderidentiteten. For det andre kan det være vanskelig å stadfeste angrepets art, det vil si om hensikten er økonomisk vinning eller ødeleggelse. Dette skyldes blant annet at en angriper kan være tilstede i et IKT-system i lang tid før et planlagt angrep, noe som bidrar til å gjøre det vanskelig å sette angrepet inn i en riktig kontekst.

4.4 Miljømessige utviklingstrekk og konsekvenser for Forsvaret

Verden står overfor store miljø- og klimautfordringer. En stor utfordring er mangelen på internasjonal enighet om felles bindende avtaler for å løse problemene. Norge har tatt mål av seg til å være et foregangsland innenfor arbeidet for en bærekraftig utvikling. Forsvarssektoren følger den nasjonale miljøpolitikken og sørger for å ivareta miljøansvaret i egen sektor, og i samarbeid med det sivile samfunnet der det er hensiktsmessig. Mange miljøproblemer kan løses lokalt og her er forsvarssektoren en viktig samfunnsaktør.

Vi ser allerede konsekvenser av et klima i endring. Temperaturøkning, økt nedbør, havnivå og flom, hyppigere skred og sterk vind er alle klimaendringer som påvirker Forsvarets virksomhet direkte. Samtidig har Forsvaret et eget ansvar for å finne gode løsninger og effektive virkemidler for å redusere sin egen belastning på miljøet. Forsvarets miljøutfordringer er spesielt knyttet til bruk av materiell, trening og øving som påfører våre omgivelser miljøskader. Men også helse- og miljøfarlige kjemikalier er en stor utfordring for Forsvaret. Dette er stoffer som brytes sakte ned i naturen og hoper seg opp i næringskjedene. Miljøgifter er en alvorlig trussel mot mangfoldet i naturen og medfører også helserisiko for de personene som jobber direkte med slike stoffer.

Forsvarssektorens miljøansvar krever helhetlig tenkning der tiltak og virkemidler blir satt i sammenheng og tilpasset spesifikke miljøutfordringer. Forsvaret må opprettholde kompetanse innenfor miljøspørsmål og sikre at ny kunnskap ivaretas og at nye krav og tiltak blir tatt høyde for i forsvarsplanleggingen både hva angår materiell, vedlikehold, nyanskaffelser, øving, trening og operasjoner.

Klimaendringene preger Forsvarets operasjonsmiljø i form av blant annet mer ekstremvær, og utfordringen for Forsvaret består derfor også i å tilpasse egen struktur og virksomhet til omgivelser i endring.

4.4.1 Forsvarets virksomhet i et miljøperspektiv

Forsvaret løser en av våre viktigste samfunnsoppgaver knyttet til landets sikkerhet. For å løse denne oppgaven må personellet trene, noe som krever aktiv bruk av areal både i luften, på havet og på land. En stor del av treningen gir ulike former for belastning for naturen og lokalmiljøet, som for eksempel arealbeslag, støy og forurensing.

Forsvarssektoren har et ansvar for å ta miljøhensyn når aktiviteter planlegges og utføres. Et tiltak kan være å benytte alternative treningsformer som ikke belaster miljøet i like stor grad. Kostbar og miljøbelastende trening kan eksempelvis reduseres ved bruk av simulatorer i utdanningen. Bruk av simulatorer kan redusere miljøbelastninger som utslipp av klimagasser, støy, helse- og miljøfarlige kjemikalier og redusere terrengskader. Samtidig må det understrekes at Forsvaret er en legitim bruker av arealer til treningsformål, og at belastninger ikke kan unngås fullstendig. Målet må være å redusere disse belastningene mest mulig gjennom miljøbevisst planlegging og utførelse av slike aktiviteter.

Forsvarssektorens system for miljøstyring skal bidra til at miljø- og samfunnsansvar veier tungt i alle plan- og beslutningsprosesser. Dette innebærer også at Forsvaret skal legge vekt på å ivareta urfolksinteresser i dialog med urfolkenes organisasjoner i berørte saker. Sentralt i miljøstyringssystemet er forpliktelse til kontinuerlig forbedring av Forsvarets miljøpåvirkning. Miljøarbeidet skal bygge på føre var-prinsippet, på prinsippet om at forurenser betaler og prinsippet om samlet belastning, som innebærer at en skal legge vekt på summen av påvirkningene på naturmiljøet, jf. naturmangfoldloven kapittel II. Miljøvernarbeidet i forsvarssektoren omfatter både forebygging av forurensning og opprydding etter tidligere tiders forurensning. Det skal tas hensyn til det ytre miljøet ved alle deler av virksomheten, i Norge og ved internasjonale operasjoner. Dette innebærer at det så langt som mulig bør legges til grunn de samme strenge hensyn til vern av miljøet under internasjonale operasjoner. Forsvarssektorens virksomheter skal være pådrivere i å etterspørre varer og tjenester som tilfredsstiller krav til miljø- og samfunnsansvar.

Forsvarssektoren skal ha god oversikt og kontroll med virksomheten, herunder innsatsfaktorer og produkter som kan føre til negativ påvirkning av miljøet. Forsvarssektoren har etablert en egen miljødatabase som skal nyttes til å forbedre kunnskapen om miljøforhold, som grunnlag for miljøeffektive forbedringstiltak og som kilde til årlig miljørapportering. Det utarbeides årlig en miljøredegjørelse og et miljøregnskap, som beskriver sektorens utfordringer på miljøområdet med omtale av gjennomførte og planlagte tiltak.

4.4.2 Naturmangfold og forurensning

Kompetansen om biologisk mangfold i Forsvarets skyte- og øvingsfelt og andre forvaltningsarealer må holdes vedlike, og hensynet til naturmangfoldet skal tillegges vekt ved bruk og skjøtsel av forvaltningsområdene, jf. naturmangfoldloven § 7.

Forsvarssektoren skal ha kunnskap om forekomster av kulturminner og kulturmiljøer i øvings- og operasjonsområdene. Det er et nasjonalt mål at kulturminner og kulturmiljøer skal forvaltes og tas vare på som bruksressurser, og som grunnlag for kunnskap, opplevelser og verdiskapning. Kulturarven må sikres for dagens og fremtidens generasjoner.

Forsvarssektoren skal følge opp nasjonale mål for helse- og miljøfarlige kjemikalier, og skal kontinuerlig redusere utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en trussel mot helse og miljø med mål om å stanse utslipp innen 2020. Spredning av miljøgifter fra forurenset grunn skal stanses eller reduseres vesentlig. Forsvaret vil følge opp utfasingsmålet for miljøgifter og for stoffer som står på listen over prioriterte miljøgifter. Forsvaret vil også følge opp mål om å minimere risiko ved utslipp og bruk av andre kjemikalier.

Sjøbunn som er forurenset av forsvarssektorens tidligere virksomhet skal ikke medføre fare for alvorlige forurensningsproblemer. Sjøbunnen må om nødvendig miljøsaneres for å stanse spredning av miljøgifter til vannmasser og redusere risiko for opptak i organismer.

Sektorens virksomheter skal gjennomføre kildesortering av alle kategorier avfall og håndtere det slik at avfallsressursene kan gjenbrukes eller gjenvinnes.

4.4.3 Klima

Forsvarssektoren skal innen 2020 redusere utslipp av klimagasser fra bruk av fossil energi til oppvarming vesentlig. Prioriterte tiltak for å redusere utslipp til luft, blant annet i byområdene, skal gjennomføres kontinuerlig. Anskaffet energi til eiendom- bygg og anlegg (EBA) skal reduseres med 30 prosent i 2016 målt i forhold til 2006. Det skal etableres en plan med årlige mål for utslipp av klimagasser og for anskaffet energi spesifisert for hver energibærer. Det skal innen kort tid etableres klimaregnskap for all forvaltet eiendom basert på den internasjonale standarden for klimaregnskap Greenhouse Gas Protocol Initiative (GHG-protokollen).

Totalrenovering av bygg skal baseres på energikravene i byggtekniske forskrift.

Forsvarsbygg skal sikre at eksisterende og ny EBA og infrastruktur blir tilpasset endrede klimaforhold med hensyn til vind, nedbør, ras/skred og fuktighet.

4.4.4 Miljøhensyn knyttet til styrkeproduksjon, øving og operativ virksomhet

Forsvarets øvelser skal innrettes slik at det blir færrest mulig negative effekter på omgivelsene. Hensynet til å bevare miljøet skal være en integrert del av all øvingsplanlegging. For all aktivitet utenfor egne skyte- og øvingsfelt har Forsvaret et særlig ansvar hva gjelder forebygging av og erstatning for miljøskader.

I historisk perspektiv står Forsvaret ansvarlig for en betydelig forurensing, ikke minst i eldre skytefelt. Dette skyldes delvis manglende kunnskap og bevissthet om miljøskader i tidligere tider, og delvis en oppfatning av at Forsvarets rolle i å ivareta nasjonal sikkerhet og selvstendighet tilsa at miljøhensyn uansett måtte vike. I dag er kunnskapsnivået og holdningene endret, og forsvarssektoren tar ansvar for opprydding der dette er nødvendig. Derfor vil forsvarssektoren videreføre arbeidet med rydding av eksplosiver og miljøsanering av skyte- og øvingsfelt og annen grunn, slik at utrangerte eiendommer kan avhendes til sivile formål.

Det skal tas hensyn til miljøforhold på lokalt nivå ved operasjoner i utlandet. Lokal drift skal tilrettelegges for en mest mulig ressurs- og miljøvennlig forvaltning. Grensene for hva vannforekomstene kan tåle av forbruk og belastning er i mange områder kritisk. Det skal legges til rette for at bruk av vann minimeres og at håndtering av brukt vann i minst mulig grad forringer lokale forhold. Behovet for elektrisitet ved operasjoner i utlandet dekkes ofte ved bruk av dieselaggregater. Slik elektrisitetsproduksjon medfører et stort forbruk av diesel, lokale og globale utslipp og er en kilde til lokal forurensning. Fremskaffelse av diesel kan dessuten utgjøre en betydelig logistisk utfordring som innebærer risiko for forurensning. Det skal aktivt legges til rette for en ressurs- og miljøvennlig produksjon og bruk av energi, og mer fremtidsrettete og miljøvennlige energiformer skal tilstrebes.

4.5 Implikasjoner for anvendelsen og utformingen av Forsvaret

De samfunnsmessige utviklingstrekk som her er beskrevet legger føringer og premisser for den videre utviklingen og innretningen av Forsvaret.

• Faktorer som økt konkurranse om arbeidskraft, sentralisering, tokarrierefamilier og høyere krav til kompetanse stiller Forsvaret overfor en betydelig utfordring når det gjelder å sikre tilgang på personell for å opprettholde og vedlikeholde kompetanse. Forsvaret må fremstå som en attraktiv arbeidsplass ved rekruttering og utdanning av personell, og Forsvaret må ha evne til å ivareta personellet og deres nærmeste.

• Forsvaret må fortsette å synliggjøre sin posisjon i samfunnet som en anerkjent, mangfoldig, høyteknologisk og attraktiv arbeidsplass.

• Det er viktig at helhetsforståelse og breddekompetanse ivaretas parallelt med det økende behovet for spesialisert kompetanse.

• Innføring av ny teknologi stiller store krav til det personellet som skal anvende systemene, og til ledelse og evne til å samhandle i nettverk. For å kunne beherske og utnytte systemene best mulig må personellet ha nødvendig kompetanse, noe som skal reflekteres i rekruttering, seleksjon og utdanning. Dette gjelder også for vernepliktige, spesielt de som avtjener førstegangstjenesten.

• Økt gjensidig avhengighet og et stadig mindre klart skille mellom sivile og militære aktører i operasjoner stiller store krav til ryddighet og klarhet med tanke på roller og ansvar. Det krever grundige avveininger knyttet til blant annet juridiske og etiske problemstillinger. I tiden som kommer vil Forsvaret i økende grad kunne møte slike utfordringer i forbindelse med internasjonale operasjoner.

• Den økende kompleksiteten i samvirket mellom militære og sivile aktører, stiller store krav til utdannelse og bevissthet blant personellet, spesielt i ledelsesfunksjoner. Dette krever en verdibasert tilnærming der kompetanse, refleksjon og modenhet vektlegges i forhold til etiske problemstillinger både innad i Forsvaret og i samspill med andre aktører.

• Utfordringene som følger blant annet av den globale økonomiske krisen og kostnadsutviklingen på forsvarsmateriell gjør det nødvendig å samarbeide med andre land for å få ned kostnadene og for å opprettholde og videreutvikle Forsvarets operative evne. Flernasjonalt samarbeid om utvikling, anskaffelse, drift og vedlikehold av materiell kommer til å stå sentralt for Forsvaret i årene fremover. Flernasjonalt samarbeid på disse og andre områder vil være en strategi for å unngå eller redusere behovet for ytterligere nedskjæringer av forsvarsstrukturen, samt sikre tilgangen til nødvendige kapasiteter.

• Blant Norges allierte reduseres forsvarsbudsjettene samtidig som investerings- og driftskostnadene går opp. Denne utviklingen kan på sikt få konsekvenser for NATO. Økt behov for kostnadsfordeling og skalafordeler vil innebære mer flernasjonalt samarbeid. Dette gjør at Norge kan få bedre tilgang til avansert materiell med høy kapasitet som det norske forsvaret ikke kunne ha opererte alene. På den annen side kan denne utviklingen føre til at våre allierte får en redusert evne til å støtte Norge i en krise- eller krigssituasjon. Norge kan bli stilt overfor forventninger om å ta større ansvar – både i NATO og hjemme.

• Forsvaret må ta høyde for den økende sårbarheten for trusler mot informasjons- og kommunikasjonsinfrastruktur og generelle angrep i det digitale rom, som et høyteknologisk og nettverksbasert forsvar medfører. Derfor er det behov for å styrke det videre arbeidet med å definere og videreutvikle Forsvarets virksomhet i det digitale rom. Det digitale rom er allerede en viktig stridsarena, og det er viktig at den videre moderniseringen av Forsvaret tar høyde for å kunne gjennomføre både defensive og offensive operasjoner på dette feltet.

• Forsvarets satsing på nettverksbasert forsvar innebærer økt bruk av informasjonsteknologi. Forsvarsdepartementet har besluttet å igangsette et arbeid med å utarbeide retningslinjer som skal definere forsvarssektorens arbeid innenfor det digitale rom, og fastsette ansvar, oppgaver og myndighet for departementet og underlagte etater.

• For å redusere miljømessige konsekvenser av Forsvarets aktivitet hjemme og ute, må miljøaspektene være en integrert del av forsvarsplanleggingen.

• For Forsvaret er miljøutfordringen todelt. Den består først og fremst av tiltak for å redusere negative miljøkonsekvenser av egen virksomhet, men den omfatter også nødvendige tilpasning av egen kompetanse, struktur og operasjoner for å ivareta virksomheten i omgivelser som endres på grunn av klima.

5 Forsvarspolitiske rammer og retningslinjer

5.1 Et overordnet perspektiv

Forsvarspolitikken definerer rammer, føringer og prioriteringer for den videre utviklingen av Forsvaret. Med utgangspunkt i den sikkerhetspolitiske utviklingen og andre relevante utviklingstrekk beskriver forsvarspolitikken hvorfor vi har et forsvar, hva Forsvaret skal gjøre og hvordan oppgavene skal løses. Dette kapitlet innledes med en beskrivelse av forsvarspolitiske mål. Deretter angis Forsvarets oppgaver med ambisjonsnivå. Videre beskrives sentrale rammefaktorer knyttet til totalforsvar, beredskap og planverk, øving og trening, vern mot masseødeleggelsesmidler, virksomhet i det digitale rom og flernasjonalt samarbeid. Kapitlet munner ut i et sett grunnleggende prinsipper for Forsvarets innretning. I neste del av proposisjonen beskrives hvordan forsvarssektorens struktur, kapasiteter og kompetanse skal utvikles for følge opp disse retningslinjene.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen beskrevet i kapittel 3 tilsier at det fortsatt er behov for å videreutvikle et innsatsforsvar som kan møte komplekse sikkerhetsutfordringer mot norsk stats- og samfunnssikkerhet. Forsvaret må være i stand til å håndtere et bredt spekter av oppdrag hjemme så vel som utenlands.

De siste årene har Forsvaret bidratt til en rekke operasjoner som har bydd på uventede og krevende utfordringer, inkludert innsats av norske fregatter og overvåkningsfly i piratbekjempelse i Adenbukten, deltakelse med norske kampfly i den luftmilitære operasjonen over Libya, et vedvarende engasjement i Afghanistan og Forsvarets bistand i forbindelse med terrorhandlingene 22. juli 2011.

Dette understreker behovet for et forsvar som er fleksibelt, robust og i stand til å forholde seg til mange ulike scenarier. Norge må ha et forsvar som er i stand til å levere tilpassede bidrag innenfor et bredt spekter av oppdrag, både planlagte og uforutsette, i og utenfor landets grenser, i samarbeid med allierte, partnere eller sivile aktører.

I en omskiftelig og uforutsigbar verden er det sentralt at Forsvaret utvikles som et forebyggende instrument. Forsvaret skal, sammen med allierte kapasiteter, representere en krigsforebyggende terskel. En slik terskel innebærer at Norge, innenfor rammen av NATO, råder over relevante maktmidler som kan motvirke press, aggresjon eller anslag. Alliansemedlemskapet forblir hjørnesteinen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norges forsvar er et bidrag til NATOs samlede stabiliserende og konfliktforebyggende evne.

Forsvarets betydning som krigsforebyggende terskel innebærer at Forsvaret har flere parallelle funksjoner. På den ene side skal Forsvaret bidra løpende i operasjoner – hjemme i form av tilstedeværelse, grensevakt, fiskerioppsyn og andre rutinemessige oppdrag, og utenlands i form av bidrag til internasjonale operasjoner. På den annen side har Forsvaret en terskelfunksjon, der hensikten ikke nødvendigvis er å anvende kapasitetene i løpende operasjoner, men å synliggjøre en evne som skal få andre til å avstå fra handlinger som kan utløse aktiv anvendelse av norsk og alliert militærmakt.

5.2 Forsvarspolitiske mål

Regjeringen anser at hovedinnholdet i de eksisterende forsvarspolitiske målene bør videreføres. De forsvarspolitiske mål gjenspeiler at Forsvaret, innenfor sitt ansvarsområde og i samarbeid med andre nasjonale myndigheter der dette er naturlig, skal bidra til å oppfylle disse målene:

• Alene og sammen med allierte sikre norsk suverenitet, norske rettigheter, interesser og verdier, samt bevare norsk handlefrihet mot militært og annet press.

• Gjennom deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner med utvetydig forankring i FN-pakten og internasjonalt forsvarssamarbeid, bidra til fred, stabilitet, håndhevelse av internasjonal rett og respekt for menneskerettighetene, samt forebygge bruk av makt fra stater og ikke-statlige aktører mot norsk og internasjonal sikkerhet.

• Sammen med allierte bidra til kollektivt forsvar av Norge og andre allierte i henhold til våre allianseforpliktelser, og til å møte ulike typer anslag og angrep for å sikre norsk og kollektiv sikkerhet.

• Bidra til å ivareta norsk samfunnssikkerhet, redde liv og begrense konsekvenser av ulykker, katastrofer, anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.

For å kunne gi veiledning i den konkrete utformingen av Forsvarets struktur og virksomhet er de forsvarspolitiske målene operasjonalisert. Dette gjøres gjennom Forsvarets oppgaver og tilhørende ambisjonsnivå, samt i de grunnleggende prinsipper for Forsvarets innretning (jf. 5.3 og 5.8 nedenfor).

5.3 Forsvarets oppgaver

Forsvarets oppgaver og tilhørende ambisjonsnivå er en operasjonalisering av de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene. Oppgavene utgjør samtidig den konkrete rammen for å utforme Forsvarets virksomhet, kapasiteter, struktur og kompetanse.

Regjeringen har funnet behov for å revidere og oppdatere Forsvarets oppgaver i lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen og rammefaktorene for øvrig. Hensikten med revisjonen er å tydeliggjøre Forsvarets grunnleggende funksjoner. Hovedinnholdet i oppgavene videreføres fra St.prp. nr. 48 (2007–2008). Det er imidlertid foretatt enkelte presiseringer i begrepsbruken. I tillegg er Forsvarets forebyggende funksjon tatt inn i oppgavesettet.

Forsvarets oppgaver er regjeringens overordnede bestilling til Forsvaret: Forsvarets struktur og operative kapasiteter skal utvikles for å kunne løse oppdrag innen rammen av disse. Oppgavene er derfor ledsaget av føringer for hvordan oppgavene skal legges til grunn for Forsvarets planlegging. Det angis hvilke av oppgavene som primært skal løses med nasjonale ressurser og hvilke som må løses i samarbeid med alliansen og eventuelt andre. Hver av oppgavene er dessuten ledsaget av en tekst som beskriver oppgavens innhold og angir ambisjonsnivået. Det er helheten av disse rammene og retningslinjene som konstituerer Forsvarets oppgaver.

Forsvarets oppgaver kan sammenfattes i følgende overskrifter:

1. Utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet

2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement om nødvendig

4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning

5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsstøttende operasjoner

8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området

9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

5.3.1 Overordnede retningslinjer for oppgavene

I det følgende angis retningslinjer som skal legges til grunn for Forsvarets oppgaver.

5.3.1.1 Nasjonale oppgaver og allierte samvirkeoppgaver

Noen av Forsvarets oppgaver har opphav i ansvar og interesser som må betraktes som nasjonale og som knytter seg til Norge og norske nærområder. Disse oppgavene må kunne løses med nasjonale ressurser, og i utgangspunktet uten særlig grad av løpende alliert medvirkning. Oppgave 3–6 er alle oppgaver som faller inn under denne kategorien.

Andre oppgaver må løses i samarbeid med andre, og primært med våre allierte i NATO. Dette gjelder de sentrale og krevende oppgavene knyttet til krigsforebygging og forsvar av Norge og NATO. Det gjelder også bidrag til fredsstøttende og stabiliserende innsats i form av internasjonale operasjoner, der Norge vil yte bidrag innenfor multilaterale rammeverk. Oppgave 1, 2 og 7 inngår i denne kategorien.

Oppgave 8, bidrag til internasjonalt samarbeid, kan i utgangspunktet ikke fordeles entydig i kategoriene nasjonale eller samvirkeoppgaver. Oppgaven er oftest knyttet til samarbeid med allierte, men kan også favne rent bilateral bistand. Oppgave 9, ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver, er i utgangspunktet en nasjonal oppgave. Den vil vanligvis omfatte nasjonalt håndterte situasjoner på eget territorium, men kan kreve samarbeid og bistand på tvers av landegrensene, både i forhold til allierte og andre.

5.3.1.2 Dimensjonering

Dimensjonering av Forsvaret avhenger av hvilke kapasiteter eller strukturelementer Forsvaret trenger, og hvordan den enkelte kapasitet skal dimensjoneres og innrettes. Siden flere oppgaver trenger de samme militære evnene, er kapasiteten til å løse flere oppgaver parallelt viktig i denne vurderingen.

I utgangspunktet er hovedelementene i Forsvarets struktur dimensjonert for å løse oppgavene 1–7. Samtidig skal støtten til det sivile samfunn tas med i vurderingen av innretning og dimensjonering av de enkelte kapasitetene i Forsvaret. Dette er relevant bl.a. ved utforming av dedikerte oppdrag, beredskapspålegg, lokalisering, krav til opplæring, øving og trening, samt evne til samvirke med aktører utenfor forsvarssektoren.

5.3.2 Nærmere beskrivelse av oppgavenes innhold og ambisjon

Oppgave 1: Utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet

Hensikten med en krigsforebyggende terskel er å oppnå at en potensiell aggressor avstår fra å benytte militærmakt mot Norge. Forsvaret skal ha evne til å reagere umiddelbart, effektivt og med relevante midler dersom Norge utsettes for press, anslag eller angrep, og ha evne til samvirke med allierte styrker innen rammen av NATOs kollektive forsvar. Evnen til å håndtere militære utfordringer skal bidra til at de ikke oppstår.

Grunnmuren i den krigsforebyggende terskelen er NATO-medlemskapet. Helt fra etableringen har NATOs fremste hensikt vært å forebygge krig gjennom å ha en avskrekkende evne til å utkjempe den om nødvendig. Det følger av dette at en krigsforebyggende terskel ikke forutsetter at Norge alene skal kunne avvise et omfattende angrep, men kunne engasjere en angriper og legge til rette for alliert bistand. Det sentrale er at Forsvaret bidrar til at NATOs forebyggende terskel fremstår som troverdig i våre nærområder.

Det kan legges til grunn at en eventuell anvendelse av militærmakt mot Norge vil ha begrensede målsettinger knyttet til å presse Norge til å endre politikk eller oppgi rettigheter på spesifikke områder. Slik bruk av militærmakt vil vanligvis baseres på begrensede, hurtige og målrettede operasjoner, der hensikten er å oppnå målsettingene før Norge og alliansen har rukket å sette inn effektive mottiltak.

En effektiv krigsforebyggende terskel skal vise at slike anslag mot Norge vil være så risikabelt og ha så store kostnader at det ikke fremstår som et realistisk alternativ.

For å bidra til en troverdig alliert forebyggende terskel, må det norske Forsvaret ha høy kvalitet, kampkraft, reaksjonsevne, samt evne til styrkeoppbygging og deployeringsevne. Forsvaret må umiddelbart kunne møte utfordringer i hele Norges interesseområde som må håndteres nasjonalt, kunne legge til rette for alliert engasjement om nødvendig, og ha evne til å operere effektivt og integrert med allierte styrker.

Det norske bidraget til konfliktforebygging i våre nærområder utgjøres ikke primært av enkelte kapasiteter, men av Forsvarets samlede evne. Forsvaret må derfor ha en balansert og tilpasningsdyktig struktur med tilstrekkelig bredde til å kunne møte ulike former for press og aggresjon. Enkelte kapasiteter er like fullt særlig sentrale i et avskrekkingsperspektiv – eksempelvis ubåter og et moderne kampflyvåpen. Forsvaret må også ha evne til å løse oppdrag som krever innsats av hele strukturen i fellesoperasjoner, noe som krever effektive kommando- og ledelsessystemer og tilrettelagt operativ logistikk.

En terskel gis økt troverdighet gjennom aktivitet som viser militær evne i praksis. Forsvaret må gjennomføre jevnlige øvelser med allierte for å bekrefte Forsvarets evne til å delta i komplekse integrerte operasjoner. Forsvaret må også drive jevnlig egentrening i hele det norske interesseområdet. En terskel synliggjøres også gjennom regelmessig tilstedeværelse. Dette bidrar til stabilitet og forutsigbarhet i våre nærområder.

Oppgave 2: Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

Forsvaret skal forsvare Norge mot ekstern aggresjon som truer statssikkerheten. Forsvar av Norge og allierte vil skje i regi av NATO. Forsvaret skal, sammen med våre allierte, bidra til å håndtere trusler, anslag og angrep mot Norge og øvrige deler av NATO som omfattes av Atlanterhavspaktens artikkel 5 og 6, og møte dem på en troverdig måte. Dette omfatter alle typer anslag og angrep fra både statlige og ikke-statlige aktører som skaper eller truer med å skape så omfattende skade at det er aktuelt for NATO å iverksette kollektive forsvarstiltak. Et troverdig norsk bidrag til forsvar av eget og alliert territorium er avgjørende for vår innflytelse på NATOs planer og operasjoner.

Forsvar av norsk territorium mot alvorlige trusler, anslag og angrep vil utføres som integrerte allierte fellesoperasjoner, der norske styrker inngår i en bred alliert innsats. I slike operasjoner vil evne til samvirke og interoperabilitet med allierte være avgjørende. Dette medfører kvalitetskrav både til personell og materiell. Den kollektive forsvarsforpliktelsen er gjensidig. Forsvaret må derfor også kunne yte relevante bidrag til forsvaret av andre allierte. De krav som stilles til norske militære styrker i forsvaret av Norge er i bred forstand de samme som ved deltakelse i kollektivt forsvar i andre deler av NATO.

Norge må yte et rimelig bidrag til NATOs overordnede ambisjonsnivå, med militære kapasiteter som har tilstrekkelig kvalitet, reaksjonsevne og utholdenhet til å samvirke med allierte styrker. Norge skal delta kontinuerlig og substansielt både i NATOs stående reaksjonsstyrker, som NATO Response Force (NRF) og de stående maritime styrkene, samt i NATOs stabs- og kommandostruktur.

Bidrag til kollektivt forsvar krever at Forsvaret har evne til kommando og kontroll over både egne og allierte styrker, samt evne til å samvirke med allierte styrker. Videre må Forsvaret ha evne til å bekjempe mål både på land, til sjøs og i luften. Norske styrker må kunne møte og avgrense aggresjon fra en irregulær eller konvensjonell motstander på land i samarbeid med allierte. Forsvaret skal ha evne til sjøkontroll og sjønektelsesoperasjoner i utvalgte deler av operasjonsområdet til havs. Norge må også kunne sikre egne operasjoner og installasjoner, herunder også sikre høyverdimål mot lufttrusler.

Oppgave 3: Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement om nødvendig

Forsvaret skal ha selvstendig evne til å håndtere en begrenset militær eller asymmetrisk trussel innenfor en nasjonal ramme når denne trusselen ikke er av en slik karakter at NATO engasjeres. Utfordringer ut over dette vil måtte håndteres i en alliert ramme. Episoder og kriser som håndteres nasjonalt skal hurtig, og med et minimum av negative konsekvenser, kunne bringes under kontroll, eventuelt parallelt med at norske myndigheter involverer alliansen. Relevant militær tilstedeværelse er av stor betydning, siden det styrker evnen til å håndtere episoder og kriser opp til et visst nivå uten innsetting av ytterligere militære kapasiteter.

Hvis en krise utvikler seg slik at Norge utsettes for militær aggresjon, vil dette være et allianseanliggende. Oppgaven innebærer derfor å kunne legge til rette for allierte forsterkninger dersom norske myndigheter anmoder alliansen om å bistå i forsvar av eget territorium. Dette forberedes gjennom å organisere allierte øvelser og trening i Norge og legge praktisk til rette for mottak av allierte styrker. Planverk for mottak av allierte forsterkninger må holdes oppdatert, og Forsvaret må ha evne til å beskytte den infrastrukturen som kreves for å motta slike forsterkninger. Gjennom kvalitetskrav og samøvelser må det sikres at norske styrker kan samvirke effektivt med allierte i forsvaret av Norge.

Håndteringen av ulike krisesituasjoner krever et bredt spekter av fleksible kapasiteter med høy reaksjonsevne innenfor hele Forsvaret for raskt å kunne håndtere utfordringer både til havs, til lands og i luften. Det krever evne til å lede operasjoner med bidrag fra flere forsvarsgrener, og evne til samarbeid med sivile aktører. Risikoen for episoder og kriser som i utgangspunktet må håndteres nasjonalt vil være størst til sjøs, og dette må reflekteres gjennom troverdig militær tilstedeværelse i områder hvor norsk jurisdiksjon kan bli utfordret. Gjennom kontinuerlig, relevant sjømilitær tilstedeværelse med kystvakt, marine- og luftenheter, vil dermed krenkelser og kriser kunne forebygges, og opp til et visst nivå håndteres raskt uten behov for ytterligere styrkeoppbygging. Utfordringene tilsier også at Forsvaret må ha evne til å kunne bidra til å håndtere flere episoder eller begrensede kriser som faller sammen i tid.

Videre kreves det at Forsvaret har selvstendig evne til sjønektelse og sjøkontroll, begrenset i tid og rom. Nasjonale kriser må kunne møtes av tilgjengelige landstridskrefter med fellesoperativ støtte. Nasjonal krisehåndtering krever evne til å holde høy luftmilitær beredskap over tid, kampflyberedskap (Quick Reaction Alert – QRA) og ved behov kontinuerlig luftpatruljering i et område, som et ledd i Forsvarets evne til å avskjære, identifisere, avvise, og eventuelt nedkjempe fremmede fly.

For å styrke Forsvarets evne til å reagere raskt og fleksibelt på hendelser i våre nærområder, vil det være nødvendig å se på konsepter der lette kapasiteter fra hele Forsvaret kan trenes og settes sammen i fellesoperative oppdragsgrupper, utrustet og trent for å kunne operere i våre nordlige områder. Slike styrker vil kunne utgjøre en Arktisk innsatsstyrke og derved tilføre et nytt og anvendelig verktøy innen episode- og krisehåndtering.

Oppgave 4: Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning

Hovedmålet med Forsvarets overvåknings- og etterretningsvirksomhet er å fremskaffe et fyllestgjørende situasjonsbilde, som bidrag til et best mulig beslutningsgrunnlag for politiske myndigheter og Forsvarets operative ledelse. En hovedoppgave for Forsvaret er derfor å ha evne til overvåkning av norsk land-, luft- og sjøterritorium, og utvalgte havområder der Norge i henhold til internasjonal rett eller avtaler har suverene rettigheter. Oppgaven omfatter også en nasjonal etterretningskapasitet.

Norge skal ha en selvstendig evne til å drive etterretning i egne nærområder. Dette er avgjørende både for å kunne utforme en egen nasjonal politikk i våre nærområder og for å kunne formidle vår egen vurdering av situasjonen til allierte og samarbeidspartnere. Effektiv overvåkning av norske interesseområder er en forutsetning for at Forsvaret kan gjennomføre sine øvrige oppgaver på en tilfredsstillende måte.

Forsvaret må kontinuerlig kunne overvåke norsk luftrom og tilstøtende områder, innenfor rammen av NATOs integrerte luftforsvar. Forsvaret må også ha evne til å overvåke utvalgt aktivitet i sjøterritoriet, inkludert under vann og i utvalgte geografiske områder til sjøs hvor Norge har jurisdiksjon. Sjøforsvaret bidrar her med blant annet Kystvaktens fartøyer, støttet av blant annet Luftforsvarets maritime overvåkningsfly. Ved behov skal ulike elementer kunne settes sammen for kontinuerlig, sanntids overvåkning av avgrensede havområder. Forsvaret må ha evne til kontinuerlig overvåkning i sanntid av deler av landterritoriet, i første rekke langs grensen til Russland, hvor Grensevakten har en viktig oppgave. Forsvaret må videre ha evne til å drive etterretning og overvåkning i det digitale rom. Forsvaret skal kunne utveksle informasjon eller vurderinger med øvrige etater når situasjonen krever det.

Hele Forsvarets operative struktur vil bidra med å innhente, sammenfatte, analysere og videreformidle informasjon. Den nasjonale etterretningskapasiteten skal også støtte operasjoner hjemme og ute på operasjonelt og taktisk nivå.

Oppgave 5: Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

Det er Forsvarets ansvar å hevde norsk suverenitet. Med suverenitetshevdelse menes å markere og forsvare, om nødvendig med militærmakt, norske grunnrettigheter som stat mot andre stater som direkte eller indirekte utfordrer norsk suverenitet på norsk territorium, eller norske suverene rettigheter i norske jurisdiksjonsområder utenfor norsk territorium. Dette inkluderer håndtering av begrensede episoder, samt å hindre at uvedkommende aktører får adgang til norsk territorium og skader vitale samfunnsinteresser. Oppgaven omfatter også sikring av norske ambassader og norsk skipsfart ved behov.

De økende utfordringer i våre nærområder tilsier at Norge også i årene fremover må legge stor vekt på å ha en effektiv og troverdig evne til å hevde vår suverenitet. Forsvaret må på kort varsel kunne håndtere ulike typer krenkelser av norsk suverenitet, også flere samtidige krenkelser. Forsvaret må ha evne til å reagere mot krenkelser over hele territoriet, og kunne utøve tvangsmakt både til sjøs, i luften og på land.

Forsvaret må ha tilstrekkelige ressurser til både å overvåke aktiviteten i norske områder, og til å kunne være tilstede på kort varsel med egnede enheter. Med hensyn til å hevde suverenitet til sjøs vil Kystvakten, gjennom sin tilstedeværelse i prioriterte områder inklusiv territorialfarvannet, ha en viktig funksjon. I luftrommet vil oppgaven ivaretas innenfor rammen av NATOs integrerte luftforsvar, der Forsvaret bidrar med luftovervåkning og med kampfly som står på kontinuerlig beredskap. På landsiden vil Grensevakten gjennom kontinuerlig tilstedeværelse og informasjonsinnhenting ha evne til å reagere mot krenkelser av norsk suverenitet langs den norsk-russiske grense. HM Kongens Garde vil besørge rutinemessig vakthold og sikring av kongehuset.

Oppgave 6: Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

Myndighetsutøvelse er en nasjonal oppgave som normalt ivaretas av politiet og andre sivile myndigheter. Forsvaret skal ivareta myndighetsutøvelse knyttet til beskyttelse av norske suverene rettigheter og håndhevelse av norsk lov på de avgrensede områder der deler av Forsvaret er tildelt særskilt myndighet. Dette omfatter også forebyggende tiltak.

Med myndighetsutøvelse menes utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i nasjonal rett, for å håndheve offentligrettslige påbud, forbud og vilkår i medhold av lov, forskrifter eller annet gyldig kompetansegrunnlag, rettet mot enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter.

Forsvarets myndighetsutøvelse skjer i dag på to hovedområder: Ressurskontroll og annen myndighetsutøvelse til havs, samt grenseoppsyn langs den norsk-russiske grensen. Forsvarets rolle på disse feltene skjer i nært samarbeid med andre offentlige etater. Utfordringene på ressurssiden i nord tilsier at myndighetsutøvelse vil være en betydelig oppgave for Forsvaret også i årene fremover, og utsiktene til et isfritt Arktis i fremtiden forsterker dette. Forsvaret må derfor ha evne til raskt å oppdage og reagere på brudd på norske lover og regler på de områder der Forsvaret er tildelt slik myndighet. Denne myndighetsutøvelsen må være tilstrekkelig tydelig og konsekvent til å ha en preventiv effekt overfor aktører som bevisst utfordrer norsk lov- og regelverk.

På fiskeriområdet innebærer dette evne til å utøve ressurskontroll gjennom effektiv overvåkning, relevant tilstedeværelse og jevnlige inspeksjoner i alle områder der det foregår fangst og fiske. Høyest prioritet skal gis utvalgte områder der det er størst fiskeriaktivitet og der sannsynligheten for brudd på de aktuelle regelverk er høyest. Kystvakten ivaretar gjennom sine operasjoner myndighetsutøvelse i norsk økonomisk sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen rundt Svalbard, og støttes med overvåkning fra satellitt, fly og helikoptre.

Ambisjonsnivået for Grensevakten må gjenspeile Norges internasjonale forpliktelser i Schengen-samarbeidet og baseres på komplementære tiltak, inkludert kontinuerlig overvåkning, rutinemessig patruljering og situasjonsbestemte utrykninger, i samarbeid med politiet og grensekommissæren.

Oppgave 7: Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsstøttende operasjoner

Utfordringene internasjonalt tilsier at bidrag til internasjonale operasjoner vil være en viktig oppgave for Forsvaret også i årene fremover. Norske styrker vil normalt delta i slike operasjoner innenfor et multilateralt rammeverk, der FN og NATO vil være de viktigste. Det er et mål å øke våre bidrag til FN-ledede operasjoner, og også periodisk delta med begrensede styrker i utvalgte EU-operasjoner. Norsk deltakelse i fredsstøttende operasjoner skal ha utvetydig forankring i FN-pakten.

Innenfor en styrkestruktur med begrenset omfang må det tilstrebes maksimal synergi slik at flest mulig av Forsvarets kapasiteter er anvendbare både hjemme og ute. For at dette skal være mulig, må hoveddelen av norske enheter og alt fast tilsatt militært personell, samt enkelte kategorier sivile, som hovedregel være disponible for oppdrag så vel nasjonalt som i utlandet.

Forsvaret må kunne stille relevante styrker til hele spekteret av internasjonale operasjoner, inkludert preventive stabiliseringsoperasjoner, mer tradisjonelle fredsbevarende operasjoner og fredsopprettende operasjoner. Dette innebærer at våre styrker må kunne samvirke effektivt med allierte styrker. I tillegg stiller dette krav til tilstrekkelig mobilitet, ildkraft og egenbeskyttelse. Forsvaret må også kunne samarbeide med andre aktører i integrerte fredsoperasjoner.

Forsvaret skal kunne stille styrker til fredsstøttende internasjonale operasjoner på kort varsel, og samtidig ha tilstrekkelig utholdenhet til å stå sammen med allierte og partnere i et operasjonsområde over tid. For å kunne ha en slik utholdenhet, må Forsvaret trekke på bidrag fra alle forsvarsgrener og felleskapasiteter.

Forsvaret som helhet skal kunne yte kontinuerlige bidrag til internasjonale operasjoner, noe som må løses gjennom utnyttelse av bredden av operative kapasiteter over tid. Periodisering, variasjon og byrdefordeling internt i Forsvaret må tilstrebes i slike operasjoner.

Sjøforsvaret skal kunne yte bidrag med et oppdragstilpasset maritimt styrkeforband for en periode på inntil seks måneder. Commander Norwegian Task Group (COMNORTG) skal eventuelt kunne lede styrken. Sjøforsvaret skal videre kunne bidra kontinuerlig med én fregatt og ett mineryddingsfartøy til NATOs stående maritime reaksjonsstyrker, herunder tidvis ta ledelsen over disse styrkene. I tillegg skal Sjøforsvaret kunne bidra kontinuerlig med enkeltfartøyer til langvarige maritime operasjoner, eksempelvis knyttet til overvåkning og patruljering.

Luftforsvaret skal kunne etablere styrkebidrag på inntil én kampflyskvadron (12 fly) for en periode på inntil tre måneder, eller med et redusert antall kampfly og lengre utholdenhet. I tillegg skal Luftforsvaret kunne bidra med mindre forband eller enkeltplattformer fra hele luftforsvarsstrukturen.

Hærens skal kunne levere en bataljonsstridsgruppe for en begrenset periode, etterfulgt av en stridsgruppe på kompaninivå over tid.

Hæren skal dessuten kunne sette opp den organisatoriske rammen for en flernasjonal brigadekommando i henhold til NATOs styrkemål, inkludert nødvendig infrastruktur og ledelsessystemer. I et slikt tilfelle vil brigadestaben bemannes med personell fra alle land som deltar med enheter til brigaden, mens Norge vil stille med selve rammeverket og et utvalg nøkkelpersonell på stabsnivå, i tillegg til de norske enheter som eventuelt inngår i selve brigadestyrken. En slik leveranse vil kreve personellbidrag fra øvrige staber og avdelinger i Hæren, med konsekvenser for daglig nasjonal virksomhet.

Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som beskrevet over, i inntil tre operasjoner eller tre geografisk atskilte operasjonsområder samtidig.

Flernasjonal krisehåndtering betyr i dag også krisehåndtering i det digitale rom. Norge må ha kapasiteter til å håndtere digitale kriser på tvers av landegrenser.

Etter flere tiår med høyt operasjonstempo antas omfanget av internasjonale operasjoner å bli lavere de kommende år, etter at uttrekkingen fra Afghanistan er fullført.

Oppgave 8: Bidra til internasjonalt samarbeid på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området

Forsvaret skal bidra med støtte til internasjonalt militært samarbeid som et ledd i arbeidet med å skape fred og stabilitet, herunder arbeidet for å forhindre at masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler blir tilgjengelige for aktører som utgjør en potensiell trussel mot norsk og internasjonal sikkerhet. Dette inkluderer tiltak som informasjonsinnsamling, analyse, rustningskontroll, tillitskapende aktiviteter og verifikasjon. Videre omfatter oppgaven opplæring og bidrag til sikkerhetssektorreform hos utvalgte samarbeidspartnere. Dette skal bidra til oppbygging av samarbeidspartnernes evne til å bidra til internasjonal sikkerhet og samarbeid, samt evne til å reformere og sikre demokratisk kontroll over sine forsvarssektorer.

Forsvarets strategiske ledelse koordinerer oppgaveløsningen, og hele forsvarssektoren skal kunne bidra til utøvelsen. Innsatsen innrettes mot å ivareta Norges internasjonale forpliktelser. Oppgaven ivaretas gjennom militær representasjon ved en rekke ambassader og i militære hovedkvarter, som oppfølging av de bi- og multilaterale samarbeidsavtaler Forsvarsdepartementet og Forsvaret har etablert med en rekke land. I tillegg gjennomføres besøk, utveksling av personell og konkrete samarbeidsaktiviteter på ulike nivåer. Etterretningstjenestens innhenting og vurderinger, og Forsvarets aktive oppfølging av avtaler om nedrustning og tillitskapende tiltak, representerer også viktige bidrag til løsing av oppgaven.

Oppgave 9: Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Som en del av totalforsvarsordningen skal Forsvaret etter anmodning kunne støtte det sivile samfunn ved ulykker, naturkatastrofer, alvorlig kriminalitet og andre kriser, samt bidra til å beskytte samfunnet mot alvorlige anslag, inkludert terroranslag. Militær bistand er aktuelt når de sivile myndigheter som har primæransvar ikke har tilstrekkelige ressurser til å håndtere situasjonen.

Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser skal kunne bistå i sivil krisehåndtering, avhengig av den faktiske situasjonen og sivile myndigheters behov. Noen strukturelementer er særlig relevante og spesielt forberedt på slik bistand. Dette gjelder særlig Heimevernet, spesielt i forbindelse med bistand til objektsikring. Forsvarets spesialkommando (FSK) har et dedikert oppdrag om å være forberedt på å bistå politiet i forbindelse med kontra-terroroperasjoner til havs. Lufttransport generelt og helikoptertransport spesielt er avgjørende kapasiteter for å kunne bistå sivile myndigheter. Det samme gjelder Forsvarets eksplosivryddetjeneste.

Som en del av Forsvarets løpende virksomhet er det også flere enheter som har rutinemessige sivilt rettede oppdrag som en vesentlig del av sin portefølje. Eksempler på dette er Kystvakten, Grensevakten, HM Kongens Garde og Etterretningstjenesten.

5.4 Totalforsvar, beredskap, øving og trening

5.4.1 Totalforsvaret og Forsvarets støtte til det sivile samfunn

Totalforsvaret skal sikre at samfunnets samlede ressurser, både sivile og militære, nyttes på best mulig måte ved krisehåndtering i krig og fred. Da totalforsvarskonseptet først ble utviklet i tiden etter andre verdenskrig, omfattet konseptet primært sivil støtte til Forsvaret i krise og krig. Ordninger og mekanismer som over tid er etablert innenfor totalforsvaret, er hjørnesteiner i ivaretakelsen av norsk stats- og samfunnssikkerhet. Konseptet er i de senere år utvidet og modernisert slik at det nå i større grad vektlegger gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i hele krisespekteret, fra fred via sikkerhetspolitisk krise til krig. Forsvaret har alltid bidratt med støtte til det sivile samfunn, men dette har de senere år blitt langt sterkere vektlagt som en integrert del av totalforsvarskonseptet. Terrorhandlingene 22. juli 2011 synliggjorde klart behovet for at Forsvaret er beredt til å yte slik bistand.

I St.prp. nr. 48 (2007–2008) ble Stortinget varslet om at det ville skje en gjennomgang og oppdatering av de sivil-militære samarbeidsordninger og mekanismer innenfor rammen av totalforsvaret. I 2010 la en arbeidsgruppe frem en rapport som viste at de fleste sivil-militære samarbeidsordningene i all hovedsak fremdeles er dekkende for de utfordringer Norge står overfor i dag. De svakheter som ble avdekket berører i hovedsak ordninger som er knyttet til det sivile samfunns beredskap for støtte til Forsvaret ved sikkerhetspolitiske kriser og krig. Dette er ordninger som i liten grad har blitt endret etter den kalde krigen. I et samlet beredskapsperspektiv er det meget viktig at også denne dimensjonen ivaretas på en tilfredsstillende måte.

De svakheter som ble avdekket, berører særlig Forsvarets overtakelse av styringen av enkelte sivile aktører i en sikkerhetspolitisk krise/krig, behov og roller relatert til krigsutflytting og evakuering av sivilbefolkningen, samordningsfora og krisehåndteringsorganer innen totalforsvaret, samt gradert samband og kommunikasjon i den sivile delen av totalforsvaret.

Regjeringen har igangsatt et arbeid for å sikre at nødvendige oppdateringer gjennomføres. Arbeidet skal være sluttført innen utgangen av 2013. Som en del av dette arbeidet vil forsvarssektoren klargjøre sine behov i forhold til behovet for støtte fra det sivile samfunn.

Hovedprinsippet vil fortsatt være at den sivile støtten til Forsvaret i størst mulig grad, og der tidsaspektet tillater det, baseres på kommersielle ordninger og samarbeid med sivil sektor gjennom leveranse- og beredskapsavtaler. Ved en omfattende eller langvarig sikkerhetspolitisk krise kan det likevel være nødvendig å anvende beredskapslovgivningen for å sikre nødvendig støtte til Forsvaret. Forsvaret må, i samarbeid med sivile aktører, utvikle rutiner for slik støtte. Som en del av dette vurderes ved behov bruk av relevant hjemmelsgrunnlag og samarbeids-/ beredskapsordninger etablert for å sikre samfunnet tilgang til varer og tjenester.

Forsvarets bistand til det sivile samfunn er normalt et supplement til sivile myndigheters krisehåndtering. Forsvarets primæroppgaver er å hevde Norges suverenitet og forsvare landet mot ytre angrep (statssikkerhet), mens sivile myndigheter har primæransvaret for å ivareta samfunnssikkerhet. Dette er en etablert arbeidsdeling som har solide politiske og konstitusjonelle røtter i Norge. I utgangspunktet yter Forsvaret støtte innenfor områder der etaten har unik kompetanse eller ressurser som andre ikke har. Innenfor en slik ramme skal imidlertid Forsvaret være best mulig forberedt på å yte bistand, og vil gjøre sitt ytterste innenfor gjeldende rammer for å kunne bidra når det kommer anmodninger. Forsvaret bidrar til det sivile samfunn over et svært bredt spekter av situasjoner, fra opprydding av oljesøl og i forbindelse med kraftig uvær, til håndtering av terror. Noen bidrag er rutinepregede, mens andre er svært ad hoc-pregede. Sentrale utviklingstrekk som globale miljøutfordringer og terrorisme bidrar til å understreke den fremtidige relevansen av godt sivilt-militært samarbeid for å håndtere kriser i fredstid.

Politiet har ansvar for å forebygge og bekjempe terror som ikke er å anse som et væpnet angrep. Forsvaret vil i slike situasjoner kunne ha en bistandsrolle. Ved omfattende terrorangrep kan det være aktuelt å bistå med både land-, sjø- og luftstridskrefter fra Forsvaret. Videre kan Forsvarets spesialkommando bistå politiet med kontra-terror operasjoner. Forsvaret har et selvstendig ansvar for å håndtere terroranslag som konstateres å være et ”væpnet angrep” på Norge som utløser selvforsvarsrett etter internasjonal rett. I tillegg har Forsvaret et selvstendig ansvar for å håndtere luftbårent terroranslag (”renegade”).

De mottiltak som settes inn mot terror kan kategoriseres i tre deler: Anti-terror tiltak, som innebærer forebyggende tiltak for å avdekke mulige terrorplaner og for å redusere sårbarhet overfor en gitt trussel, kontra-terror tiltak, som innebærer tiltak for aktiv bekjempelse ved alvorlige terrorsituasjoner og konsekvenshåndtering, som innebærer tiltak for å begrense konsekvensene ved terroranslag, herunder redning og unnsetning. I forbindelse med terroranslag vil tidsfaktoren ofte være kritisk. Videre vil håndteringen av slike anslag, selv om de primært berører samfunnssikkerheten, i større grad enn andre bistandssituasjoner kunne kreve kapasiteter kun Forsvaret besitter. Derfor er det ved slike hendelser særlig viktig at prosedyrene for samhandling mellom politi og forsvar fungerer optimalt.

De ulike ordningene for sivilt-militært samarbeid er regulerte gjennom en rekke lover, forskrifter, instrukser, avtaler osv. Bistandsinstruksen (Kgl.res. av 28. februar 2003, Instruks om Forsvarets bistand til politiet) er særlig viktig. Gjennom instruksen er det fastsatt regler for bistanden, herunder prosedyrer for behandling av anmodning om bistand til politiet. Forsvaret kan med hjemmel i instruksen yte ulike former for bistand til politiet, herunder i forbindelse med håndtering av terrorangrep. Instruksen skal sikre at Forsvarets bistand til politiet skjer innenfor gjeldende rammer og retningslinjer, blant annet for å ivareta behovet for politisk kontroll med bruk av Forsvaret i slike situasjoner. I situasjoner der tidsaspektet er viktig, etableres det likevel meget raskt uformell kontakt mellom politi og forsvar slik at den faktiske planlegging og forberedelse av bistanden kan begynne parallelt med beslutningsprosessen.

Videre er det avgjørende at politiet og andre deler av det sivile samfunn har god kjennskap til hvilke kapasiteter Forsvaret besitter og til prosedyrene for å anmode om bistand. Et tilpasset planverk og regelmessig øving og trening er viktige forutsetninger for dette. Målrettet øvings- og treningsaktivitet mellom Forsvaret og politiet, og mellom Forsvaret og andre relevante aktører på sivil side gis økt prioritet.

Terrorhandlingene 22. juli 2011 har ført til økt fokus på tverrsektorielt beredskap, samfunnssikkerhet og Forsvarets bistand spesielt til politiet. Som en direkte konsekvens av terrorhandlingene har regjeringen iverksatt tiltak for å bedre Forsvarets evne til å bistå i alvorlige krisesituasjoner.

Det ble allerede i fjor høst på ny etablert militær helikopterberedskap på Rygge som kan yte politiet transportstøtte etter bestemmelsene om administrativ bistand, jf. bistandsinstruksen. Beredskapen videreføres utover august inneværende år, og vil så snart som mulig utvides til også å omfatte håndhevelsesbistand, jf. nevnte instruks. Forsvarets øvrige helikopterressurser vil også kunne benyttes i krisesituasjoner til støtte for sivile myndigheter.

Videreutvikling av spesialstyrkenes evne til land- og sjøbasert kontra-terror som bistand til politiet vil bli utredet, i tillegg til evne til kontra-terror som en del av Forsvarets selvstendige ansvar ved væpnet angrep.

Det skal gjennomføres nærmere vurderinger av hvordan Forsvarets kapasitet for vern mot masseødeleggelsesmidler kan styrkes, både for å ivareta egne militære behov og bedre kunne bistå sivile myndigheter. Det skal særskilt vurderes hvilke synergier som kan oppnås ved en tettere kopling mellom spesialistmiljøene innen slikt vern og eksplosivrydding (se for øvrig 5.5).

Et eget utvalg skal vurdere om dagens organisering, samordning og anvendelse av Sivilforsvaret, Heimevernet og politireserven er hensiktsmessig og tilstrekkelig effektiv for å ivareta samfunnssikkerhetsmessige behov. Det legges til grunn at forsterkningsbehovet i første rekke gjelder forsterkning knyttet til sivile hendelser og kriser i fredstid, men dette må ses i sammenheng med organisasjonenes oppgaver i en væpnet konflikt. Utvalget skal vurdere ulike former for sammenslåinger, samordning og effektiviseringstiltak.

Det legges i denne langtidsproposisjonen ikke opp til å etablere nye militære kapasiteter eller strukturer særskilt for å yte støtte til det sivile samfunn. Ved innretning og dimensjonering av Forsvarets kapasiteter skal støtten til de sivile samfunn tas med i vurderingen. Forsvarets kapasiteter vil til enhver tid innrettes og brukes mest mulig hensiktsmessig til støtte for sivile myndigheter, innenfor gjeldende ressursrammer og ansvarslinjer. Eventuelle nye pålegg til Forsvaret om eksplisitte oppdrag eller skjerpet beredskap vil være ressursdrivende både når det gjelder økonomi, personell og infrastruktur. Eventuelle tiltak må derfor være gjenstand for helhetlige vurderinger for å sikre balanse mellom de samlede oppgaver og ressurser. For øvrig vil den kommende meldingen til Stortinget om samfunnssikkerhet omtale hvordan forsvarets kapasiteter brukes til også å bistå sivile samfunns beredskap.

5.4.2 Revisjon av Forsvarets forsvars- og beredskapsplaner for sikkerhetspolitisk krise og krig

Etter den kalde krigens slutt fikk Forsvarets operative planverk og beredskapsordninger knyttet til sikkerhetspolitisk krise og krig mindre oppmerksomhet, både nasjonalt og i NATO. Endringene i trusselbildet bidro til en slik utvikling. Over tid har det vokst frem et behov for å oppdatere deler av forsvars- og beredskapsplanene. Regjeringen har derfor tatt initiativ for å sikre fornyet vekt på denne type planarbeid. Det understrekes at dette ikke skjer som følge av endringer i den militære situasjonen eller i de sikkerhetspolitiske forhold mer generelt i våre nærområder, men som en konsekvens av ønsket om å gi beredskapsarbeidet for mer omfattende kriser økt oppmerksomhet.

Sentralt i dette arbeidet er en pågående gjennomgang av Forsvarets operative planverk knyttet til forsvar av Norge. Deler av planverket er utdatert og kan avvikles, mens det på andre områder vil være behov for å utarbeide nye planer. Det er i hovedsak ikke snakk om å utvikle detaljerte planer for forsvar av klart definerte områder, men mer generiske planer. Formålet er å få et oppdatert planverk som skisserer flere handlingsalternativer, og som vil utgjøre en viktig del av grunnlaget for anbefalinger til politiske beslutningstakere i forbindelse med håndtering av kriser og krig. Planverket skal harmoniseres med relevant planverk som vil bli utviklet i NATO, i tråd med det norske nærområdeinitiativet.

Et annet element er gjennomgangen av beredskapsplaner for de enkelte avdelinger i Forsvaret. Styrkeoppbygging av personell og materiell må være forberedt, for at avdelingene kan fylle de krav til beredskap som er fastsatt. Forsvaret har innført en ordning for jevnlig ettersyn av beredskapen ved de enkelte avdelingene. For å sikre tilstrekkelig beredskap er det en forutsetning at de ulike styrkeelementene er i stand til å stille klare til innsats og forflytning innenfor en forhåndsgitt tidsramme. Det er derfor fastsatt en klartid for den enkelte avdeling som indikerer hvor raskt enheten skal være klar til dette fra sin hjemmebase. Klartidene er tilpasset både nasjonale behov og inngåtte forpliktelser overfor NATO, FN og EU. Videre er det etablert et system for styrkeoppbygging (SOS-direktivet). Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF), som gjelder i fred, krise og krig, oppdateres årlig, synkronisert med revisjon av NATOs Crisis Respons System Manual (NCRSM) og sivilt beredskapssystem (SBS).

Et tredje element er det sivile samfunns støtte til Forsvaret, innenfor rammen av totalforsvaret. Som omtalt under 5.4.1, ble det i 2010 lagt frem en rapport som viste at det er enkelte svakheter særlig i de ordninger som er knyttet til støtte til Forsvaret fra det sivile samfunn i tilfelle sikkerhetspolitiske kriser og krig. Samtidig vil Forsvaret konkretisere sine beredskapsbehov overfor det sivile samfunn. Tilfredsstillende ordninger for støtte med utgangspunkt i forhåndsdefinerte behov er et viktig bidrag til den samlede beredskapen. På enkelte områder er tilstrekkelig og relevant sivil beredskap en forutsetning for at Forsvaret skal kunne utføre sine oppgaver i situasjoner innenfor den høyere delen av krisespekteret.

5.4.3 Øving og trening

Forsvarets øvings- og treningsvirksomhet omfatter et bredt spekter av aktiviteter på ulike nivåer, og skal ivareta flere hensyn. Øving og trening omfatter alt fra opplæring i ulike individuelle militære basisferdigheter til evne til å operere i store forband sammen med styrker fra andre nasjoner. Øving og trening for norsk personell og enheter skjer både nasjonalt og i andre land, og personell og enheter fra andre land trener og øver i Norge. Forsvaret øver også sammen med sivile samarbeidspartnere i Norge.

Riktig øving og trening er en grunnleggende forutsetning for å vedlikeholde og videreutvikle Forsvarets operative evne, det vil si Forsvarets evne til å løse sine oppgaver og levere de kapasiteter det er forutsatt å skulle bidra med i ulike typer situasjoner. Eksempler på noen av de elementer som det er viktige å øve, er den nasjonale kommandostrukturens evne til å planlegge og å lede fellesoperasjoner (operasjoner der flere forsvarsgrener opererer sammen) og nasjonale styrkers evne til å samhandle på tvers av forsvarsgrenene, med allierte land og med sivile aktører. Manglende øving og trening vil over tid svekke den operative evnen, og dermed Forsvarets evne til å løse sine oppgaver. Det er derfor en klar prioritering å opprettholde tilfredsstillende øvings- og treningskapasitet for Forsvarets avdelinger. Styrker som utfører løpende fredsoperative oppdrag, styrker på høy beredskap for å kunne løse oppdukkende episoder og krisesituasjoner og styrkebidrag til internasjonale operasjoner har høyeste prioritet. Videre skal NATOs utvikling og prioriteringer i nytt strategisk konsept fra 2010 være med å danne grunnlaget for øvings- og treningsaktiviteten. Dette innebærer blant annet økt fokus på kollektivt forsvar, inkludert beredskaps- og forsterkningsplaner, krisehåndtering, økt regionalt fokus og mulighetene for samarbeid mellom NATOs nye kommandostruktur og nasjonale hovedkvarter, spesielt Forsvarets operative hovedkvarter (FOH).

Som en del av alliansesamarbeidet har allierte styrker i mange tiår trent og deltatt i øvelser i Norge, spesielt i Nord-Norge. Et viktig moment er å sikre at allierte kjenner forholdene i Norge dersom det skulle oppstå en situasjon som krever innsetting av allierte styrker. Øving av vertslandsstøtte og mottak av allierte forsterkninger står sentralt. Den allierte deltakelsen i øvelser i Norge har styrket norsk kompetanse når det gjelder å gjennomføre fellesoperasjoner med allierte styrker. Norge har, ved å stille områder til disposisjon for alliert øving og trening, bidratt til at allierte, og etter hvert andre utenlandske styrker, er bedre i stand til å operere under krevende klimatiske og topografiske forhold. Kompetansesenteret for operasjoner under vinterforhold (Centre of Excellence – Cold Weather Operations) i Norge bidrar til utvikling av alliansens samlede kompetanse i forbindelse med konseptutvikling, trening og kurs innenfor vinterdisipliner og kaldværsoperasjoner.

Alliert treningssenter (ATS) er lagt til Nord-Norge, og hovedtyngden av utenlandsk landmilitær trening og øving er samlet i denne landsdelen. Forsvaret vil innenfor de dimensjonerende rammer som ligger til grunn for landbasert alliert trening fortsatt tilby gode treningsfasiliteter til utenlandske avdelinger som ønsker å trene i Norge, med fleksibel og kombinert bruk av dedikerte treningssentra og tilgjengelige bygg og anlegg tilknyttet ulike vertsavdelinger. Som del av Forsvarets bidrag til regjeringens nordområdesatsing vil regjeringen legge til rette for alliert deltakelse i øving og trening i Nord-Norge også i fremtiden. Norge vil i størst mulig grad søke å yte vertslandstøtte ved NATO-øvelser og allierte besøk, og det legges opp til at Forsvaret hvert år påtar seg vertslandstøtte for NATO-øvelser.

Samarbeidet med Russland er viktig, også som en del av regjeringens nordområdesatsing. Forsvaret har i mange år hatt ulike former for bilateralt samarbeid med deler av det russiske forsvaret. I 2010 og 2011 ble øvelse Pomor, som utgjør et viktig skritt i videreutviklingen av det norsk-russiske samarbeidet, avholdt i nord. Pomorøvelsene fokuserer på felles utfordringer og løsninger knyttet til samvirke i maritime sikkerhetsoperasjoner. Flere forsvarsgrener er involvert. Regjeringen legger vekt på å videreføre øvelsessamarbeidet med Russland på jevnlig basis.

De nordiske land driver felles trening på en rekke områder, og dette vil være en viktig del av den nordiske forsvarssamarbeidet også i fremtiden. Eksempelvis trener finske, svenske og norske kampfly sammen jevnlig, på tvers av landegrensene. Finske og svenske styrker deltar også i allierte øvelser i Nord-Norge.

Norske styrker deltar i øving og trening i utlandet også som ledd i opptrening og forberedelse til deltakelse i internasjonale operasjoner i regi av FN, NATO eller EU. Slik aktivitet har høy prioritet og bidrar til evnen til å operere sammen med styrker fra andre nasjoner i større forband generelt. Norsk vilje til å delta i øving og trening i utlandet kan også ha betydning for andre lands vilje til å prioritere deltakelse i øving og trening i Norge.

Innenfor rammen av NATO-samarbeidet foregår det en rekke forsvarsgrenvise øvings- og treningsaktiviteter med ulikt omfang. Mange av aktivitetene er en del av samarbeidsprosjekter som løper over flere år, eksempelvis i tilknytning til våpensystemer som flere av nasjonene opererer. Utover den direkte militære nytteverdien, er de felles erfaringene som gjøres og de nettverk som skapes også en del av limet som binder alliansen sammen. Denne type øvings- og treningssamarbeid vil derfor fortsette å være viktig i årene fremover.

Som følge av et stadig mer sammensatt trusselbilde blir det viktigere med øvelser som involverer sivil sektor. En rekke trusler og utfordringer er av sektorovergripende karakter. Sivil-militære samvirkeøvelser er derfor viktig i et nasjonalt og regionalt perspektiv. Terrorhandlingene 22. juli 2011 har ytterligere aktualisert dette behovet. Dette gjelder både på taktisk nivå, mellom deler av Forsvaret og politiet og andre beredskapsetater, og på overordnet strategisk nivå mellom etater og mellom departementer. Øvelser som involverer sivil sektor vil gis økt prioritet.

5.5 Vern mot masseødeleggelsesmidler

CBRN-midler er et internasjonalt samlebegrep basert på de engelskspråklige begrepene chemical, biological, radiological og nuclear. Dette omfatter både spredning av slike midler med våpen og gjennom mer primitive metoder. Videre omfatter det også utslipp som skjer ved uhell og ulykker. Selv om ikke alle tilfeller av bruk av CBRN-midler kan skape masseødeleggelser, brukes begrepene CBRN-midler og masseødeleggelsesvåpen ofte om de samme formene for trusselstoffer.

Faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen til nye stater har fått stor oppmerksomhet i NATO og i andre internasjonale sammenhenger de senere årene. Det er likevel slik at risikoen for at ikke-statlige aktører skal gjennomføre anslag med CBRN-midler i dag vurderes som vesentlig høyere enn for at statlige aktører skal ta i bruk slike midler. Det er også en økt risiko for at norske styrker i konfliktområder utilsiktet kan bli eksponert for giftige industristoffer og radiologisk materiale.

Forsvaret skal ha et CBRN-vern som med effektiv ressursbruk sikrer mot tap av liv eller skade på helse, miljø og materielle verdier, samt ivaretar evnen til å gjennomføre begrensede militære operasjoner ved CBRN-hendelser. Forsvaret skal samtidig tilstrebe å operere i områder uten CBRN-forurensning. Forsvaret skal også bidra i internasjonalt militært samarbeide for å forhindre spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Forsvarets CBRN-vern skal også ta hensyn til trusler mot norske styrker som deltar i internasjonale operasjoner. Dette gjelder både trusler fra fiendtlige aktører, og fra ødelagt infrastruktur og industri i konfliktområder. Styrkebidrag til internasjonale operasjoner skal ha kapasitet for CBRN-vern tilpasset trusselsituasjonen, samtidig som minimumskrav til NATO-interoperabilitet ivaretas.

Det skal gjennomføres nærmere vurderinger av hvordan Forsvarets kapasitet for CBRN-vern kan styrkes, både for å ivareta egne militære behov og derigjennom også bedre å kunne støtte sivile myndigheter. Forsvaret må ha en evne til å håndtere situasjoner hvor CBRN-midler og eksplosiver er satt i system. Synergier ved et tettere samarbeid mellom spesialistmiljøene innen CBRN-vern og eksplosivrydding må identifiseres. Arbeidet med å forbedre Forsvarets CBRN-vern skal omfatte både materiellinvesteringer, kompetanseheving, regelverksutvikling og organisatoriske forbedringer. Forsvarssektorens forskning innen CBRN-vern vil kunne understøtte Forsvarets behov, og bidra med kunnskap og beslutningsgrunnlag for å sikre at Forsvaret har et funksjonelt og adekvat CBRN-vern.

Det er sivile myndigheter som har ansvaret for å håndtere CBRN-hendelser i fredstid. Forsvaret har et mindre antall spesialister og spesialmateriell. Forsvaret kan bistå med kompetansebygging, kapasiteter for påvisning av C- og R-midler, prøvetaking og mer generelle kapasiteter som vakthold, sikring, logistikk, sanitet m.m. Et styrket CBRN-vern i Forsvaret vil medføre en forbedret evne til å støtte det sivile samfunn.

Et effektivt CBRN-vern vil bidra til å opprettholde Forsvarets operative evne ved CBRN-hendelser og heve terskelen for en motstanders bruk av slike midler. I 2009 trådte det i kraft et nytt overordnet regelverk for forsvarssektorens CBRN-vern. Dette gir sammen med etablerte ordninger med årsrapport og handlingsplan for CBRN-vernet bedre muligheter for tydelig styring og prioritering innen fagområdet.

5.6 Forsvarssektorens virksomhet i det digitale rom

Satsingen på nettverksbasert forsvar innebærer økt bruk av det digitale rom for Forsvarets virksomhet og operasjoner. Dette medfører en sårbarhet som må følges opp av nødvendige sikkerhetstiltak. Evnen til å bevare handlefrihet i det digitale rom har både en defensiv og en offensiv dimensjon som kan være utslagsgivende i militære operasjoner. Det norske cyberforsvaret vil utvikles for å møte disse utfordringene. Både defensive og offensive operasjoner i det digitale rom vil derfor normalt være del av en fellesoperativ tilnærming. Som ved annen bruk av militære maktmidler vil bruk av offensive nettverkskapasiteter være underlagt politisk kontroll og engasjementsregler, tilsvarende det som gjelder for Forsvarets øvrige operasjoner.

Den enkelte virksomhet og sektor er selv ansvarlig for å forebygge og håndtere digitale angrep, med nødvendig støtte fra øvrige myndigheter. I tillegg er samordning mellom virksomheter og sektorer avgjørende for god håndtering av IKT-hendelser. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skal i henhold til sikkerhetsloven koordinere de forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden. NSM har også ansvaret for å varsle om og bidra til å koordinere håndteringen av digitale angrep mot kritisk infrastruktur. Politiet har ansvaret for å forebygge og etterforske kriminelle handlinger i det digitale rom. Forsvaret kan ved behov bistå sivile myndigheter ved hendelser, etter de samme prinsipper og regler som for annen militær bistand til samfunnssikkerhet. Forsvarets rolle kan blant annet være faglig rådgivning og støtte fra enheter med særskilt kompetanse, og det kan omfatte bistand til å gjenopprette kommunikasjonsnettverk. Det kan også være behov for annen støtte som vakthold, sikring og transport samt bistand i håndtering av følgeskader av dataangrep. Forsvarets bistand til sivile myndigheter er kun aktuell dersom det ikke finnes relevante sivile ressurser.

Forsvaret skal være forberedt på å håndtere alle former for angrep som rammer egne digitale systemer. Forsvaret skal også ha en beredskap for å hindre at svikt i eksterne systemer får negative konsekvenser for forsvarssektoren. Forsvaret må ivareta sin evne til å forebygge, avdekke, vurdere, forsvare seg mot og gjenopprette normal funksjonalitet i tilfelle digitale angrep. Gode trusselvurderinger og risikoanalyser er et nødvendig grunnlag for dette arbeidet. Det må stilles krav til eksterne leverandører av IKT-systemer og -tjenester som Forsvaret er avhengig av, for å sikre at disse er robuste og pålitelige. Det må også legges vekt på tidlig varsling av digitale angrep, og rutiner for hurtig iverksettelse av tiltak for å hindre eller minske skadevirkninger av et slikt angrep. Som del av dette må det sikres god og hurtig informasjonsdeling mellom relevante aktører på ulike nivåer.

Ansvaret for sikkerhet og virksomhet i det digitale rom er plassert på flere aktører i forsvarssektoren. Ansvaret er delvis beskrevet og regulert gjennom instrukser og regulativer, men området er i stadig utvikling. Forsvarsdepartementet har derfor under utarbeidelse retningslinjer for forsvarssektorens virksomhet og ambisjonsnivå innenfor det digitale rom. Disse vil også fastsette ansvar, oppgaver og myndighet for departementet og underlagte etater, og danne rammene for den videre planlegging og utvikling av forsvarssektorens kapabiliteter, struktur og organisering på området.

5.7 Prioriteringer av Forsvarets deltakelse i flernasjonalt kapabilitetssamarbeid

For Norge er NATO den viktigste politiske og institusjonelle rammen for flernasjonalt forsvarssamarbeid, i særdeleshet for strategiske kapabiliteter som representerer forutsetninger for at NATO skal kunne utføre sine oppgaver, og krever bred deltakelse fra hele alliansen for å kunne realiseres. NATOs integrerte kommandostruktur, luftkommando og kontrollsystem (ACCS), luftbårne kontroll- og varslingssystem (AWACS) og luftbaserte bakkeovervåkingssystem (AGS) er eksempler på slike kapabiliteter. Det flernasjonale samarbeidet om strategisk lufttransport (SAC) er eksempel på et program som har sitt utspring i NATO og hvor også partnerland deltar.

Under betegnelsen ”Smart Defence” er det tatt en rekke initiativ i NATO for å møte utfordringene knyttet til økonomisk drevne reduksjoner i medlemslandenes styrkestrukturer. Intensivert flernasjonalt samarbeid med større grad av rolledeling, deling av kapabiliteter mellom flere land og sterkere integrering av styrkestrukturene er fremholdt som viktige strategier for å møte disse utfordringene. Videre legges det opp til en strammere og tydeligere prioritering av alliansen egne behov, knytning av nasjonale forsvarsinvesteringer mot alliansens mest kritiske kollektive kapabilitetsbehov, samt bedre koordinering av nasjonale styrkestrukturer.

For utvikling av mindre krevende kapabiliteter på lavere nivå, kan samarbeid i andre, mer avgrensede rammer være like eller vel så hensiktsmessig. Her fremstår europeisk, regionalt samarbeid, eller samarbeid mellom mindre grupper av land med tilsvarende kapabilitetsbehov som gode løsninger. Det nordiske forsvarssamarbeidet NORDEFCO, samarbeidet med våre nærmeste naboland i Nordsjø- og Østersjøområdet i “Northern Group”, samt bilateralt samarbeid med andre allierte og partnere, er viktige, supplerende arenaer for flernasjonalt samarbeid.

NORDEFCO er et godt eksempel på ”Smart Defence”, gjennom sitt fokus på å realisere operative og økonomiske effekter. Ved gjennom samarbeid å opprettholde og videreutvikle militære evner vil landene naturligvis også være bedre i stand til å bidra mer effektivt til NATO og EU.

Regjeringen tillegger det nordiske forsvarssamarbeidet stor betydning og ser på dette som et eksempel til etterfølgelse for flernasjonalt forsvarssamarbeid, også innenfor NATO. Det nordiske samarbeidet har sin styrke ved at landene har sammenfallende forsvarspolitiske mål og utfordringer, er geografisk nærliggende, økonomisk integrerte, har høy grad av språklig og kulturelt sammenfall, og mange likhetstrekk i forsvarsstrukturene. Samarbeidet har utviklet seg over tid, særlig fra midten av 1990-tallet, og forsterket ytterligere de siste årene.

Det nordiske samarbeidet har brakt resultater. En systematisk sammenlikning av landenes struktur- og materiellplaner har resultert i en rekke prosjekter hvor landene har sammenfallende kapabilitets- og materiellbehov. Norge og Sverige har samarbeidet om å utvikle nytt artillerisystem, Archer, mens Norge og Finland skal utvikle et samarbeid om luftvern basert på Finlands kjøp av det norske luftvernsystemet NASAMS. Med utgangspunkt i at landene vil operere det samme systemet, er det muligheter for et effektivt samarbeid som også omfatter utdanning og trening, logistikk og systemoppdateringer.

Videre ønsker regjeringen å utvikle det nordiske samarbeidet innenfor taktisk transportflykapasitet. Sverige, Danmark og Norge opererer i dag C-130 transportfly. Et samarbeid på dette området kan gi betydelige økonomiske og operative gevinster, avhengig av hvor langt landene ønsker å utvikle samarbeidet.

I EU er det tilsvarende et høyt fokus på flernasjonalt forsvarssamarbeid, med den vanskelige økonomiske situasjonen som en viktig drivkraft. EUs konsept ”Pooling and Sharing” tilsvarer NATOs satsing på ”Smart Defence”. På flere viktige områder hvor europeisk samarbeid representerer en naturlig ramme, har European Defence Agency (EDA) tatt en ledende rolle i å utvikle konkret samarbeid. EDA har vært mest fremgangsrik innenfor forskning og teknologiutvikling, markedsutvikling og industrisamarbeid. Det har også vært en positiv utvikling innenfor kapabilitetsutvikling og materiellsamarbeid. Norge deltar i prosjekter, programmer og andre initiativer innenfor alle EDAs hovedarbeidsområder. Innenfor forskning og teknologiutvikling deltar Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og norsk industri i flere enkeltprosjekter og forskningsprogrammer. Deltakelsen har hatt et årlig omfang på nærmere 50 mill. kroner inkludert industriens andel. Når det gjelder samarbeidet innenfor kapabilitetsutvikling, deltar Norge i det felles helikopterinitiativet mellom NATO og EU hvor hensikten er å styrke tilgangen til helikoptre i Afghanistan. Norge deltar i et samarbeid om tredjepartslogistikk i operasjoner, og i utviklingen av et system for oppbygging av et europeisk maritimt situasjonsbilde (MARSUR). Norge deltar videre i European Air Transport Fleet (EATF) initiativet som har til hensikt å styrke og effektivisere den totale lufttransportkapasiteten i Europa. Norge deltar også i EDAs arbeid med sikte på å klarlegge mulighetene for flernasjonalt lufttankingssamarbeid.

Som en del av EDAs arbeid innenfor markedsutvikling og industrisamarbeid, har Norge sluttet seg til EDAs Code of Conduct on Defence Procurement og Code of Conduct on Offset. Dette regimet har til hensikt å øke transparens og konkurranse i det europeiske forsvarsmarkedet og bidra til å harmonisere gjenkjøpspraksisen mellom deltakerlandene. Innføring av EUs direktiv for forsvarsanskaffelser vil bidra ytterligere til lik konkurranse om forsvarskontrakter.

Det er i norsk interesse å delta så nært som mulig i dette samarbeidet med våre europeiske partnere. Medlemslandene i EU er også sterkt oppfordret til å finne sammen i regionale eller mindre grupper basert på felles utfordringer og behov. NATO og EU legger stor vekt på å opptre komplementært og gjensidig forsterkende i sin tilnærming til flernasjonalt samarbeid. Siden det er nasjonene selv som i hovedsak anskaffer og eier organisasjonenes militære kapabiliteter, er de flernasjonale samarbeidsformatene også i stor grad landenes eget ansvar. Organisasjonenes ulike karakter og forskjellige ambisjonsnivå innen global sikkerhet har medført at man har unngått omfattende interessekonflikter, men det er samtidig klart at det fortsatt er et betydelig potensial for forbedring av koordinering og samarbeid mellom EU og NATO både når det gjelder kapabilitetsutvikling og operasjoner.

5.8 Grunnleggende prinsipper for Forsvarets innretning

Basert på de mål, oppgaver og operative behov som er beskrevet i dette kapitlet, og avledet av den sikkerhetspolitiske og samfunnsmessige utvikling i de foregående kapitler, angis her et antall grunnleggende prinsipper for Forsvarets innretning. Disse prinsippene skal være førende for utviklingen av Forsvarets struktur og operative evner.

Et moderne, balansert innsatsforsvar

Norge trenger et moderne, alliansetilpasset innsatsforsvar som kan møte ulike utfordringer hjemme og ute. Et slikt forsvar må holde høy kvalitet og inneha høy kompetanse, fleksibilitet, reaksjonsevne, mobilitet og evne til styrkeoppbygging. Forsvaret skal ha evne til høyintensiv strid, og i tillegg ha evne til tilpasset og relevant respons i hele konfliktspekteret. Forsvarets operative enheter må kombinere stor ildkraft og egenbeskyttelse med effektiv evne til informasjonsinnhenting og evne til å formidle og utnytte informasjon i effektive nettverk. Forsvaret må utvikle og vedlikeholde tilstrekkelige operative planverk og beredskapsplaner til å kunne respondere raskt og effektivt ved behov. En forutsetning for et alliansetilpasset innsatsforsvar er opprettholdelsen av en balansert forsvarsstruktur bestående av både land, sjø- og luftkapasiteter som både kan operere selvstendig og i en alliert ramme.

Alliansetilpasning

Forsvaret må ha evne til å samvirke effektivt med allierte styrker, både for å møte utfordringer i Norges nærområder og for å levere tellende bidrag til internasjonale operasjoner. Forsvaret skal derfor så langt det er mulig være tilpasset NATOs standarder, konsepter, prosedyrer og styrkestruktur på alle nivå. Det er også en målsetting at Norges nasjonale kommando- og kontrollkapasitet i størst mulig grad skal være integrert mot NATOs kommandostruktur, og være dimensjonert for å kunne ivareta disse behovene. Dette er sentralt for å sikre nasjonal innflytelse ved allierte operasjoner i Norge, for å tilrettelegge best mulig for mottak av allierte forsterkninger for øvelser og operasjoner i vårt nærområde, og for at Norge skal kunne bidra til NATOs felles operasjoner i utlandet også med disse kapasitetene.

Evne til flernasjonalt samarbeid

Forsvaret skal fortsette arbeidet for å søke kostnadseffektive løsninger gjennom flernasjonalt forsvarssamarbeid. Det vil vektlegges at slikt flernasjonalt samarbeid gir dokumenterte økonomiske gevinster. Norge skal fortsatt være en pådriver for felles løsninger innenfor NATO-rammen, men også søke muligheter for kostnadseffektiv bygging av prioriterte kapabiliteter gjennom bi- og multilateralt samarbeid. Oppfølging og videreutvikling av det nordiske forsvarssamarbeidet innenfor rammen av NORDEFCO skal fortsatt ha høy prioritet, med fokus på gjensidige forsterkende tiltak for å oppnå mer effektiv kapabilitetsutvikling.

Verneplikt og kompetanse

Forsvaret av Norge er basert på verneplikten. Verneplikten er en kontrakt mellom innbyggerne og staten som innebærer en solidarisk plikt til å stå sammen om å verne vårt samfunn, vårt demokratiske system og våre felles verdier. Verneplikten bidrar til å sikre Forsvarets legitimitet og forankring i samfunnet. Gjennom verneplikten sikres Forsvaret bred rekruttering på tvers av sosiale og kulturelle skillelinjer. Førstegangstjenesten skal videreutvikles tilpasset innsatsforsvarets krav. Samtidig har Forsvaret også behov for personell som står i tjeneste ut over førstegangstjenesten. En del avanserte våpensystemer krever så omfattende opplæring at det er ønskelig at operatørene kan stå til rådighet i lengre tid enn vernepliktige. Mange internasjonale oppdrag krever personell som er grundig trent og forberedt, ikke minst for å ivareta krav til personellsikkerhet. I tillegg til det fundament som verneplikten utgjør, må Forsvaret derfor ha et innslag av vervede mannskaper i en del operative avdelinger. Forsvaret skal videreutvikles som en kompetanseorganisasjon som kan møte fremtidens utfordringer.

Veteraner

Forsvaret skal være i stand til å ivareta personell som deltar i flernasjonale operasjoner og deres nærmeste. Personell med erfaring fra internasjonale operasjoner er en stor ressurs både for Forsvaret og for det norske samfunn som helhet. Samtidig kan slik tjeneste være belastende. Forsvaret skal derfor vektlegge både forebyggende tiltak og i samarbeid med andre sektorer sørge for god hjelp og oppfølging for de som måtte trenge det. Regjeringen vil videreutvikle arbeidet med å styrke anerkjennelse og ivaretakelse av veteraner i tråd med regjeringens handlingsplan ”I tjeneste for Norge”.

Tilpasningsevne

Norge trenger et forsvar som er fleksibelt, robust og i stand til å håndtere ulike utfordringer. Forsvarets struktur vil primært være innrettet for å løse de dimensjonerende oppgavene, og de aktuelle utfordringer som kan utledes fra disse. Det er imidlertid like viktig at Forsvaret utvikler evnen til å respondere på situasjoner som ikke, eller bare delvis, sammenfaller med forutsette scenarier. Forsvaret må kunne utnytte tilgjengelige kapasiteter for å løse et bredt spekter av oppdrag.

Kontinuerlig fornying

Forsvaret må være i kontinuerlig utvikling og tilpasning. Forsvaret må hele tiden observere aktuelle internasjonale utviklingstrekk på det militære området både blant allierte, partnere og potensielle motstandere, teknologisk, konseptuelt og doktrinemessig. Forutseenhet i forsvarssammenheng innebærer også evne til langsiktig planlegging. Særlig er det viktig at større og kostnadskrevende investeringer er fremtidsrettede, og at planleggingen av anskaffelse, innfasing og bemanning starter tidlig nok til å sikre at relevante evner videreføres når eldre materiell når slutten av sin levetid.

Samarbeid med sivile myndigheter

Forsvarets samarbeid med sivile aktører skal videreutvikles for å sikre effektivitet med grunnlag i god planlegging og funksjonelle prosedyrer. Det skal legges til rette for et godt koordinert og gjensidig samarbeid i hele krisespekteret innen rammen av totalforsvaret. Der det er relevant skal bistand til det sivile samfunn tas i betraktning ved innretningen av Forsvarets kapasiteter.

Bærekraft

Forsvaret skal utvikles med et langsiktig perspektiv som sikrer at økonomiske ressurser, oppgaver og ambisjonsnivå er i samsvar med hverandre. De kapasiteter som det investeres i, skal kunne driftes over tid på et fastlagt virksomhetsnivå. Det stiller store krav til kvaliteten på forarbeidet forut for nyanskaffelser, og evne til kostnadseffektiv og rasjonell drift. Ressursene må i størst mulig grad kanaliseres slik at de understøtter operative leveranser. Det er imidlertid også viktig at operativ virksomhet, eksempelvis bidrag til internasjonale operasjoner, ikke over tid ligger på et høyere nivå enn det styrkeproduksjonsapparatet er i stand til å understøtte.

5.8.1 Balanserende hensyn

På enkelte områder vil Forsvaret måtte balansere mellom hensyn som trekker i ulike retninger.

Reaksjonsevne står sentralt for et moderne innsatsforsvar. Evne til å respondere umiddelbart med relevante kapasiteter står særlig sentralt ved kriser som kan tenkes å oppstå i eget hjemmeområde, men også internasjonale operasjoner kan kreve evne til hurtig innsats. Reaksjonsevne fordrer kapasiteter med tilgjengelighet, deployerbarhet og mobilitet. Omstillingen til et innsatsforsvar fra inngangen til 2000-tallet var nettopp basert på erkjennelsen av at det gamle invasjonsforsvaret var for tungrodd og ikke ville være i stand til å reagere hurtig nok i kriser verken hjemme eller ute. Samtidig har også det moderne innsatsforsvaret behov for evne til styrkeoppbygging og en viss utholdenhet. Ikke minst har mange internasjonale operasjoner vist seg å ha behov for styrker som kan stå over tid. Evne til utholdenhet sikres ikke bare gjennom å ha tilgjengelige styrker, men i like stor grad gjennom effektiv logistikk og et velfungerende understøttelseskonsept.

Kvalitet er likeledes sentralt for det moderne innsatsforsvaret. Erfaring viser at moderne kapasiteter kan bekjempe enheter som er volummessig større, men kvalitetsmessig svakere. Norges komparative fortrinn, hjemme så vel som ute, ligger i kompetanse og teknologi, snarere enn i evne til å stille med tallmessig store enheter. Norge må derfor prioritere kvalitet – enheter der effektivitet, mobilitet og ildkraft er høy målt opp mot antall personell. Samtidig er et visst volum en forutsetning for å sikre nødvendig robusthet og fleksibilitet. Volum er også tett knyttet til utholdenhet.

Ved å redusere kapasitetsbredden, kan en forsvarsstruktur oppnå større dybde og kvalitet innenfor et begrenset utvalg kapasiteter. En slik nisjestrategi medfører samtidig en økt avhengighet av allierte, som ved behov må bidra med nøkkelkapasiteter som ikke finnes i egen struktur. Forsvaret i Norge har en rekke oppgaver som i utgangspunktet legges opp til å løses med nasjonale kapasiteter. I tillegg kreves en viss bredde av kapasiteter hvis Forsvarets krigsforebyggende funksjon skal fremstå som troverdig. Følgelig er en vesentlig reduksjon av kapasitetsbredden ikke en aktuell strategi for Norge.

Norske styrker skal løse oppgaver både hjemme og ute. Forsvaret av Norge vil alltid være Forsvarets viktigste oppgave. Samtidig er det i Norges interesse å bidra til internasjonal fred og stabilitet gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner. Slike bidrag demonstrerer Norges evne og vilje til å ivareta sine forpliktelser, viser internasjonal solidaritet og bidrar til byrdefordeling. Bidrag til internasjonale operasjoner har også praktiske gevinster som er av stor relevans for norsk sikkerhet. Gjennom internasjonale operasjoner tilføres Forsvaret verdifull kompetanse og erfaring. Blant annet har Forsvaret gjennom internasjonale operasjoner fått økt erfaring i å samvirke med andre i krevende integrerte operasjoner. Operasjonene gir også en mulighet til å demonstrere ferdigheter og stridsevne. Alt dette styrker Forsvarets troverdighet, også i en hjemlig kontekst.

Forsvarets kapasiteter bør derfor i sterkest mulig grad utvikles slik at de kan anvendes både nasjonalt og i internasjonale operasjoner. Selv om enheter til internasjonale operasjoner skreddersys for formålet, bør det så langt det er mulig unngås å investere omfattende i misjonsspesifikke kapasiteter som ikke kan påregnes å ha relevans ut over den aktuelle operasjonen. Hensynet til styrkebeskyttelse kan likevel gjøre det nødvendig å avvike fra en slik hovedregel.

Bidrag til internasjonale operasjoner innebærer ikke bare økt kompetanse, men legger også belastninger på Forsvaret, i første rekke på de avdelinger som deltar. Disse belastningene øker dersom oppdragene vedvarer over tid, dersom omfanget i lengre perioder overstiger ambisjonsnivået i gjeldende planer, eller dersom enkelte miljøer kontinuerlig pålegges mer omfattende bidrag enn de er dimensjonert for. Det er derfor viktig at internasjonale operasjoner benyttes bevisst slik at de bidrar til å bygge opp, snarere enn å uthule den operative evnen. For å unngå skjev fordeling av både belastninger og kompetansegevinster, vil det søkes å spre bidragene til internasjonale operasjoner mellom forsvarsgrener og enheter der dette er mulig. Gjensidig forsterkende kompetansebygging og synergi må prege forholdet mellom hjemme- og uteoppgaver.

Samtidighetsproblematikk dreier seg om evne til å håndtere flere utfordringer som sammenfaller i tid. Selv om Forsvaret er engasjert i internasjonale operasjoner, må det ha evne til å håndtere nasjonale oppgaver – både løpende rutinemessige fredstidsoppgaver og raskt oppdukkende kriser. Forsvaret må derfor utvikles med en hensiktsmessig balanse mellom reaksjonsevne, utholdenhet og volum, slik at Norge kan stille tellende bidrag til internasjonale operasjoner og samtidig bevare en tilfredsstillende evne til effektiv nasjonal krisehåndtering i egne nærområder. Omfanget av de kapasiteter som til enhver tid må opprettholdes i Norge innen områder som kommando og kontroll, overvåking og etterretning, myndighetsutøvelse, suverenitetshevdelse, krisehåndtering og samfunnssikkerhet, må baseres på en løpende helhetsvurdering av den sikkerhetspolitiske situasjon i nærområdene og behovet for bidrag til pågående internasjonale operasjoner. Ved langvarige alvorlige nasjonale krisesituasjoner kan det være aktuelt å trekke egne styrker tilbake fra internasjonale operasjoner, men evnen til å håndtere utfordringer som krever hurtig reaksjonsevne kan ikke baseres på dette.

5.9 Oppsummering

Dette kapitlet har beskrevet de rammer, føringer og prioriteringer som skal være førende for utviklingen av Forsvarets struktur. Regjeringens forsvarspolitiske mål er presentert, og disse er konkretisert i ni oppgaver for Forsvaret, hver med en nærmere beskrivelse. Til sist er det skissert et sett grunnleggende prinsipper for utviklingen av Forsvaret. I neste del er det utviklingen av forsvarssektorens struktur, kapasiteter og kompetanse som er tema.