Del 3
Gjennomføring og fremtidig utvikling

10 Gjennomføring og oppfølging av langtidsplanen

10.1 Målrettet gjennomføring

Norges forsvar er i en unik situasjon sammenliknet med forsvarsorganisasjonene i mange andre europeiske land.

En langsiktig og tilstrekkelig stram styring, kombinert med en god forvaltning av petroleumsinntektene, gir Norge en handlefrihet som er få av våre europeiske partnere forunt. Orden i økonomien er en forutsetning for å videreutvikle et sterkt og moderne forsvar.

I tillegg har regjeringen gjennom flere år jobbet målrettet for å oppnå en bærekraftig balanse mellom ressurser, oppgaver, ambisjonsnivå og operativ evne. Vi har i dag et forsvar i god balanse, med evne til å ivareta dagens oppgaver og samtidig investere i moderne og fremtidsrettede kapasiteter.

Inneværende langtidsplan hadde som sentral målsetting å legge til rette for en slik bærekraftig utvikling av forsvarssektoren, ved å videreføre og videreutvikle resultatene som er oppnådd siden 2001. Ved utgangen av 2012 vil omstillingen av Forsvaret til et moderne, fleksibelt og robust forsvar med en struktur tilpasset vår tids sikkerhetspolitiske utfordringer i stor grad være gjennomført. Dette har gitt et godt grunnlag for en balansert og bærekraftig utvikling. Vellykket gjennomføring av de seneste langtidsplanene, og særlig langtidsplanen 2009–2012, har således gitt et godt utgangspunkt for den videre utviklingen av forsvarssektoren.

Regjeringen legger vekt på at den videre utviklingen av forsvarssektoren skal foregå på en helhetlig måte basert på et langsiktig perspektiv hvor den bærekraftige balansen ivaretas. I takt med aktuelle sikkerhetspolitiske utfordringer, og for å kunne møte en verden i endring, må forsvarssektoren kontinuerlig fornyes og forbedres. Dette er vesentlig for at forsvarssektoren fortsatt skal være et relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel for Norge.

Med det sikkerhetspolitiske grunnlaget, de samfunnsmessige og teknologiske utviklingstrekkene samt de forsvarspolitiske målene som det er redegjort for i tidligere kapitler, og gjennom helheten av tiltakene som følger av denne proposisjonen, etableres et solid grunnlag for en fortsatt målrettet og langsiktig videreutvikling av forsvarssektoren. Dette er et mål som setter høye krav til iverksetting og gjennomføring. Regjeringen legger vekt på at videreutviklingen av forsvarssektoren er fundamentert på langsiktig bærekraft. Dette inkluderer anskaffelse, innfasing og drift av nye materiellsystemer, herunder nye kampfly. Rettidig implementering av alle strukturtiltak og kontinuerlig innsats for å sikre en mest mulig effektiv anvendelse av sektorens samlede ressurser innenfor angitte økonomiske rammer, er avgjørende i denne sammenheng.

Forsvarssektoren forvalter betydelige ressurser på vegne av samfunnet. Regjeringen stiller strenge krav til at disse ressursene forvaltes effektivt og i tråd med politiske vedtak. For å ivareta tillit i befolkningen og oppnå de fastsatte målene, er det avgjørende at forsvarssektoren har effektiv økonomistyring, forsvarlig forvaltning og god kompetansestyring. Dette stiller høye krav til økonomi-, virksomhet- og kompetansestyringen. Samtidig er det avgjørende at organisasjonen består av personell med gode holdninger som er forankret i klare etiske retningslinjer, og ledere som er gode rollemodeller og støtter opp om holdningsarbeidet i sektoren.

Dette kapitlet oppsummerer hovedlinjene i den nye langtidsplanen og operasjonaliserer forsvarspolitikken mer konkret med hensyn til styringsmessige konsekvenser. Videre beskrives mål og tiltak med tilhørende økonomiske rammer. Regjeringen vil bygge videre på de styringsmessige erfaringene fra gjennomføringen av tidligere langtidsplaner, og vektlegger en tilsvarende målrettet iverksetting av den nye langtidsplanen.

10.2 Fundamentet for videre utvikling av forsvarssektoren

Regjeringen vil legge til rette for en fortsatt bærekraftig utvikling som sikrer at sektoren kan løse sine oppgaver hjemme og ute, på kort og lang sikt. Kortsiktige og langsiktige hensyn må derfor balanseres på en ansvarlig og effektiv måte. Følgende hovedhensyn skal derfor ligge til grunn for den videre utformingen og moderniseringen av forsvarsstrukturen:

• Forsvaret skal være relevant for de oppgaver som til enhver tid skal løses, både alene og i samarbeid med allierte og partnere.

• Alle deler av forsvarssektoren skal ha evne til god styring og kontinuerlig innsats for å utnytte nye løsninger som sikrer en mest mulig kostnadseffektiv bruk av sektorens ressurser.

• Det skal fortsatt være tette bånd mellom forsvarssektoren og det sivile samfunnet, basert på tillit til at sektorens ressurser blir forvaltet til det beste for fellesskapet.

Regjeringen legger til grunn at disse hensynene, og en god dialog med arbeidstakerorganisasjonene og øvrige samarbeidspartnere, skal danne basis for gjennomføringen av denne langtidsproposisjonen og for Forsvarets videre utvikling. Arbeidstakerorganisasjonene er sektorens viktigste samarbeidspartnere. En god dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner er en forutsetning for å finne løsninger som utvikler Forsvaret over tid. Samarbeid med organisasjonene er nødvendig for eierforholdet hos arbeidstakerne når endringer gjennomføres og organisasjonen videreutvikles. Regjeringen vil videreføre den gode dialogen med organisasjonene, også utover de områdene som er avtalefestet gjennom Hovedavtalene.

Forsvarets viktigste rasjonale er å forsvare Norges sikkerhet, interesser og verdier mot eksterne trusler og angrep. Som vist i figur 10.1 nedenfor, tar den videre utviklingen av forsvarssektoren utgangspunkt i de sikkerhetspolitiske hovedmålsettinger og grunnleggende norske sikkerhetspolitiske interesser. Disse gir føringer for de forsvarspolitiske målene. Forsvarets oppgaver og tilhørende ambisjonsnivå er, sammen med de grunnleggende prinsippene for Forsvarets innretning, en operasjonalisering av de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene. Samlet sett utgjør dette overordnede mål som legger rammer for utforming av strategiske styringsmål tilknyttet Forsvarets kapasiteter, struktur, virksomhet og kompetanse. I departementets oppfølging av langtidsplanen blir de strategiske målene konkretisert i helhetlige målbilder, med gitte milepæler for 2016, 2020 og 2024. Denne periodiseringen av målene gir, sammen med de årlige mål- og resultatkravene, et styringsmessig grunnlag for departementets oppfølging av fremdriften i denne langtidsplanen.

Regjeringen har fulgt opp bevilgningsøkningen i forsvarsbudsjettet som den inneværende langtidsplanen forutsatte. Samtidig har forsvarssektoren gjennomført betydelig interneffektivisering og organisasjonsendringer. For å sikre en fortsatt bærekraftig utvikling av sektoren, er det avgjørende med et bevilgningsnivå som muliggjør prioritert operativ aktivitet samt nødvendige anskaffelser av materiell og EBA. Samtidig er det viktig at virksomhetens egen evne til styring og gjennomføring av forbedringstiltak fortsatt bidrar til en bærekraftig og balansert utvikling og gjør det mulig å håndtere kostnader knyttet til fornyelse av materiell, EBA og infrastruktur.

10.3 Hovedtrekk og prioriteringer i gjennomføringen

10.3.1 Overordnede sammenhenger og hensyn

Denne langtidsplanen beskriver en helhet der en rekke satsinger, endringstiltak og prioriteringer i sum skal bidra til at målsettingene for perioden realiseres, både hva gjelder fornying og forbedring av organisasjon og operativ struktur, samt økonomiske og administrative forhold. Samtidig skal forsvarssektoren løse oppdrag og ivareta oppgavene med den struktur og de kapasiteter som til enhver tid er tilgjengelig. Dette må balanseres kontinuerlig.

Hovedtrekkene i langtidsplanen er å videreutvikle kompetanse, og innenfor utvalgte områder, styrke den operative strukturen. Gjennom innfasing av nye materiellsystemer, ytterligere satsing på personell i operative elementer og bedre utnyttelse av den operative strukturen, skal Forsvaret fortsatt styrke den operative evnen og sikre en mer effektiv drift. Disse satsingene vil først og fremst muliggjøres gjennom å styrke bevilgningsnivået innenfor investeringsområdet, omdisponere ressurser på driftsbudsjettet, foreta endringer i basestrukturen, en stram og målrettet styring samt videreført effektivisering. Dette skal bidra til at Forsvaret samlet sett skal kunne øke den operative evnen. I årene fremover vil naturligvis investeringer i et nytt kampflyvåpen beslaglegge en betydelig andel av de samlede investeringsmidler. God styring og streng prioritering blir derfor særlig viktig.

Det er avgjørende å se på helheten i den samlede planen og sammenhengen mellom ulike mål og tiltak samt periodiseringen av disse. Innenfor driftsbudsjettet er det viktig at forsvarssektorens egen evne til styring og gjennomføring av tiltak sikrer en mest mulig effektiv bruk av sektorens ressurser. Gjennom planlagte strukturtiltak skal det frigjøres betydelige ressurser i årene som kommer. Dette skal blant annet bidra til å finansiere driften av de kommende store materiellinvesteringene, særlig innenfor Luftforsvaret.

Finansieringen av det planlagte driftsutgiftnivået i perioden vil blant annet gjennomføres ved hjelp av struktur-, organisasjons- og effektiviseringstiltakene. Kontinuerlig og målrettet fornying og forbedring er avgjørende for å opprettholde ambisjonen om et balansert forsvar og opprettholde fundamentet for en effektiv og bærekraftig utvikling. På flere områder vil full økonomisk effekt av strukturtiltak først realiseres om noen år. Styringsmessig vil det derfor bli særlig viktig å vektlegge aktsomhet og kontroll i gjennomføringen de første årene av perioden. Ressurser som frigjøres vil omfordeles til de områdene hvor det oppnås best samlet effekt.

10.3.2 Nærmere om strukturutvikling, avhengigheter på viktige områder og implementering

Regjeringen vil legge til rette for å øke den operative evnen og tilgjengeligheten av Hærens avdelinger gjennom en strukturell endring av Hærens organisasjon. Den strukturelle og personellmessige styrkingen planlegges implementert i hovedsak fra 2015, når den fulle effekten av det reduserte Afghanistan-engasjementet vil melde seg. Som ledd i finansieringen av dette skal Hærens støttestruktur gjennomgås og effektiviseres.

Regjeringen vil legge til rette for at Heimevernets rolle som territorielt ansvarlig, og evne til å yte bistand ved nasjonal krisehåndtering, videreutvikles gjennom bedre samvirke og interaksjon med øvrige instanser med samfunnssikkerhetsansvar. En bedret virksomhetsstyring skal samtidig sørge for at personellet i Heimevernet får mer tid og ressurser til trening og øving, for ytterligere å styrke den operative evnen.

Gjennom gjeldende langtidsplan er det utviklet et sjøforsvar som er fremtidsrettet og moderne. I årene som kommer skal Sjøforsvaret sørge for at de nye fartøysklassene settes i operativ drift i henhold til gjeldende forutsetninger. Dette vil kreve økt vekt på kostnadseffektivitet også i Sjøforsvaret. For Sjøforsvarets operativitet og kostnadsutvikling er innfasingstakt og tilgjengeliggjøring av nye fartøyer og våpensystemer viktig. Spørsmålet om eierskap versus leie av kystvaktfartøy vil fortsatt vurderes.

For regjeringen er det sentralt å sørge for at infrastrukturen, organisasjonen og personellet i Luftforsvaret gjøres klar til å motta og drifte nye kampfly. Regjeringen vil legge til rette for å øke den operative evnen og tilgjengeligheten av Luftforsvarets avdelinger gjennom en endring av Luftforsvarets basestruktur. Luftforsvaret skal de nærmeste årene håndtere innfasing og drift av nye maritime helikoptre og drift av taktiske transportfly. De anbefalte tiltakene innenfor operativ struktur og baser vil gi begrensede kostnadsreduksjoner på kort sikt, men vil bidra til å finansiere hovedtyngden av kostnadsøkninger knyttet til drift av nye kampfly i årene etter 2016. For de kortsiktige driftsutfordringene er det derfor behov for ytterligere tiltak for å finansiere ambisjonsnivået. Innenfor Luftforsvarets eget virksomhetsområde skal det gjennomføres en kritisk vurdering av totalomfanget av infrastruktur på den enkelte base, størrelsen på ledelsesstrukturene samt innretning og kostnadsnivå for utdanningssystemet, for å frigjøre nødvendige ressurser for de prioriterte satsingsområdene.

Virksomhetsområdet under Cyberforsvaret er inne i en periode med betydelig modernisering der gamle systemer skal fases ut. For å redusere driftskostnader skal investeringer i, og innføring av, nye drifts- og forvaltningsløsninger prioriteres. De økonomiske driftsutfordringene er hovedsakelig knyttet til Forsvarets evne til å fornye og forbedre, samt avvikle gamle systemer i takt med at nye systemer fases inn. Arbeidet med å identifisere infrastruktur for avhending og avdekke effektiviseringspotensial vil derfor være høyt prioritert i de nærmeste årene.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) har en sentral rolle i Forsvarets effektiviseringsarbeid. Det er vesentlig at FLO bidrar ved forbedringer innenfor materiellinvesterings- og anskaffelsesprosessene, eierskapsforvaltningen og vedlikeholds- og forsyningstjenestene. Det er spesielt viktig å sikre at det felles integrerte forvaltningssystemet, som er under innføring, blir et effektivt verktøy for å forvalte materiell og understøtte driften av Forsvarets virksomhet. For FLO vil det videre være avgjørende å øke evnen til å gjennomføre investeringsvirksomheten. FLO skal også bidra til å sikre en fremtidsrettet balanse mellom hva Forsvaret gjør selv og hva andre aktører bidrar med tilknyttet den samlede vedlikeholdskapasiteten.

Forsvarets sanitet skal prioritere utvikling av operative sanitetsstyrker, særlig lett feltsykehus Role 2. For å utvikle tilgjengelighet og utholdenhet er det behov for ytterligere fornying og forbedring av sanitetstjenestene i Forsvaret. Arbeidet med å finne gode samarbeidsløsninger med nasjonale og utenlandske partnere for å kunne redusere det samlede ressursbehovet, skal intensiveres.

10.3.3 Investeringer i materiell og utrustning

De betydelige resultatene som forsvarssektoren har oppnådd gjennom de siste 10 årene kan tilskrives en rekke forhold. Noen nøkkelfaktorer er relativt forutsigbare bevilgninger, en langsiktig planhorisont og en betydelig innsats for å kontrollere driftsutgiftene. Til sammen har disse bidratt til å opprettholde en nødvendig investeringsandel og fornyingstakt i forsvarssektoren. I motsetning til forsvarssektorene i en rekke andre land, kan den norske forsvarssektoren derfor fokusere på utvikling og forvaltning av forsvarsstrukturen fremfor restrukturering og økonomisk drevne kutt. Det er viktig at Forsvaret også i årene som kommer – med en rekke meget kostnadskrevende investeringer – fortsatt klarer å opprettholde moderniseringstakten på hele strukturen. Dette oppnås gjennom fortsatt forutsigbare bevilgninger, en langsiktig og nøktern forvaltning, stram styring av driftsutviklingen og en sterk prioritering av investeringsvirksomheten. Dette er nødvendig både for å sikre den operative evnen over tid og for å unngå forvitring ved at den daglige drift fortrenger langsiktig bærekraft.

I Norge er kapital og teknologi relativt billig i forhold til arbeidskraft. Det er små lønnsforskjeller og arbeidskraft med høy kompetanse er relativt billig, mens ufaglært arbeidskraft er relativt dyrt. Dette, sammen med høyteknologi, gir Norge et fortrinn. Forsvarsindustrien i Norge er teknologisk meget kompetent, og forsvarssektoren samarbeider tett med denne industrien. Dette gjør at Norge har et fortrinn når det gjelder å anskaffe og bruke høyteknologisk materiell i Forsvaret. Det er viktig å opprettholde materiellinvesteringsnivået i forsvarsbudsjettet også for å kunne videreutvikle og opprettholde dette fortrinnet.

Materiellinvesteringsnivået vil bli styrket noe i løpet av de neste årene, for å komme opp på det nivået som ble forutsatt i forbindelse med Stortingets behandling av Innst. S. nr. 318 (2007–2008) til St.prp. nr. 48 (2007–2008).

De nærmeste årene vil preges av at kampflyanskaffelsen starter opp, og gradvis vil utbetalingene til kampfly øke betydelig. Dette vil kreve at en betydelig del av kampflyanskaffelsen finansieres gjennom en midlertidig økning av forsvarsrammen, men det vil også kreves en betydelig prioritering og tilpasning innenfor Forsvarets øvrige prosjektportefølje. De viktigste øvrige investeringene vil blant annet være tilknyttet Sjøforsvarets store fartøysprosjekter, innføringen av nytt materiell i Hæren, maritime helikoptre og ferdigstillelsen av LOS-programmet i Forsvaret.

For å sikre at investeringsforutsetningene realiseres, er det særlig to hensyn som må ivaretas. Det første vil være å sikre at alle investeringer som planlegges og gjennomføres, baseres på en nøktern «godt nok» tilnærming der det er de grunnleggende og primære kravene til materiellsystemene som legges til grunn. Også alternative måter å fremskaffe materiell på – eksempelvis ved å gå sammen med andre land, særlig om kjøp av hyllevareprodukter og/eller materiell som produseres i stor skala – vil måtte få økt oppmerksomhet innenfor en slik tilnærming. Dernest vil det gjennomgående gis prioritet til prosjekter der formålet er å få på plass grunnkapasiteter knyttet til den vedtatte strukturen. Prosjekter der hovedformålet er kapasitetsøkning og forbedring i forhold til en allerede etablert kapasitet, vil måtte prioriteres lavere.

Kostnadsutviklingen og stramme økonomiske rammer gjør det nødvendig å vurdere andre typer virkemidler for å anskaffe dyrt materiell som supplement til tradisjonelt kjøp. Som ledd i dette vil Forsvaret blant annet vurdere å anskaffe brukt materiell i større grad, samt materiell som er blitt tilgjengelig på grunn av kansellerte bestillinger i nærstående land. Alternative strategier for fremskaffelse vil bli systematisk vurdert i forbindelse med de tidlige fasene i utarbeidelsen av beslutningsgrunnlag for prosjektene.

10.3.4 Investeringer i eiendom, bygg og anlegg

Tiltakene som er skissert i dette dokumentet knyttet til endringer i dagens basestruktur vil medføre et behov for EBA-investeringer. Konsentrasjon til færre baser, fornyelse og innfasing av nytt materiell, og et fortsatt betydelig behov for fornyelse av eksisterende EBA-masse i forsvarssektoren, gjør at sektoren de neste årene vil måtte gjøre vesentlige oppgraderinger på eksisterende bygningsmasse, samtidig som det investeres i nye bygg og anlegg. Forsvarssektoren forvalter store verdier og må legge vekt på å opprettholde en god tilstandsgrad på sektorens bygningsmasse.

I de kommende årene er det særlig behov for infrastruktur knyttet til innfasing av nytt materiell i Luftforsvaret og endringer i Luftforsvarets basestruktur. Innfasingen av NH 90 pågår, og i takt med at Luftforsvaret får nye helikoptre, vil helikopterbasen på Bardufoss videreutvikles for å legge bedre til rette for driften av NH 90. I tillegg vil det på Haakonsvern tilrettelegges for å kunne motta et mindre detasjement av NH 90, for understøttelse av fregattvåpenet. Den største investeringen i EBA i kommende år vil være knyttet til kjøp av nye kampfly og etableringen av én kampflybase. Dette skal sikre at kampflyvåpenet blir en effektiv ressurs i samspill med en rekke av Luftforsvarets andre operative elementer og støttefunksjoner. Det har lenge vært et behov for å omorganisere Luftforsvarets virksomhet for å sikre bærekraftig utvikling. Kostnadene for å etablere baseløsning for kampflyene må i hovedsak dekkes gjennom en midlertidig økning i forsvarsrammen.

I tillegg til å understøtte basestrukturtiltak og generell fornyelse av bygningsmassen, vil investeringer knyttet til arbeidsmiljø og HMS-krav, samt investeringer som øker den operative evnen bli prioritert. For å gjennomføre omstillingen så raskt som mulig, vil det kunne bli behov for midlertidige løsninger i omstillingsperioden. Slike midlertidige løsninger vil bli sett i sammenheng med Forsvarets fremtidige behov for flyttbare eller mobile løsninger, slik at investeringene også har langsiktig verdi. EBA-investeringer skal ta utgangspunkt i og fastholde nøkterne behovsvurderinger og ambisjoner, blant annet for å unngå overproduksjon og overkapasitet av EBA. EBA-investeringer skal gjennomføres basert på realistiske satser og nøkterne brukerkrav.

10.4 Målområder for virksomheten i forsvarssektoren 2013-2016

Mål- og resultatstyring er det bærende prinsipp for virksomhetsstyring i staten. I forsvarssektoren følges dette opp ved å etablere klare sammenhenger mellom målsettingene i de til enhver tid gjeldende langtidsplaner og den løpende oppfølgingen av virksomheten. Det overordnede målet til regjeringen er å sikre et relevant forsvar med en nasjonal krigsforebyggende terskel, forberedt på å håndtere et bredt spekter av trusler og forventninger både hjemme og ute.

Forsvaret skal ha militære kapasiteter med nødvendig reaksjonsevne, innsatsevne, tilgjengelighet og utholdenhet, som kan bistå det sivile samfunnet i krisesituasjoner på en smidig og effektiv måte og delta i flernasjonale operasjoner med kompetente og etterspurte kapasiteter, solid forankret i folkeretten. Forsvaret skal samtidig rette mer oppmerksomhet mot å kunne håndtere en sikkerhetspolitisk krise i våre nærområder. Regjeringens overordnede mål i denne langtidsplanen er derfor å videreutvikle innsatsforsvaret. I gjennomføringen av denne langtidsplanen vil regjeringen derfor særlig prioritere å:

• Styrke Forsvarets evne til å utgjøre en krigsforebyggende terskel gjennom å videreutvikle Forsvarets samlede kapabiliteter og betrakte militære evner i et helhetlig perspektiv, både nasjonalt og i en alliert kontekst.

• Bidra i flernasjonale operasjoner for å sikre internasjonal fred og stabilitet, fremme en FN-ledet verdensorden og bidra til NATOs samlede stabiliserende og krigsforebyggende evne og slagkraft.

• Videreutvikle forsvarssektorens evne til å bistå det sivile samfunnet i krisesituasjoner på en smidig og effektiv måte, ved å legge til rette for regelmessig øving med andre sektorer og etater, herunder tydeliggjøre rolle og ansvar.

• Styrke arbeidet med forebyggende sikkerhet og IKT-sikkerhet på tvers av samfunnssektorene.

• Adressere forsvarssektorens kompetanseutfordringer gjennom en kompetansereform som skal videreutvikle sektorens evne til å tiltrekke, rekruttere, utvikle og anvende rett personell med rett kompetanse, og samtidig ivareta medarbeiderne.

I denne perioden vil regjeringen:

• Videreføre nordområdesatsingen. Nordområdene er et strategisk satsingsområde og regjeringen forventer økt tilstedeværelse og aktivitet i årene som kommer sammenlignet med perioden 2009–2012. Regjeringen vil samtidig prioritere å legge til rette for økt alliert deltakelse i øving og trening i Nord-Norge.

• Styrke forsvarssektorens samlede evne til sikkerhet og operasjoner i det digitale rom og videreutvikle NSM som det sentrale direktorat for beskyttelse av informasjon og infrastruktur av betydning for samfunnskritiske og andre viktige samfunnsfunksjoner. Forsvaret skal styrke sin evne til å forebygge, avdekke, vurdere, forsvare seg mot og gjenopprette normal funksjonalitet i tilfelle digitale angrep mot egne informasjonssystemer. Forsvarssektoren skal kunne ivareta både defensive og offensive cyberoperasjoner som del av en fellesoperativ tilnærming.

• Implementere en balansert og moderne forsvarsstruktur i tråd med langtidsplanens strukturmål for 2016 og årene deretter. Særlig prioriteres reform av Luftforsvaret ved anskaffelsen av kampfly med tilhørende strukturtilpasninger i Luftforsvaret, en videre tilpasning av Hæren mot en innsatshær på høyere beredskap, innfasing av en moderne flåte i Sjøforsvaret, og tilpasninger i Heimevernet som styrker den operative evnen gjennom mer tid og ressurser til trening og øving. Økte ressurser til disse satsingene planlegges tilført gradvis i løpet av perioden.

• Videreutvikle flernasjonalt samarbeid med basis i NATOs standarder og målsettinger, for å sikre best mulig samvirke og interoperabilitet med både allierte og partnerlands styrker.

• Legge til rette for en styrket operativ evne gjennom økt kampkraft og operativ aktivitet. Innfasingen av sentrale strukturelementer vil gi en gradvis økt operativ evne sett i forhold til 2012.

• Styrke forsvarssektorens evne til styrkegenerering, ved å fokusere på beredskap og planverk for sikkerhetspolitisk krise og krig. Ordningene og planverket skal være på plass, herunder avklaringer med hensyn til nødvendig støtte fra det sivile samfunn samt beredskapsbeholdninger for prioriterte avdelinger.

• Videreutvikle totalforsvaret og gjensidig sivilt-militært samarbeid. Arbeidet med å gjennomgå og oppdatere sivil-militære samarbeidsordninger og mekanismer innenfor rammen av totalforsvaret forventes sluttført i 2013. Som følge av et stadig mer sammensatt trusselbilde skal øvelser som også involverer sivil sektor bli vektlagt i årene framover.

Økonomisk-administrative mål:

• Regjeringen vil prioritere å opprettholde en langsiktig balanse mellom Forsvarets ressurser, struktur og oppgaver. Foruten midlertidige bevilgningsøkninger for kampflyinvesteringer skal den totale utgiftsrammen for det ordinære forsvarsbudsjettet videreføres på 2012-nivå. I tillegg til effekten av de struktur- og organisasjonstiltak som er anbefalt i denne langtidsplanen, skal styrkninger av prioriterte driftsområder i Forsvaret finansieres gjennom effektiviseringstiltak som frigjør minimum 160 mill. kroner årlig og en reduksjon av planlagte utgifter til operasjoner i utlandet fra et nivå på 1.234 mill. kroner i 2012 til 600 mill. kroner innen 2016. Frigjorte ressurser skal understøtte innfasing av ny struktur, økt kampkraft og operativ evne. For øvrige etater vil kravet til intern effektivisering minst ligge på 0,5 prosent årlig, tilsvarende nivået som er angitt i langtidsplanen for 2009–2012.

• Som bidrag til å sikre en fortsatt balansert og bærekraftig utvikling skal Forsvarets personellstruktur være maksimalt 16 550 årsverk innen utgangen av 2016, med forbehold om eventuelle nye politiske vedtak som gjør det nødvendig å endre denne totalrammen. Rammen er om lag på dagens nivå. Ansvaret for den utøvende årsverksstyringen i Forsvaret, herunder fordelingen av årsverk mellom de ulike avdelinger, vil fortsatt tilligge forsvarssjefen. Årsverksstyringen skal heller ikke i fremtiden være til hinder for bærekraftige og totaløkonomisk fornuftige løsninger i Forsvarets organisasjon. Kapasitet og ressursbruk knyttet til materiellvedlikehold vil øke noe, for å ivareta et større behov innenfor drift av nytt og avansert materiell.

• Forsvarssektoren skal være en ansvarlig forvalter av samfunnets verdier. Forsvarssektoren forvalter betydelige ressurser på vegne av samfunnet. Det vil derfor stilles strenge krav til at disse ressursene forvaltes kostnadseffektivt og i tråd med politiske vedtak. Dette krever styringsevne og tilstrekkelig faglig kompetanse og er i tillegg avhengig av holdninger, etikk og ledelse som støtter opp om virksomhetsstyringen. Riktig kompetanse i organisasjonen samt motiverende og effektiv ledelse av virksomheten som gjør den styrbar, er helt avgjørende. Gode incentivstrukturer og tydelige prioriteringer skal understøtte de overordnede mål som er satt.

• Forsvarssektoren skal ta hensyn til miljøet i alle sine aktiviteter. Sektoren skal videre redusere utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en trussel mot helse og miljø til et minimum, med mål om å stanse utslipp innen 2020. Spredning av miljøgifter fra forurenset grunn skal stanses eller reduseres betydelig. Forsvarssektoren skal innen 2020 vesentlig redusere utslipp av klimagasser fra bruk av fossil energi til oppvarming. Det skal aktivt legges til rette for en ressurs- og miljøvennlig produksjon og bruk av energi, og mer fremtidsrettede og miljøvennlige energiformer skal tilstrebes. Mengden anskaffet energi til infrastrukturen skal innen utgangen av 2016 reduseres betydelig i forhold til nivået i 2012.

Personellpolitiske mål:

• Regjeringen vil adressere forsvarssektorens kompetanseutfordringer som et strategisk utviklingstema. Sektoren skal være en moderne kompetanseorganisasjon og fortsette utviklingen fra mer tradisjonell personalforvaltning til strategisk styring av personellutviklingen. Kompetansestyring skal være en integrert del av strategisk ledelse i sektoren og personelldisponeringer skal sikre en god utnyttelse av kompetanse og bygge opp under organisasjonens læring. Bredere rekruttering, en toveis kompetanseflyt med samfunnet for øvrig, samt mer fleksible og differensierte karriereløp skal ivareta sektorens behov for både bredde- og spisskompetanse.

• De operative krav og behov er styrende for personell- og kompetansestrukturen. Evnen til å gjennomføre operasjoner er kjernen i den militære profesjonen. Hovedfokuset for kompetansebygging i Forsvaret må derfor være basert på en bred og gjennomgående kunnskap om militære operasjoner og relevant teknologi og fagområder. Samtidig er det viktig at Forsvaret på områder utover det militærfaglige, i større grad enn i dag rekrutterer personell med kompetanse fra samfunnet for øvrig og integrere denne kompetansen i organisasjonen.

• Forsvarssektoren skal være en attraktiv og trygg arbeidsplass som ivaretar medarbeiderne og deres mulighet til å ha et mest mulig normalt familieliv. Dette inkluderer ivaretakelse av personellet før, under og etter internasjonale operasjoner. Regjeringen vil videreutvikle arbeidet med å styrke anerkjennelse og ivaretakelse av veteraner i tråd med regjeringens handlingsplan ”I tjeneste for Norge”.

• Forsvarssektoren skal rekruttere ansatte som representerer et større mangfold i bakgrunn, egenskaper, ferdigheter og erfaring, for bedre å kunne møte de varierte oppgavene et moderne innsatsforsvar skal løse. Et større mangfold er også viktig for at sektoren skal reflektere samfunnet og nyttiggjøre seg samfunnets samlede kompetanseresssurser. Ikke minst er det viktig å sikre at sektoren er en attraktiv arbeidsplass også for kvinner.

• Fundamentet i Forsvaret er og vil fortsatt være verneplikten. Et militært forsvar er en grunnleggende oppgave innbyggerne bør stå sammen om. Verneplikten skal bidra til Forsvarets forankring og legitimitet i samfunnet ved å sikre et bredt rekrutteringsgrunnlag som gjenspeiler befolkningen. Førstegangstjenesten skal videreutvikles og tilpasses innsatsforsvarets krav til reaksjonsevne, operative avdelingers behov for fleksibilitet og handlefrihet, samt økte krav til kompetanse og kostnadseffektivitet.

• Forsvarssektoren står i et gjensidig avhengighetsforhold til samfunnet for øvrig. Forsvarssektoren skal i størst mulig grad reflektere samfunnsutviklingen og bidra til denne, eksempelvis gjennom familie- og livsfasepolitikk, inkluderende arbeidsliv og mangfold. Forsvarssektoren må i større grad se egen kompetansebehov og egen kompetanseproduksjon som del av samfunnets samlede ressurser, i større grad enn i dag benyttes kompetanse utviklet utenfor sektor og samvirke med det sivile utdanningssystem. Økt globalisering, internasjonalisering og flernasjonale styrkebidrag gir nye muligheter for et utvidet samarbeid med andre land, også innen personell- og kompetanseområdet.

10.5 Økonomiske planforutsetninger

10.5.1 Samlet økonomisk ramme for forsvarssektoren

Regjeringen legger også i de kommende år opp til en betydelig satsing på forsvarssektoren. Satsingen knyttes i hovedsak til fornying av kampflyvåpenet og etablering av baseløsning for kampflyene. I gjennomføringen vil det være avgjørende at de økonomiske effektene av de tiltakene Stortinget beslutter realiseres fullt ut, i tillegg til at det øvrige arbeidet med effektivisering gir de forutsatte resultater. Dette vil være avgjørende for å sikre en god driftsutvikling for hele sektoren i de kommende årene. Sektoren skal legge stor vekt på gevinstrealisering for å sikre at driftskostnader er i balanse med tilgjengelige ressurser.

Regjeringen legger til grunn at forsvarssektorens økonomiske rammer skal bestå av den ordinære forsvarsrammen med utgangspunkt i det totale bevilgningsnivået i saldert budsjett 2012, og en midlertidig økning i forsvarsrammen for finansiering av kampflykjøpet og etablering av tilhørende baseløsning. Et videreført 2012-budsjett frem til 2016 innebærer reelt en ytterligere satsing på 634 mill. kroner, på grunn av den planlagte reduksjonen i merutgifter til bidrag til militære operasjoner i utlandet.

For den ordinære forsvarsrammen legger regjeringen til grunn en videreføring av utgiftsrammen på saldert 2012-nivå. Rammen forutsetter en reduksjon av merutgifter til norske styrker i utlandet (kapittel 1792) med 634 mill. kroner, ned til 740 mill. kroner i 2015 og 600 mill. kroner i 2016. Etter hvert som disse midlene frigjøres, skal de, sammen med frigjorte ressurser fra reformtiltak og effektiviseringsarbeid, benyttes til reelt å styrke driften innenfor prioriterte områder i forsvarssektoren.

For å håndtere Forsvarets finansiering av nye kampfly og ny kampflybase, legger regjeringen til grunn en midlertidig økning av forsvarsrammen i intervallet 22–28 mrd. kroner over anskaffelsesperioden. Den midlertidige økningen skal ikke overstige intervallet 22–28 mrd. kroner. Utover den allerede vedtatte anskaffelsen av fire treningsfly planlegges den endelige anskaffelsen av kampfly innenfor et intervall på 42–48 kampfly. En beslutning om de siste seks kampflyene vil tas etter at de første 42 er bestilt. For perioden frem til 2016 tar regjeringen sikte på en bevilgningsøkning til Forsvaret på 1,5 mrd. kroner i 2015 og ytterligere 1,5 mrd. kroner i 2016.

Hovedtyngden av kostnadsøkningene knyttet til drift av nye kampfly vil først inntreffe etter 2016. Oppdaterte kostnadsberegninger, forutsatt den organisering og lokaliseringsløsning som regjeringen tilrår, tilsier at et nytt kampflyvåpen med totalt 52 F-35 kampfly medfører en varig økning av årlige driftskostnader på inntil 375 mill. kroner, sammenliknet med dagens drift av F-16-flåten. Grunnlaget for å finansiere denne driftskostnadsøkningen ligger blant annet i de base- og strukturtiltak som er presentert i denne planen. Videre legges det til grunn at man gjennom kontinuerlig innsats skal kunne håndtere også denne kostnadsutviklingen ved å utnytte nye løsninger som sikrer en mest mulig effektiv bruk av sektorens ressurser, herunder en nødvendig tilpasning av kampflyvåpenets leveranseevne i overgangsfasen fra F-16 til F-35. Tilpasset tidsplanen for innfasing av F-35, skal driftsutgiftene for kampflyvåpenet samlet sett i hele overgangsfasen mellom F-16 og F-35 ha en gradvis utvikling mot det nye driftskostnadsnivået. Driftskostnadene ved innføring av F-35 vil således ha sin motsvarighet i en reduksjon av de samlede driftskostnadene tilknyttet F-16.

I tråd med ovenstående ser regjeringen for seg følgende økonomiske hovedstørrelser for forsvarssektorens videre utvikling:

10.5.2 Gevinstrealisering

En grunnleggende forutsetning for omstillingsarbeidet vil fortsatt være å omdisponere ressurser fra lavere prioritert virksomhet til høyere prioritert virksomhet. Dette skal gjøres gjennom betydelig ressursfrigjøring:

• Regjeringens struktur- og reformtiltak, jf. kapittel 6 og 7 i perioden 2013-2016, herunder flytting av DA-20 fra Rygge til Gardermoen, flytting av GIL til Reitan og samordning av Hærstaben og stab for Brigade Nord skal frigjøre årlige driftsutgifter på inntil 60 mill. kroner.

• Regjeringens struktur- og reformtiltak, jf. kapittel 6 og 7 i perioden 2017-2020, herunder nedleggelse av Bodø hovedflystasjon, opprettelse av ny kampflybase på Ørland og en permanent fremskutt operasjonsbase ved Evenes, nedleggelse av Luftforsvarets stasjon på Mågerø, etablering av luftoperasjonssenter og programmeringssenter på Reitan, samt Luftforsvarets kontroll- og varslingsskole på Sørreisa, flytting av Luftforsvarets øvrige ledelse til Reitan og Forsvarets EK-støttesenter til Ørland hovedflystasjon, skal netto frigjøre årlige driftsutgifter på inntil 100 mill. kroner.

• Utover regjeringens anbefalte struktur- og reformtiltak skal Forsvaret gjennom varige effektiviseringstiltak frigjøre i gjennomsnitt 160 mill. kroner per år, med en samlet årlig effekt på 640 mill. kroner innen utgangen av 2016, og en samlet årlig effekt på 1280 mill. kroner ved utgangen av 2020.

10.5.3 Incentivstruktur

Gode incentivstrukturer er viktig for vellykket frigjøring av ressurser, gevinstrealisering og mest mulig effektiv bruk av de samlede ressurser samfunnet stiller til forsvarssektorens disposisjon. Frigjøring av ressurser er avgjørende for å innføre nye kapasiteter i sektoren og øke den operative evnen i tråd med forutsetningen i denne planen. Incentiver skal oppmuntre til å identifisere, gjennomføre og realisere tiltak og løsninger som frigjør ressurser. En forbedret incentivstruktur knyttet til gevinstrealisering i sektoren vil bli etablert.

10.5.4 Behovet for ekstraordinære omstillingsmidler

Forsvarsdepartementet vil i samråd med Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet vurdere de personellmessige konsekvensene og behovet for ekstraordinære omstillingsmidler, som følge av de endringer som er foreslått i denne proposisjonen.

10.5.5 Forutsigbarhet med hensyn til økonomisk utvikling

Implementering av langtidsplaner er utfordrende. Grunnlaget for langtidsplanen bygger på en rekke forutsetninger, hvorav de fleste kan påvirkes av sektoren selv, ikke minst gjennom god styring og ledelse. Enkelte faktorer kan sektoren selv bare i mindre grad påvirke. Dette omfatter først og fremst bevilgningsnivå.

Vesentlige kostnadsøkninger forbundet med systemutskiftinger, som gir betydelig forbedret ytelse eller operativ effekt, er ikke forutsatt dekket av priskompensasjonen som tilføres de årlige budsjettene. Slike differanser må derfor dekkes inn ved bevilgningsøkninger og/eller interne tiltak i forsvarssektoren. Tidligere har sektoren håndtert denne utfordringen blant annet ved reduksjoner i det totale kvantum av materiell som fornyes, eller ved reduksjoner i strukturen. I dagens situasjon er imidlertid dybden i de fleste strukturkomponenter og kapasiteter slik at en videre nedskalering vil medføre en reduksjon i operativ evne som ikke står i rimelig forhold til den økonomiske gevinsten. Dette skyldes ikke minst at moderne kapasiteter har en meget høy andel strukturelle kostnader, det vil si kostnader som i liten grad påvirkes av mengden av materiell. Reduksjoner i antall enheter kan således gi en forholdsmessig liten reduksjon i kostnadene sett opp mot svekkelsen av operativ evne.

Innføringen av teknologisk avansert materiell er en kontinuerlig utfordring for Forsvarets driftsorganisasjon. De høye kostnadene som ofte er forbundet med å drifte nytt og moderne militært materiell understreker viktigheten av å vurdere konsekvenser av nytt materiell i et levetidsperspektiv. I denne sammenheng er det vesentlig å sikre tilstrekkelig vektlegging av de helhetlige konsekvensene for organisasjon og driftsnivå i de tidlige fasene av investeringsplanleggingen. I tillegg til å vurdere effekter tilknyttet direkte berørte enheter, er også ulike prosesser og effekter på tvers av Forsvarets avdelinger og enheter viktig, herunder når det gjelder Forsvarets samlede kompetansebehov.

Resultatene av den kontinuerlige innsatsen for å utnytte nye løsninger som sikrer en mest mulig effektiv bruk av sektorens samlede ressurser, blir også i de kommende årene en kritisk suksessfaktor med hensyn til å videreføre ambisjonen om et balansert forsvar med en tilstrekkelig bredde i styrkekomponentene.

10.6 Ledelse og styring i forsvarssektoren

Etableringen av den integrerte strategiske ledelsen fra 2003 har vært avgjørende for forsvarsomstillingen, for å sikre felles situasjonsforståelse i den øverste ledelsen og for å sikre god strategisk styring og kontroll innenfor forsvarssektoren. Regjeringen anser at nåværende modell for integrert strategisk ledelse er hensiktsmessig og skal videreføres med vekt på helhetlig og enhetlig ledelse. For forsvarsgrenene og styrkeprodusentene for øvrig kan det bli nødvendig å iverksette ytterligere tiltak for å forbedre ledelse og styring og styrke evnen til oppgaveløsing.

Godt lederskap og kompetent ledelse er avgjørende for å sikre evnen til å løse pålagte oppdrag, både i militære operasjoner og i den daglige virksomheten for øvrig. Forsvaret utøver solid og kompetent ledelse innenfor sin operativt rettede virksomhet, innenfor kjernen av den militære profesjon. Samtidig er det behov for å styrke lederkompetansen innenfor forvaltningsområdene, og særlig evnen til å utøve god økonomi-, kompetanse- og virksomhetsstyring. Stillinger hvor det i all hovedsak etterspørres sivilfaglig kompetanse, bør fortrinnsvis besettes av sivilt utdannet personell. Relevant kompetanse er en forutsetning for at ledere i Forsvaret på alle nivåer skal kunne utøve sin rolle som arbeidsgiver på en god og forsvarlig måte.

Uavhengig av fagområde forventes det at forsvarssektorens ledere løser oppdrag effektivt og målrettet med nøkternhet og optimal utnyttelse av de ressurser som er tilgjengelige. Ledelse skal være basert på en klar mål- og resultatorientering og bygget på et solid verdibasert og etisk grunnlag. I arbeidet med å nå sentrale mål samt gjennomføre og følge opp foreslåtte tiltak i denne langtidsplanen, er det helt sentralt med god og kompetent ledelse og styring i forsvarssektoren. God ledelse i sektoren må bygge opp under de langsiktige målsettingene som er satt. Dette innebærer blant annet å støtte opp om strategisk retning og videreføre arbeidet med mål-, resultat- og risikostyring. Dette forutsetter på sin side løpende kompetansefornyelse innenfor kritisk viktige styrings- og forvaltningsområder, ikke minst på ledelsesnivå.

God økonomi-, kompetanse- og virksomhetsstyring, forsvarlig forvaltning og intern kontroll i forsvarssektoren er sentrale forutsetninger for at styringen skal sikre måloppnåelse i tråd med krav og forventninger om effektiv ressursbruk og overholdelse av lover og regelverk. Ledere har et stort ansvar som rollemodeller og kulturbærere, og skal bidra til å utvikle en organisasjonskultur preget av ansvarlighet, endringsvilje og lojalitet, for å sikre at verdier og normer etterleves.

I denne langtidsplanen skisseres sentrale mål og tiltak med tilhørende økonomiske rammer i et langtidsperspektiv. Disse vil operasjonaliseres ytterligere i den årlige styringssyklusen gjennom Prop. 1 S og interne styringsdokumenter i form av mål og resultatkrav. Mål-, resultat- og risikostyring er det sentrale verktøyet for å styre fortløpende mot forsvarssektorens sentrale mål. Det er viktig at sentrale mål konkretiseres, operasjonaliseres og følges opp gjennom jevnlig måling, vurdering og rapportering av måloppnåelse og ressursbruk.

De retningslinjer og rutiner som er utviklet i sektoren for å understøtte mål- og resultatstyringen vil videreutvikles der det er hensiktsmessig. I gjennomføringen av denne langtidsplanen vil regjeringen vektlegge utviklingen av evne til flerårig planlegging og styring også i utøvende ledd i organisasjonen, innenfor rammer trukket opp på strategisk nivå. En mer langsiktig planleggingshorisont skal sikre et sterkere engasjement, målbare produktivitetsforbedringer og økt forutsigbarhet på kort og lang sikt.

Risikostyring og -håndtering skal videreutvikles som et verktøy integrert i den løpende styringen, slik at forsvarssektoren enda bedre kan ta høyde for, og håndtere, hendelser eller avvik som kan hindre at målene i denne langtidsplanen nås. Arbeidet for å sikre forsvarlig forvaltning i alle ledd vil bli forsterket. Lederforankring og kompetanse på ledernivå er avgjørende for å lykkes med risikostyring, forsvarlig forvaltning og kontroll samt sikkerhet, og sikres blant annet gjennom gode rutiner for dokumentering og avvikshåndtering.

Innenfor forsvarssektoren vil regjeringen vektlegge en fortsatt utvikling av gode holdninger og en etisk forsvarlig virksomhet. Denne utviklingen må bæres frem av sektorens ledere på alle nivåer i organisasjonen. I den videre utviklingen av forsvarssektorens ansatte vil regjeringen prioritere å bygge opp en fremtidsrettet kompetanse innenfor forsvarssektorens unike fagområder. For kompetanseutfordringer på områder hvor det allerede finnes sivil kompetanse utenfor sektoren vil regjeringen vektlegge å trekke på denne kompetansen fremfor å utvikle tilsvarende kompetanse innenfor sektoren.

For å lykkes i gjennomføringen av denne langtidsplanen er entydige, realistiske, målbare og tidfestede resultatkrav innenfor områder som operativ evne, nasjonal beredskap, regjeringens nordområdesatsing og forsvarlig forvaltning helt avgjørende. For å oppnå dette skisserer denne planen klare og periodiserte økonomiske rammer og årsverksrammer, og den stiller krav til alle virksomheter i sektoren om å utvikle et helhetlig, tydelig og realistisk målbilde for utgangen av 2016.

Regjeringen legger til grunn at alle ledd i forsvarssektoren skal være preget av kompetent forvaltning, herunder økonomi-, kompetanse- og virksomhetsstyring. Forsvarlig styring og forvaltning er et lederansvar, og ansvar må gjøres gjeldende også på dette området. For å finne gode og innovative innfallsvinkler til sektorens videre utvikling vil evne til tverrprioritering og utarbeidelse av helhetlige løsninger bli vektlagt. Det er nødvendig å videreutvikle og forbedre eksisterende ledelses- og beslutningsstrukturer, for å sikre en best mulig utnyttelse av organisasjonens samlede kompetanse. Det er avgjørende at både sektoren generelt og de ulike etatene har en ledelse som styrer i én felles retning. Når beslutninger er fattet, skal det samlet arbeides målrettet for å nå vedtatte mål og gjennomføre de besluttede tiltakene. Ansvarliggjøring, økt kontinuitet i lederposisjoner samt klarere resultatkrav for den enkelte leder er viktig. Forsvarssektoren trenger tydelige sjefer som evner å forvalte sitt ansvar på en helhetlig og effektiv måte. Ledere skal bidra til effektiv tverrprioritering samt utvikling og realisering av helhetlige, langsiktige og bærekraftige løsninger for hele sektoren. I denne sammenheng hviler det et ansvar på alle ledelsesnivåer i sektoren, men spesielt på de øverste nivåene, som må gå foran og lede arbeidet mot vedtatte planer og mål. Det vil legges vekt på endringsledelse og gjennomføring av omstilling som kriterium for evaluering og videreutvikling av både ledere og medarbeidere.

10.7 Sentrale virkemidler

10.7.1 Effektivisering

Med denne langtidsplanen bringes omstillingen av forsvarssektoren over i en ny fase med økt vekt på kontinuerlig utvikling og tilpasning til endrede behov og rammebetingelser. Regjeringen vil fortsatt fokusere på effektivisering, for å øke den operative evnen innenfor politisk besluttede strukturer og ambisjoner. Erfaringer fra de endringer som er gjennomført siden 2001 har gitt sektoren verdifull innsikt og lærdom som vil benyttes i det videre arbeidet. For å lykkes må organisasjonen videreutvikle evnen til god styring, og en rekke sentrale virkemidler er nødvendige for at sektoren skal kunne realisere gevinster på nye områder.

Regjeringen legger opp til en mer langsiktig tilnærming til planlegging og gjennomføring av effektiviseringstiltak, bruk av flere virkemidler og fokus på økt produktivitet og kvalitet i virksomheten. Langsiktighet skal sikre økt forutsigbarhet og en bedre evne til å gjennomføre sammensatte og tidkrevende tiltak. Det skal etableres incentiver som bidrar til forbedring av prosesser og leveranser på alle nivåer i forsvarssektoren. For å understøtte lønnsomme og effektive tiltak, er det vesentlig at alle ledd i virksomheten er med på å definere og gjennomføre slike. Ledere på alle nivåer i forsvarssektoren vil således i langt større grad bli målt på deres evne til å identifisere og gjennomføre forbedringstiltak.

Kjernevirksomheten i Forsvaret er aktiviteter som i vesentlig grad oppfyller organisasjonens formål og rasjonale. Forsvarets kjernevirksomhet omfatter de aktiviteter som direkte bidrar til styrkeoppbygging og gjennomføring av militære operasjoner. Kjernevirksomheten er aktiviteter som Forsvaret selv må stå ansvarlig for og i hovedsak ha evne til å gjennomføre med egne disponible ressurser. Enkelte deler av kjernevirksomheten kan gjennomføres ved hjelp av eksterne ressurser, så fremt dette gir tilstrekkelig operativ evne og er kostnadseffektivt. Det er viktig at tilretteleggende virksomhet innrettes slik at den gir et best mulig bidrag til kjernevirksomheten, uavhengig av om aktivitetene gjøres internt eller eksternt.

Forsvaret skal innrettes ytterligere mot kjernevirksomheten. Hensikten er å konsentrere mer av innsatsen mot kompetanse som må ivaretas innenfor den militære organisasjonen, og la andre ta ansvar for aktiviteter som kan ivaretas like godt eller bedre av virksomheter utenfor Forsvaret. Derfor skal det etableres klare retningslinjer for hvilken kompetanse som skal beholdes og videreutvikles internt, og hvilken kompetanse som kan anskaffes eksternt. Disse retningslinjene er blant annet viktige for å kunne ta beslutninger knyttet til flernasjonalt forsvarssamarbeid og samarbeid med industrien i understøttelse av materiellsystemer.

10.7.2 Samfunnskontakt og kommunikasjon

Regjeringen vil i det videre arbeidet med utviklingen av forsvarssektoren videreføre vektleggingen av kommunikasjon og dialog både internt i sektoren, med partene i arbeidslivet, med andre departementer og deler av statsforvaltningen, samt arbeide for å sikre bred enighet på Stortinget om den videre utvikling av forsvarssektoren. Forsvarssektoren vekker betydelig lokal og regional interesse. Regjeringen legger derfor stor vekt på en åpen og god dialog med alle deler av samfunnet. Den videre utviklingen skal styrke forsvarssektorens evne til å ivareta nasjonale interesser. Dette skjer gjennom å sikre et fortsatt sterkt alliansesamarbeid, ved gjennomføring av myndighetsutøvelse, suverenitetshevdelse, evne til krisehåndtering, relevant operativ tilstedeværelse i våre nordområder og bidrag til NATOs kollektive sikkerhetsgarantier. Dette er ressurser og kapasiteter som også er svært relevante som bistandsressurser når sivil samfunnssikkerhet er truet, og hvor sivile myndigheter har ansvaret. Den internasjonale finanskrisen representerer en stor utfordring som stiller Norge og det internasjonale samfunn overfor utfordringer det er vanskelig å overskue de langsiktige konsekvenser av. Mange trekk ved utviklingen tyder på et forsterket behov for at Norge etablerer nærmere samarbeid med andre land og satser på integrerte, flernasjonale løsninger for å kunne møte den norske forsvarssektorens langsiktige utfordringer på en mer kostnadseffektiv og bærekraftig måte.

Aktiv og god kommunikasjon er avgjørende for å kunne nå de ambisiøse målene for effektivisering av forsvarssektoren. Den fortsatte utviklingen av Forsvaret forutsetter gode kunnskaper om Forsvarets oppgaver og målsettinger, både internt i forsvarssektoren og i samfunnet for øvrig. Denne kunnskapen skal bidra til å opprettholde det tradisjonelt nære forholdet mellom befolkningen og Forsvaret, og legge grunnlaget for sektorens omdømme og rekruttering. Kommunikasjon skal være en integrert og sentral del av aktivitetene i hele forsvarssektoren og er et særlig ansvar for ledere på alle nivåer. Kommunikasjonsvirksomheten i forsvarssektoren skal baseres på prinsippene for god kommunikasjon i tråd med ”Statens kommunikasjonspolitikk”.

10.7.3 Fornying og forbedring gjennom formålstjenlig samarbeid med næringsliv, andre offentlige aktører og gjennom flernasjonalt samarbeid

Forsvarssektoren anskaffer årlig materiell, varer og tjenester for om lag 16 mrd. kroner. Det foretas omfattende kjøp av varer og tjenester fra næringslivet i forbindelse med drift og vedlikehold. Forsvarssektoren er avhengig av samarbeid med andre for å løse sine oppgaver på en kostnadseffektiv måte. Næringslivet og industrien er viktige samarbeidspartnere, og bidrar med nødvendige varer og tjenester, både gjennom enkle og fortløpende leveranser og mer kompliserte og integrerte prosesser innenfor produksjon og drift.

Forsvaret har hentet ut betydelige gevinster fra interneffektivisering i perioden 2009–2012. Regjeringen vil fortsette dette arbeidet, ved å iverksette langsiktige prosesser og tiltak internt i etaten, for å sikre vedvarende og helhetlige forbedringseffekter. Samtidig vil noen gevinster hentes ut ved å inngå samarbeidsløsninger med andre aktører, som for eksempel andre offentlige virksomheter, næringsliv og industri, og andre lands myndigheter. Samarbeid med andre kan gi positive effekter for Forsvaret og bidra til en bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser og kompetanse. Et grunnleggende premiss, er at samarbeidet mellom industrien og forsvarssektoren skal baseres på Forsvarets behov for materiell og tjenester og være kostnadseffektivt. Utviklingen av samarbeidsrelasjonene må ses i lys av behovet for å ivareta nasjonal forsynings- og informasjonssikkerhet på viktige områder. Samarbeidet med industrien søkes derfor innrettet mot følgende spesifikke teknologiske samarbeidsområder; 1) kommando-, kontroll-, informasjons-, beslutningsstøtte- og kampsystemer, 2) systemintegrasjon, 3) missilteknologi, med særlig vekt på bruk i topografisk krevende og kystnære områder, og tilhørende sensorer og ildledningssystemer, 4) undervannssensorer og autonome undervannssystemer, 5) ammunisjon, siktemidler, fjernstyrte våpenstasjoner, rakettmotorteknologi og militære sprengstoff, 6) materialteknologi spesielt utviklet og/eller bearbeidet for militære formål og 7) levetidsstøtte for militære luft- og sjøfartøy.

Det vil være viktig å vurdere om nye eller justerte samarbeidskonstellasjoner mellom Forsvaret og eksterne aktører er det mest formålstjenlige for fremtiden. Driftsløsninger som ikke på grunn av operative eller folkerettslige forhold må ivaretas av Forsvaret selv, skal gjennomgå en grundig totaløkonomisk vurdering for å beslutte om det er Forsvaret alene eller andre som kvalitativt best og mest kostnadseffektivt kan løse oppgaven.

Som en del av fornyings- og forbedringsarbeidet skal Forsvaret videreføre og videreutvikle samarbeid med næringsliv og industri der det er formålstjenlig for å oppnå økt produktivitet, kvalitetsforbedringer og kostnadsreduksjoner. I dette ligger at Forsvaret skal vurdere om eksisterende samarbeidsløsninger kan forbedres eller forsterkes samt vurdere om det er nye områder der samarbeid med næringsliv og industri kan bidra til at Forsvarets virksomhet optimaliseres.

De totaløkonomiske vurderingene av driftsløsninger skal være helhetlige og ta utgangspunkt i at samarbeidsløsninger skal føre til optimalisering i et strategisk perspektiv. Vurderingene skal bestå av totaløkonomiske betraktninger av kostnader og nytte, der fordeler, ulemper og risikoer skal utredes i et levetidsperspektiv. Eksempler på forhold som skal vurderes er kostnadseffektivitet, personellmessige forhold og sikkerhetspolitiske og operative forhold, herunder blant annet fleksibilitet, tilgang til nødvendig kompetanse og leveransesikkerhet.

Forsvaret skal være en bevisst og krevende samarbeidspartner. Forsvaret skal ha tilstrekkelig kompetanse til å kunne inngå gode kontrakter og sikre god oppfølging av samarbeidsforhold, kontrakter og drift av materiellet. I tillegg skal Forsvaret ha kompetanse til å vurdere om det kan være områder der det er formålstjenlig og kostnadseffektivt at tidligere bortsatte oppdrag blir tatt tilbake til Forsvarets egen driftsorganisasjon.

For at industrien på et tidlig tidspunkt og gjennom en realistisk forståelse av krav og muligheter skal kunne posisjonere seg i forhold til forsvarssektorens anskaffelser, vil Forsvarsdepartementet fortsette arbeidet med å sikre en tidlig dialog mellom aktørene. Dette skal bidra til at nødvendig informasjon tilflyter alle parter, slik at den enkelte fra sitt ståsted blir i stand til å ta riktige beslutninger. Forsvarsdepartementet vil derfor fortsatt arbeide for at;

• forsvarssektoren og industrien på et tidlig tidspunkt utveksler informasjon om industrielle muligheter ved Forsvarets planlagte anskaffelser,

• forsvarssektoren legger de teknologiske kompetanseområdene til grunn for samarbeidet med industri og

• valg av samarbeidspartnere, både nasjonalt og internasjonalt, industrielt og på myndighetsnivå, skjer i en tidlig fase av utvalgte prosjekter der dette er kostnadseffektivt og understøtter Forsvarets behov.

EU vedtok i juli 2009 et nytt direktiv (Directive 2009/81/EC) for handel på forsvars- og sikkerhetsområdet, som skal implementeres i Norge. Direktivet vil bidra til å gi industrien i Norge økt adgang til forsvarsmarkedet i Europa. Samtidig vil direktivet begrense mulighetene til å unnta forsvarsanskaffelser fra EØS-avtalens generelle bestemmelser om blant annet ikke-diskriminering og likebehandling, herunder bruk av gjenkjøp fra EØS-land. Unntak vil fortsatt kunne gjøres i anskaffelser der det foreligger vesentlige nasjonale sikkerhetsinteresser. Det vil også være mulig å gjøre unntak for visse forsknings- og utviklingskontrakter og senere anskaffelser på basis av FoU-samarbeid, samt bilateralt samarbeid med land utenfor EØS-området.

Opprettholdelsen av en vital og kompetent norsk forsvars- og sikkerhetsindustri er etter regjeringens vurdering helt nødvendig. Regjeringen anser at en høykompetent forsvars- og sikkerhetsindustri i Norge gir viktige bidrag til nasjonal sikkerhet. Derfor er det viktig å satse videre på nært samarbeid mellom forsvarssektoren og industrien på nærmere utvalgte høyteknologiske områder, i første rekke de sju definerte områdene, der dette bidrar til å dekke Forsvarets behov på en kostnadseffektiv måte.

Flernasjonalt forsvarspolitisk og militært samarbeid er en viktig rammefaktor for den videre utviklingen av forsvarssektoren. Dette vil utgjøre et komplementært rammeverk for å utvikle og opprettholde militære kapasiteter. Samarbeidet kan og vil spenne over et bredt spekter av områder, fra operasjoner, trening og øving, utvikling, anskaffelse og vedlikehold av militære kapasiteter, kompetanse og utdanning, til etablering av integrerte militære enheter. Økt flernasjonalitet på de fleste av forsvarssektorens ansvarsområder er noe de fleste allierte og partnere både ser nødvendigheten og nytten av. Ikke minst for mindre og mellomstore land vil flernasjonale, herunder integrerte, samarbeidsløsninger over tid være et viktig virkemiddel for å unngå gradvis forvitring av nasjonale og NATOs forsvarsstrukturer.

Som ledd i gjennomføringen av denne langtidsplanen vil regjeringen intensivere Norges arbeid på dette området, ikke minst ved økt kontakt og samarbeid med nærstående land om langtidsplanlegging. Anskaffelse og drift av de nye kampflyene er et viktig eksempel på nasjonal strukturutvikling basert på et utstrakt flernasjonalt samarbeid. Norsk politikk vil være tilpasset behovet for å spille en aktivt samarbeidssøkende rolle, både i den allierte rammen, men også i forhold til utvikling innenfor det europeiske materiellsamarbeidet samt i en nordisk og bilateral kontekst. For Norge vil det være nødvendig og viktig å aktivt oppsøke muligheter til å delta i konkrete flernasjonale initiativer til beste for vårt nasjonale forsvar, det internasjonale fellesskapet og den eller de enkelte aktuelle samarbeidspartnere.

11 Forsvarets utvikling på lengre sikt

Dette kapitlet vil trekke de lange linjene for den langsiktige utviklingen av Forsvaret. Forsvarets materiellinvesteringer og produksjon av militær kompetanse krever en planhorisont som strekker seg flere tiår frem i tid. Regjeringen legger stor vekt på at langsiktige målsettinger skal være styrende for forsvarssektorens utvikling.

Langsiktighet dreier seg ikke bare om å identifisere problemstillinger som må adresseres på et senere tidspunkt. Et langsiktig perspektiv må også være styrende for beslutninger som skal treffes nå eller i nær fremtid. Morgendagens forsvar skapes av dagens beslutninger. Et moderne forsvar kan ikke improviseres. Hvis en alvorlig sikkerhetspolitisk utfordring skulle oppstå, er det planleggingen i årene forut som bestemmer hva slags evner Forsvaret har til rådighet.

De utviklingstrekk som beskrives i kapittel 3 og 4 understreker behovet for et forsvar som kan møte et bredt spekter av mulige sikkerhetsutfordringer og som har fleksibilitet til å tilpasse seg endringer i omgivelsene. Særlig viktig er Forsvarets evne til å forebygge konflikt og krig ved å utgjøre en troverdig militær terskel.

Kapitlet fokuserer særlig på den langsiktige utviklingen av Forsvarets kapasiteter og operative evne. Det ligger også en rekke langsiktige utfordringer innen personell- og kompetanseområdet, men dette er ikke behandlet i særlig grad her, siden det vil belyses i den varslede stortingsmeldingen om kompetanse. Se også kapittel 9.

11.1 Stabilitet og usikkerhet – de lange linjene

Langtidsplanlegging handler om å forholde seg konstruktivt og rasjonelt til en usikker fremtid. Planleggingen må baseres på en erkjennelse av at fremtiden ikke kan forutses. Erfaringsmessig oppstår det stadig endringer som stiller nye krav til Forsvaret. Oppblusningen av borgerkrigsliknende konflikter mot slutten av det 20. århundret, de alvorlige terrorangrepene i det første tiåret av det 21. århundre og den siste tidens utvikling av trusselbildet i det digitale rom er eksempler på dette.

Siden utviklingen av militære evner tar lang tid, er det likevel nødvendig å basere planleggingen på enkelte antakelser og forutsetninger om en fremtid vi ikke kan kjenne. Det er ikke mulig å fortape seg i den høye graden av usikkerhet på mange felter. Når det legges planer for Forsvarets langsiktige utvikling, vil det derfor være nødvendig å identifisere både langsiktige kontinuitetstrekk, usikre faktorer og mulige uforutsigbare hendelser som kan innebære dramatiske brudd i utviklingen.

På dette grunnlaget må planleggingen identifisere de kravene til Forsvaret som vil ligge relativt fast over lang tid, og utvikle en forsvarsstruktur med robusthet og fleksibilitet til å kunne håndtere utfordringer av mer usikker og uforutsigbar karakter.

Forsvaret i et lite land som Norge har ikke råd eller mulighet til ukritisk å kaste seg på nye trender som senere viser seg å være av kortvarig karakter. Selv om det er rom for å justere vektleggingen av ulike oppgaver, vil det ikke være ressurser til å endre hele Forsvarets struktur og innretning, selv i et langsiktig perspektiv. Store og kostbare strukturelementer, eksempelvis fregatter, kampfly og artilleri, må kunne fungere som sentrale elementer i styrkestrukturen i mange tiår.

Forsvaret må derfor vektlegge et spekter av grunnleggende evner som kan håndtere de tidsuavhengige kjerneoppgavene: å forsvare Norge og norske interesser og verdier mot eksterne trusler og angrep. Erfaringen viser at det er viktig å fastholde vekten på slike basisfunksjoner, selv om dagsaktuelle trender i et kortere tidsrom kan synes å peke i en annen retning. I en periode etter den kalde krigen kunne det eksempelvis se ut til at etterspørselen etter militærmakt i all hovedsak ville knytte seg til stabiliseringsoperasjoner i områder preget av borgerkrig og statssammenbrudd. En rekke land omstilte forsvaret til ene og alene å håndtere disse utfordringene. Det norske forsvaret ble på sin side ikke bare satt i stand til å yte relevante bidrag til slike operasjoner, men videreutviklet parallelt evnen til å håndtere symmetriske konflikter i egne nærområder. Det var en fremsynt strategi.

Regjeringen legger stor vekt på at Forsvaret skal fortsette å være et relevant instrument for å forsvare norsk sikkerhet og norske interesser, selv om det ikke foreligger noen konkret trussel. Slik kan Forsvaret fylle funksjonen som en krigsforebyggende terskel og bidra til stabilitet i våre nærområder.

11.1.1 Kontinuitetstrekk – relativt sikre antakelser

Det er få tegn til endringer i det strategiske bildet som vil utløse gjennomgripende nye krav til Forsvaret i overskuelig fremtid. Det kan legges til grunn at Forsvaret fortsatt skal kunne løse oppdrag i hele spekteret fra fredstidsoppgaver til krisehåndtering nasjonalt og internasjonalt, samt kollektivt forsvar i en allianseramme. Selv om operasjonstempoet i internasjonale operasjoner forventes å gå noe ned i årene som kommer, kan det likevel legges til grunn at Forsvaret fortsatt vil stille tellende bidrag til fredsstøttende operasjoner utenfor Norge, ledet av FN, NATO og i noen grad EU.

Det er heller ingen tegn til at de internasjonale trendene i utviklingen av moderne militærmakt vil endres i vesentlig grad. Det siste tiårets vekt på å utvikle mer kompakte innsatsforsvar med høy kvalitet, avansert teknologi, høy kompetanse, reaksjonsevne og mobilitet vil sannsynligvis fortsette. Forsvaret vil fortsatt ha behov for evne til høyintensiv strid mot en symmetrisk motstander og i tillegg ha evne til tilpasset og relevant respons i hele konfliktspekteret. Det kan derfor legges til grunn at Forsvaret i tiden fremover i store trekk vil ha samme hovedinnretning.

Samtidig kan det forutsettes at den teknologiske utviklingen vil forsterke en del av dagens trender. Det vil fortsette å åpne seg nye muligheter for å øke effekten av styrkestrukturen, ikke minst gjennom bruk av avansert informasjons- og kommunikasjonsteknologi kombinert med endrede organisasjons- og ledelsesformer.

Det kan også legges til grunn at den teknologiske utviklingen vil gi opphav til stadig mer krevende sikkerhetsutfordringer. Truslene i det digitale rom vil fortsette å øke og bli mer komplekse, og dette vil skape utfordringer både for militære operasjoner, industri og kritisk infrastruktur som elektrisitetsforsyning og telekommunikasjon. Utviklingen innenfor denne og andre teknologier kan ikke ignoreres, og Forsvaret vil løpende måtte finne løsninger for å håndtere de utfordringer som oppstår. Forsvaret har imidlertid gode forutsetninger for å integrere ny teknologi i eksisterende styrkestruktur. Norges plattformer er fleksible og kan oppgraderes med ny teknologi når det er nødvendig.

Internt i forsvarssektoren vil det fortsatt være utfordringer knyttet til balansen mellom drift og investeringer. Dette er en følge av teknologisk utvikling og en mer kompetansekrevende organisasjon. Kravene til ny og avansert kompetanse vil være i konstant utvikling. Dette beskrives nærmere i kapittel 9.

11.1.2 Relativt usikre antakelser

Innenfor rammen av hovedtrendene er det likevel mye som kan variere over tid. Eksempelvis kan selv små endringer i det sikkerhetspolitiske klimaet eller i behovet for å trygge forsvarlig ressursforvaltning få betydning for Forsvarets aktivitetsnivå i Norges nærområder.

Bidrag til internasjonale operasjoner vil dessuten kunne variere både i størrelse, varighet og innretning. Utfordringene som norske styrker møter i slike operasjoner vil være svært forskjellige avhengig av oppdraget og situasjonen i innsatsområdet. Den siste tidens vekt på anti-piratoperasjoner viser at det også kan oppstå behov for andre typer internasjonal innsats enn de som dominerer på et gitt tidspunkt.

Det kan legges til grunn at operasjonene vil fortsette å være organisert innenfor de etablerte flernasjonale rammeverkene FN, NATO og i noen grad EU. Hvilke operasjoner som vil være aktuelle, vil imidlertid avhenge av den konkrete situasjonen. Selv om Norge deltar aktivt i dialogen om organiseringen av internasjonale operasjoner og fremmer norske synspunkter, vil norske bidrag måtte tilpasses de organisatoriske rammer som det internasjonale samfunn enes om – herunder hvilke kapasiteter som etterspørres.

Også utviklingen av EBA og infrastruktur hjemme i Norge kan romme usikre utviklingstrekk. Det kan komme nye og strengere miljøkrav eksempelvis knyttet til støy. Klimaendringer og økt forekomst av ekstremvær kan reise nye krav om robusthet.

11.1.3 Grunnleggende uforutsigbare hendelser og endringer

Enkelthendelser og gjennomgripende endringer kan ha store konsekvenser for Forsvaret. Slike hendelser vil alltid være vanskelige å forutsi. Eksemplene nedenfor er kun ment som illustrasjoner på hendelser eller utviklingstrekk som ikke virker umiddelbart sannsynlige i dag, men som vil kunne ha stor betydning for Forsvaret hvis de skulle inntreffe.

En større symmetrisk mellomstatlig konflikt i en annen verdensdel kan ha vidtrekkende følger. På samme måte ville det ha store konsekvenser dersom masseødeleggelsesvåpen skulle bli anvendt i en konflikt eller i et terroranslag på en måte som gjør at trusselen fra slike våpen over tid får en enda mer fremtredende rolle enn i dag.

Omfattende politisk uro, opprør og borgerkrig kan også ha alvorlige ringvirkninger. Afrika har i lengre tid vært preget av slike konflikter, og bølgen av folkelige protester i Nord-Afrika og Midtøsten har anskueliggjort spredningspotensialet når slik uro bryter ut i en region. Virkelig alvorlig for den internasjonale situasjonen kan det være dersom større stater med autoritært styresett skulle bli destabilisert som en følge av omfattende indre opprør.

Når det gjelder Norges nærområder er det i dag få tegn som peker i retning av en dramatisk forverring av trusselsituasjonen. En vedvarende økt spenning i nærområdene vil imidlertid kunne få betydelige konsekvenser for prioriteringen av Forsvarets ressurser, eksempelvis knyttet til balansen mellom innsats hjemme og ute.

Selv om de ovennevnte eksemplene ikke fremstår som sannsynlige i dag, illustrerer de at Forsvaret må ha robusthet og fleksibilitet til å kunne møte uventede utfordringer og tilpasse seg brå endringer.

11.2 Konsekvenser for planleggingen

I lys av de utfordringer som er beskrevet ovenfor, må langtidsplanleggingen ha evne til å:

• overvåke endringer i omgivelsene og i organisasjonen som kan ha betydning på lengre sikt,

• omsette analyser og planer til politikk som rettleder Forsvarets utvikling, og utlede konkrete tiltak for å tilpasse Forsvaret til endrede forutsetninger,

• planlegge anvendelse og organisering av ressurser for å ivareta langsiktige mål.

Regjeringen legger vekt på å skape og opprettholde et godt samsvar mellom sektorens rammebetingelser og de oppgaver Forsvaret blir pålagt å løse. Overordnede politiske målsettinger og rammer for Forsvarets virksomhet skal, sammen med kontinuerlige prosesser, legge grunnlaget for en helhetlig langtidsplanlegging. Langsiktighet og stabile rammer skaper samtidig et fundament for å videreutvikle Forsvaret slik at det til enhver tid kan bidra med relevante kapasiteter tilpasset skiftende utfordringer. Langtidsplanleggingen skal sikre at Forsvaret kombinerer evnen til å omstille seg til omskiftende situasjoner med stabilitet og forutsigbarhet i grunnleggende innretning.

11.3 Kostnadsutvikling og langsiktig utvikling

Regjeringen legger vekt på at Forsvaret skal være dimensjonert og innrettet for å opprettholde en langsiktig og forsvarlig balanse mellom operativ struktur og støttestruktur. Utvikling av forsvarsstrukturen har en planleggingshorisont som på de fleste områder vil måtte gå langt utover den fastlagte økonomiske planhorisonten. I et langsiktig perspektiv vil det dessuten være betydelig usikkerhet knyttet til både den globale og den nasjonale økonomien.

I et internasjonalt perspektiv er forsvarssektoren preget av kontinuerlig utvikling av ny og stadig mer avansert teknologi. Enhetskostnadene for enkelte typer forsvarsmateriell har en tendens til å øke betydelig fra en generasjon til den neste. Forsvaret står derfor overfor en vedvarende utfordring knyttet til kostnadsvekst innenfor både drift og materiellinvesteringer.

Denne utfordringen kan håndteres på flere måter. Under omstillingen av Forsvaret på 2000-tallet ble det hentet ut betydelige gevinster gjennom reduksjoner i base- og støttestrukturen. Det har også vært mulig å redusere antall enheter og samtidig bevare, eller til og med øke, den operative evnen – som en følge av at ny teknologi gir større ytelse per enhet. Enkelte nye systemer kan dessuten overta oppgavene til flere eldre systemer og dermed gjøre det mulig å utfase disse. Flernasjonalt samarbeid får også stadig større oppmerksomhet som en strategi for å håndtere kostnadsutfordringer. Samarbeidsordninger som Allied Ground Surveillance (AGS) og strategisk lufttransport bidrar til å innføre nye evner på en måte som deler kostnadene på flere partnere. Slikt samarbeid er kjernen i NATOs ”Smart Defence”-konsept. Nordisk forsvarssamarbeid innenfor rammen av NORDEFCO åpner også slike muligheter. Ytterligere en strategi er å modernisere og oppgradere eksisterende plattformer slik at levetiden forlenges samtidig som den operative evnen øker. Moderniseringen av F-16 er et eksempel på at eldre plattformer på denne måten kan forbli moderne kapasiteter med høy relevans og anvendbarhet, også når de er i siste fase av sin levetid. Sist, men ikke minst, må kostnadspress håndteres i form av kontinuerlig fornying og forbedring i hele forsvarssektoren for å sikre at ressursene benyttes mest mulig effektivt og målrettet.

11.4 Videreutvikling av operativ evne på lengre sikt

Den langsiktige kapasitetsutviklingen må fokusere på militære evner fremfor fornying av eksisterende plattformer. Med utgangspunkt i Forsvarets oppgaver skal planleggingen identifisere behov for å kunne ivareta ulike funksjoner og deretter vurdere hva slags systemer som kan møte disse behovene.

I dag og i fremtiden vil både nasjonale og internasjonale operasjoner vanligvis være fellesoperasjoner. Dette vil si at de vil involvere flere forsvarsgrener. I fellesoperasjoner vil forsvarsgrenenes og avdelingenes innsats kunne variere gjennom ulike faser. Alle stridskreftene – land-, sjø- og luftstridsmidler, samt spesialstyrker – vil kunne veksle på å bære hovedbyrden og å støtte hverandre. Utviklingen av et nettverksbasert forsvar skal styrke evnen til slikt smidig samvirke på tvers av forsvarsgrenene. I større operasjoner vil vanligvis flernasjonale organisasjoner – FN, NATO eller EU – utgjøre rammen for innsatsen. Norske styrker vil da kunne inngå i større flernasjonal enheter, men Norge kan også etablere et stabsmessig rammeverk under norsk ledelse der styrker fra flere stater inngår.

Alt dette krever interoperabilitet og evne til å bidra med og utnytte evner på tvers av forsvarsgrener og avdelinger.

Hæren: Hærens rasjonale i den nasjonale oppdragsløsningen er grunnleggende og varig. Evnen til operasjoner med fleksibelt sammensatte styrker støttet av fellesoperative ressurser vil være kjernen i Hærens oppdragsløsning også i et langt tidsperspektiv. Brigadenivået er viktig av hensyn til kompetanse, trening og ledelse av landoperasjoner samt interoperabilitet med allierte, og vil fungere som ramme for trening av avdelinger på lavere nivåer i samvirkedisipliner. Brigaden skal ha evne til å sette sammen stridsgrupper for oppdragsløsning og vil utgjøre hovedelementet i det mobile landforsvaret. Rollefordelingen mellom Hæren og Heimevernet i landforsvaret må videreutvikles med sikte på hensiktsmessig rolledeling.

Heimevernet: Heimevernets rolle i et langsiktig perspektiv er å videreutvikle sin evne til å løse militære oppgaver, samt kunne integrere militær oppdragsløsning med støtte fra og til sivile ressurser. I et langsiktig perspektiv vil Heimevernets særegne rolle som militær oppdragsløser med spesiell relevans for støtte til samfunnssikkerhet videreutvikles.

Sjøforsvaret: Marinen og Kystvakten innfører en rekke nye plattformer, som vil øke effekten og utholdenheten i nasjonale og internasjonale operasjoner. På sikt vil moderniseringen av dagens fartøy og nye fartøy gi mulighet for nye løsninger innenfor overvåking, langtrekkende bekjempning og samvirke med ubemannede plattformer. Våre undervannsbåter representerer i så måte en strategisk viktig kapasitet og skal videreføres.

Luftforsvaret: Et moderne kampflyvåpen er en forutsetning for å ivareta våre nasjonale interesser. Videreføring av et relevant forsvar som utgjør en terskel mot militær aggresjon mot Norge hviler i stor grad på et godt kampflyvåpen. F-35 vil videreføre vår evne til å inngå i allierte integrerte luftoperasjoner i lang tid fremover. Innføringen av nye kampfly har et langsiktig perspektiv, og parallelt med dette vil de øvrige delene av Luftforsvaret utvikle sine kapasiteter og baser for å understøtte kampflyoperasjoner, støtte til fellesoperasjoner og øvrige forsvarsgrener.

Ubemannede plattformer er under stadig utvikling for bruk i alle forsvarsgrener. Ikke minst gjelder dette førerløse fly (UAV). Norge har gått inn i et flernasjonalt samarbeid (AGS) om anvendelse av UAV for overvåking under operasjoner. Utviklingen vil bli fulgt nøye for å identifisere mulige områder hvor disse kan anvendes av Forsvaret i fremtiden.

Ledelse, ledelsessystemer og felleskapasiteter vil løpende tilpasses utviklingen både nasjonalt og internasjonalt, for alle typer operasjoner under ulike rammer. Det må forventes at også NATOs ledelses- og kommandostruktur vil utvikle seg. Norge må tilpasse seg denne utviklingen og søke å påvirke den i en retning som samsvarer med våre interesser.

Utdannings, logistikk- og støttevirksomhetens kontinuerlige tilpasning og utvikling er en forutsetning for å møte fremtidige krav til et effektivt forsvar. Den totale logistikk- og støttevirksomheten skal tjene den operative strukturens behov, men også søkes tettere integrert i den operative strukturen. Modernisering og forbedring, samt flernasjonalt samarbeid, vil kunne bidra til ytterligere kostnadseffektivisering og styrke utsatte fagmiljøer. Samtidig skal det legges til rette for å imøtekomme behov for å kunne deployere, opprette og drifte logistikk- og støttevirksomhet i eller i nærheten av et operasjonsområde.

11.4.1 Etablering av missilforsvar i NATO-regi

NATO må kunne forebygge og møte truslene som medlemslandene forventes å stå overfor i årene fremover. Spredning av masseødeleggelsesvåpen (kjemiske, biologiske og kjernefysiske våpen) er en av de mest alvorlige truslene mot internasjonal sikkerhet og stabilitet. Flere land som er i ferd med å anskaffe masseødeleggelsesvåpen har også kommet langt i utviklingen av missilteknologi. Vi står overfor stater og regimer som ikke nødvendigvis lar seg påvirke av tradisjonell avskrekking. Europa er et av de områder som er særlig utsatt for trusselen fra spredning av masseødeleggelsesvåpen og ballistiske missiler. Dette er bakgrunnen for NATOs initiativ for utvikling av forsvar mot ballistiske missiler. Missilforsvar er ett element i en bred tilnærming for å redusere betydningen av masseødeleggelsesvåpen, der også diplomati og tradisjonelt ikke-spredingsarbeid inngår.

NATO har gjennom lang tid arbeidet med utvikling av et missilforsvar blant annet gjennom programmet Active Layered Theatre Based Missile Defence (ALTBMD). Sammen med våre allierte i NATO besluttet vi på toppmøtet i Lisboa i 2010 å utvikle et missilforsvar. Innledningsvis skjer dette gjennom å utvide omfanget av ALTBMDs kommando-, kontroll- og kommunikasjonssystemer ut over beskyttelse av egne styrker. USA har tilbudt sin European Phased Adaptive Approach (EPAA) som et verdifullt nasjonalt bidrag. EPAA innebærer en trinnvis utbygging av missilforsvar i Europa. Endringer i trusselen kan få betydning for utplasseringshastigheten og omfanget, men så lenge dagens trussel består, vil de ulike fasene følges frem mot 2020. En erklæring om interim operativ kapasitet for systemet forventes fra toppmøtet i Chicago i 2012.

Missilforsvar representerer et av de viktigste NATO-prosjektene i årene fremover, og er et uttrykk for den fornyede oppmerksomheten om artikkel 5 og forsvaret av medlemslandene. Missilforsvar er også et uttrykk for NATOs økte vekt på flernasjonalt forsvarssamarbeid for å håndtere utfordringene knyttet til reduserte forsvarsbudsjetter som en følge av den internasjonale økonomiske krisen. Missilforsvar er et konkret eksempel på NATOs vekt på ”Smart Defence”.

Innføringen av missilforsvar samsvarer med den prioritet Norge tillegger NATOs kjerneoppgaver og kollektivt forsvar. Det vil ivareta behovet for beskyttelse av medlemsstatene mot en av de mest alvorlige truslene vi vil stå overfor i årene fremover. I en tid med finanskrise og amerikansk tilbaketrekning fra Europa vil missilforsvar også være viktig som konkret uttrykk for samholdet over Atlanteren, og som en hjørnestein i transatlantisk flernasjonalt forsvarssamarbeid.

Fra norsk side har betydningen av sikkerhetens udelelighet blitt understreket i forbindelse med utplassering av missilforsvar. Norge har videre understreket at systemet ikke er rettet mot Russland og at det må arbeides for å inkludere Russland så langt mulig, men uten at aktører utenfor alliansen gis vetorett over den videre utviklingen. Byrdefordeling mellom de allierte blir også viktig. Flere allierte har allerede signalisert ulike typer bidrag til missilforsvaret, og det blir politisk viktig at vi også fra norsk side vurderer mulige bidrag. Gjennom deltakelse med norsk personell i NATOs kommandostruktur vil Norge bidra i operative funksjoner og beslutningsprosesser i missilforsvaret. Norge vil også bidra med etterretning. Andre mulige bidrag må vurderes fortløpende ettersom systemet utvikles.

11.4.2 Fremtidig behov for fornying av Forsvarets evner

I samsvar med prinsippene for langsiktig og kontinuerlig langtidsplanlegging er det identifisert en rekke områder innen Forsvarets strukturutvikling som må adresseres i et langsiktig perspektiv, dersom evnene i dagens struktur skal videreføres.

I de etterfølgende oversiktene er det angitt hvilke fremtidige fornyingsbehov Forsvaret vil ha for å videreføre dagens evner. Oversiktene gir en indikasjon på det tidsrommet der dagens kapasiteter ikke lenger vil kunne ivareta den etterspurte evnen på tilfredsstillende måte, eksempelvis fordi materiellet vil nå slutten av sin levetid. Kapasitetene og materiellet som listes i disse tabellene viser hvordan de ulike evnene ivaretas i dag. Det må imidlertid understrekes at det er selve evnen til å løse en oppgave som skal videreføres – ikke nødvendigvis den konkrete plattformen eller materiellet som løser oppgaven i dag. Det må med andre ord tas høyde for at teknologisk og konseptuell utvikling kan gjøre det aktuelt å ivareta en etterspurt evne på en annen måte og med andre plattformer enn det som i dag er tilfelle. I tabellene som følger nedenfor dekker midlere sikt tiden frem til 2020, mens lang sikt er mellom 2020 og 2030.

11.4.2.1 Utvikling av Forsvarets evne til å operere i det digitale rom

Det digitale rom vil i stigende grad bli en stridsarena i fremtidige konflikter, alene eller kombinert med operasjoner på andre områder. Digitale angrep vil kunne ramme samfunnssikkerheten og sammen med andre innsatsmidler kunne bidra til å true statssikkerheten. Teknologisk og sosial utvikling innen området er i en fase der det er vanskelig å overskue fremtidige utfordringer. Det vil derfor være behov for en offensiv og kontinuerlig konseptuell utvikling og satsing innenfor dette området. Et moderne forsvar må kunne forsvare seg mot angrep på egen informasjonsinfrastruktur, herunder kommando- og kontrollsystemer. For blant annet å være i stand til å ivareta egen informasjonssikkerhet må Forsvaret også ha evne til å utnytte det digitale rom for egne operasjoner. Forsvarets satsing på nettverksbasert forsvar og behovet for sikker tilgang til det digitale rom nødvendiggjør en styrking av Forsvarets evner og kapasiteter innenfor området.

11.4.2.2 Fornyelse av Forsvarets evne til innsats på land

På sikt er det behov for en omfattende fornying av ulike kjøretøy for å videreføre evnen til taktisk transport. Dette gjelder særlig Hæren og Heimevernet, men også alle andre kapasiteter som beveger seg på land. Luftvernsystemer med evne til å beskytte hurtig manøvrerende kampavdelinger er en forutsetning for høyintensive landoperasjoner. Slike trusler kan eksempelvis være helikoptre som opererer i lav høyde.

Landstyrkene vil de nærmeste årene digitalisere soldatutrustningen og kampsystemene soldatene skal betjene. For å omsette ledelsesevnen til kampkraft må evnen til kommando og kontroll utvikles videre. Dette krever kommandoplassmateriell og ledelses- og kommunikasjonsløsninger.

Hærens hovedkampsystem er stridsvognen som bidrar med å påvirke og bekjempe bakkemål på lang avstand med høy presisjon. Denne kapasiteten er en forutsetning for å møte en likeverdig motstander i høyintensiv strid. Evnen kan delvis opprettholdes gjennom andre kampsystemer, men disse kan vanskelig erstatte stridsvognkapasiteten fullt ut. Oppstillingen nedenfor viser de nevnte kapasitetene, anslått teknisk levetid og hvilken evne de representerer:

11.4.2.3 Fornyelse av Forsvarets evne til maritim innsats

Innenfor maritim innsats vil det kunne bli nødvendig med en erstatning av Nordkapp-klassen når denne når utløpet av sin levetid. Nordkapp-klassen er en viktig kapasitet for evnen til å utføre myndighetsutøvelse og hevde suverenitet.

Undervannsbåter utgjør en avgjørende kapasitet til å bidra til å etablere en terskel mot angrep og anslag. På sikt vil det være nødvendig avgjøre hvordan denne evnen skal opprettholdes.

Kystjegerkommandoens stridsbåter når teknisk levetid i løpet av de nærmeste årene. De bidrar til å sikre og kontrollere viktige deler av indre farvann.

På noe lengre sikt vil minerydderfartøyene nå sin tekniske levetid. Denne kapasiteten til å rydde sjøminer som sikring av leder og havneområder, er med på å legge til rette for blant annet evnen til mottak av allierte forsterkninger. Oppstillingen nedenfor viser de nevnte kapasitetene, anslått teknisk levetid og hvilken evne de representerer:

11.4.2.4 Fornyelse av Forsvarets evne til innsats i luften

Kampflyanskaffelsen er bredt omtalt og vil ikke bli ytterligere beskrevet her. Luftvarslingssensorene vil på sikt nå sin tekniske levetid. Evnen til å overvåke og kontrollere luftrommet i norsk territorium og tilstøtende norske interesseområder vil bli vurdert ut fra den teknologi som er tilgjengelig når levetiden for dagens sensorer utløper. Deler av flåten med transporthelikoptre vil etter hvert nå sin tekniske levetid. Det vil derfor bli nødvendig å treffe tiltak for å videreføre evnen til taktisk lufttransport og evnen til å evakuere syke og skadde.

På sikt vil deler av bakke-til-luft missilluftvernet (NASAMS) nå sin tekniske levetid. Det vil bli nødvendig med en utskifting eller oppdatering av enkelte komponenter for å bevare evnen til å påvirke og bekjempe luftmål. Forsvarets maritime overvåkningsfly vil også nå sin tekniske levetid om noen år. Det vil medføre et behov for å fornye evnen til maritim overvåking, noe som blant annet er viktig for Kystvaktens evne til å utføre sine pålagte oppgaver. Oppstillingen nedenfor viser de nevnte kapasitetene, anslått teknisk levetid og hvilken evne de representerer:

11.4.2.5 Fornyelse av Forsvarets felleskapasiteter

Kontinuerlig fornying er nødvendig for å følge med i utviklingen innenfor nettverksbasert forsvar. Dette er blant annet avgjørende for å sikre tilfredsstillende samhandling og interoperabilitet med allierte. Det er ønskelig å beholde muligheten til overvåking av sjødomenet i områder hvor regjeringen anser det nødvendig. Når Kystradar nord må oppdateres, vil den totale sensorsituasjonen på sjøen vurderes som en helhet. Regjeringen forventer at kommunikasjonssatellitten vil ha en levetid på om lag ti år. Kapasiteten må deretter fornyes for å sikre fortsatt evne til planlegging og ledelse av fellesoperasjoner. Oppstillingen nedenfor viser de nevnte kapasitetene, anslått teknisk levetid og hvilken evne de representerer:

11.5 Oppsummering og implikasjoner – Forsvaret og fremtiden

En bærekraftig forsvarsstruktur krever målrettet arbeid for å videreføre en balanse mellom ressurser, oppgaver, ambisjonsnivå og operativ evne. Norge har i dag et moderne innsatsforsvar i god balanse, med evne til å ivareta dagens oppgaver og samtidig investere i moderne og fremtidsrettede kapasiteter. Regjeringen legger stor vekt på at forsvarssektoren også i fremtiden skal utvikles basert på et helhetlig og langsiktig perspektiv.

I takt med aktuelle sikkerhetspolitiske utfordringer, og for å kunne møte en verden i endring, må forsvarssektoren kontinuerlig fornyes og forbedres. Dette er vesentlig for at forsvarssektoren fortsatt skal være et relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel for Norge.

Dette innebærer et løpende behov for å overvåke endringer i omgivelsene så vel som innad i sektoren som kan ha betydning på lengre sikt. Slike analyser må omsettes i en forsvarspolitikk som rettleder Forsvarets utvikling og som kan konkretiseres i planer og tiltak for å skape nødvendig omstilling og endring.

Fremsynthet, fleksibilitet og robusthet er nødvendig for å sikre et forsvar tilpasset tidens behov. Forsvarets evner må stadig fornyes, slik at Forsvaret forblir et relevant instrument for å ivareta norsk sikkerhet.