2 Endring av veglova § 27 andre ledd

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Utslipp til luft frå vegtrafikken er ei betydeleg kjelde til forureining og dårleg luftkvalitet i byar og tettstader. I storbyane er forureininga frå vegtrafikken større enn gjennomsnittet elles i landet. Dei viktigaste stoffa som påverkar den lokale luftkvaliteten er svevestøv (PM₁₀, PM_2,5) og nitrogendioksid (NO₂). Studiar av luftforureininga si påverknad på folk si helse har vist at luftforureining gir uønska helseverknader og at det er ein samanheng mellom eksponering for luftforureining, som PM₁₀, PM_2,5 og NO₂, og dødelegheit og sjukdomar, spesielt luftvegs- og hjartekarsjukdomar.

God luftkvalitet føreset langsiktig arbeid av både sentrale og lokale styresmakter. Den seinare tida har det vore fleire tilfelle av svært høg luftforureining i dei større byane, der kombinasjonen av kald og stilleståande luft og forureining frå vegtrafikken har vore hovudårsaka. Ein har sett tilfelle der vinterkulda endar opp med eit inversjonslokk som hindrar utlufting av forureininga. Slike lokk kan vara nokre få timar, men dei kan òg vara i fleire dagar. Det har her særleg vore eit problem med for høge nivå av nitrogendioksid. Under slike tilhøve kan store delar av befolkninga bli eksponert.

I medhald av lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) er det i forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) § 7-6 sett krav til maksimale tal for overskridingar av grenseverdiar for stoff som svevestøv og nitrogendioksid i løpet av eit år. I nokre byar blir dette brote allereie tidleg på året. I dei større byane kjem trafikkforureininga frå både riksvegar, fylkesvegar og kommunale vegar. Etter forurensningsforskriften § 7-3 første ledd pliktar eigar av anlegg som bidreg vesentleg til fare for overskriding av grenseverdiane å sikra naudsynte tiltak for å sikra at desse blir overhaldne. Utslipp frå trafikk på vegar sjåast under eitt, uavhengig av kven som eig vegane, jf. § 7-3 fjerde ledd. Etter dette er ansvaret for høg luftforureining i dei store byane delt mellom kommunen, fylkeskommunen og Statens vegvesen, jf. veglova § 9. Kommunen har dessutan eit overordna ansvar til å påleggja gjennomføring av tiltak for å sikra at krava etter forurensningsforskriften kapittel 7 blir overhaldne, jf. forurensningsforskriften § 7-4.

Det er viktig at kommunen og vegstyresmaktene har naudsynte verkemiddel for å redusera trafikken raskt når grenseverdiane etter forurensningsforskriften § 7-6 blir overskridne og når det er fare dette. Vegstyresmaktene har i dag slike verkemiddel til mellombels å redusera eller forby trafikk på veg etter vegtrafikklova § 7 andre ledd. Tiltak som kan setjast i verk er mellom anna innføring av par- og oddetalskøyring, atterhald overfor dei mest forureinande køyretøy og andre typar mellombelse forbod.

Veglova § 27 opnar for at det kan krevjast inn bompengar på offentleg veg. Alle dei største byane i Noreg har per i dag innkrevjing av bompengar i form av bompengepakker. I tråd med gjeldande praksis er bompengefinansiering i byane teke i bruk etter vedtak frå den gjeldande kommunen og fylkeskommunen. Føremålet med bompengeinnkrevjinga i desse byområda er finansiering av tiltak på det offentlege vegnettet og investeringar i og drift av kollektivtrafikken. Ved bompengefinansiering i byområde fungerer betalingssnitta som ein ring rundt dei indre områda av byen og deler på denne måten byen i område der det krevst og ikkje krevst betaling av bompengar for å køyra. Avhengig av nivået på takstane og bruken av bompengemidlar til kollektivtrafikken, vil bompengeinnkrevjinga i byane generelt kunna ha ein viss trafikkavgrensande effekt. Ved bruk av auka takstar i etablerte bompengesystem ligg det såleis til rette for at bompengar kan gi ei ytterlegare trafikkavvising dersom takstane blir heva tilstrekkeleg mykje. Ein vil på denne måten kunna bruka bompengesystemet til å avvisa trafikk dersom det etter tilhøva er påtrengt.

Bompengefinansiering krev etter § 27 samtykke frå Stortinget, og etter føresegna i lova og gjeldande praksis tek Stortinget i si handsaming av den einskilde bompengeproposisjon stilling til det nærare opplegget for og bruken av midlane frå bompengeinnkrevjinga. Dersom det er behov for endringar i bompengeopplegget skal saka handsamast på nytt av Stortinget.

Vegdirektoratet gjennomførte våren 2011 ei brei offentleg høyring av eit forslag til ei unntaksføresegn i veglova § 27 som opnar for takstauke i periodar med høg luftforureining. Lovforslaget er meint å gi byar som allereie har i drift bompengeinnkrevjing mogelegheit til å nytta bompengesystemet til trafikkregulering når trafikken skaper fare for høg luftforureining og etter at forureininga har blitt eit faktum. Tiltaket vil fungera slik at det offentlege vegnettet framleis er ope for trafikk, noko som inneber at trafikantar som har eit absolutt behov for å køyra, vil ha mogelegheit til dette mot ein høgare takst. Verkemidlet må såleis sjåast som eit mjukare tiltak enn dei tiltaka som heilt eller delvis nedlegg forbod mot trafikk, jf. vegtrafikklova § 7 andre ledd.

Etter forslaget blir føresegna i veglova § 27 andre ledd eit unntak frå føresegna om Stortingshandsaming i § 27 første ledd. For å sikra hovudregelen om Stortinget si vedtaksmyndigheit og at ei unntaksordning ikkje i for stor grad går på kompromiss mot den vedtekne finansieringsordninga, blir det i forslaget lagt opp til at departementet fastset dei mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstane for det einskilde byområdet i forskrift. Myndigheit til å fatta avgjerd om bruken av takstane er lagt til kommunen og fylkeskommunen. For at opninga for dei mellombelse takstane ikkje skal bli for vid, er det i forslaget opna for at dei tidsdifferensierte takstane berre kan bli tekne i bruk i tilfelle der det er heilt naudsynt av omsyn til liv og helse. Bruken av takstane er etter dette knytt til fare for og ved overskriding av grenseverdiane fastset i forskrift med heimel i forurensningsloven § 9.

2.2 Forholdet til EØS-regelverket

EØS-avtala avgrensar i hovuddelen del II og III høvet til å hindra den frie flyten av varar, tenester, personar og kapital (dei fire fridomar) mellom medlemsstatane. Restriksjonar kan bare aksepterast dersom dei er grunngitt med allmenne omsyn og er proporsjonale.

Føremålet med lovendringa er at eksisterande system for bompengeinnkrevjing kan bli teke i bruk som trafikkregulerande verkemiddel i situasjonar med høg luftforureining. Føremålet med ordninga etter lovforslaget tilseier at takstane blir fastsette likt for dei ulike køyretøygruppene, uavhengig av nasjonalitet. Trafikkrestriksjonar som blir innført av omsyn til menneske si helse, må etter departementet si vurdering seiast å vera innanfor kva som kan aksepterast som allmenne omsyn etter artikkel 13 i EØS-avtala. Departementet er av den oppfatning at sjølv høge takstar for å nytta vegnettet i avgrensa periodar med høg luftforureining i byområde, ikkje kan seiast å vera ein uproporsjonal restriksjon for å få ned forureininga frå biltrafikken. Med føremålet og vilkåra for å ta ordninga i bruk etter dette lovforslaget, vil det ikkje vera mogleg å innføra mindre inngripande tiltak som kan oppnå den same effekten for å få forureininga ned på eit akseptabelt nivå. Naudsynskravet er difor vurdert å vera oppfylt.

Direktiv 2008/50/EF om luftkvalitet og reinare luft for Europa regulerer innhaldet av partiklar (PM₁₀ og PM_2,5), nitrogendioksid (NO₂)_, svoveldioksid (SO₂), nitrogenoksid (NO), bly, benzen, karbonmonoksid (CO) og bakkenær ozon. Direktivet slår saman rammedirektivet for luftkvalitet, direktiv 96/62/EF, datterdirektiva 1999/30/EF og 2000/69/EF og rådsbeslutning 97/101/EF. Direktiv 2008/50/EF er innlemma i EØS-avtala og gjennomført i norsk rett, jf. forurensningsforskriften kapittel 7 om lokal luftkvalitet.

Direktiv 1999/62/EF (Eurovignettdirektivet) regulerer innkrevjing av trafikantbetaling i Europa og omfattar innkrevjing av bompengar frå motorvogner eller vogntog til bruk for godstransport på offentleg veg med tilleten totalvekt på 12 tonn eller meir. Direktivet er innlemma i EØS-avtala og gjennomført i norsk rett, jf. forskrift om innkreving av bompenger i visse tilfelle – gjennomføring av direktiv 1999/62/EF. Kommisjonen har vedteke endringar i Eurovignettdirektivet i direktiv 2006/38/EF og 2011/76/EU. På grunn av behov for tilpassingar til rabattsystemet i norske bompengesystem, er endringsdirektiva ikkje gjennomførte i norsk rett. Forslag til tilpassingstekst til direktiv 2006/38/EF er til behandling i EFTA og i EU. Direktiv 1999/62/EF med endringsdirektiva frå 2006 og 2011 er avgrensa mot innkrevjing av trafikantbetaling i byområde.

EØS-regelverket er etter dette ikkje til hinder for å kunna ta i bruk ikkje-diskriminerande reguleringsavgifter som etter føresegna i dette framlegget.

2.3 Høyring av lovforslaget

Vegdirektoratet sende i brev av 18. februar 2011 forslag om lovendringa med høyringsfrist 1. april 2011. Høyringa blei sendt følgjande instansar:

• Departementa

• Bergen kommune

• Bærum kommune

• Datatilsynet

• Direktoratet for naturforvaltning

• Drammen kommune

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Fredrikstad kommune

• Fylkeskommunane

• Fylkesmannen (alle fylka)

• Jernbaneverket

• Klima- og forureiningsdirektoratet

• Kristiansand kommune

• Oslo kommune

• Politidirektoratet/UP

• Porsgrunn kommune

• Riksrevisjonen

• Sametinget, Avjovarge

• Sandnes kommune

• Sarpsborg kommune

• Skien kommune

• Statens innkrevingssentral

• Stavanger kommune

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Tromsø kommune

• Trondheim kommune

• Akademikerne

• American Car Club of Norway

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund

• Bergen Bompengeselskap AS

• Den Norske Advokatforening

• Elbil Norge AS

• Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Fjellinjen AS

• Forbrukarrådet

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Kommunesektorens Interesse- og Arbeidsgiverorganisasjon

• Kongelig Norsk Automobilklubb

• Landsorganisasjonen i Norge

• Logistikk- og Transportindustriens Landsforening

• Maskinentreprenørenes Forbund

• MC-rådet

• Miljøstiftelsen Bellona

• Motorførernes Avholdsforbund

• Nord-Jæren Bompengeselskap AS

• Norges Automobil-Forbund

• Norges bilbransjeforbund

• Norges bilutleieforbund

• Norges Caravanbransjeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Kommunale Parkeringsforening

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Motorsykkelforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Caravan Club

• Norsk Industri

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Norsk Transportarbeiderforbund

• Norsk Veteranvogn Klubb

• Norvegfinans

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Opplysningsrådet for Veitrafikken AS

• Rådet for funksjonshemmede

• SINTEF

• Syklistenes Landsforening

• Teknologisk Institutt AS

• Transportbedriftenes Landsforening

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• Transportøkonomisk institutt

• Trygg Trafikk

• Trøndelag Bomveiselskap AS

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Yrkestrafikkforbundet

• Yrkestransportforbundet

Av høyringsinstansane har 44 svart, og 29 har gitt realitetsuttale. Dei sistnemnte er:

• Fornyings,- administrasjons- og kyrkjedepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Akershus fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Bærum kommune

• Fredrikstad kommune

• Fylkesmannen i Hordaland

• Fylkesmannen i Oppland

• Hordaland fylkeskommune

• Klima- og forureiningsdirektoratet

• Nordland fylkeskommune

• Sandnes kommune

• Sarpsborg kommune

• Stavanger kommune

• Trondheim kommune

• Vestfold fylkeskommune

• Fjellinjen

• Forbrukarrådet

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Kommunesektorens Interesse- og Arbeidsgiverorganisasjon

• Logistikk- og Transportindustriens Landsforening

• Norges Automobil-Forbund

• Norges Latebileier-Forbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Petroliumsinstitutt

• Norsk Transportarbeiderforbund

• Norvegfinans

• Næringslivets Hovedorganisasjon

Høyringsinstansane gir i all vesentleg grad tilslutning til lovforslaget. Nokre høyringsinstansar, Norges Taxiforbund, Akershus fylkeskommune og Bærum kommune, går i mot forslaget. Einskilde høyringsinstansar, mellom anna Norges Automobil-Forbund, har uttala at det er behov for meir permanente verkemiddel enn det lovforslaget opnar for og at forslaget ikkje vil nå målsetjinga om ei god og permanent løysing. Norges Automobil-Forbund og Forbrukarrådet har etterlyst kva effekten av å innføra tiltaket vil vera, og at det bør gjerast ein nærare utgreiing om tidsdifferensiering vil gi ønska reduksjon av trafikken.

Når det gjeld vilkåra for å ta verkemidlet i bruk, meiner Norsk Petroliumsinstitutt at det må stillast strenge krav. Einskilde høyringsinstansar meiner det er uklart kor ofte og over kor lang tid unntaksføresegna kan takast i bruk ved høg luftforureining.

Sarpsborg kommune har i sin høyringsuttale uttalt at det i forslaget til lovføresegn er uklart kva som ligg i omgrepet akutt luftforureining og at dette bør bli konkretisert slik at kommunane har ei felles forståing av dette. Klima- og forureiningsdirektoratet har ein merknad om at forslaget til ny føresegn i veglov § 27 må bli knytt mot forurensningsforskriften sine krav til lokal luftkvalitet i kapittel 7 og anleggseigar sitt ansvar etter forurensningsloven § 7-3 for å sørgja for gjennomføring av tiltak når det er fare for overskriding av grenseverdiane etter § 7-6. Klima- og forureiningsdirektoratet har derfor foreslått ei omformulering av føresegna i veglova § 27 andre ledd som tek i vare dette. Forslaget frå Klima- og forureiningsdirektoratet inneber at lovheimelen i veglova § 27 andre ledd stemmer overeins med føresegna elles i forurensningsforskriften kapittel 7.

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Klima- og forureiningsdirektoratet, meiner at føresegna bør kunna nyttast også i dei områda der det ikkje er ein bomring, som til dømes innfartsårer mot dei store byane. Stavanger kommune meiner at prosjekt på Nord-Jæren som ikkje er ein del av bypakka bør kunna gis tidsdifferensierte satsar under særlege tilfelle med høg luftforureining. Vestfold fylkeskommune meiner at tiltaket bør kunna nyttast uavhengig av kva avtalar som ligg til grunn for etableringa av anlegget. Forbrukarrådet meiner på generelt grunnlag at det kan vera grunn til å innføra tiltak også i område der det ikkje er bompengesystem.

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Klima- og forureiningsdirektoratet peiker på at det er viktig at takstane er så høge at ein oppnår ønska effekt for å få avvisning av trafikk. Fjellinjen AS meiner samstundes at det er viktig at trafikken likevel ikkje stoppar heilt opp. Einskilde høyringsinstansar, mellom anna Hordaland fylkeskommune, Bergen kommune og Norges Automobil-Forbund, peiker på at effekten av tiltaket vil vera høgast dersom reduksjonen i trafikken kjem frå dei køyretøya som forureinar mest, og meiner at det bør vurderast om både passeringstidspunkt og køyretøyet sine miljøeigenskapar skal leggjast til grunn for trafikkregulerande avgifter. Andre høyringsinstansar, mellom anna HSH og Logistikk- og Transportindustriens Landsforening peiker på at verkemidlet først og fremst må ramma personbiltrafikken og at transport i næring må skjermast. Norvegfinans og Fjellinjen AS har uttala at handtering av fritak er kompliserande og kostbart og frårådar at det blir innført særskilte fritak i denne samanhengen. Det er viktig for effektiviteten av drifta av bompengeselskapet at det blir fastlagt eit avgrensa tal av tilfelle fritak, slik at det blir enkelt og oversiktleg å gjennomføra taksendringane.

Når det gjeld myndigheit og saksgong, har fleire høyringsinstansar peika på uklarleik ved myndigheits- og ansvarsdelinga, med behov for ei avklaring av ansvarshøvet for når føresegna skal setjast i verk. Fleire høyringsinstansar meiner at det må liggja til lokale styresmakter å treffa vedtak om ordninga, ikkje til departementet. Einskilde høyringsinstansar, mellom anna Nordland fylkeskommune, meiner at føresetnaden om at lokalt vedtak skal liggja til grunn for iverksetjing av ordninga, må synleggjerast og komma til uttrykk i sjølve lovteksten. Norsk Petroleumsinstitutt har peika på at det må stillast krav om ein kommunal tiltaksplan for å redusera utslipp generelt slik at faren for forureining blir redusert. Planen må byggja på ein omfattande analyse og kommunen må samarbeida med alle berørte aktørar for gjennomføring av tiltak.

Fleire høyringsinstansar peikar på at det er viktig å utarbeida rutinar og system for informasjonshandtering, koordinering og styrking av kollektivtrafikken. Forbrukarrådet uttalar at det viktig at dei reisande får informasjon før dei er ved bomringen og ser taksttavlene. Intensjonen med tiltaket er ikkje at trafikantane får ein dyrare reise, men at dei veljar ein annan transportform. Vidare peiker fleire høyringsinstansar, mellom anna Forbrukarrådet og NHO Transport, på at det er vesentlig at kollektivtrafikken blir forsterka dei dagane tiltaket setjast inn.

2.4 Samferdselsdepartementet sine vurderingar

Departementet har merka seg at dei fleste høyringsinstansane i all hovudsak støttar lovforslaget. Dei ser det som positivt at lokale styresmakter får moglegheit til å nytta eksisterande bompengesystem som verkemiddel til å få ned biltrafikken i periodar når det oppstår høg luftforureining.

Nokre høyringsinstansar har peika på behovet for meir permanente verkemiddel for å halda forureininga frå biltrafikken på eit akseptabelt nivå på ein permanent basis.

Departementet peikar på at det i all hovudsak er Oslo, Bergen og Trondheim som har problem med overskriding av grenseverdiane for NO₂ og PM₁₀ etter forurensningsforskriften § 7-6. Desse overskridingane er stort sett i januar, februar og desember. For PM₁₀ kan det i tillegg vera overskridingar i mars og april i periodar med piggdekkbruk og tørr vegbane. Figuren under viser tal på overskridingar av forurensningsloven av NO₂ og PM₁₀ for perioden 2004 til 2011.

For NO₂ er det etter forurensningsforskriften § 7-6 tillate med maksimalt 18 overskridingar av verdien for timesmiddel per år, medan det for PM₁₀ er det tillate med 35 overskridingar av døgnmiddel per år (vist i uheva skrift i tabellen). Som oversikta viser, har dei maksimalt tilletne grenseverdiane for NO₂ og PM₁₀ totalt sett vore overskridne eller nær overskridne dei fleste av dei siste åtte åra. Medan Trondheim først og fremst har eit problem med for høge nivå av PM₁₀, er det høge nivå av NO₂ som dei siste åra har vore hovudproblemet i Oslo og Bergen.

Den totale eksponeringa over tid er eit vesentleg større folkehelseproblem enn kortvarig, isolert eksponering av høg luftforureining, og det er derfor viktig at lokale myndigheiter arbeider aktivt for at lokal forureining blir halden på forskriftsfesta nivå. Kommunane og fylkeskommunane har etter folkehelseloven §§ 4 og 20 ansvar for å fremja helse og å førebyggja sjukdom i befolkninga med alle sine verkemiddel. Etter føresegna i forurensningsforskriften § 7-4 pliktar kommunen som forureiningsmyndigheit mellom anna å gi naudsynte pålegg for å sikra at krava etter forskrifta blir overhaldne. Etter departementet si vurdering er det ei folkehelseutfordring for kommunane når nivåa for CO₂ og PM₁₀ ligg nær grenseverdiane år etter år. Dette er ei utfordring som krev systematisk og langsiktig arbeid.

Forureiningsnivået i dei største byane i Noreg dei siste åra viser at det både er behov for permanente verkemiddel som held den lokale forureininga på forskriftsfesta nivå og verkemiddel som kan setjast i verk raskt når forureininga er for høg. Dei kommunale og fylkeskommunale styresmaktene har verkemiddel for varig å halda forureining frå biltrafikken på forskriftsfesta nivå i kraft av mellom anna areal- og transportplanlegginga, auka satsing på kollektivtrafikk, reduserte fartsgrenser, vasking av vegane og piggdekkavgift. Dei meir restriktive tiltaka som kan bli teke i bruk i byområde for å få meir av personbiltrafikken over på kollektivtransport, er køprising eller eit fast bompengesystem med høgare takstar i rushtida.

Periodar som ein hadde i Bergen og Oslo vinteren 2010 viser at det er viktig at dei lokale styresmaktene har tilgong på mellombelse verkemiddel som kan setjast i verk raskt når forureininga overstig grenseverdiane etter forureninsningsforskriften. Verkemidlet det er lagt opp til i dette lovforslaget er eit slikt mellombels verkemiddel som ikkje er meint å løysa varige problem med lokal luftforureining i byområda. Den foreslegne lovendringa gir kommunane og fylkeskommunane som har i drift bompengeinnkrevjing moglegheit til å nytta bompengesystemet som eit verkemiddel som raskt kan bli sett i verk når forureininga overstiger forskriftsfesta krav, eller når det er fare for slik forureining. Verkemidlet vil dermed vera eit alternativ til dei verkemidla kommunale styresmakter og Statens vegvesen i dag har som vegeigarar etter vegtrafikklova § 7 andre ledd.

Nokre høyringsinstansar har vore skeptiske til kva effekt tiltaket kan ha for å få ned den høge luftforureininga frå biltrafikken. Einskilde høyringsinstansar som går i mot forslaget ser først og fremst ut til å vera i mot at verkemidlet blir teke i bruk i bestemte område.

Når det gjeld spørsmålet om kva effekt tiltaket kan ha for å få ned den høge luftforureininga frå biltrafikken, peiker departementet på at erfaringane med bompengeinnkrevjing i byområda har vist at takstfastsetting i kombinasjon med kollektivtrafikk har ein effekt på trafikkmengda på vegnettet. Om verkemidlet vil vera effektivt i det enkelte byområdet, meiner departementet vil måtta koma av ei konkret vurdering av kva effekt ulike takstaukingar har for trafikken i det enkelte byområdet og om takstauka rammar køyring i byområdet der forureininga er eit problem.

Den foreslegne endringa i veglova § 27 legg opp til at kommunen og fylkeskommunen fattar naudsynt avgjerd om at tidsdifferensierte takstar kan tas i bruk før departementet fastset dei nærare takstane. Dette inneber at det er dei lokale styresmaktene som både tek stilling til om verkemidlet er eigna som verkemiddel mot høg luftforureining frå biltrafikken i det enkelte byområdet og som avgjer bruken av verkemidlet i den einskilde situasjon. Ved takstfastsetjinga vil departementet, basert på faglege råd frå mellom anna Statens vegvesen og Klima- og forureiningsdirektoratet, ta ei overordna stilling til om dei auka takstane vil gi naudsynt effekt for byområdet. Utover dette ligg det etter føringane i forurensningsforskriften kapittel 7 til dei lokale styresmaktene å avgjera kva for verkemiddel som er dei riktige for å få ned forureininga frå biltrafikken. Lovforslaget opnar ikkje for at departementet kan gi nærare føringar om bruken av takstane utover det som er fastsett etter vilkåra i forslaget og føresegna etter forurensningsforskriften kapittel 7.

Det er elles ein føresetnad for effekten av tiltaket at det blir teke i bruk andre verkemiddel i høve takstauka, som varsling av trafikantane og auke i kollektivtrafikktilbodet. Trafikantane må i god tid før det er aktuelt å setja i verk trafikkavgrensande tiltak bli førebudd på tiltaka, og det må vera alternative reisemåtar som dekkjer trafikantane sine behov så langt det er mogleg.

Når det gjeld avgjerdsmyndigheit og overordna saksgang, er det i lovforslaget lagt til grunn at departementet fastset dei tidsdifferensierte takstane for det einskilde byområdet. Dette er i tråd med hovudregelen i § 27 første ledd. Fleire høyringsinstansar har uttalt at vedtaket om dei mellombelse tidsdifferensierte takstane bør bli lagt til dei lokale styresmaktene, dvs. at forskriftsfullmakta i lova blir lagt direkte til kommunen. Av omsyn til at unntaksføresegna frå hovudregelen om Stortinget sitt samtykke til endringar i eksisterande bompengesystem etter § 27 første ledd ikkje i for stor grad går ut over den vedtekne finansieringsordninga, held departementet fast på at Samferdselsdepartementet blir gitt heimelen til å fastsetja takstane. Heimelen etter unntaksføresegna i andre ledd kan, dersom departementet finn det føremålstenleg, delegerast til Vegdirektoratet.

Mange av høyringsinstansane har uttala seg om fastsetjinga av takstane etter forslaget til lovføresegn. Nokre har her kome med synspunkt på at den trafikken som forureiner mest må betala høgare takst ut frå utslippsmengda, medan andre høyringsinstansar har uttala at næringstransporten bør ha fritak. Departementet har vurdert spørsmålet om lova bør fastsetja nærare føresegn om takstfastsettinga etter andre ledd, inkludert føresegn om minimums- og maksimumssatsar, differensiering etter grad av forureining frå det enkelte køyretøy og fritaksordningar. Departementet meiner at omsynet til at takstsystemet blir tilpassa det enkelte byområdet sitt behov må gå føre eit behov for lovbundne rammer for takstane etter unntaksføresegna i § 27 andre ledd. Det er her eit hovudomsyn at takstane som blir fastsett i medhald av føresegna verkar i samsvar med føremålet med ordninga. Takstfastsetjinga vil koma av ein fagleg vurdering av kva takstar som må til for å oppnå ønska trafikkreduksjon i det enkelte byområdet. Departementet legg også vekt på at takstane etter føresegna er meint å gjelda for korte periodar med høg luftforureining.

Departementet si avgjerd etter § 27 andre ledd blir å rekna som ei forskrift etter forvaltningslova § 2 første ledd bokstav c. Forvaltningslova kapittel VII gir nærare føresegn om saksbehandlingsreglar for departementet sitt vedtak og om førehandsvarsling så langt det er praktisk mogleg, jf. forvaltningsloven § 37. Departementet meiner ikkje det er behov for nærare føresegn om fastsettinga av takstane i § 27 andre ledd utover reglane som gjeld etter forvaltningsloven.

Når det gjeld bruken av takstane, har nokre høyringsinstansar teke til orde for at føresetnaden om lokale vedtak om bruken bør gjerast klårare i ordlyden enn forslaget som blei sendt på høyring la opp til. Departementet er samd i dette. Som omtalt i høyringsnotatet må det vera ein føresetnad for ordninga at det ligg føre lokale vedtak. I tråd med gjeldande retningsliner og langvarig praksis for at kommunen og fylkeskommunen fattar vedtak om bompengar før departementet legg fram proposisjon for Stortinget, må det vera ein føresetnad at kommunen og fylkeskommunen det gjeld også fattar dei naudsynte vedtaka om at bompengesystemet mellombels kan bli brukt som trafikkregulerande straksverkemiddel etter lovføresegna. Departementet foreslår derfor at det blir lagt inn eit tillegg i § 27 andre ledd som seier at bruken av takstane føreset vedtak av kommunen og fylkeskommunen. Setninga inneber at det både må liggja føre lokale vedtak om at det kan bli fastsett forskrift om mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstar etter lovføresegna og at den faktiske bruken av takstane blir gjort i samsvar med lokale vedtak.

Når det gjeld vilkåra for at dei mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstane kan bli tekne i bruk av dei lokale styresmaktene, var vilkåret i det opphavlege forslaget som blei sendt på høyring knytt til fare for og ved «akutt luftforureining». Klima- og forureiningsdirektoratet har foreslått endringar i lovføresegna som knyter unntaksføresegna direkte mot grenseverdiane etter forurensningsforskriften § 7-6. Forslaget er i samsvar med føremålet bak lovendringa, og endringa gjer at vilkåret som opnar for å ta verkemidlet i bruk blir meir konkret og lovteknisk korrekt. Samferdselsdepartementet ser forslaget frå Klima- og forureiningsdirektoratet som føremålstenleg og går inn for at ny § 27 andre ledd i veglova blir omforma i samsvar med Klima- og forureiningsdirektoratet sitt forslag på dette punktet. Referansen til forureiningsregelverket blir gitt til heimelsgrunnlaget for forskrifta, forurensningsloven § 9.

Det opphavlege forslaget hadde eit vilkår om at forureininga måtte vera ekstraordinær for at verkemidlet skal kunna bli teke i bruk. Føremålet med eit slikt vilkår i lovføresegna var ei synleggjering av at verkemidlet er meint for situasjonar med særleg høg luftforureining, som situasjonen i Oslo og Bergen i 2010 og at opninga for mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstar ikkje er meint å vera eit permanent verkemiddel for vedvarande overskriding av grenseverdiane år etter år. Vilkåret var òg motivert av omsynet til at opninga i unntaket ikkje i for stor grad må gå på kostnad av innteninga i bompengeprosjektet. Departementet har etter ei vurdering kome til at endringane i lovforslaget som viser til grenseverdiane etter forurensningsforskriften § 7-6 og vilkåra om at takstane som kan fastsetjast skal vera «mellombelse» og til bruk i «avgrensa periodar», i tilstrekkeleg grad synleggjer at takstane etter unntaksføresegna berre kan bli teke i bruk i dei tilfella det er heilt naudsynt etter forskriftsfesta krav.

Det er ut over dette ikkje foreslått absolutte grensar for kor lenge dei mellombelse takstane kan vera i drift. Departementet ser det som føremålstenleg at dei lokale styresmaktene til ein kvar tid vurderar om vilkåra for å ha dei auka takstane i bruk er oppfylt, framfor lovbundne maksimaltider. Etter ordlyden i § 27 andre ledd, samanhalden med føremålet med lovføresegna, må det likevel vera heilt klart at loven ikkje opnar for at takstane etter unntaksføresegna blir ei fast ordning. Byområde som har behov for varige tiltak for å halda luftforureininga på forskriftsfesta krav, må ta i bruk andre varige verkemiddel. Dersom det er behov for varige takstendringar med til dømes høgare takstar i rushtida vinterhalvåret eller liknande, er det etter veglova § 27 første ledd eit krav at takstendringa blir lagt fram for Stortinget for ny handsaming.

Samferdselsdepartementet har vurdert merknadene om at tiltaket bør kunna nyttast utanfor byområda der det ikkje er ein bomring og på reine bompengefinansierte strekningar som ikkje er i tilknyting til ei bompengepakke. Departementet peiker her på at mellombels tidsdifferensiering av bompengar er eit av fleire strakstiltak lokale myndigheiter kan nytta for å betra luftkvaliteten. For at tiltaket skal ha effekt, må trafikkmengda vera så stor at den bidreg vesentleg til overskriding av grenseverdiane for forureining. Dette er i dag først og fremst tilfelle i dei byområda der det allereie er etablert bompengeinnkrevjing. Ein auke av takstane i andre bompengeanlegg enn bompengeringar vil kunna føra til trafikklekkasje til sidevegnettet som ikkje er dimensjonert for store trafikkmengder, noko som kan føra til fleire ulukker og større utryggleik på vegen.

I eit område der det ikkje er innkrevjingssystem for bompengar, vil det vera relativt kostnadskrevjande å setja opp utstyr for tidsdifferensiering av bompengar berre for korte tidsperiodar. Etter departementet si vurdering er det heller ikkje ønskeleg å opna for at byområde kan ta i bruk tidsdifferensierte bompengetakstar som verkemiddel mot høg luftforureining utan at Stortinget på førehand har gitt sitt samtykke til opprettinga av sjølve bompengeinnkrevjinga, jf. hovudregelen i veglova § 27. Samferdselsdepartementet held etter dette fast på forslaget om at verkemidlet berre kan bli teke i bruk i byområde som allereie har i drift bompengeinnkrevjing. I område som ikkje oppfyller dette må det heller bli sett i verk andre og meir langsiktige tiltak for å halda luftkvaliteten på forskriftsfesta nivå.

2.5 Økonomiske og administrative konsekvensar

Bruk av takstar etter unntaksføresegna inneber ein del administrative og økonomiske konsekvensar som må avklarast i forkant av at det blir opna for tiltaket.

Eit verkemiddel som tidsdifferensiering av bompengar, tek sikte på å avgrensa biltrafikken innanfor eit angitt byområde. Dette vil kunna påverka innteninga i bompengepakka. Konsekvensane for innteninga i bompengeprosjektet er avhengig av kor hyppig verkemidlet blir teke i bruk ut ifrå kor påkravd det er av omsyn til lokalmiljøet. Føremålet med forslaget samanhalden med talet på overskridingar av grenseverdiane for NO2 og PM10 i dei tre største byane i landet, tilseier ikkje at bruken av takstane vil påverka innteninga i bompengeprosjektet i vesentleg grad. Bruken av takstane er likevel avhenging av det langsiktige arbeidet med å få ned den lokale luftforureininga i dei enkelte byområda. Dette gjeld særskilt dei kommunale og fylkeskommunale myndigheitene sin areal- og transportplanlegging og løyving til investeringar og drift av kollektivtrafikk. Det kan derfor ikkje utelukkast at mellombelse tidsdifferensierte takstar og andre trafikkavgrensande verkemiddel kan ha ein effekt på innteninga i bompengeprosjektet.

Ein mogleg konsekvens for bompengeinnkrevjinga ved bruk av trafikkreduserande tiltak, kan vera inntektsbortfall som følgje av at det passerer færre bilar gjennom betalingspunktet. Avhengig av kor høgt takstane blir fastsett er det òg ei moglegheit for meirinntekter, ved at den høge taksten kompenserer for trafikkbortfallet. Samferdselsdepartementet anbefaler at moglege konsekvensar som inntektsbortfall eller meirinntekter blir teke omsyn til gjennom ein tilleggsavtale med bompengeselskapet. Lågare inntekter eller meirinntekter vil dermed tilfalla bompengeselskapet.

Dersom takstauka fører til vesentleg lågare inntekter for bompengeselskapet, kan dette få som konsekvens at planlagde tiltak i bompengefinansieringa ikkje kan bli realisert. Den einskilde bompengeproposisjon har nærare føringar om korleis dette skal bli løyst i praksis. Dersom eit eller fleire tiltak ikkje kan bli realisert pga. manglande inntening innanfor den vedtekne bompengeperioden, og det framleis er lokalpolitisk ønske om utbygging, vil det vera naudsynt å leggja fram ein ny proposisjon for Stortinget med forslag om utviding av bompengeinnkrevjinga.

For at verkemidlet skal ha nokon effekt på forureininga, er det avgjerande at publikum blir varsla om tiltaket i god tid i forkant før det blir sett i verk, slik at trafikantane kan planleggja andre måtar å reisa på eller eventuelt avstå frå å reisa. Takstendringane må bli gjort slik at trafikantane til ein kvar tid får korrekt informasjon om korrekt takst ved passering av betalingssnittet. Ved hyppig endring av takstar, vil dette kunna krevja at det blir innført variable taksttavler. Skilting inngår som ein del av drifta i eit bompengeselskap, og som utgangspunkt vil selskapet derfor måtta dekkja denne typen investeringskostnader. Det er òg avgjerande at kollektivtrafikken blir forsterka ved iverksettinga av tiltaket. Fylkeskommunane har det primære ansvaret for kollektivtransporten, og kostnader knytt til ei auke i kollektivtrafikktilbodet vil vera fylkeskommunen sitt ansvar. Etter forurensningsforskriften § 7-3 skal likevel anleggseigar som bidreg vesentleg til fare for overskriding av grenseverdiane dekkja kostnader til gjennomføring av tiltak mot forureininga. Ansvaret for kostnader til iverksetjinga av tiltaket vil etter dette kunna bli delt mellom fylkeskommunen, kommunen og Statens vegvesen.

Dei nærare administrative konsekvensane av eit opplegg for tidsdifferensiering av bompengar må avklarast i forkant av at det blir opna for iverksetting av tiltaket i det enkelte byområdet. Tiltaket bør vera ein del av kommunen sin beredskapsplan etter forurensningsforskriften, der ansvarshøve og praktiske problemstillingar knytt til gjennomføring og iverksetting er avklart.